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王裕根 | 法治融入乡村治理的现实困境与展望———基于乡镇综治工作的考察

党的十九大报告首次提出要实现乡村振兴的战略目标,《中共中央;国务院关于实施乡村振兴战略的意见》中进一步明确指出,“乡村振兴,治理有效是基础。”如何坚持自治、法治、德治相结合的乡村治理体系,从而实现乡村振兴目标,需要结合乡村治理的实践做具体分析。现实经验表明,乡村纠纷的解决模式是透视基层社会治理运行的基本窗口。后农业税时代,乡村社会的纠纷出现了一些新特征,这给乡镇政府处理带来了新的挑战,如何有效处理乡村矛盾纠纷直接关系到基层社会的秩序稳定。在现代社会中,法律作为重要的纠纷解决方式,自“送法下乡”[1]引发对乡村纠纷发生的场域逻辑的探讨以来,法律在乡村纠纷解决的过程中呈现的经验实践一直是学界关注的热点①。不少学者认为,准确把握农民对法律认知的观念结构以及纠纷产生的社会情境是解决乡村纠纷的前提。但这还没有完全概括乡村社会中法治运行的实况,尤其是没有结合法律“嵌入”[2]于基层政权运行的环境,分析乡镇政府②;是如何处理“非常规性纠纷”的③。在处理这些“非常规性纠纷”时,法律手段往往会显现出不少局限。甚至在基层社会运行中,法律经常被视为综合治理的一种力量,并与各类乡村微观权力进行相互整合,以实现基层社会治理目标[3]。实践中,为了有效克服法律手段的局限,乡镇政府往往借助一种综合治理④;的方式来解决乡村社会的“非常规性纠纷”。综合治理的方式不仅强调法律手段,而且特别注重多种纠纷解决手段的有机配合,更加强调国家整合社会各类资源解决纠纷的能力。在长期的实践中,乡镇政府逐渐形成了一种乡村纠纷的综治解决模式。基于此,本文将结合笔者及所在研究团队数次在基层乡村调研的经验,通过分析乡村社会纠纷综合治理的发生机制,并结合基层社会法治运行的实际,在推进基层社会治理法治化层面提出一些理论思考和制度建议。

一、乡村纠纷综合治理的形成原因

乡村纠纷的综合治理是乡村社会治理的重要组成部分。有学者认为,乡镇综合治理是一种“做作业”与“事件性治理”并存的逻辑,乡镇政府在一些纠纷化解过程中呈现“应急性”特征[4]。随着转型期乡村社会复杂性、紧急性的综治纠纷越来越多,乡村纠纷的综治解决将成为乡镇政府的常规实践。那么这种解决方式为什么能够成为乡镇政府的常规实践呢?从整体上看,乡镇政府的活动嵌入于乡村社会生活的生产与再生产之中,乡镇政府协调各方力量解决和化解矛盾纠纷总是受到乡村社会的结构性制约。就乡村纠纷的综治解决而言,这种结构性制约需要围绕纠纷解决的主体力量、纠纷解决的资源可及性以及乡村社会纠纷固有的特性等方面去分析。

(一)迫于维护地方社会稳定的压力

从纠纷解决的主导力量来说,乡村纠纷的综治解决需要乡镇政府综治部门牵头处理,综治部门处理乡村矛盾纠纷是乡镇综治工作的重要组成部分。和经济发展一样,综治维稳工作是地方政府的中心工作,也即地方政府不仅要追求经济发展,更要维护地方社会的稳定。按照综治工作的“属地管理”原则,乡镇政府对本地区涉及到社会稳定的事件都要进行处理。这是因为,区域性社会稳定是一个有明确责任主体的政治问题[5],所以作为最低一级的国家政权组织,中央要求基层乡镇党委政府对本地区的社会稳定负总揽全局的责任。很多社会矛盾的发源地大多来源于基层社会,基层乡镇党委政府也是最先接触到矛盾纠纷信息的主体。因此,维护本行政区域内的社会稳定是乡镇党委政府的重要使命。为了落实综治维稳工作,县级以上综治部门通常会设置相应的考核指标和“一票否决”事项来考核乡镇的综治维稳工作,考核结果直接影响到乡镇主要领导的晋升。现实中,上访人次及其影响程度是考核基层乡镇党委政府综治维稳工作的重要指标。如果群体性上访、有组织的上访、越级上访或者进京上访的人数和次数超过一定的限度,那么基层乡镇的综治工作很可能会是“一票否决”,甚至会影响主要领导干部的晋升。为了防止当事人上访,乡镇主要领导会给乡镇干部施加压力。不仅如此,综治工作还有来自当事人的压力。这主要表现为,这种压力直接来源于当事人一方对调解结果的不认可,在这种情况下只能通过不断地反复做工作,说服当事人接受调解结果,做到息事宁人。可以说,乡镇综治维稳工作既有来自上级综治部门考核的压力,也有来自地方党政主要领导人的晋升压力,更有来自把纠纷调解到当事人满意为止的压力。正是因为这些压力的存在,所以有学者认为,乡镇一级政权运行于压力型科层制与乡土社会之间[6]。

