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陈柏峰 | 促进乡村振兴的基层法治框架和维度

党的十九大提出实施乡村振兴战略。2018年1月,中共中央、国务院发布《关于实施乡村振兴战略的意见》(以下简称2018年中央一号文件);2018年9月,中共中央、国务院印发《乡村振兴战略规划(2018-2022年)》(以下简称《规划》);2021年1月,中共中央、国务院印发《关于全面推进乡村振兴加快农业农村现代化的意见》(以下简称2021年中央一号文件)。2021年3月,中共中央、国务院印发《关于实现巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接的意见》。2021年3月,第十三届全国人民代表大会第四次会议表决通过了《国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》(以下简称“十四五”规划),提出“全面推进乡村振兴”。2021年4月,第十三届全国人民代表大会常务委员会通过《乡村振兴促进法》,力图“发挥法治对于农业农村高质量发展的支撑作用、对农村改革的引领作用、对乡村治理的保障作用、对政府职能转变的促进作用,为新阶段农业农村改革发展提供坚实法治保障”。[]

促进乡村振兴应当按照产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕的总要求,统筹推进农村经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设和党的建设。[]其范围十分广泛,包含乡村的方方面面。而建设社会主义法治国家,要将一切国家和社会事务都纳入法治调整的范畴。因此,促进乡村振兴,就要将乡村的方方面面纳入法治调整的范畴,法治促进乡村振兴的领域就十分广泛。上述一系列文件对实施乡村振兴战略都作出阶段性谋划,细化实化工作重点和政策措施,部署了重大工程、重大计划、重大行动。这些工作需要不同部门的法律从不同层面予以调整,本文主要从乡村基层出发讨论法治如何促进乡村振兴。乡村基层是指城市建成区以外具有自然、社会、经济特征和生产、生活、生态、文化等多重功能的地域综合体,包括乡镇和村庄等。基层法治在乡镇和村庄层面展开,对事关乡村振兴的诸项事务进行调整。文章将从事关乡村振兴的事务切入,试图建构促进乡村振兴的基层法治框架,分析其具体维度。

《规划》基于村庄发展规律和演变趋势,根据不同村庄的发展现状、区位条件、资源禀赋等,提出分类推进乡村振兴,对不同村庄提出了集聚提升、融入城镇、特色保护、搬迁撤并的不同思路。其中,集聚提升类村庄是仍将存续的一般村庄,占乡村类型的大多数,是乡村振兴的重点。我们讨论促进乡村振兴的基层法治,应当以集聚提升类村庄为基础,兼顾其它类型的村庄。

 

一、基层法治促进乡村振兴的框架

乡村是具有自然、社会、经济特征的地域综合体,兼具生产、生活、生态、文化等多重功能,与城镇共同构成人类活动的主要空间。乡村振兴的总要求是产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕,因此法治需要对经济发展、乡村生活、社会治理、生态文明等各方面进行调整和规范。这在高层需要顶层设计,在中层需要承上启下、协调决策,最终都要在基层贯彻落实。乡村振兴战略的实施,为基层法治提出了新要求,为基层法治发展提供了新机遇,也为基层法治研究提供了新视角。如何构建促进乡村振兴的基层法治体系,完善基层国家权力的运行体制机制,维护农民权益和乡村社会公共利益,完善促进乡村振兴的各方面法律制度,为乡村振兴提供有效的法治促进,成为基层法治的主要内容和基层法治研究的主要面向。

全面建设社会主义现代化强国,最艰巨最繁重的任务在农村,最广泛最深厚的基础在农村,最大的潜力和后劲也在农村。人民日益增长的美好生活需要与不平衡不充分的发展之间的矛盾,在乡村最为突出。同时,我国处于城镇化快速发展时期,也处于城镇化深入发展的关键时期,城镇化发展过程中存在不少突出矛盾和问题,它们与乡村有着深刻的关联。正因此,《规划》提出“坚持乡村振兴和新型城镇化双轮驱动”。解决好发展不平衡不充分问题,重点难点在“三农”;应对各种风险挑战,基础支撑在“三农”。全面推进乡村振兴,迫切需要补齐乡村发展短板,推动城乡协调融合发展。在此过程中,有一系列问题需要基层法治予以保障:如何在部分人口有序城镇化的同时保障农村主体人口的体面生活,城乡基本公共服务如何依法实现均等化;城乡发展的土地权益如何惠及农民,农民的土地权益如何伴随乡村振兴中依法实现;如何统筹乡村发展空间,推进社会治理法治化,促进乡风文明、生态宜居;如何通过积极的治理行为实现乡村振兴权益有效实现,通过基本公共法律服务体系畅通多元纠纷解决渠道,有效保护合法权益;等等。

解决上述问题,需要结合乡村振兴战略实施的乡村社会基础,深入分析各种问题的发生机制;以问题为导向,围绕乡村振兴的具体目标,从经验层面分析法律制度在其中可以发挥的功能及其限度,从而促使基层法治正确定位、有效面对,真正为促进乡村振兴提供法治保障。从乡村主位的视角去看,乡村振兴牵涉四个基本维度:民生保障和人才支持问题(人的维度),土地权益问题(地的维度),社会治理问题(事的维度),权益实现问题(权的维度)。透过“人—地—事—权”的四维框架,可以直面乡村振兴面临的基本问题,思考基层法治如何具体促进乡村振兴,由此建构促进乡村振兴的基层法治架构。

第一,乡村振兴战略中人的维度。《规划》提出,完善城乡布局结构,推动农业转移人口就地就近城镇化,促进有能力在城镇稳定就业和生活的农业转移人口有序实现市民化;同时提出,强化乡村振兴人才支撑,培育新型职业农民,加强农村专业人才队伍建设,鼓励社会人才投身乡村建设。这意味着,乡村振兴的人的维度,包括两个方面,一是农业转移人口的城镇化,二是农业人口的在村发展。农业转移人口需要稳定实现城镇化,对城镇产生认同和归属感,能够顺利转移到城镇中,其中最关键的是户籍制度、居住证制度等方面的改革,尤其是附着于户籍、居住证之上的城镇化的社会保障和基本公共服务。农业转移人口如果能够在城市获得与市民相同的社会保障和基本公共服务,享受新型城镇化的发展成果,乡村振兴就少了一些风险和负担。农业人口的在村发展,重点在于建立城乡公共资源均衡配置机制,让农民能够享受与当地经济社会发展水平相当的养老、医疗、子女教育等社会保障,尽力实现城乡基本公共服务的均等化。城乡基本公共服务的均等化,就是让农民共享经济社会发展成果,是乡村振兴的重要表征。同时,推动外来人才服务乡村、培养农村本土人才,也是提升乡村基本公共服务能力的重要措施。因此,需要从法治上在社会保障、基本公共服务领域对农民进行赋权,在人才保障领域依法施策,实现民生法治保障。

第二,乡村振兴战略中地的维度。乡村振兴与新型城镇化同步进行,在土地问题上有高度关联性,农业转移人口的土地权益要得到充分保障,在村发展人口的土地权益同样需要得到保障,这需要通过制度创新来实现。农业转移人口到城镇安家定居,他们与农耕地、宅基地在物理上日渐分离,在生产生活层面丧失了对土地的依赖性,但他们在土地上依然存在利益。因此,一方面,要保障农业转移人口的土地权益;另一方面,也要保障在村发展人口的土地权益,它们体现为对土地的实际利用,表现为在村居住、耕种或从事其它产业。这样,地的维度就体现在几个方面。一是保障进城落户农民土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权等,这些土地权益应当有具体的办法来有序实施依法自愿有偿转让,既实现农业转移人口的权益变现,又不至于妨碍在村发展农民对土地的利用。二是农村建设用地权益的法治保障,包括农民的宅基地权益,也包括农村集体建设用地权益。这需要完善农村土地利用管理政策体系,通过制度创新来盘活土地存量,激活农村土地资源资产。三是农用地权益的法治保障,包括农业规模经营中的农民土地权益,以及农业产业发展中的土地权益,既需要尊重农民土地权利,也需要保持土地利益弹性,保障乡村振兴的用地需求。

