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陈柏峰,王裕根 | 新型城镇化建设的法治保障:一个研究框架

伴随着《国家新型城镇化规划(2014-2020)》(以下简称《规划》)的出台,我国城镇化建设将进入一个新的阶段。新型城镇化建设将树立以人为核心的发展理念,合理引导人口流动,有序推进农业转移人口市民化,统筹城乡一体化发展,科学规划和布局,并不断创新和提升城乡社会治理水平。党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》对改革开放以来法治建设方面的经验进行了总结,并对今后的法治建设做出了全面、细致的部署,这标志着我国法治建设进入新阶段,依法治国在党和国家工作全局中的地位更加突出。新型城镇化的发展,为中国法治道路提供了新的观察视角,提出了新问题。如何构建与新型城镇化相适应的法治体系,改进国家权力的运作模式,维护公民权益和提升公民法治意识,完善有助于推动城镇化进程的法律制度和体制机制,为新型城镇化的积极、稳妥、有序推进提供法治保障,成为一个新的重要课题。

新型城镇化建设的核心是“人的城镇化”。这表明,在中国城镇化建设过程中,不仅要关注城市物质形态的变化,更需要把目光投向市民社会和公共空间的建设上,从人的角色内涵转变和生活方式的转型角度去重新理解和规划城镇化战略。“人的城镇化”不能停留在文本上的口号宣传,应该直面新型城镇化建设中的具体问题。同样,“人的城镇化”不仅表现为一种城镇化的理想状态或者结果,更多的应体现为关注城镇化具体问题的解决过程。在新型城镇化建设中,农业转移人口如何享受与城市户籍人口均等公共服务、如何分配土地财政中的收益、如何融入城市社会空间实现城乡社区治理法治化、如何运用多元化救济手段维护自己的合法权益,依然是新型城镇化建设中不可回避的问题。解决这些问题并不能停留在抽象地规范层面探讨,而应该结合城乡社会结构转型的大背景,深入分析这些问题的发生机制。与此同时,还应该以问题为导向,围绕“人的城镇化”相关问题,在经验层面分析法律制度在实现“人的城镇化”目标中发挥的功能及其限度,从而为顺利推进新型城镇化建设提供有效的法治保障。

 

一、“人的城镇化”的基本维度

“以人为本、公平分享”是《规划》提出的首要原则,其内涵是“以人的城镇化为核心,合理引导人口流动,有序推进农业转移人口市民化,稳步推进城镇基本公共服务常住人口全覆盖,不断提高人口素质,促进人的全面发展和社会公平正义,使全体居民共享现代化建设成果。”从更加具体的社会关系层面来看,“人的城镇化”具体体现为四个基本维度:农业转移人口的基本保障与公共服务问题(人的维度)、农业人口转移过程中的土地问题(地的维度)、城镇化进程中的社会治理问题(事的维度)、城镇化进程中的权益保障问题(权的维度)。透过人—地—事—权这四个基本维度,能够从一个中观的层面去理解“人的城镇化”的基本内涵。

首先,城镇化进程中人的维度,主要问题在于农业转移人口享受与城市户籍人口均等的民生保障和公共服务问题。《规划》指出,“要合理引导人口流动,有序推进农业转移人口市民化”,这意味着农业转移人口进入城镇的目标是“市民化”。“市民化”能够让农业转移人口感受到城市的主人翁精神,积极参与到城市建设中,增强农业转移人口的归属感。要使农业转移人口的市民化,最直接的举措就是让农业转移人口享受城镇化的基本公共服务,使其感受到新型城镇化建设带来的发展成果。对此,《规划》明确提出,要“稳步推进城镇基本公共服务常住人口全覆盖”,这既贯彻了以人为本的新型城镇化建设理念,也是“人的城镇化”建设的基本要求。

其次,城镇化进程中地的维度,主要问题在于农业人口转移过程中土地权益要得到充分保障。随着大量农业转移人口在城市安家定居,农业转移人口与农村宅基地、耕地日渐分离,农业转移人口对土地的依赖性慢慢降低。与此同时,城镇化建设需要大量的土地供应,土地资源的需求与农地供给之间存在深刻的张力。政府需要推进农村宅基地复垦,实行城乡建设用地指标增减挂钩,并不断加快城郊土地征收,以满足城镇化建设的用地需求。城镇化建设也提高了城郊土地的增值收益。对此,《规划》明确指出,“要加强农村土地综合整治、规范城乡建设用地增减挂钩”“完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制。建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制,合理提高个人收益,保障被征地农民长远发展生计。”这意味着,政府在制定土地增值收益分配计划时,要坚持土地的社会保障功能不变,确保农业转移人口以及部分失地农民的土地权益不能受损,使全体居民共享城镇化带来的发展成果。