在“压力型体制”下[7],为了有效应对来自不同方面的压力,实现乡镇综合治理的目标,乡镇政府通常将这些压力传导到每一个基层单位和基层干部身上。对于乡镇范围内的医院、学校、工厂以及下属的行政村,基层乡镇政府每年都会与他们签订目标责任书。责任书里面涵盖了本年度综治工作的主要任务和要点、相应责任追究制度以及惩罚措施。通过签订责任书的形式,使各基层单位的主要负责人认识到综治工作的重要性。与此同时,基层乡镇要求各基层单位主要负责人在遇到重大事故或者突发事件时要及时上报,防止基层单位无法处理好一些重大事故或者突发事件而导致事态扩大,进而影响到本行政区域范围的社会稳定。对于乡镇基层干部而言,基层乡镇党委政府则通过信访“包保责任制”[8]或者目标责任状的形式,把信访稳定责任落实到每一个基层干部身上,这进一步明确了乡镇干部在维护社会稳定中的重要职责。即在“压力型体制”面前,综治工作以层层分解、任务发包的形式落实到了乡镇区域内每一个村社、单位和部门,乃至每一个乡镇干部,其中各村社、单位部门的主要负责人是综治工作的第一责任人,对各单位综治工作的考评主要在于考评各单位主要领导的责任。这种压力分解的方式促使各单位、村社都高度重视综治工作,并在行动上体现到各种机构干部身上,并通过每个机构的干部协同参与而产生作用和发挥功能[9]。因此,当压力传导到每个干部的身上时,各单位、部门、村社将配合乡镇政府开展行动,通过多种方式参与到综治纠纷的化解之中,纠纷解决呈现综治模式。

(二)用法律手段解决纠纷功效不足

有些纠纷本可以通过正常的法律途径解决,但为什么农民还是找到政府来解决呢?有学者认为,在乡村社会中,国家法律、制度、政策等资源并没有进入到农民的观念结构中,在农民的观念中,法律资源不具有可及性,法制的资源还是以模糊的、陌生的印象存在。“人们对这一资源的解决具有一定的服从感和畏惧感,但对其公正及其有效性没有足够的信心,对成功利用这一资源存在消极认识。”[10]在基层社会中,很多农民对诉讼程序、规则以及举证要求缺乏一定的了解,加之走诉讼程序所耗成本使普通村民无法承担,因此在考虑纠纷解决资源时,通常会绕开法律规定的解纷途径,而直接找到乡镇政府。甚至在农民看来,法律规定的诉讼程序太繁琐,诉讼时间成本较高,而且依据法律判决的结果不具有可预见性。在农民的观念中,无论是事关争议标的的实体性法律,还是有关纠纷解决的程序性法律,都只是一个大概的画面,法律的规定在农民心中总体上存在模糊性。有时,农民会基于对法律规定的模糊性认识,甚至片面地理解法律规则,把法律当做争取自身利益合法性的依据而提出利益请求,要求乡镇政府化解纠纷,但实践中,乡镇政府不可能完全依照法律的规定来处理,常常需要协调多方力量和资源解决。