第三,乡村振兴战略中事的维度。乡村振兴战略的实施,涉及大量的事务,这些事务往往有中央层面的法律或政策推动,通过政权体系自上而下贯彻,最终很多事务需要到村庄落地,表现为村庄社会治理事务。其中多数需要经过村级民主治理,也有一些可以通过社会组织治理。村级民主治理就是在村庄公共事务和公益事业中进行自我管理、自我服务、自我教育、自我监督,实现民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。其中最重要的是,民主动员和民主决策的有效实现。民主动员的难点在于,村庄如何通过民主手段动员所有受益村民达成全体一致的合作,有效抑制个别人的不合作倾向。民主决策的难点在于,当公共事务落地牵涉特定的人和利益时,如何有效协调,使这些人和利益不成为民主决策的障碍。这些对法治如何保障村务民主治理提出了挑战。社会组织治理在有些事务中具有优势,可以通过提供公共服务来促进乡村振兴,弥补政府和市场的不足。其关键在于,如何通过法治培育、支持、规范和引导社会组织发展,有效对接村庄社会需求,发挥社会组织的作用,促进国家公共品供给与村庄自组织有效衔接,增强社会组织的生产生活服务功能。

第四,乡村振兴战略中权的维度。这包括两个方面,一是乡村振兴战略涉及的农村和农民权益,需要通过政府的积极作为来实现;二是乡村振兴权益没有实现或遭到侵害时,有多元畅通的权益救济渠道,这需要建立公共法律服务体系。乡村振兴战略中大量的措施,最终都是实现农村和农民的权益。例如,《规划》中提及的推动农村产业发展、推进农业绿色发展、改善农村人居环境、加强乡村生态保护与修复、繁荣发展乡村文化、加强农村基础设施建设、推进乡村法治建设、建设平安乡村等,最终都需要政府的积极作为。因此,需要政府有强大的基层治理能力,它至少包括聚集和运用经济资源的能力、有效执行的能力。乡村振兴还要求,当农村或农民权益没有实现或遭到侵害时,可以获得有效的救济。乡村振兴战略实施过程中,乃至于农民在日常生活和工作中,难免产生各种纠纷,纠纷得到有效解决、权益受到保护,这是乡村振兴的基本要求。法治保障意味着,有效供给多元权益救济渠道,促使权益得到保护。目前,亟需政府建立公共法律服务体系,保障权益救济渠道的畅通。

 

 

促进乡村振兴的基层法治框架,应当立足于上述人—地—事—权四个基本维度。这四个维度体现了乡村振兴中的民生保障、地权保障、社会治理、权益实现等基本面向。民生保障是乡村振兴的前提,奠定乡村振兴的人的基础;地权保障是乡村振兴的基础条件,提供乡村振兴的空间基础和生产资料;社会治理法治保障是乡村振兴的重要措施,保障乡村振兴的具体项目和事务在乡村落地;权益实现与救济是乡村振兴的必要途径,通过行政执行、司法救济等推动乡村振兴战略规划的权益具体实现。这四个维度共同构成了乡村振兴的法治保障框架,它们相互联系,内在的服务于乡村振兴战略。

 

二、人的维度:乡村振兴的人才和民生法治保障

乡村振兴战略在人的维度上有两个貌似相反实际一致的方向,一是推动农业和农村人口城镇化,二是鼓励各种人才投身乡村建设,或培育新型农民。也就是说,一方面推动农村人口往外发展,另一方面又拉动外部人口从事农业或相关产业,同时从既有的农业人口中培育所谓的新型农民。此外,更多的农民,他们要么在乡村发展,要么虽然外向发展却仍然依赖农业收入,如何保障他们的民生,更是促进乡村振兴需要面对的任务。由此,促进乡村振兴的基层法治需要面对四个方面的任务。

第一,乡村外来人才的服务保障。《乡村振兴促进法》第27条鼓励高等学校、职业学校毕业生到农村就业创业,第28条鼓励城市人才向乡村流动,并要求县级以上政府搭建相应的服务平台,乡镇和村级组织提供生产生活服务和相关的福利待遇。在目前中国乡村,农业实用专业人才有很大的需求空间,尤其是农业技术推广人才。[]医生、教师、规划师、建筑师、律师乃至专家学者等,在乡村都有很大的需求,但他们往往难以长期在乡村工作,大多只能通过投资兴业、行医办学、法律服务、志愿服务、社会捐赠、交流挂职等形式服务乡村。从经济待遇和工作生活条件来看,城市向乡村的流动,在时代中是“逆向”的。这些人才中,部分人是基于乡情、乡愁、理念、热血等因素,更多人需要政策利益的支持,或者市场经营利益的前景。多数人服务乡村,需要有市场经营利益或政策支持利益的激励。这些人是乡村振兴的人才支撑,需要法治的支持,应当依法落实融资贷款、配套设施建设补助、税费减免、晋升任职优待等扶持政策。

第二,农村亟需人才的本土培养保障。这分为两类,一是各类乡村基本公共服务方面的人才,促进基本公共服务能力提升;二是农业经营管理人才,促进产业兴旺发展。《乡村振兴促进法》第25条要求各级政府加大乡村教师培养力度,加强乡村医疗卫生队伍建设,强化农业科技人才、经营管理人才、法律服务人才、社会工作人才、乡村文化人才的培育,并列举了一些十分明确的措施。例如,针对乡村教育,要求采取公费师范教育等方式吸引高校毕业生到乡村任教,要求保障和改善乡村教师待遇,在职称评定等方面优待;针对乡村医疗,要求支持县乡村医疗卫生人员参加培训、进修,建立县乡村上下贯通的职业发展机制,对在乡村工作的医疗卫生人员实行优惠待遇,鼓励医学院校毕业生到乡村工作,支持医师到乡村医疗卫生机构执业、开办乡村诊所等。这类本土人才的培养,可以增强乡村社会的基本公共服务能力,促进城乡基本公共服务的均等化。《乡村振兴促进法》第25条要求各级政府加强职业教育和继续教育,培养有文化、懂技术、善经营、会管理的高素质农民和农村实用人才、创新创业带头人。这就包括《规划》所提出的“培育新型职业农民”。2017年1月,当时的农业部还发布了《“十三五”全国新型职业农民培育发展规划》。所谓的新型职业农民,是以农业为职业、具有相应的专业技能、收入主要来自农业生产经营并达到相当水平的现代农业从业者,包括农业专业大户、家庭农场主、农民合作社领办人和农业企业骨干等,他们是农村适度规模经营的主体。他们中的多数人,是依赖农业谋生的“中坚农民”,[]因此相应的法治保障非常重要。《规划》提出,引导符合条件的新型职业农民参加城镇职工养老、医疗等社会保障制度。这符合城乡社会保障一体化的趋势。

第三,农业人口的民生保障。虽然国家推动新型职业农民的发展,希望借此解决“谁来种地”问题,确保粮食安全和重要农产品供给,推动农民致富,缩小城乡差距,推进城乡发展一体化。然而,农村公共设施和公共服务滞后,农业生产成本上升,农产品价格持续走低,农业比较效益下降,农业致富的空间始终不大。中国农村家庭的大多数,还是只能维持一种代际(有时是性别分工)、半工半耕并随家庭生命周期调整的家计模式。[]在一个家庭内部,青壮年劳动力进城务工经商,以获取家庭的主要收入,年龄较大的父母留在村里务农,以维持家庭基本生活并照顾小孩。这是一种“城乡二元”的家庭结构。这种结构并不稳定。农民如果务工经商成功,可能进城安居,但多数家庭做不到;当留村务农的父母劳动能力下降,可能流转土地不再耕种;随着年龄增大,他们也可能返乡务农,成年的子女则继续外出务工,从而形成根据家庭生命周期调整的接力型家计模式。一个家庭的状况在变化,但多数农民实践的家计模式和家庭结构模式却一直存在,成为主流模式。即使城镇化快速推进,这种模式在很长时间内仍将是中国农村的主流。在这种模式下,农民能动嵌入城乡二元结构,形成以代际分工为基础的半工半耕生计模式,以及与之同构的家庭结构及再生产模式,从而塑造中国有别于西方的城镇化模式。