再次,城镇化进程中事的维度,主要问题在于农业转移人口如何有效融入城乡社区治理中。随着农业转移人口大量进城,社会流动人口增加,城市社会变得“拥挤”,由此需要加强社会治理。社会治理区别于社会管理的重要方面在于,它要求政府与社会互动,强调政府与社会组织合作治理,更加尊重个体在社区建设中的积极功能。为了有效保障农业转移人口融入到社区治理中,使农业转移人口积极参与社区的建设,《规划》明确指出,城市社会治理坚持“以人为本、服务优先”的理念,充分发挥社区自治和服务的功能,创新社会治安综合治理,逐步提高城市治理水平。与此同时,政府推行“撤村并居”“村改社”以及“农民上楼”政策,也给乡村治理带来了新的挑战。为此,《规划》指出,要在尊重农民意愿的基础上,科学引导农村住宅和居民点建设,方便农民生产生活,不断改善农村基础设施,完善农村社会保障体系,推进乡村治理现代化。从城市和农村治理的理念来看,这都体现了新型城镇化建设以人为核心的城乡一体化发展的理念。

最后,城镇化进程中权的维度,主要问题在于城镇化过程中的相关权益救济要能得到制度性回应。随着城乡社会结构的不断转型,各种利益矛盾和冲突不断增加,农业转移人口参与城镇化建设过程中,难免会产生征地、劳资、医疗、社保等纠纷。这些纠纷的解决往往涉及到实现人的基本权利。由于每个纠纷类型以及人的纠纷解决需求不一样,导致人的权益救济方式也不一样。受制于法律观念结构的制约,部分农民通常会选择非诉的方式维护自己的权益。而随着人的权利救济方式日益多元化,既有的司法制度资源难以回应人的权利救济需要。在纠纷解决的制度供给方面,国家尊重人的多元化纠纷解决需求,通过改革和完善多元化纠纷机制,不断健全诉讼、仲裁、调解以及和解等制度措施,这不仅保障了人的基本权利的实现,也在一定程度上为促进社区治理体系和治理能力现代化提供了制度支持。

坚持以人核心的城镇化建设理念,需要正确把握上述人—地—事—权四个基本维度。这四个维度分别体现了新型城镇化建设中人(民生保障)、地(地权保障)、事(社会治理)以及权(权益救济)等基本面向。其中,正确处理好农业转移人口与城市户籍人口的关系,使农业转移人口市民化,均等享受城镇的基本公共服务,这是“人的城镇化”的基本目标。而解决好农业转移人口的土地权益、农业转移人口有效融入社区治理体系以及农业转移人口的权益救济等方面问题都是围绕实现“人的城镇化”目标的具体展开。由于这些不同的面向构成新型城镇化建设的整体系统,也是展现新型城镇化建设的重要窗口,所以它们相互联系,并有机统一于“人的城镇化”建设理念之中。针对不同领域的具体问题,如何贯彻以人为本的城镇化发展理念,则需要相应法律制度和政策予以回应。

 

二、人的维度:农业转移人口市民化的法治保障

“市民化”的基本内涵是让有条件的农业转移人口的户籍变成城市户籍,从而在教育、医疗、社保、住房等方面与城市户籍人口享受均等的基本公共服务。这意味着,改革户籍制度是实现农业转移人口享受均等化的基本公共服务的关键前提。这是因为,城乡户口的差异最主要体现在与户籍相联系的基本公共服务待遇上的差异,只有逐渐消除户籍身份的差别待遇,才能在制度上让农业转移人口与城市户籍人口享受均等化的基本公共服务。由此,统筹解决城乡户籍的身份差异以及实现基本公共服务均等化便成为了推进农业转移人口市民化的重大难题。