当很多纠纷本身超出了当地的人情和风俗习惯制约范围时,在国家法律规定的不切实际或者规定不具体的情况下,妥善解决矛盾纠纷就要看个人魅力或者国家权威力量,因此有学者提出后农业税时代乡村纠纷解决需要“迎法下乡”[11]。“迎法下乡”并不是说依靠现代司法途径解决村庄矛盾纠纷,而是借助国家的权威力量重新塑造村庄权威。当政府权威介入乡村纠纷解决的时候,往往并非一个部门或单位能够解决,也并非完全按照法律规则解决,而是需要联合多个部门、多方力量参与才能有效化解。例如,乡镇政府在处理村民小组的林地和田块纠纷时,不仅涉及到村庄的历史问题和农民“认老业”观念,也涉及到村民小组诉讼主体适格及诉讼权利问题⑤,因而乡镇政府综治部门在处理此类纠纷时,需要联合国土所(调查土地档案)、派出所(防止群体事件)、司法所(组织村民调解)以及村级组织(村干部做工作)等相关单位和部门联合解决。在纠纷解决过程中,有时候法律并没有明确规定权利义务关系,但基层干部考虑到纠纷本身的特殊性及其可能引发的社会后果,不得不协调相关力量进行解决,以防止事态扩大或者引发农民集体上访。基层干部并不会因为法律没有规定或者规定的不明确而不解决纠纷,纠纷解决本身往往依靠法律技术层面的手段比较少,而是涉及到系列微观权力的整合。特别是在一些纠纷涉及到一定的历史传统时,法律上并没有详细规定该如何处理历史遗留问题,即使有较为详细的规定,农民也不知道如何按照法律的规定进行举证。再加上,村庄中的很多纠纷缺少证据,有时乡村社会纠纷本身也存在很大的“模糊性”[12],因此,国家及国家权力代理人贯彻执行具有内在矛盾的法律规则和制度时产生一种解释法律制度的自由空间,从而采用一种“模糊治理术”[13]。这种“模糊治理术”在纠纷化解过程中,表现为乡村干部的身份存在“半干部半农民”的混合角色,一方面代表国家权力处理纠纷,执行国家法律、政策,充当干部的角色;另一方面又要考虑纠纷化解的社会基础,站在农民的立场考虑农民的利益,充当农民的角色。这种双重角色的存在模糊了“作为卓越的规则创制者的国家与作为这些规则接受者的社会之间的明确的界限”[14]。因此在综治纠纷的化解过程中,基层干部在运用法律手段时,总是与其他手段结合在一起,考虑纠纷解决的场域空间,“依赖日常生活中的社会经验和解决纠纷的种种权力技术,关乎现实利益和社会效果。”[15]

(三)纠纷个案本身具有复杂的社会关联

纠纷个案的乡土性是就纠纷本身所固有的特性而言。乡村社会纠纷的产生本身是在乡村社会的历史逻辑和现实生活中产生的,因此必须置身于其特定的场域分析其隐秘的逻辑[16]。乡村社会纠纷的乡土性,决定了处理乡村纠纷时要考虑个案的延伸性。个案的延伸性是指,纠纷个案的产生具有一定历史原因和社会背景,其解决应该全面把握与纠纷相联系的各个方面,不能片面地看待纠纷产生的原因或者忽视纠纷解决的实际后果。这也就意味着,乡镇干部不能简单依纠纷发生的现实条件或者法律规定去处理具体个案,而应该考虑纠纷个案产生的历史背景,结合纠纷未来发展的情况以及纠纷解决的社会效果,综合考虑多方面的因素之后,才能有效化解矛盾纠纷。正如有学者指出,涉及到纠纷个案的延伸性,基层干部在处理具体个案时,“不仅要收集和调查个案本身,而且要将个案产生的社会脉络或情景也纳入考查的范围。其中特别需要注意的是个案的‘前历史’(prehistory)以及个案平息的社会后果。”[17]在基层社会中,有些纠纷个案不仅反映着纠纷当事人的关系状况,还反映了该地的社会风俗、村庄势力乃至社会结构的历时性变迁。综治部门协调各种力量解决纠纷时,常常要依据纠纷个案的延伸性强弱,来做出有关决策,目的是避免在纠纷解决过程中引发更多的纠纷。例如,乡镇政府综治部门在处理一些“认老业”的历史遗留问题时,通常并不能简单地依照现有法律规定处理。“认老业”问题实际上反映了不同时期村民对村庄财产权利的认知,再加上受不同时期村庄的内在约定以及国家政策的影响,导致村庄里面的林权、水权权属不清晰。随着村庄发展面貌的变迁,农民市场经济理性化程度越来越高,村内有关财产性侵权纠纷越来越多。要有效解决这些林权、水权问题不能仅靠现有法律手段解决,甚至可以说,现行法律规定对有些“认老业”问题有时也无可奈何。这个时候,如果不解决这类纠纷,长期积压下去,会导致村庄与村庄之间以及村民与村民之间的关系越来越僵,村庄生活关系也将日趋紧张,甚至有可能酿成群体性事件。在这种情况下,乡镇综治部门通常要出面协调解决,通过联合民政、水利、国土、档案、公安等相关部门力量,既考虑到纠纷发生的历史背景,也考虑到纠纷发生的现实条件,同时又要不违反国家法律的强制性规定综合解决。此外,乡镇综治部门在处理因医疗事故、跳楼自杀等非正常死亡案例时,考虑到当时死者家属激动的情绪以及处理的社会效果,通常也要协调派出所维持现场秩序,对于因死亡导致家庭困难的需要民政部门救助,对于涉及到损害赔偿的需要协调司法部门进行调解,对于死者家属难以接受调解结果的需要协调村级组织或者与死者家属关系比较好的朋友开展劝说工作等等。