回应“半工半耕”的农民群体的生活需要,是基层法治在“人的维度”促进乡村振兴的主体和最重要领域。这种需要分为两部分,一是基础设施和基本公共服务,二是个人和家庭的社会保障。《乡村振兴促进法》第53条规定,国家发展农村社会事业,促进公共教育、医疗卫生、社会保障等资源向农村倾斜,提升乡村基本公共服务水平,推进城乡基本公共服务均等化。2021年中央一号文件提出,加快推进村庄规划工作,加强乡村公共基础设施建设,实施农村人居环境整治提升行动,提升农村基本公共服务水平;并具体规划建立城乡公共资源均衡配置机制,强化农村基本公共服务供给县乡村统筹,逐步实现标准统一、制度并轨。其目的在于,让农民能够享受与经济社会发展水平相适的养老、医疗、教育等,实现城乡基本公共服务的均等化,让农民共享经济社会发展成果。《乡村振兴促进法》第54条规定,国家完善城乡统筹的社会保障制度,支持乡村提高社会保障管理服务水平,确保城乡居民基本养老保险待遇随经济社会发展逐步提高,支持农民参加城乡居民基本养老保险、基本医疗保险;国家推进城乡最低生活保障制度统筹发展,提高农村特困人员供养等社会救助水平,加强对农村留守儿童、妇女和老年人以及残疾人、困境儿童的关爱服务。目前,农村社会保障的法治调整主要表现为倡导及对政府规划的调控,应当逐渐变成对政府的硬约束,甚至让社会保障利益具有可期待性甚至可诉性。可以在市域范围内按照一定的保障标准对农民及其家庭进行赋权,当达不到标准时,农民可以诉请政府解决。

第四,农业转移人口的民生保障。新型城镇化与乡村振兴是一体两面的重要政策。推动农业和农村人口城镇化,是我国新型城镇化的重要导向。农业转移人口进城之后,能够享受教育、医疗、住房、社会保障等方面的城市基本公共服务。目前,在中国的所有城市,人们可以自由往来、务工、经商、居住,但大中型城市的基本公共服务往往与户籍关联在一起,没有该城市的户籍就无法享受与市民均等的公共服务。作为改革措施,居住证制度应运而生,北京、上海、深圳等城市相继出台了居住证制度。居住证可以让持证人在工作、生活等方面享受居民待遇,而完全的市民待遇,还需要在持有居住证之后有足够的积分,取得户籍之后才能享有。[]在管理的角度,居住证制度基于城市承载能力和经济社会发展,为了农业转移人口的市民化过程稳定有序;而在城镇化的角度,居住证制度只是城乡一体化的过渡政策和权宜举措,仍然对基本公共服务有所过滤,有限解决综合素质高、就业能力强的人员落户问题。应该说,由于城乡发展不均衡,乃至于城市之间发展不均衡,导致基本公共服务资源的不均衡分布,从而导致基本公共服务均等化仍然是城镇化面临的一大难题。法治促进乡村振兴,就要维护城镇化稳定推进的秩序,就需要保障户籍制度改革及粘贴于户籍制度之上的基本公共服务资源分配改革,结合具体城镇的发展状况来承载农业转移人口,确保相应的公共服务资源的投入和均等分布。[]这方面既需要法治从立法的顶层设计上着力,也需要确保在法治框架下在每个城市的依法推进。农业转移人口能够享受城镇化的资源,乡村振兴就少了风险和负担,从而更具有现实性。

 

三、地的维度:乡村振兴的地权法治保障

在地的维度上,乡村振兴战略的目标与人的维度的目标是一致的,即一方面推动农业和农村人口城镇化,另一方面鼓励在村人口能够顺利开展乡村振兴建设。推动农业和农村人口的城镇化,就要保障进城农民的土地权益,对城镇化形成助力。保障在村人口开展乡村振兴建设,就需要合理定位宅基地和承包地权益,既保障土地资源的变现,又保障乡村振兴项目的顺利用地。

(一)农业转移人口的土地权益保障

新型城镇化与乡村振兴是并行而又互相支撑的国家战略,保障农业转移人口的土地权益,目的在于促进乡村振兴的同时推动城镇化发展。农业转移人口进入城市,生产和生活不再依赖于农村、农业,土地上的收益在家庭收入结构中比例很低,不过他们中的多数却很重视土地和土地权益。这与中国城镇化发展的模式有关。中国呈现出特色的城乡二元结构,几乎所有的农民都深嵌于这一结构中。农民家庭大多维持代际或性别分工、半工半耕的家计模式。当农民在城市务工经商成功,可以举家进城安居,就完成了城镇化过程。然而,这一过程并不稳定。在完全实现城镇化之前,农村土地及农业是家庭收入的构成部分,是家庭完成劳动力生产和再生产的组成部分,同时也是外出务工经商失败后的退路。因此,在这种城乡二元结构模式下,需要农民的农村土地权益,在他们成为农业转移人口时,应让土地权益成为实现城镇化的助力。

我国农村土地实行“三权分置”,即土地集体所有权、农户的承包权、土地的经营权分置并行。这在所有权、承包经营权“两权分离”的基础上,将承包权与经营权分置,目的就是顺应城镇化发展的需求。在城镇化发展过程中,农民想保留自己的土地承包权,无论是进二、三产业还是进城市,都想给自己留一个后路,同时又有流转土地经营权的意愿。为了回应这种需求,就将土地承包经营权分置为承包权和经营权,从而形成了所有权、承包权、经营权分置并行的格局。作为配套措施,全国已完成农村承包地确权登记颁证工作。2021年中央一号文件指出:“坚持农村土地农民集体所有制不动摇,坚持家庭承包经营基础性地位不动摇,有序开展第二轮土地承包到期后再延长30年试点,保持农村土地承包关系稳定并长久不变,健全土地经营权流转服务体系。”在此制度和政策下,农业转移人口的土地权益可以通过土地流转来实现,这既为农民城镇化提供一定的支持,也提供了底线保障和心理支持。

宅基地“三权分置”改革也正在推进中。2021年中央一号文件提出,加强宅基地管理,稳慎推进农村宅基地制度改革试点,探索宅基地所有权、资格权、使用权分置有效实现形式。我国农村宅基地长期实行“集体所有、成员使用、一户一宅、无偿分配”。宅基地制度的初衷是保障农民的基本居住。集体成员身份获得宅基地的身份基础。在市场经济条件下,农民宅基地的财产价值逐步显化。宅基地“三权分置”改革,力图通过完善集体所有权、保障农户资格权的基础上,适度放活使用权实现资源优化配置和农户财产权利。[]对于农业转移人口而言,宅基地的实际效用和居住属性不再凸显,财产权益兑现具有现实基础,通过流转交易可以优化资源配置、变现财产权利。“适度放活”,需要改革需要健全农村产权流转交易市场建设,探索放活宅基地使用权的具体路径,为宅基地使用权流转增加出口;同时结合宅基地有偿使用、自愿有偿退出等改革事项,打通宅基地与集体建设用地转换通道,完善盘活闲置宅基地和农房的政策体系。