一方面,在农业转移人口市民化的过程中,长期形成的城乡二元结构并不会短期消除,以户籍作为资源分配依据的现象依然存在。受户籍身份的制约,城乡之间的人口流动受到行政限制,我国逐渐形成了城乡二元的经济社会结构,城市和农村之间无形当中搭建了一座“社会城墙”。这种社会城墙虽然比以前已有大大弱化,但至今仍然广泛存在,影响着人们的观念行为。例如在日常生活中,从人们的言语交谈也都能经常听闻“城里人”“乡下人”“哪个城市的户口值钱”“哪个城市的户口不值钱”“宁要上海一张床、不要外地一栋房”等话语,这表明城乡户籍之间的身份差异以及城市之间的等级差异依然存在于人的潜意识当中。此外,有些企事业单位为了引进优秀人才,不惜以解决“落户”问题作为优惠待遇;有些企事业单位则在招聘条件中直接限定为本地户籍或者注明本地户籍优先,而没有本地户籍的人可能遭受“合同工”聘用待遇。这虽反映了不同城市之间户籍政策的差异,但同时也表明我国户籍的社会资源分配功能依然存在,并直接影响着社会人口的流动。尽管国家推行居住证制度,在制度上加快了社会人口的流动性,但以户籍作为享受基本公共服务的分配标准依然存在于不同城市的户籍政策之中。也即,各地户籍制度改革改变一些粘附内容,而没有完全改变户籍制度的粘附机制。

另一方面,地方财政难以满足农业转移人口的公共服务需求,导致城市内部出现新的二元结构。大量的农业转移人口进城,需要加强城镇的公共服务能力,而城镇公共服务能力与地方政府财政负担能力有关。公共物品的供给主要取决于地方财政实力,地方财政实力较强的城镇能够惠及大部分农业转移人口,相反,地方财政实力比较弱的城镇则难以满足农业转移人口市民化的待遇。由于每一个城市的财政水平不一样,导致每个城市提供公共资源的能力也不一样。囿于地方政府财力限制,城镇的基本公共服务资源的供给总是有限的。大量的农业人口转移到城市,公共资源的供给和人口需求之间总是存在矛盾。尽管国家基本法律规定农业转移人口与城市户籍人口同等享受基本公共服务,但这种法律上形式上的平等并不必然导致公共服务的均等化配置。例如在教育领域,国家宪法和相关法律都规定公民的受教育权,而在现实生活中,虽然一线城市的教育资源丰富,但城市户籍人口和农业转移人口的总量也比较多,教育资源的供给与需求之间存在张力,这导致教育资源并不能满足大量的农业转移人口及其随迁子女的需求。如果部分农业转移人口无法得到满足,这又集中体现为农业转移人口不能与城市户籍人口享受均等的基本公共服务,那么就会造成城市内部新的二元结构。这种新的二元结构一旦形成,不仅加大了农业转移人口的市民化困境,反而带来城市社会治理难题。

上述两方面问题在《规划》中也得到制度性回应。《规划》明确指出,要妥善推进户籍制度改革,坚持分类推进,结合城市发展规模、地域辐射范围以及空间承载能力合理设置农业转移人口进城落户的限制措施。然而,这些顶层制度设计需要具体法律制度给予回应。一是要在法律上规定政府制定的户籍政策需要得到专家、社会组织等有关方面充分论证,并接受上级政府及人大机关的备案审查,防止不同城市之间的户籍政策出现排斥性和封闭性,以遏制地方保护主义抬头。通过采取此种制度措施,可以使得农业转移人口在城乡之间以及不同城市之间自由流动,这对于缩小城市之间的差距、推动城乡一体化发展具有重要意义。二是要加强政府预算法律制度建设,规范地方政府公共财政资源的使用,确保公共财政资源更多倾向于民生领域。公共财政资源的使用应该确保实现社会公平。这就要求,不仅在程序上保证基本公共服务的申领方面进行公开,而且在配置基本公共服务资源方面要向一些农业转移人口中的弱势群体倾斜,以保障基本公共资源分配的实质公平。三是全面落实居住证制度,并在具体实施细则中规定农业转移人口参与城市公共资源分配和管理的程序,让公共资源的分配更加民主。当前,农业转移人口在享受基本公共服务的过程中依然受到城市户籍的影响,许多基本公共服务仍然以户籍作为分配的主要依据。虽然国家推进了居住证制度并在许多城市逐渐试点开来,但由于农业转移人口长期受到城乡二元结构的影响,城市基本公共服务的相对被剥夺感一直存在。因此,应该加大居住证制度实施的宣传力度,主动公开居住证申领条件和范围,保证农业转移人口了解申领居住证的配套福利待遇,不断提高农业转移人口在城镇生活的预期,努力让农业转移人口在城镇里能站稳脚跟。