纠纷发生的乡土性决定了基层干部在化解矛盾纠纷时也常常要运用“地方性知识”[18]。“地方性知识”既是一种乡土逻辑,更是当地村民的文化传统所系。在纠纷化解过程中,基层干部的工作经验以及村干部向综治干部反馈的信息是熟悉“地方性知识”的重要途径。基层干部在本地生活多年,对本地的风土人情也比较熟悉。即便是刚调过来的综治干部,在长期与村干部打交道和私人交往中,也能够逐渐熟悉本地的生活习惯、社会风俗、历史传统等等,进而形成一个总体性的“地方性知识”。综治干部通常要借用乡村社会的“地方性知识”去化解争议,这些地方性知识包括很多地方性风俗习惯、规则以及地方传统[19],这些构成综治干部妥善化解各类矛盾纠纷的经验基础。这些经验基础可以成为综治干部有效化解矛盾纠纷的前提,但是具体如何化解矛盾纠纷,还需要基层干部深入纠纷的本质,了解纠纷发生的方方面面。而在地方性知识难以化解矛盾纠纷时,基层干部才考虑是否借助法律手段解决以及法律手段在解决乡土纠纷的限制程度等等。除此之外,综治干部还常常要深入纠纷发生的地点,进行实地调研,坚持领导与群众相结合的办法[20],寻找解决当事人纠纷的综合手段和办法。如果需要引入与纠纷当事人有关的社会力量参与进来,或者需要相关部门和干部配合的,还需要协调村干部以及乡镇各部门综合解决。

二、乡村纠纷综合治理的实践逻辑

乡镇政府出面协调各个部门、单位综合运用各种政治、法律、教育等手段解决一些综治纠纷,目的是妥善解决当事人的诉求,维护社会的稳定,实现社会治理目标。喻中认为,中国法治建设模式的价值目标在于“治”,而具体实现这一目标的手段在于“综治”,综治方式、责任主体以及规则体系具有多样化[21]。从现实层面来讲,为了应对一些突发事件、群体性事件以及处理一些复杂性矛盾纠纷,基层乡镇大都成立了社会治安综合治理委员会,社会治安综合治理委员会下设办公室(又称综治办)具体负责协调各部门及社会力量参与解决一些矛盾纠纷⑥。目前,在全国不少乡镇都成立了社会矛盾纠纷调解中心,这个中心主要由司法所、民政所、派出所以及派出法庭等单位派驻的人员组成,目的是应对一些突发性、群体性的综治纠纷。乡镇政府综治部门是组织协调机构,具体负责中心的日常建设。从整体上看,乡镇综合治理是一项重要的社会系统工程[22],乡村纠纷的综治解决一般是领导挂帅、综治牵头、部门联动、社会参与的模式。