总结而言,农业转移人口的土地权益保障,需要保障进城农民土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权,通过具体办法促进依法自愿有偿转让,一方面促进进城农民的土地权益实现,另一方面促进土地资源的有效利用。《乡村振兴促进法》第五十五条规定,县级以上地方人民政府应当采取措施促进在城镇稳定就业和生活的农民自愿有序进城落户,不得以退出土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权等作为农民进城落户的条件。这是促进农业转移人口土地权益实现的直接法律依据。

(二)农村建设用地权益的法治保障

农村集体建设用地包括宅基地、公益性公共设施用地和经营性用地。2013年中共中央《关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出,建立城乡统一的建设用地市场,在符合规划和用途管制前提下,允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股,实行与国有土地同等入市、同权同价。此后中央政策不断推进。2021年中央一号文件提出,积极探索实施农村集体经营性建设用地入市制度,完善盘活农村存量建设用地政策,实行负面清单管理,优先保障乡村产业发展、乡村建设用地。“十四五”规划提出,积极探索实施农村集体经营性建设用地入市制度,允许农村集体在农民自愿前提下,依法把有偿收回的闲置宅基地、废弃的集体公益性建设用地转变为集体经营性建设用地入市。在这些政策推动下,农村宅基地、集体公益性用地、经营性用地可能打通,农村建设用地还可能入市获得与城市建设用地类似的地位和用途。在乡村振兴中,法治对农村建设用地权益的保障需要着力于两个方面,一是农村宅基地管理,以保障农民的居住权;二是农村建设用地的发展使用,以促进乡村振兴的产业发展需要。受制度约束,可用于产业发展的农村建设用地的来源不多,从宅基地管理中寻找空间成为政策调控和乡村发展的方向。因此,上述两个方面的问题既具有统一性,也有一定的对立性和矛盾性。

一是农村宅基地权益。我国农村宅基地长期实行“集体所有、成员使用、一户一宅、无偿分配”,集体成员分户后有权免费获得宅基地以保障基本居住。不过,目前在很多地区村庄,由于土地资源紧张,免费获得宅基地的做法已陷入停滞。在一些城郊地区尤其是城镇规划区内,分配宅基地已经在地方政策层面被叫停。对此,2021年4月国务院修订通过的《土地管理法实施条例》加强了农民宅基地合法权益保障,明确宅基地申请、审核批准程序,要求地方政府依法安排建设用地指标,合理保障农村村民宅基地需求。该条例第三十三条规定,县级以上地方人民政府应当按照国家规定安排建设用地指标,合理保障本行政区域农村村民宅基地需求;乡(镇)、县、市国土空间规划和村庄规划应当统筹考虑农村村民生产、生活需求,突出节约集约用地导向,科学划定宅基地范围。由于村民宅基地存在向农村经营性建设用地转化乃至上市的政策空间,因此不少地方政府逼农民“上楼”,将腾退出的宅基地转换为农村经营性建设用地,或者在城乡建设用地增减挂钩制度下兑换为土地征收的“指标”。[]这种违背农民意愿的做法是对农民宅基地权益的严重侵犯。2021 中央一号文件指出,乡村建设是为农民而建,要因地制宜、稳扎稳打,不刮风搞运动;严格规范村庄撤并,不得违背农民意愿、强迫农民上楼。《土地管理法实施条例》第三十六条规定,依法取得的宅基地和宅基地上的农村村民住宅及其附属设施受法律保护;禁止违背农村村民意愿强制流转宅基地,禁止违法收回农村村民依法取得的宅基地,禁止以退出宅基地作为农村村民进城落户的条件,禁止强迫农村村民搬迁退出宅基地。

二是农村集体建设用地权益。农村建设用地对于乡村振兴至关重要,第二、三产业发展需要建设用地,公益性事业、公共设施都需要占用农村集体建设用地。受耕地保护国策的影响,农村建设用地始终处于紧张状态。相关权益保障的政策思路是,通过土地利用规划、宅基地退出等方式盘活建设用地资源,建设用地用于乡村发展,进一步甚至进入城乡建设用地市场。《规划》鼓励盘活农村存量建设用地,在符合土地利用总体规划前提下,允许县级政府通过村土地利用规划调整优化村庄用地布局,有效利用农村零星分散的存量建设用地;建立健全依法公平取得、节约集约使用、自愿有偿退出的宅基地管理制度。由此可见,农村集体建设用地主要从调整村庄用地布局和建立宅基地退出机制来获得,而2021年中央一号文件指出,优先保障乡村产业发展、乡村建设用地。此外,盘活的农村建设用地被政策赋予广阔的市场前景。《规划》指出,在符合规划和用途管制前提下,赋予农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股权能,明确入市范围和途径。“十四五”规划指出,积极探索实施农村集体经营性建设用地入市制度,允许农村集体在农民自愿前提下,依法把有偿收回的闲置宅基地、废弃的集体公益性建设用地转变为集体经营性建设用地入市。《乡村振兴促进法》第六十七条规定,县级以上地方人民政府应当推进节约集约用地,提高土地使用效率,依法采取措施盘活农村存量建设用地,激活农村土地资源,完善农村新增建设用地保障机制,满足乡村产业、公共服务设施和农民住宅用地合理需求;经国土空间规划确定为工业、商业等经营性用途并依法登记的集体经营性建设用地,土地所有权人可以依法通过出让、出租等方式交由单位或者个人使用,优先用于发展集体所有制经济和乡村产业。《土地管理法实施条例》则详细规范了集体经营性建设用地入市。

然而农村建设用地的权益和市场前景不应被夸大。土地的市场价值受很多因素的影响,包括用途管制、城市规划、区位等。有些学者以城市建设用地的价格来比照农村建设用地甚至农民宅基地的价值,[]这显然是一种错误思维。第一,城市建设用地的市场价格本来就是用途管制带来的稀缺性导致的,如果农村建设用地自由进入市场,这种稀缺性就大大改变。第二,城市建设用地的市场价格还附着有城市基础设施、公共服务和产业发展的价值,相当于城市的“股票”,[]而农村宅基地缺乏相对应的基础设施,也不具备相关的发展价值。第三,如果农村建设用地全部自由入市,城市近郊的建设用地可能有较高的市场价格,而远郊农村的建设用地则没有区位优势。对于绝大多数村庄来说,集体建设用地的权益是向内的,主要体现为可以用于完善公共基础设施和公益性事业,发展集体所有制经济和乡村产业。随着城乡基础设施的持续优化,尤其是交通和通讯设施的发展,远郊农村的建设用地可以发挥作用的空间明显增大。例如,一些小微工业无需建在城市或城郊,可以建在远郊,农村集体可能因此获取地租收益。

(三)农用地权益的法治保障

我国农用地实行“三权分置”,土地集体所有权、农户的承包权、土地的经营权分置并行。土地承包权基于村民身份取得或继承取得,经营权可以流转。在中国特色的城乡二元结构下,大多数农民家庭维持代际或性别分工、半工半耕的家计模式,他们的收入构成包括土地上的农业收入和城市里的务工经商收入。一些农民家庭选择将承包地的经营权流转出去,从而获取地租收入。在这种格局下,农村土地经营格局较为复杂,既有集体成员的承包经营,也有集体成员流转其它成员土地的经营,还有外来的农业经营公司下乡经营农民的承包地。农用地权益的法治保障因此体现在保护各方的权益,在乡村振兴角度上尤其需要保障农民权益。此外,在此复杂的土地经营格局下,农业产业发展占地问题变得复杂,也成为农用地权益保障的重要方面。