 

三、地的维度:城镇化建设中的地权法治保障

大量农业人口转为城市人口之后,农业转移人口的土地权益问题值得关注。首先,城镇化建设给农业转移人口提供了大量的就业机会,许多农民不断涌入城市,并有相当一部分的农业转移人口在城市定居,而这部分人在农村仍有宅基地,农村宅基地存在大量闲置的情况。其次,地方政府为了增加城市建设用地指标,扩充土地财政收入,在农村推行“撤村并居”“村改社”“农民上楼”等政策以腾出建设用地指标,实行城乡建设用地增减挂钩和占补平衡,以满足城镇化建设的用地需求。最后,随着城镇建设规划不断扩大,地方政府与城郊农民的土地利益博弈成为常态化现象,“钉子户”、“拆二代”情况越来越成为普遍。随着城乡社会结构的加快转型,城镇化建设的深入推进,上述现象日益错综复杂交织在一起,日益演变并产生了许多社会问题。

第一,地方政府在“土地财政”约束下行为,容易屏蔽不同农民对土地的依赖程度,可能忽视不同农民的土地权益。一方面,地方政府通过“土地财政”的运作不断推进城镇化建设。随着城镇化各种项目不断推进,城市建设用地的需求不断增加,据《规划》显示,1996-2012年,全国建设用地年均增加724万亩,其中城镇建设用地年均增加357万亩;2010-2012年,全国建设用地年均增加953万亩,其中城镇建设用地年均增加515万亩。城镇建设用地指标增加,给地方带来了“土地财政”。自实行分税制改革以来,地方财政收入主要来源于土地开发、征收和转让,进而形成“土地财政”。按照中央与地方财权和事权的划分,地方政府的财政要承担大部分基本公共服务的支出责任,但地方政府并没有充分的财力资源,常常需要“土地财政”的方式补充。地方政府通过“土地财政”的形式不断改善基础设施,发展城市房地产经济,吸引产业聚集,不断推进城镇化建设。

另一方面,地方政府需要采取措施增加城市建设用地指标,以维持“土地财政”的正常运转。由于城市建设用地资源的稀缺性,以及城市建设用地指标的不断增加,所以就需要地方政府采取有力措施缓解土地需求与供应之间的矛盾。实践中,地方政府通过推行“撤村并点”“农民上楼”等形式实行城乡建设用地增减挂钩和占补平衡,从而增加城市建设用地指标。四川成都是最早推行城乡建设用地增减挂钩的城市之一,通过土地整理以及建设新型农村社区的办法,鼓励“农民上楼”,并引入工商资本下乡,开展土地规模化经营。这既满足了城市建设用地的需要,也在一定程度促进了农村的产业结构升级。然而在此过程中,由于部分小农缺乏与工商资本的谈判能力,这使得部分农业人口的土地权益在工商资本面前无法得到显现。大量的工商资本下乡挤压了部分农民土地经营权益的增长空间,部分农民的土地权益没有得到充分保障。“农民上楼”实质上是农民以价格低廉的居住用地为城市的扩张“续航”,并加入了房地产商的资本力量导致地方政府和房地产商成为地租级差的索取者。

第二,地方政府通过推行农村宅基地复垦、撤村并点等方式可能引发更多的社会风险和治理问题。由于中央对地方政府新增城市建设用地指标实行严格控制,以保证耕地红线以及粮食安全,所以地方政府新增城市建设用地指标的配置总是有限的。地方政府为了缓解城镇化建设用地指标需求与土地资源供应之间的矛盾,推行城乡建设用地占补平衡政策,通过复垦农村宅基地出来的用地指标来弥补城市建设用地指标。在此过程中,上级政府对下级政府下达宅基地复垦的指标任务,并采用目标考核的方式促使地方政府重视宅基地复垦工作。在目标考核压力推动下,地方政府为了完成考核任务,会迫使许多农民非自愿地退出宅基地。而农村宅基地具有一定的社会保障功能,农民宅基地复垦为耕地之后,如果地方财政没有及时把补偿费下发到农民手中,会引发相应的农民上访问题,甚至影响到农村社会的稳定。进一步而言,即使农业转移人口自愿选择宅基地复垦,但如果复垦补偿费用不能及时发到农业转移人口手中,那么也会引发一定的社会风险。由此,地方政府为了完成城市建设用地的供应任务,不断推动宅基地复垦或者宅基地转让,可能导致农村宅基地社会保障功能弱化。