(一)领导注意力传递

如果纠纷引发群体性事件或者当事人上访的概率比较大,基层干部会向乡镇主要领导汇报,并在乡镇主要领导的指示下,积极主动介入纠纷的解决。甚至在纠纷当事人看来,只有找到政府的主要领导,事情才能有效解决。一位基层综治干部这样说道:“老百姓到政府上访,许多都是直接找书记、镇长。老百姓说,在我们权力范围内解决不了问题;领导发话一言九鼎,领导发话了就好办,领导不发话就不好办。”为什么“领导发话了就好办”?这是因为某起纠纷化解得到领导的重视,意味着该起纠纷解决具有急迫性,甚至直接关系到基层社会的稳定。在这种情况下,乡镇各个单位、部门的资源就容易调动,进而汇集在一起集中应付纠纷的化解。一旦纠纷受到镇里主要领导的重视,分管政法工作的领导就会主抓,纠纷的解决开始进入综治解决模式的“领导挂帅”阶段。有学者认为,党政一把手在社会治安综合治理的作用主要有:运筹全局、组织协调、解决突出矛盾、政策落实保障、带头表率等。“领导挂帅”解决矛盾纠纷,给乡镇综治办和各个部门释放了某起纠纷解决的紧迫性信号,这时,乡镇综治办也会根据纠纷解决的紧急程度将之排上政府决策议程。通过“领导挂帅”这种模式达到了整合乡镇各相关单位资源的目的,减少了纠纷化解过程信息不畅、各自为政的混乱现象,从而及时有效地化解矛盾纠纷。可以说,对部门的资源整合度高不高,关键还是要看是否有“领导挂帅”。“领导挂帅”能够能总揽全局、协调各方,进而为综治部门整合各个部门的资源提供前提。

在组织形式上,“领导挂帅”通过一定的组织机构来实现,也即通过召开综治委成员单位会议或者综治工作领导小组会议,部署相关任务和制定日程安排。这个机构为乡镇主要领导干预纠纷解决提供了制度渠道。一位主管政法工作的副镇长这样说:“有了这个组织机构,出了事情,有领导全方面调度,战线都是条条的,领导小组结合条块深入各个领域。这相当于一个网,手面一提,全部都起来。”在乡镇政府组织结构中,大部分乡镇的综治委主任由乡镇书记或镇长担任,而综治办主任由主管乡镇政法工作的副书记或者副镇长担任,具体协调各部门推进纠纷解决。当然,并不是每一起纠纷都会有“领导挂帅”,只有那些可能引发群体性事件、农民上访,进而直接影响本区域内社会稳定的纠纷,领导才会挂帅。这是因为,乡镇政府领导对本地的社会稳定负主要领导责任,维稳也是上级政府考评基层领导干部的重要指标。由于领导的注意力有限,有些不需要“领导挂帅”的纠纷一般由综治干部按照综治委的议事规则常规办理。同样,“领导挂帅”并不意味着乡镇主要领导对纠纷解决亲力亲为,“领导挂帅”只是释放了纠纷解决紧迫性的政治信号,它既表明了政府对农民反映问题的重视,也给乡镇综治部门限时化解矛盾纠纷增加了工作压力。