一是农业规模经营中的农民土地权益保障。随着越来越多的农业转移人口进入城市,为保证土地资源的合理利用,传统的农业经营模式势必发生改变,规模经营有其内生需求。规模经营既是小农实现发展的手段,也成为政府发展农业产业的模式。在政府推动下,农业经营公司通过资本强力和组织吸纳的方式能够迅速集中土地,实现规模经营,却很容易忽视分化的农民群体对土地的不同诉求。不同的农民群体基于经济收入、家计模式、家庭周期等差异而有不同的土地需求,对土地经营权流转的态度必然有所差异。[]村庄中坚农民阶层和贫弱农民,他们高度依赖土地和农业生产收入。而且,由于农业机械化程度的极大提高,农业耕作的劳动强度和劳动力投入都大大下降,老年人在农业中有相对于城镇就业的巨大优势,因此他们倾向于自己耕作,而不是流转土地经营权。[]公司经营农业要求长期流转土地经营权,这切断了小农家庭根据家庭周期、家计情况而灵活调整的农业生产模式。同时,农业公司往往能够捆绑政府吸附了大量的农业资源,普通农户无法分享国家农业投入,进而被农业资源体系边缘化。因此,农用地权益的保障,应当优先保障小农,不但从土地生产角度落实社会保障,还需要从公平角度保护小农的经营模式,赋予他们流转经营权的自由。《农村土地承包法》规定,国家保护承包方依法、自愿、有偿流转土地经营权,明确反对强迫或者阻碍土地经营权流转。“十四五”规划指出,发展多种形式适度规模经营,加快培育家庭农场、农民合作社等新型农业经营主体,健全农业专业化社会化服务体系,实现小农户和现代农业有机衔接。《乡村振兴促进法》第十二条规定,各级人民政府应当坚持以农民为主体,以乡村优势特色资源为依托,支持、促进农村一二三产业融合发展,推动建立现代农业产业体系、生产体系和经营体系,推进数字乡村建设,培育新产业、新业态、新模式和新型农业经营主体,促进小农户和现代农业发展有机衔接。

二是农业产业发展中的土地权益保障。目前,农村土地细碎化的格局不利于乡村振兴的产业发展。中国的村庄规模,人口数千人,土地数千亩,人均耕地1-2亩,户均10-20亩耕地。为了满足农民的公平要求,土地承包时肥瘦搭配,农户家庭的土地往往分布在村里十几块地方。这种规模比西方国家一个家庭农场的规模还要小。在西方家庭农场中的私人品问题,在中国可能属于公共品。例如水利问题,每个中国农户无法独立解决水利问题,水利问题属于农村经济组织需要面对的核心问题,它依附于集体土地,需要村庄集体统筹和村民合作解决。农村土地权益的实现始终需要面对土地细碎化的现实,回应村民合作的问题。[]2021年中央一号文件提出,立足县域布局特色农产品产地初加工和精深加工,建设现代农业产业园、农业产业强镇、优势特色产业集群。这些项目都需要落在土地上,最终表现为土地权益的实现,从而会面临合作问题。修路修桥、水利设施、饮水工程、蔬菜大棚等,在公共项目落地时,如何说服占用土地的相关农户同意,就非常重要。在有些项目落地时,可能出现极个别“不管不顾”的村民,明知可以从项目中受益也不愿意合作。如果将土地承包经营权绝对化,就难以越过少数反对者,遭遇“反公地悲剧”,[]最终所有人的土地权益都难以实现。例如,河南汝南的宋庄村发展大棚蔬菜产业,大棚要求150米长,东西朝向,但宋庄村的家庭承包地是南北朝向的,不符合大棚建设要求,村委会于是通过调整土地经营格局来回应需求。如果村委会不能调整土地经营格局,项目都没法落地,产业发展的土地权益就无法实现。如果土地利益结构仍有一定的弹性空间,可以通过土地调整来协调利益,项目落地的农户被占用的土地可以获得补偿,从而真正实现土地权益。《乡村振兴促进法》第十四条规定,地方各级人民政府应当推进农村土地整理和农用地科学安全利用,加强农田水利等基础设施建设,改善农业生产条件。在这方面,切实维护土地权益还有很多改进的空间。

乡村振兴的地权法治保障还有很多方面,例如土地增值收益分享的法治保障,即保障土地城市化的发展收益中更多用于乡村。《乡村振兴促进法》第六十一条就规定,各级人民政府应当坚持取之于农、主要用之于农的原则,按照国家有关规定调整完善土地使用权出让收入使用范围,提高农业农村投入比例,重点用于高标准农田建设、农田水利建设、现代种业提升、农村供水保障、农村人居环境整治、农村土地综合整治、耕地及永久基本农田保护、村庄公共设施建设和管护、农村教育、农村文化和精神文明建设支出,以及与农业农村直接相关的山水林田湖草沙生态保护修复、以工代赈工程建设等。不过,这些事务的展开主要由县级以上人民政府主导,而本文主要从乡村基层角度切入,因此不再赘述。

 

四、事的维度:乡村振兴事务治理的法治保障

乡村振兴涉及诸多环节,包括顶层设计、地方规划、多方合作、督查评估等,但无论多少环节,乡村振兴事务最终一定是落实在乡村。乡村治理事务的达成,是乡村振兴的前提和基层。只有具体事务在村庄得到有效治理,乡村振兴才有现实可能性。乡村振兴的具体事务,包括村庄规划、农田整理、公共基础设施建设、人居环境整治、村庄集体经济建设、农业产业化发展、基本公共服务水平提升、乡村社会文明建设、弱势群体帮扶等,这些事务最终要在村庄落实,表现为社会治理事务。其中多数事务通过村级治理来落地,另外一些事务可以通过社会组织来实现。

(一)村级民主治理的法治保障

乡村振兴事务需要在村庄落地,其中多数需要通过村民自治的途径来解决,牵涉到民主决策、民主管理、民主监督等方面。按照《村民委员会组织法》第二十四条,村庄中的公益事业兴办和重要公共事务,都需要村民会议或村民代表会议讨论决定。不过,实际的村务民主治理并非民主程序就能简单解决。村民会议或村民代表会议的决定属于自治范畴,缺乏强制执行力,这使得村务民主治理变得十分复杂。由于不同事务在自治过程中面临的症结有所不同,因此治理的效果和表现也会不同。村级民主治理的法治保障需要面对这些具体症结。

乡村振兴中需要村级民主治理的具体事务,多数与公共品供给有关。在大多数农村地区,由于村级集体资金有限,公共品供给需要依靠各级政府和部门的项目资源输入,有的还需要在受益的村民中集资。公共品供给有多种不同的模式,村级民主治理的内容、特征、症结因此有所不同。具体而言,有以下四种类型。[]

 

类型 特征 症结 常见的失败
动员型民主治理 不容易达成一致意见 少数不同意导致决议无法实施 少数人动员不起来
分配型民主治理 容易达成一致并实施 决议得到所有人真正接受 少数人在决议执行后上访
清障型民主治理 定向清除个别性障碍 一人反对导致决议无法实施 决议无法实施或以侵权的方式实施
监理型民主治理 对办事者实施监督 监督存在技术型困难 以不民主的方式决定事务

 

动员型民主治理最核心的环节是对利益相关村民的动员,其典型是集资办理村庄公共事务和公共工程,需要受益的村民筹资筹劳。乡村振兴中的很多项目投放,可能需要村庄内部承担部分支出。这需要村民会议或村民代表会议通过“一事一议”制度,按“谁受益、谁负担”原则实现。然而,村民会议或村民代表会议的决定,常常很难有效实施。因为对于拒绝筹资的村民,村委会或集体经济组织没法强制执行,乡镇政府也没法强制执行,村民自治制度不能为民主决策提供法律强制力。在农民群体利益日益分化的背景下,动员所有人达成一致意见筹资筹劳困难重重,缺乏法律强制力的民主决策举步维艰。这在实质上走向多数派决策无用,少数反对者决定事态走向的“少数决”,最终的结果可能是民主失效、治理失败。