第三,大量的征地拆迁活动中引发许多土地拆迁纠纷,并且在土地征收补偿中往往催生土地食利阶层。长期以来,我国学界对土地发展权的性质和定位不清晰,认为城郊土地征收带来的土地增值收益应该完全属于城郊农民。事实上,城郊土地的增值主要是受区域位置以及地方政府规划政策的影响,并不是城郊农民自己的努力,而是全体人民共同努力的结果。土地增值收益应该由全体居民共享。但在土地征地纠纷中,部分失地农民的利益受损之后往往以上访相威胁,地方政府基于维护社会稳定的需要,往往在国家征收补偿标准以外支付额外的补偿费用。这不仅加大了土地增值收益分配的不公平,也在一定程度影响了远郊村大田农民对种田的预期,造成一定的相对剥夺感。当前,许多媒体报道的“钉子户”“拆二代”表面上反映了土地征收过程中城郊农民与地方政府的利益博弈,实际上体现了我国城镇化建设过程缺乏必要的制度明晰土地增值收益的权利分配。

如何在法律制度上回应城镇化进程中的土地权益以及分配好土地财政,是新型城镇化建设中不可回避的问题。为了有效保障土地权益,让农业转移人口分享土地增值收益,同时又能发挥土地的社会保障功能,让农业转移人口在城乡之间自由流动,应该健全政府权力运行机制和完善相关土地法律制度。首先,要规范政府在土地征收中的权力运行方式。土地具有重要的社会保障功能,土地征收应该坚持程序公开原则。政府在制定土地利用计划和规划时应该向社会公开。被征地农民对政府制定的征收补偿方案可以进行听证,以保证被征地农民的基本权益得到保障。其次,修订完善土地管理法律制度,进一步明晰土地发展权的性质及其权益分配的原则。伴随着城镇化的快速推进,城郊土地的增值收益大大增加。城郊土地增值收益是全体人民共同努力的结果,而不应该建立在土地所有权的基础上进行补偿。城郊土地的补偿应该建立在土地发展权国有的模式上,适当补偿失地农民,并从土地财政中拿出部分专项资金补贴偏远农村大田农户的种植收益。同时,土地财政收益应该在国家、集体和个体之间合理分配,以防止土地征收中出现食利阶层。最后,要制定严格的宅基地退出制度,慎重推进宅基地转让、抵押,保证宅基地的基本社会保障功能不变。为此,政府在推进宅基地复垦实践中,应该理顺相关的推进机制,遵循农民的意愿,严格按照宅基地复垦的条件,不能为了城市建设用地的需要而强制推进宅基地复垦计划。地方政府在推进宅基地复垦的过程中,应该在法律程序上保证农民知晓宅基地复垦的社会风险,让那些进城失败的农民回乡之后能够有基本的住房保障,以保证“最基础的人权。”

 

四、事的维度:城镇化进程中的社区治理法治化

城乡社区是社会治理的基本单元。任何城乡社会流动人口的定点都是在具体社区之中。在有序推进农业人口市民化的前提下,努力实现城乡社区不同人口之间平等、尊重以及和平共处是社区治理的基本目标。通过法律的社区治理有助于体现不同人口之间的平等和尊重,这既贯彻了人的城镇化的基本理念,又促进了社区治理体系和治理能力的现代化。然而,法律的社会治理功能也需要结合社区治理实践经验展开分析。