(二)综治办组织协调

从综治纠纷解决的一般情形来看,流向乡镇政府的纠纷大都由乡镇综治部门牵头解决。乡镇综治办是具体负责纠纷解决的机构,具体对接纠纷当事人的诉求以及协调乡镇各个部门联合解决,这也就意味着“领导挂帅”之后,纠纷解决进入“综治牵头”的阶段。在此过程中,乡镇综治部门起到了组织协调的功能。综治部门受乡镇党委政府直接领导,对各部门起着组织协调作用,其权威直接来源于乡镇党委政府,这种权威[23]使得各单位、部门能够组织起来,共同化解矛盾纠纷。任何团体和个人只有组织起来才有更大的力量办成事[24],乡村纠纷的解决亦如此。如果没有乡镇综治办牵头协调,那么乡镇各个部门、单位活动起来就比较零散。在具体化解矛盾纠纷过程中,组织协调功能表现为信息对接和资源配置两个方面:一方面,综治部门与乡镇各个部门、单位以及村级组织进行及时有效的信息对接。纠纷进入乡镇政府处理之前,有一个发生过程和首次处理结果,这些都已经自动生成了历史信息,所以需要综治部门从乡镇各单位或者村级组织去了解,进而找出纠纷当事人的核心诉求,掌控纠纷当事人的情绪,这样才能“一把钥匙开一把锁”。综治干部只有及时了解有关纠纷当事人的信息并通告有关单位或者相关村级组织,才能防止纠纷处理过程中信息不对称难题出现,才能有效发挥综治部门在纠纷处理过程中的牵头作用。另一方面,在掌握了纠纷起因之后,综治部门的组织协调功能就表现在对资源配置上。例如,有些纠纷的解决并不是用金钱救济、办理低保等民政方面的手段就能够完全解决的,还涉及村级组织利用乡土社会关系网络去说服当事人接受纠纷调解结果。当被调动的部门资源和村级资源汇在一起时,综治部门就需要对各有关单位的优势资源进行协调配置,需要根据纠纷解决过程中的实际情况加以合理配置,使得各类资源的使用能够同时发力,尽快化解矛盾纠纷。

(三)各单位和部门配合

综治办牵头之后,乡镇相关部门需要联动,这样可以避免部门“单打独斗”局面。有些矛盾纠纷并不是政法部门靠法律手段能够单独解决的,而是需要综治办牵头各个部门协同行动。例如,乡镇民政所本来主要负责办理农村社保、低保事宜,但由于民政所掌握了较多的财力资源,因此在化解矛盾纠纷时经常被调动起来和政法部门联合行动,民政部门被称为乡村社会综合治理的第二张安全网。因此,各个部门之间分工配合,才能有效化解矛盾纠纷。为使部门之间的资源能够调动起来,“部门联动”往往以做好政府中心工作的名义,通过政治动员的方式进行,“中心工作”的完成也被称为“讲政治”,这意味着如果完不成此任务则“不讲政治”[25],这对政府部门来说是严重的错误。那么各个部门配合综治部门的动力来自何处呢?首先,配合乡镇政府工作是乡镇各个部门的兜底职责。由综治部门牵头处理的矛盾纠纷往往涉及到地方维稳的中心工作,尽管有些部门的日常业务中不含化解矛盾纠纷的职责,但由于涉及到地方政府的中心工作,乡镇各个部门也会配合。在配合地方政府搞好中心工作方面,乡镇政府对各站所的考核评价占有很大的比重。这些中心工作包括综治维稳、招商引资以及精准扶贫等等。例如,乡镇工商所是县级工商局的派出机构,在业务上受县局的领导,但是还要承担乡镇党委政府的精准扶贫和综治维稳工作,因为这些工作都是乡镇政府考评的重要事项。其次,基层乡镇政府各个部门一般是双重领导,各个部门虽然会受“条”上的业务领导,但又免不了受乡镇政府“块”上的领导。乡镇各个部门之所以受到块上的制约,从某种程度上说,是因为县级各个部门与乡镇政府之间存在某种非制度化的权力半径(详见下图)[26]。如此一来,乡镇政府在非制度化的权力半径围内,会影响乡镇站所的行动范围。因而,有些站所在制度上名义受上级业务部门的领导,但实际上受到乡镇政府非制度化的权力影响。尤其是政法各部门的派出机构,按照综治工作的“属地管理”原则要求,其都要服务于地方政府综治维稳工作。最后,综治工作是一项系统和全面的工作,各个部门既是综治委成员单位,同时本单位也有综治任务的考核要求⑦。在乡镇一级范围内,不仅乡镇各站所有综治工作的考核要求,而且在中小学校、企业、医院以及各村社也有综治考核的任务要求。也即,综治工作不仅是乡镇综治部门的事,也是各个部门、单位和村社之事。正如一位乡镇副镇长兼综治办主任所说:“条块都是社会治理的细胞,综治办作为社会综合治理的管理部门,能够深入到各个部门。各个部门都是综治工作的主体也是综治办考核的对象。”在乡镇范围内,大部分部门和单位都有综合治理任务,而乡镇综治办是考核各个单位、部门综治工作的组织机构,配合综治部门搞好综治工作是综治考评的重要内容,因此,无论纠纷是否出自本部门或本单位,各单位和部门之间都会配合综治办处理矛盾纠纷。