分配型民主治理最核心的环节是在相关村民中进行利益分配,其关键在于利益分配方案是否能够得到所有人的认可。在乡村振兴战略的实施中,资源进入村庄后,有些已经确立了规则,如人人享有或按年龄享有,有些则需要在村庄内进行再分配。从制度上讲,应当以民主决策的方式公开公平公正的分配,但是只要资源分配就可能带来争议和不同意见。个别人的异议不会一般导致治理无效,具体事务按照程序在治理上容易达成决定,也可以顺利执行,异议不会构成有力的障碍,但可能带来新的治理问题,例如异议者的上访。

清障型民主治理最核心的环节是清除某种特定的障碍,治理成败的关键在于能否将障碍清除。在乡村振兴战略实施中,一些带动发展的项目需要在村庄中落地,而项目落地有具体的时空,必然涉及特定的人和利益。项目实施也许需要在村级层面民主决策,但这不是问题。难点不在于项目如何落地,甚至不在于是否合理,是否经过民主决策程序,是否公开公正等,而在于如何协调落地时触及的特定利益。如果相应的利益主体出来阻挠,项目就会无法落地,特定人和利益就成为项目落地需要清除的障碍。修建一条有利于所有人的机耕道路,只要有一户被占地的村民反对,整个项目可能就无法实施。因此,清障型民主治理需要“多数决”且可以对少数人或利益实施强制。“多数决”根据程序不难作出,但让所有人接受总是存在困难,清除障碍需要强制力,而村级组织缺乏合法强制力。这类事务容易有两种相反的结果出现,一种是障碍无法清除的“一人决”,一种是侵犯个别人权益的“侵权决”。

监理型民主治理最核心的环节是对从事公共事务的人的监督,治理的成败主要取决于能否督促办事者尽职尽责。乡村振兴的很多项目由上级政府投入,虽然项目与村庄利益密切相关,但事务流程疏离于村庄具体时空,与村民缺乏直接利益关联,因此难以受到村庄内部的监督,甚至村民难以获取事务的有关信息。这类事务的核心在于对办事者的监督,因此可以称为监理型民主治理。由于村民的监督积极性不高、监督的具体操作性难、信息获取渠道缺乏等技术性原因,村级监督难以实施,从而使事务以不民主的方式处置。

乡村振兴中各种事务的落地,多与村级民主治理密切相关,因此法治促进乡村振兴,就需要重视村级民主治理的法治保障。《乡村振兴促进法》第四十二条指出,村民委员会、农村集体经济组织等应当在乡镇党委和村党组织的领导下,实行村民自治,发展集体所有制经济,维护农民合法权益,并应当接受村民监督;第四十五条提出,乡镇人民政府应当指导和支持农村基层群众性自治组织规范化、制度化建设,健全村民委员会民主决策机制和村务公开制度,增强村民自我管理、自我教育、自我服务、自我监督能力。这些条文都强调依法自治机制的有效运行,为法治保障村级民主治理提供了依据。不过,法治如何更有针对性的面向治理中的痛点,需要在制度建设和实践策略上同时用力。《乡村振兴促进法》第四十一条提出,建立自治、法治、德治相结合的乡村社会治理体系。这既是一种法律政策表达,确实也有很大作为的空间。例如,可以从具体治理机制上贯彻自治、法治、德治相结合,破除村级民主治理的典型困境。[]

(二)社会组织治理的法治保障

社会组织是以社会力量为基础,以提供公共服务、从事公益活动为内容,实行自我管理与服务的社会性与自治性组织。社会组织是政府和企业之外的第三种力量,在乡村振兴中有独特的力量,是“社会协同”的主要力量和标志,可以通过提供公共服务来促进乡村振兴,弥补“政府失灵”和“市场失灵”。《乡村振兴促进法》第十一条提出,鼓励、支持人民团体、社会组织、企事业单位等社会各方面参与乡村振兴促进相关活动。很多公共服务不一定适宜政府或企业来提供,或它们提供不经济,社会组织则有其独特优势。在乡村基层,社会组织主要有群众性自治组织、内生型民间组织、外生型民间组织等。群众性自治组织是村级民主治理的主体,因此这里所说的社会组织主要是内生型民间组织和外生型民间组织。

内生型民间组织以村庄内的村民为受益主体,基于群众自我组织的意愿从内部产生,为村庄内部服务,它是村庄整合、动员、发展的有效载体。内生性民间组织为回应村庄内生需求而产生,在村庄内部活动,获得的支持主要来自于村庄内部。有利益维护型、趣缘型和公益型等不同类型,其中既有传统组织的复苏和发展,如路会、桥会、随会、香会、庙会等;也有新型的公益性团体,如一些非正式的基金会、行业组织等;还有经济性组织,如农民合作社、牧业协会、养殖协会等。内生型民间组织具有一些鲜明特征。第一,内生需求导向。组织源自辖区内群众对某种公共品的内生性需求,其成立和运转也依赖于村庄内的社会资本,一般会得到基层群众性自治性组织的认可甚至支持。第二,内生精英主导。组织的产生和运转主要受村庄内部力量的影响,其中的积极分子往往将个人资源投入到组织之中。第三,内生社会资本驱动。[]组织运行依赖村庄内的社会资本,这种社会资本构造人们之间的信任和互惠关系,敦促人民参与村庄公共事务、维系公共利益,推动民间组织的发展。

外生型民间组织以特定的社会群体为发展和受益主体,对于乡村社会的受益者而言是自外而内的,其服务于受益者的行为往往同时带有宣传和倡导的目的,伴随着特定的社会政策目标,意图从某个角度推动社会发展。站在乡村社会看,外生型民间组织是形成于外部的社会组织,集中于扶贫、公共卫生、社区建设、教育、环保、维权、特定弱势群体帮扶等领域。这些组织面向社会吸纳资源,包括资金、信息、志愿者等,以倡导宣传、引起社会关注、推动政策议程为主要目标。外生型民间组织除了在个案中帮助特定对象外,更加重视对外倡导,体现组织发起者的理念,重视影响政府决策、启发公众意识、引导社会舆论。外生型民间组织存在一些鲜明的特点。第一,外生精英主导。组织的发起人多为有特定追求和抱负,有相当专业认识的人员,他们有的是公众人物,有的是企业家,工作人员多为专职的年轻人。在这些外生精英看来,外生型民间组织的受益对象,是需要被改造的对象,他们需要启蒙,需要特别扶助。第二,资源外生性。组织的生存不依赖于特定村庄,也不依赖于受益对象的关系网络,主要面向社会吸纳资源,包括资金、信息、志愿者等,资金主要由秉持相同或类似观念的企业家或民众捐赠。第三,一定专业性。组织的发起人和从业人员是因为共同的目标或兴趣、专业而组成的共同体,他们往往出自于某个行业或活动领域,共享一套专业性较强的知识,并将之作为向公众普及和宣传的内容。

乡村振兴需要在农村开展各种建设,向农村投放各种公共产品,包括文化教育、卫生保健、社会保障、基础设施、弱势群体帮扶等。如果政府缺乏能力提供公共品,或者提供公共品不经济、不方便,就可以指望社会组织。社会组织可以整合社会资源,其形式灵活多样,提供的服务与产品均具有公共品的性质,可能更好实现基层民众的经济利益、社会利益和政治利益,扩大民众个体利益的实现路径。因此,社会组织可以作为“替代物”,提供政府和市场不能或不好提供的公共品。社会组织有时还可以承接政府和社会的资源,融合两者的优势,比政府更好地提供公共品,以非正式的形式实现治理目的。正是依靠政府扶持的社会组织,政府才更好扩展其控制范围,渗透进社会的基层。农村经济合作的社会组织,有助于推动农村经济规模化、组织化、市场化发展,联结农业技术人才与普通农民,培育各类“土专家”,为提供农技指导、产品营销、资金服务等创造条件。各类生产技术服务型社会组织,可以提供服务、推广和传播科技知识,推动传统农民向现代农民、职业农民发展。互助性、公益性的社会组织,可以提供生产合作、就业帮扶、养老服务等方面的服务,协调利益纠纷,参与乡村治理,实现自治、法治和德治相结合。