应当看到的是,大量的农业转移人口进城之后,如何搭建农业转移人口与城市户籍人口相互融合的社区自治空间是城乡社区治理的难题。农村人口大量涌入城市,意味着脱离原来村庄自治组织的控制和管理。现实生活中,许多农业转移人口在城市中遇到生活麻烦和心理不适时,大都会找“同乡会”帮助,这不利于农业转移人口积极融入社区生活中,加剧本地城市人口对外来人口的社会排斥。同样,村庄合并或者转为社区之后,意味着以前村庄自治组织功能得到消解。如果新的自治组织没有成立,那么很多社会性事务不容易处理。大量农业人口进入城市生活,需要改变过去的乡土社会运行规则而不断适应城市运行规则。此时,如果没有搭建强有力的社会公共空间让农业转移人口适应并融入社区建设乃至社会治理中,那么农业转移人口的城市归属感将会弱化,最终将导致农业转移人口只是来城市“生存”而不是“生活”。

此外,随着城乡社会结构不断发生转型和变迁,城乡社会人口的流动性不断加大,许多矛盾纠纷不断出现,这给城乡社区治理带来了新的挑战。这表现在多方面。首先,城乡社区对流动人口的管理日益困难。目前,通过对流动人口进行社区网格化治理,采用先进的信息技术对流动人口的信息进行监控,使得基层组织能够及时掌握流动人口信息并反馈到有关政府部门。这种网格化管理属于一种技术治理的方式,有其固有的缺陷。这突出表现为,在社会流动性不断增加的情形下,许多流动人口信息更新不及时,如果过度依赖网格化的技术处理,而缺少必要的人文关怀,也将难以回应具体矛盾纠纷的治理需要。甚至在长期依赖技术治理的情况下,容易轻视传统意义上道德教化和约束的功能。其次,城市流动人口的增加,给城市社会治安“属地管理”带来一定的挑战。特别是在城市与城市交界地带以及城乡结合部地区,流动人口大多聚居于此,很多社会治安问题的爆发点也都源于此。但由于各地坚持“属地管理”原则,因而在化解发生在城市与城市、城市与农村交界地带的矛盾纠纷时容易出现相互推诿现象。而许多矛盾纠纷如果没有及时化解,将导致矛盾纠纷不断升级,进而可能引发群体性事件。因此,针对流动人口的管理,“属地管理”的原则不能及时化解流动人口之间的矛盾纠纷,“属地管理”原则本身将面临调整和创新。最后,城乡基层政府在化解重大矛盾纠纷时,运用法治思维和法治方式的能力还有待加强。长期以来,基层政府在化解矛盾纠纷时往往追求一种后果主义逻辑,也即只考虑纠纷解决的后果,而不注重纠纷解决的程序性要求。这导致法治在城乡矛盾纠纷化解中的功能没有得到发挥,不利于促进城乡社区治理体系和治理能力的现代化。

也不应该忽视的是,大量“空心村”的出现使得乡村治理面临新的挑战。由于大量农业转移人口进城务工,留守在农村基本上是老人、妇女和小孩,导致很多农村都出现空心化的状态。空心化状态下,农民积极参与村庄公共事务的能力比较弱。再加上,取消农业税后,国家权力后撤,国家对基层社会的组织控制能力得到削减,村级组织也日益涣散,这导致村庄自身的利益不能有效表达,农村公共物品的供给不能有效反映村庄发展的要求。在此背景下,有学者主张利用乡贤的力量重塑村庄公共空间,发挥乡贤在道德引领、社会动员以及纠纷化解方面的积极作用。然而,这毕竟只是一种一厢情愿的思考。这些所谓的“乡贤”在乡村治理过程中一定有其诉求,未必与乡村治理秩序的方向完全一致,“空心村”治理是不太可能借助从村里出去的企业家、文化名人等力量来治理。随着农村空心化的状态进一步持续,如何在城乡一体化发展的视野中,通过制度化形式保障城乡资源要素自由流动,推进乡村振兴,让留守在农村的人也能分享现代化的发展成果,这是坚持以人为核心的新型城镇化建设不可回避的一个问题。