 

乡镇综合治理组织领导关系示意图

(四)吸纳社会力量参与

这里的社会参与是相对于国家权威力量而言。综合治理不仅需要政府的力量去介入纠纷,还需要社会力量的参与。就乡村纠纷的综治解决而言,社会参与通常是就纠纷当事人所处的权力文化网络[27]来讲的。发生矛盾纠纷后,一方面可能需要综治部门积极回应,另一方面也需要与纠纷当事人有关的社会力量积极参与进来。通常表现为,与纠纷当事人有关的亲戚、朋友以及有关社会组织介入,从心理情绪疏导以及生活未来预期等方面做工作,从而发挥纠纷化解的情感修复功能。尤其是当事人不太理解国家法律和政策规定时,需要一定的法律社会工作者介入[28]。从乡村社会本身的生产逻辑讲,这些社会工作者往往比较了解当事人的想法,会从讲人情、给面子、顾感情等方面去说服当事人尽快达成调解协议。这些“社会工作者”的介入能够尽快化解矛盾纠纷,以防当事人去政府闹事。“社会工作者”之所以加入到纠纷矛盾中来,一方面是基层干部利用自己的乡村社会网络关系邀请他们进来,而他们基于给面子和讲人情的乡土逻辑也会愿意尝试用自己的能力和资源去劝导。“乡土社会的人际关系和思维方式是人情和感情导向的,生活在乡土社会的乡村干部对此当然有着深刻的把握,因此他们就必须在人情和感情上做文章。”[29]另一方面是乡镇综治部门会协调村级组织,让其找到纠纷当事人中比较正派的人,通过他来疏导纠纷当事人,使其接受纠纷调解结果。例如,综治部门在处理那些非正常死亡的突发事件时,由于死者家属当时的情绪很难冷静下来,往往会产生过激行为,综治部门很难跟死者家属达成有效的沟通。于是,基层干部会让村级组织找出死者家属亲戚中比较正派之人去稳定当事人过激情绪,安抚当事人的心灵,以使死者家属尽快恢复过来,接受乡镇政府综治部门协调处理结果。在此过程中,与当事人讲法律程序,可能是徒劳的,因为在当事人心中,法律规定是比较模糊的,甚至是不可预期的,纠纷解决的突破口可能不在于法律角度,而在于从乡土社会中的人情、关系进行突破。因为,人情、面子生产了权力关系[30],并在纠纷解决过程中发挥了力量,充当了乡土社会中生产与再生产的功能。基层干部在化解矛盾纠纷时,十分清醒地认识到这一点,因此特别重视融合权力、面子和关系资源到纠纷化解之中,并对其进行整合,从而实现社会治理的目标。