《规划》提出,大力培育服务性、公益性、互助性农村社会组织,积极发展农村社会工作和志愿服务。《乡村振兴促进法》第五十三条提出,国家培育服务机构和服务类社会组织,完善服务运行机制,促进公共服务与自我服务有效衔接,增强生产生活服务功能;第四十七条提出,县级以上地方人民政府应当支持、规范和引导农村社会组织发展,发挥农村社会组织的作用。目前,基层政府鼓励建立社会组织综合服务平台,为基层社会组织提供组织运作、活动场地、活动经费、人才队伍等方面支持。采取政府购买服务、设立项目资金、补贴活动经费等措施,加大对社区社会组织扶持力度,培育为特定群体服务的基层社会组织。这种基层社会组织的实践融合了正式、半正式和非正式的治理资源,这是其能够发挥治理作用的重要机理。首先,基层社会组织承接政府的资源。以承接政府项目资源的形式进入村庄和社区,改变公共服务的供给机制,形成了公共品供给和公共服务依赖社会组织的局面。其次,基层社会组织也会吸纳半正式治理资源。例如,吸纳村委会和党支部委员,利用村干部的支持开展工作。[]因为村干部是群众利益的主要代表,与农民熟悉,得到农民信任,是社会组织进入村庄的重要途径,也是其开展工作的基础。最后,社会组织汲取社会资源,将有热情有能力提供公共服务的人组织起来,以村民和居民可预期、可接受的方式提供公共品。

 

五、权的维度:乡村振兴权益的实现及救济

在权的维度上,乡村振兴战略中的具体权益需要顺利实现,受到阻碍时应能得到救济。由于乡村振兴权益大多需要各级政府积极作为才能实现,因此在乡村层面就对基层治理能力有所要求。强大的基层治理能力是乡村振兴权益实现的基础和必要条件。同时,在乡村振兴战略实施过程中,农民权益没有依法实现或受到损害时,需要有制度性的救济渠道,能够通过基本公共法律服务来获得救济。

(一)保障权益实现的基层治理能力

《乡村振兴促进法》第三条规定,促进乡村振兴应当按照产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕的总要求,统筹推进农村经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设和党的建设,充分发挥乡村在保障农产品供给和粮食安全、保护生态环境、传承发展中华民族优秀传统文化等方面的特有功能。乡村振兴权益蕴含在产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕的总要求之中,需要“统筹推进”,统筹推进的主体则是各级政府。如果比照积极自由和消极自由的区分,[]显然,乡村振兴权益属于积极权利。消极权利不需要他人积极的行为即可实现,只需要他人负有消极的、不侵犯、不妨碍的义务,诸如人身权、财产权等,是要求他人不作为、国家能及时排除妨害的权利。积极权利是依赖他人的积极行为才能实现的权利,诸如劳动权、受教育权、社会福利权等;也就是说,这种权利需要他人积极的作为而非消极的不作为才能实现。[]社会经济权利或福利权利往往都是积极权利,需要国家积极作为才能实现,是需要国家积极作为的权利。

显然,乡村振兴权益属于积极权利,它是要求国家加以积极作为的权利,主要包括各种社会福利权利或受益权利,这类权利是社会弱势群体无力自由实现的权益,法律授权他们可以主动地、积极地向国家求助,国家有义务积极行动起来,统筹各种资源和力量建立相应的保障体系,以帮助村民实现产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕等方面的权益。乡村振兴权益的实现,受制于各种客观条件。对乡村振兴权益乃至于一切积极权利的限制,根本原因在于经济社会发展水平。例如,城乡基本公共服务均等化的实现困难颇多,根本原因还是经济发展水平,特别是政府财政能力的限制。

乡村振兴权益作为一种积极权利,需要政府积极作为才能实现。而积极作为要出效果,必须有积极作为的能力,在乡村就体现为基层治理能力。国家能力有丰富的研究历史。西达·斯考切波提出,国家能力是国家实施政策以实现其目标的各种能力,主权完整、对特定领土稳定的行政—军事控制、忠诚且有技能的官员、丰富的财政条件是国家能力的基础。[]米格代尔认为,国家能力是国家领导者通过国家的计划、政策和行动来实现其改造社会的目标的能力,他将将国家能力分为提取、渗透、规制、分配四大能力。[]王绍光、胡鞍钢曾将国家能力概括为国家将自己意志、目标转化为现实的能力,分为汲取、调控、合法化、强制四种能力。[]后来,王绍光又将国家能力分为强制、汲取、濡化、认证、规制、统领、再分配、吸纳和整合八种能力。[]从乡村振兴权益实现的角度去看,乡村治理能力的重点在两个方面,一是聚集和运用经济资源的能力,二是有效执行的能力。

第一,聚集和运用经济资源的能力。政府不投入任何成本,消极权利也有很大概率和很大比例可以实现;政府不投入成本,积极权利一点也没法实现。积极权利实现的比例与政府经济资源投入的大体上存在正相关关系。乡村振兴权益的实现,很大程度上离不开经济资源的投入。目前,乡村可以利用的经济资源大多来自政府财政资源投入。在中西部地区乡村,政府没有农业产业的财政收入,工商业财政收入也十分微薄,高度依赖中央财政转移支付和上级政府的各类项目投入,几乎是吃饭财政和项目财政的运行模式,财政缺乏自主性。在东部发达地区乡村,由于有一定的工商业以及相应的地租收益,县乡财政可以依赖工商业税费和土地财政而运行,尚有一定的自主性。如果县乡可以聚集的财政收入有限,其实现乡村振兴的能力就十分局限。当然,聚集社会资源是另外一种资源筹集方式。不过,越是在中西部地区,社会资源越是稀缺,依靠社会资源开展乡村振兴事务的空间越是有限。

资源投入的效率也是一个重要的维度。不仅资源的量影响治理能力,运用资源的能力也影响治理能力。清末民初,乡村干部成为国家与社会之间的“经纪人”,国家竭力从乡村汲取财源用于政权建设,然而,由于难以约束村干部横征暴敛、中饱私囊、敲诈勒索,提取的资源被他们消耗,基层政权“内卷化”。[]改革开放后,中国农村也曾出现这种趋势,国家需要乡村干部收取税费,而乡村干部却在此过程中“搭车收费”、贪污腐败、侵吞集体资产,勾结乡村混混,捞取非法利益和灰色利益,乡村干部不断增多,机构大幅度膨胀,税费增加而效益递减。而在目前,国家资源以项目制的方式向乡村投入,由于项目投入者远离乡村基层,项目投入精准度不够,监控成本高,与乡村社会需求的对接程度不高;与此同时,县乡政府所能统筹的经济资源比例减少、能力变弱,县乡村关系日益变成项目执行和政策执行过程中的上下级考核与被考核关系,行政性加强,对乡村社会需求的回应性弱化。这样,资源投入的效率就有很大的提升空间。在东部地区农村,由于乡镇政府掌握着一定的财政资源,可动员的社会资源也相对丰沛,对乡村社会需求的会影响强,因此运用经济资源的效率相对较高。

第二,有效执行的能力。乡村振兴事务主要涉及到自上而下的政策执行,或上级政府投放项目的执行,它们都需要在乡村社会予以落实,需要乡村组织拥有有效执行的能力。这是国家能力中的重要维度,福山甚至指出,国家能力就是“制定并实施政策和执法的能力,特别是干净透明的执法能力”。[]有效执行的能力,牵涉到国家与社会的互动,也牵涉到国家及其机构的有效运行。因此,乡村有效执行的能力至少包括三个方面,一是对上级政策目的或项目目标的准确理解,这表明政令在行政体制内得到有效传递;二是执行人员能够忠实执行政策和落实项目,这表明执行人员拥有相应的理念、品质和能力;三是执行目标向社会主体的有效传递和穿透,不受各种社会势力的法外干预。有效执行在这三个层面都非常重要,缺一不可。问题也可能出现在这三个层面。第一,由于执行主体与政策制定主体、项目发出主体的目标不一致,导致政策目标或项目目的在乡村社会被扭曲,从而导致目标落空,或者不能回应现实需要。第二,进入乡村的执行人员缺乏有效的约束和考核,从而没有严格进行政策执行的动力,或者缺乏足够的素养来完成执行任务。第三,执行人员被社会势力俘获,不能忠实于执行目标;或者不能有效处置社会复杂性,从而被社会势力所压制,政策目标或项目目的无法实现。提高乡村有效执行的能力,相应的应该从这三个方面着手。