在推进新型城镇化建设中,把法治元素融入城乡社区治理的过程中,是现代社会发展的发展趋势。具体来看,其一,要在法律制度层面明确规定城乡社区治理的组织体系及其具体职责,完善“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障”的社会治理格局。在具体实践中,要健全城乡社区治理的组织体系,充分发挥居委会、村委会组织和服务群众的功能。基层干部应该在党委政府统一组织领导下,切实践行党的群众路线优良传统,密切联系群众,努力让农业转移人口能够发现组织的存在,使城乡流动人口能够找到意见反映的渠道,逐步扩大农业转移人口的参政空间。其二,创新社会治理方式,更加注重法治在化解矛盾纠纷的功能。在传统意义上,乡村社会主要依靠熟人社会的运行规则来化解矛盾纠纷。随着社会人口流动性增加,城乡社会日益变成一个异质化社会,许多传统规则难以适应城乡社区治理的需要。通过引入现代法律规则解决矛盾纠纷,有助于营造城乡社会生活公平正义的公共空间。同时,不同城市政府之间以及城乡之间要加强矛盾纠纷化解的协作,并在实践中不断提高运用法治思维和法治方式化解矛盾纠纷的能力,坚持法治、德治和自治相统一的原则,把源头治理、综合治理、系统治理、依法治理有机结合起来。其三,要制定和完善社会组织的法律制度,充分发挥法律制度的激励功能,鼓励和培育城乡社会自组织的发展,充分发挥自组织在团结社会、治理社会等方面的重要作用。对于城市社区而言,要充分调动业主委员会、专业协会等社会力量,积极引导城乡社区人口参与到社区治理中,充分发挥自组织在反映群众诉求、化解群众纠纷的功能;对于农村社区而言,要发挥老年人协会在团结老人、教化年轻人的作用,促进乡村社会治理良性循环。

五、权的维度:城镇化进程中的多元化权益救济体系

大量农业人口转移到城市,是为了谋求更好的就业机会,创造更多的就业收入,改善自身的生活质量。在制度层面保证农业转移人口市民化之后,不仅要使他们融入到社会建设和社会治理中,更应该保证城镇化进程中的各种权益得到有效救济。权益得到有效救济,意味着农业转移人口在城市生活地更加有尊严,有利于贯彻以人为核心的城镇化建设理念。随着城乡社会结构不断转型,城乡社会成员的利益格局不断调整和重构,各种利益矛盾纠纷也不断凸显,建立一套利益协调机制、保证各种合法权益得到有效救济对于维护城乡社会基本稳定具有重大意义。通过法律手段维护自身的合法权益,是现代文明社会的基本标志。然而在新型城镇化建设中,在肯定法律手段发挥权益救济的重要功能的同时,也应该认识到法律在维护权益方面的功能限度。

一方面,我们应该看到,伴随着大量农业转移人口进入城市,许多农业人口法律意识不是很高,遇到权益受到侵害时,“信访不信法”现象依然存在。农业转移人口进城,在短时期能并不能完全退却自身的“乡土性”。许多乡土性社会运行规则依然存在于部分进城人口的潜意识当中,并贯穿于农业转移人口的维权行动中。比如,因建筑公司拖欠农民工工资导致的劳资纠纷、因城郊土地开发和征用导致征地拆迁纠纷以及因房地产经销公司延期交房导致的房屋买卖纠纷等纠纷中,涉及到人们的就业、土地以及住房等群体性的基本权益,他们往往通过上访、上街游行示威等方式来维护自己的权益。由此,在农业转移人口的群体中,不用现代法律规则维护自己的权益的情况还比较普遍。尽管我国司法系统已从立案审查制转变为立案登记制,大大开放了权益救济司法保障的大门,但阻碍权益救济的各种社会因素和资源配给障碍仍然存在,这使得现代司法制度在短期内还难以完全有效发挥保障城镇化进程中的权益救济功能。

另一方面,现代纠纷解决资源的供给体系还难以回应农业转移人口的多元化权益救济需要,导致制度供给与社会需求之间存在深刻张力。首先,现代法治程序主义的高成本难以满足农业转移人口的权益保障需求。从司法成本的角度来讲,农业进城人口在权益受到损害时,往往会考虑到诉讼成本以及诉讼效率,甚至诉讼结果的可变现性,这些因素的存在会制约农业转移人口选择法律手段维护自己的合法权益。如果能够选择其他成本比较低的手段维护自己的权益,那么部分农业人口进城后并不一定选择司法的途径维护自己的合法权益。其次,城乡之间的法律资源配置不平衡。随着乡村社会结构的转型发展,乡村传统上的道德规范体系不再成为调节乡村秩序的重要力量,乡村社会的转型发展有了“迎法下乡”的需求。然而,受城乡二元结构的影响,我国法律资源的配置还难以有效输入到乡村社会,乡村法律工作者、律师执业队伍还存在很大的空白,这导致乡村社会部分群体的利益难以通过现代法律手段解决。最后,城乡内部不同社会群体之间利用法律资源的机会不平等。按照通常理解,现代法律资源是一种公共物品,每一个人都可以通过法律的途径维护自己的合法权益。但是每个人对法律的理解与信仰以及对法律结果的预测能力是不一样的,对于那些已经熟悉城市运作规则并且有一定的经济能力的人来讲,通常会聘请律师维护自己的合法权益,而对于那些收入比较低的群体(如农民工)在面对现代司法高昂成本时却可能望而却步。因此,现代法律资源的配置在城乡之间以及城市内部不同群体之间是不同的。如何回应不同地域的不同群体以及同一群体内部不同个体之间的权益保障需求,促进城乡之间法律资源要素自由流动是建设新型城镇化、促进城乡一体化发展的重要难题。