三、乡村治理的法治化展望

从整体上来讲,乡村纠纷解决的综治模式迎合了乡镇政府解决绝大多数矛盾纠纷的需要,维护了社会稳定,实现了社会治理的目标。采用这种方式也契合了中国古代“治”的目标,正如“礼以道其志,乐以和其声,政以一其行,刑以防其奸。礼乐刑政,其极一也,所以同民心而出治道也”。提炼了乡镇政府处理综治纠纷的一般模式,类似于马克斯·韦伯“理想类型”的概括,也即在实践中,这四种阶段可能交叉运作或者不需要同时运作。在此过程中,可以观察到,乡镇政府把法律作为一种工具,并且会根据纠纷解决的实际需要或者具体情境来选择适用,以服务于社会治理的目的。不可否认的是,任何一种纠纷解决方式都有自己的局限性。乡镇政府在运用综治模式化解乡村纠纷过程中,有时不可避免违背法律的原则,为了实现社会的稳定而容忍当事人的一些不合理的纠纷诉求,甚至有时,基层干部不顾纠纷本身的实际,对纠纷当事人加以偏袒,用自己的意志代替纠纷本身的是非,大大影响了农民对政府权威的信任。正如有学者指出,领导的介入虽然达到了资源整合的目的,但在化解具体矛盾纠纷时,由于受迫于纠纷当事人的各种诉求的具体情势,领导的决策会表现为“反法制性”[31]。因此,在提炼乡镇政府解决综治纠纷的一般模式之后,更应该清醒地认识到,全面推进基层社会治理法治化、提高基层社会治理法治化水平,仍然还有很长的道路要走。转型期的中国乡村社会发展处于传统与现代的交叉过渡中,现代社会的理性逻辑不断冲击传统乡土社会。乡土社会逻辑的不断退却,将导致乡村生活关系日益理性化,乡村社会秩序调整越来越需要法治。法治是治国理政的基本方式,现代法治为国家治理提供了良法的基本价值,也提供了善治创新机制[32]。在全面推进依法治国的时代,提高基层社会治理法治化水平对基层社会的综治工作提出了新的制度要求。如何将法治思维和方式融入到基层社会综治工作中是今后基层社会综合治理改革的重要方向。从实践来看,推进基层社会治理法治化,健全自治、法治与德治相结合的乡村治理体系可从以下三个方面着手:一是强化乡镇政府领导干部的法治思维,并在具体纠纷矛盾化解中,细化法治在纠纷解决中的考核比重,避免领导干部因维稳的政治压力而忽视法治的基本原则,导致“越维稳、越不稳”的怪圈。二是要激活传统道德文化的制约力量,引导农民理性表达自己的诉求,夯实基层社会法治建设的组织基础,不断提升基层组织在纠纷矛盾化解中的重要功能,防止许多纠纷不经基层组织的调解而直接流向乡镇政府,给综治部门带来不必要的工作负担。三是要建立纠纷识别和分流机制,对于那些能够在法律范围内解决的纠纷,应该建立制度渠道转到司法机关处理;不能通过法律解决或者存在法律空白的纠纷,应该建立综治议事规则,让乡镇政府综治部门出面解决,充分发挥综治部门调动各方资源的优势,从而防止纠纷久拖不决和事态扩大。

 

注释:

①相关研究成果见:陈柏峰.乡村司法[M].陕西人民出版社,2011;喻中.乡村司法的中国图景[M].陕西人民出版社,2011;范愉.纠纷解决的理论与实践[M].北京:清华大学出版社,2007;董磊明,陈柏峰,聂良波.结构混乱与迎法下乡———河南宋村法律实践的解读[J].中国社会科学,2008(5);栗峥.乡土社会的纠纷

解决[J].法学论坛,2010(1),等等。

②本文的“乡镇政府”,如无特别说明,特指乡镇一级党委和政府。

③非常规性纠纷是指需要采取特殊的动员与对抗方式,涉及全局或局部稳定与安定,在常规性程序中或以常规性

手段难以解决的纠纷。见:顾培东.试论我国社会中非常规性纠纷的解决机制[J].中国法学,2007(3)。

④综合治理最早是被运用在社会治安与犯罪预防领域,它主要是在党委和政府的统一领导下,以政法机关为骨干,依靠人民群众和社会各方面的力量,综合运用法律、政治、经济、行政、教育、文化等各种手段,惩罚犯罪,改造罪犯,教育挽救失足者,预防犯罪,达到维护社会治安的目的。

⑤目前我国《民事诉讼法》和《村民委员会组织法》等法律并未明确规定村民小组的诉讼地位。但根据最高人民法院《关于村民小组诉讼权利如何行使的复函》([2006]民立他字第23号)的规定,村民小组可以作为诉讼当事人。

⑥社会治安综合治理委员会最初的目的是协调各个政法部门打击犯罪,预防犯罪,实现社会稳定。但实际上该机构承担的职能不仅限于此,还包括接访息访、重大人群管理、网格化建设等重要工作。为了便于讨论,本文拟把综合治理作为纠纷化解的一种方式来讨论,而不是探讨其工作性质和内容。在基层调研发现,有些乡镇把综治部门称为维稳办或者政法办,还有些乡镇称为信访办,大部分乡镇称为综治办。一般而言,在基层乡镇中信访办、综治办、维稳办大都合署办公。

⑦据中央社会治安综合治理委员会官网,综治委的成员单位包括47个,基本涵盖了党、政、军、团、学各个部门。参见平安网http://www.chinapeace.gov.cn/,2017-5-11。

 

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