2021年7月,中共中央、国务院印发的《关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》,提出“加强基层政权治理能力建设”,包括增强乡镇(街道)行政执行能力、为民服务能力、议事协商能力、应急管理能力、平安建设能力等。其中的很多具体措施,都有助于强化以上两个方面的乡村治理能力。有些措施还可能同时强化两个方面的能力,例如,“依法赋予乡镇(街道)综合管理权、统筹协调权和应急处置权,强化其对涉及本区域重大决策、重大规划、重大项目的参与权和建议权。根据本地实际情况,依法赋予乡镇(街道)行政执法权,整合现有执法力量和资源。”

(二)保障权益救济的公共法律服务体系

当乡村振兴权益没有依法实现时,农民有渠道反馈并得到救济;当农民和其他农村社会主体的权益受到侵害时,可以获得有效的救济。权益获得有效救济,是乡村振兴的基本表征,乡村社会因此应得到有效的法治供给,有多元畅通的权益救济渠道,具体包括三个方面。一是当乡村振兴战略未能依法实施导致权益难以实现时,农民会向政府表达诉求,此时会借助信访、行政信息公开申请、行政复议等渠道。二是乡村振兴战略实施过程中合法权益受到侵害,往往表现为个人与村集体、基层政府之间的纠纷,相应的救济可能通过人民调解、信访、行政复议、行政诉讼等渠道。三是各种农村社会主体之间的矛盾和纠纷,此时可能通过民间调解、人民调解、行政复议、诉讼、仲裁等渠道。目前,广大乡村地区已经建立完善的多元权益救济渠道,这些渠道的有效运行需要伴有健全的法律服务体系。政府应当建立公共法律服务体系,它是促进合法权益得到有效保护的法治保障。在此意义上,所有的权利都需要政府的“积极”行动来保护,“实施权利的成本都可以记到政府履行相应义务的帐上”。[]

《乡村振兴促进法》第四十八条提出,鼓励乡镇人民政府根据需要设立法律顾问和公职律师,鼓励有条件的地方在村民委员会建立公共法律服务工作室,深入开展法治宣传教育和人民调解工作,健全乡村矛盾纠纷调处化解机制,推进法治乡村建设。乡村振兴就是要逐渐打破公共服务资源的城乡分配不均衡现象。就法律服务而言,就是要逐渐健全城乡一体、全民覆盖的公共法律服务体系,实现法律资源在城市和乡村的均衡分配,从而实现以基本公共法律服务保护乡村合法权益,在法律服务中培养法治思维、强化法治意识,促进乡村振兴相关法律的实施。有了完善的公共法律服务体系,就可以通过多元权益救济渠道来保障乡村振兴中各方的合法权益。乡村振兴与社会结构转型、社会利益重整同步,过程中必然存在不少矛盾,产生大量纠纷。因此,需要健全多元纠纷解决机制,畅通权益救济渠道,确保乡村振兴中的合法权益都能得到法治保障。同时,还需要推进法治教育,强化政府、农民和其他社会主体的法治素养和法治意识,奠定法治促进乡村振兴的社会基础,推动形成政府依法行政、公众依法维权的法治局面。

改革开放以后,我国农乡村的基本公共法律服务最早是政府主导供给模式,后来逐渐出现市场主导供给模式和混合供给模式。由于各地发展不平衡,目前这三种模式在各地并行存在。政府主导供给模式以司法服务的形式展开,即政府机关直接生产法律服务产品并提供给乡村民众。一是法律服务所,主要进行人民调解、代写法律文书、进行法律咨询等法律服务;二是司法所,主要进行人民调解、法治宣传、综合治理等工作。其中,普法宣传、法律援助、纠纷调解、法律咨询等无偿服务,代写文书、案件代理等则有偿服务、低价收费。这种不以盈利为目的、价格低廉的法律服务为困难群众提供了很多帮助,但越来越不能满足社会需求。市场主导供给模式与市场经济的发展相伴而生。一方面,市场化的律师制度向乡村延伸;另一方面,市场化改革的基层法律服务所开始市场化收费服务。收费服务提高了法律服务的质量和效率,但是常常超出农民的支付能力,使农民陷入法律服务困境。因此,这一时期乡村甚至出现了“土律师”和“赤脚律师”,[]他们出于道义和乡情,为贫困农民提供免费或廉价法律服务。市场主导供给模式使法律服务的公共性遭到侵蚀,阻碍了乡村社会获得法律服务供给。

目前,市场供给和政府供给混合的新模式被期待。这种模式应当既让农民获得基本公共服务,又能为农村社会主体提供更优质的市场化法律服务。乡村社会的变迁带来农民法律服务需求的变迁。农村社会结构及农民利益结构已经发生变化,农民权利意识觉醒,生产生活的利益纠纷呈现复杂化趋势,这引发了公共法律服务的复杂需求。乡村振兴过程中各种纠纷不可避免,如征地拆迁纠纷、土地确权纠纷、农民工薪金纠纷、财产继承纠纷、环境整治矛盾等。而乡村社会原有的权威在不断瓦解,法律和法治逐渐成为弥补农村规则缺失、维系农村社会秩序的重要资源,这必然带来的公共法律服务需求的增长。在乡村经济发展相对滞后、农民群体分化的背景下,需要国家输入公共法律服务资源,建立完善的乡村公共法律服务体系。政府应对法律服务体系建设统一规划,并以财政为依托进行可持续性供给,具体采取多种丰富形式,例如,对公益法律服务进行补贴、购买法律服务、强制性公益法律服务、建立专职公共法律服务制度等。与乡村振兴的需求相比,乡村基本公共法律服务面临专业性不够、资源分配不均、供需对接不够、人才队伍参差不齐等多种问题,亟需进一步优化。

 

结语

实施乡村振兴战略是全面建设社会主义现代化国家的重要组成部分,是促进农业全面升级、农村全面进步、农民全面发展的必要手段。它发生在全面依法治国进程中。法治是人类文明进步的重要标志,是治国理政的基本方式。乡村振兴是乡村的全面发展,促进乡村振兴需要法治统筹推进。本文从乡村基层出发,建构了促进乡村振兴的基层法治框架,并从“人—地—事—权”四个基本维度予以展开。实施乡村振兴战略是一个系统工程,相应的基层法治需要全面推进。乡村振兴的民生保障和人才支持、乡村振兴过程中的土地权益保障、乡村振兴事务的社会治理保障、乡村振兴权益的实现及救济等,围绕法治促进乡村振兴的不同侧面展开,分别对应乡村振兴的人、地、事、权等基本维度。不同维度的问题有机联系、密不可分,任何一个维度的问题都与其它维度相关联,需要整体视野和辩证思维。乡村振兴战略本质上要回应乡村发展和农民生活的现实需求。这就要求深入乡村社会实践,从乡村发展和农民生活的现实需求出发,理解农民的处境、观念和诉求,直面乡村发展面临的问题,找出影响和制约发展的因素,从经验上理解乡村振兴事务的体制和机制。如此,才可能在学术上提炼具有应用价值的理论命题,丰富法治促进乡村振兴的理论思考,促使基层法治有效回应乡村振兴问题,实现法治促进乡村振兴的目标。

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