为此,在推进现代法治建设的进程中,应该从人的权益救济实际需求出发,重新理顺法律与其他权益救济手段之间衔接机制。具体来看,首先,要不断增强农业转移人口的法治意识,积极引导他们通过法律手段维护自身的合法权益。农业转移人口进城,需要适应现代城市社会运行的规则体系。相比乡村社会而言,城市社会的运行及其治理大都需要依靠法律规则。通过培养农业转移人口公民意识和法治意识,有助于构建良性的城市治理秩序。法治意识的培养并不是仅仅依靠法治精神宣传就能够实现,应该从农业转移人口的法律观念结构出发,处境化地理解他们的生活经验,分析他们的实际需求,不断创新宣传方式。其次,要疏通上访渠道,健全信访处理体制,逐步实现信访工作的法治化。信访具有纠纷解决机制替代功能、法律和政策协商功能、社会剩余事务兜底功能。通过疏通上访渠道,让部分农业转移人口能够通过信访渠道反映自己的诉求,以防止底层社会矛盾的积聚。与此同时,要用法治思维开展信访工作,在信访接待、受理时应保证合理合法的诉求能够得到及时实现。在处理群体性事件时,要正确认识其发生机理,运用法治思维和法治方式处理好维稳与维权的关系。最后,要健全多元化纠纷解决机制,完善诉讼与非诉讼手段有机衔接的机制。由于不同群体对利益诉求实现的预期不同,导致不同群体在选择权益救济手段时有不同的社会需求。多元化的纠纷解决机制为不同群体的利益诉求实现提供了制度渠道。构建多元化纠纷解决机制,有助于满足不同群体之间的纠纷解决需求。与此同时,政府在构建多元化纠纷解决制度时,应该将人力财力资源多向农村、基层、民生以及重点行业等方面倾斜,使多元化纠纷解决资源得到合理配置,以发挥最大效用。

 

六、结语

城镇化不是一个简单的城镇人口比重的变化,它是人类走向现代化的过程和结果。以人为核心的新型城镇化建设是一个系统性工程,涉及到城乡社会利益格局的不断调整和重构。在此过程中,社会生活的民主、就业的相对充分、社会保障的公平、人生价值的多样化实现、生态环境的可持续、法制的契约关系及市场取向等都是新型城镇化健康发展的内涵和目标。具体而言,农业转移人口市民化的法治保障、城镇化建设中的地权法治保障、城镇化进程中的社区治理法治化、城镇化进程中的多元化权益救济体系都是围绕城镇化不同侧面展开,分别对应于新型城镇化建设中的人、地、事、权等基本领域的问题。这些问题是有机统一,相互联系、密不可分,任何一个问题的解决都离不开对其他问题的关注。解决人、地、事、权等不同领域的问题,应该要用整体化的辩证思维看待不同领域的不同问题,以促使不同问题的解决能够有机统一和协调推进,从而顺利实现以人为核心的新型城镇化建设基本目标。

“人的城镇化”建设理念本质是要回应人的现实需求。这就要求我们要回到新型城镇化建设的实践经验中,从人的现实需求出发,不断理解新型城镇化建设中的人的行为、人的处境、人的诉求以及人的观念,找出影响和制约人的全面发展的基本因素,在经验层面上不断理解问题发生的体制和机制性因素。如此,才能在法律和制度层面做出有效回应,并在学术理论上提炼具有应用价值的理论命题,从而不断丰富对“人的城镇化”的理论思考,进而落实新型城镇化建设的法治保障。

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