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吕健俊、陈柏峰:基层权责失衡的制度成因与组织调适

摘要:权责关系是科层组织运作的基础。然而,权责失衡是基层行政体系的实践常态。权责失衡是压力型体制的制度性产物,具体表现为治理事务泛化、治理权力上移、治理责任下移的权责配置状况。权责失衡本质上是条块关系问题,无论是属地管理体制,还是垂直管理体制,条块关系始终制约着权责配置结构。在属地管理体制下,条块之间的权责关系呈现出“科层化”和“去科层化”的双重互动困境。在垂直管理体制下,以块块为基础的分权系统逐渐被以条条为基础的集权系统所取代,带来条块之间的权责失衡。囿于权责失衡,基层管理体制的组织调适体现为非正式政治对正式规范体系的突破,其具体机制包括三个方面,一是党政体制的组织渗透机制,二是政治伦理的组织嵌入机制,三是权责配置的流程再造机制。组织调适过程所蕴含的组织弹性,是基层社会有效治理的制度逻辑所在。组织弹性为基层治理转型提供了思路。

关键词:权责配置;权责失衡;基层治理;组织调适;乡镇政府

 

一、问题与进路

党的十九届三中全会和四中全会,相继提出构建“职责明确、依法行政的政府治理体系”,以推进党和国家机构职能优化协同高效。[1-2]回溯历年来政府机构改革,重要环节就是要处理好政府间权责关系问题。[3]机构改革的目的,形式上是调整政府权力和责任在不同层级和不同部门的配置关系,实质上是通过构建一套系统完备、科学规范、运行高效的政府治理体系,从而转化为治理效能,实现有效治理。基层治理是国家治理的基础。推进基层管理体制改革,构建简约高效的基层管理体制,是优化政府治理体系,推动基层治理转型升级的重要环节。但在实践中,基层管理体制却深受权责失衡的困扰,“有限权力,无限责任”“权小、责大、事多”“看得见的管不了,管得了的看不见”等治理悖论已然成为基层治理困境的缩影。权责失衡的体制性弊端在治理实践中往往又会被进一步放大,从而影响基层治理目标的实现、基层治理法治化的塑造,甚至给国家治理体系和治理能力现代化建设带来巨大障碍。那么,有必要追问基层治理中的权责失衡表现为何种样态?权责失衡的制度困境是如何产生的?乡镇政府是如何在权责失衡的制度环境中完成治理任务的?要准确理解基层治理中的权责配置特征和运作逻辑,必须回到经验实践层面,透析现象背后的机制性问题。

权责关系是行政组织运作的基础性问题,也是行政法治实践的关键性问题。围绕行政管理体制中的权责失衡困境,学术界进行了丰富的研究,主要形成了三种理论视角:

一是组织结构视角,关注的是科层组织权责关系的塑造、再生产和演化过程。研究者认为,在科层组织的实际运作中,所出现“反功能”化的权责失衡倾向,是由科层组织运行基本逻辑和科层制理论预设缺陷造成的,内生于科层行政模式之下,而无法通过科层组织自身努力来消弭。[4]上级政府依托发包关系,通过正式权威、经济激励和结果导向的考核掣肘下级政府,形成上下级权责失衡的状态。[5]组织结构视角的分析主要在政治学和社会学领域,但是仍有空间进一步探讨科层组织中权责关系不对称的制度成因,进而建构中层理论。

二是法学规范视角,关注的是权责配置的规范设计和权责统一的法律表达问题。研究者认为,解决权责失衡的重要手段是要从法律层面完善权责配置的规定,因此需要对政府权责配置进行行政法控制。[6]持这种观点的学者认为,权责一致与权责背离之间,最主要的原因是缺少权责一致的制度安排。[7-8]因此,行政权责配置需要遵循法律规范运作。[9]延续上述分析,有学者提出以行政任务为导向,配置政府职能,使政府职能配置区域合理化与法律化。[10]或者透过权责清单制度来弥合权责关系不对称的问题,从而构建政府职责体系。[11]规范视角下的权责关系研究主要集中在法学和行政学领域,但与之相称的理论和经验研究尚显不足。

三是基层治理视角,关注的是基层管理体制中权责失衡的生成机制和基层的组织运行机制。研究者认为,权责失衡是国家解决信息不对称和治理制度化不足的办法,在权责配置上通过向下分配责任,向上保留权利,以此调动下级政府的积极性创造性地解决问题。[12]也有研究者指出,权责失衡反映了基层权责关系在理想类型与现实情境之间的差距,即基层政府的权力与责任在触发机制、配置过程、边界范围和动态演变等方面出现分散、孤立和不匹配,进而在实际行政过程中表现出的权责失衡状态。[13]基层治理视角有助于理解在当下基层治理实践中,治理结构、治理任务、治理环境变化等因素对权责配置结构的塑造。

现有研究普遍认为权责失衡现象的存在是压力型体制自上而下的结果,因此需要理顺条块关系,以确定性和规范性进行权责关系的配置,强调权责对等原则,形成权力运行的合法性基础。这种认识忽视了基层管理体制所蕴含的组织弹性,弥合了权责失衡所带来的治理困境。从经验上看,囿于权责失衡的乡镇政府仍能通过发挥党政体制下的权威性资源和配置性资源实施治理,并回应社会需求,从而保持基层社会总体稳定。[14]权责失衡的制度环境同样给基层治理带来发挥能动性和自主性的弹性空间。[15]因此,本文尝试从经验实践的角度切入,(1)对基层治理中权责失衡配置困境的表现与成因提供新的解释路径,进而展现基层管理体制实现条块之间协调运作的组织调适机制。

二、基层权责失衡的现实样态及其困境

基层治理通常是建立在特定的组织体系或治理结构基础之上,而组织体系的权责配置方式、特征和运行机制等因素的差异会塑造出不同的治理模式。乡镇政府是条块结构中最末端的“块块”,负责统筹和管辖地域范围内的经济发展、社会管理和公共服务等行政事务,同时也承担辖区内的治理责任。十八届三中全会以来,中央提出要进一步简政放权,将那些“直接面向基层、量大面广、由地方管理更方便有效的经济社会事项,一律下放地方和基层管理”。[16]同时,优化政府机构设置、职能配置、工作流程,建立事权和支出责任相适应的制度。尽管历次行政体制改革,均以“简政放权”作为切入点和突破口,但仍然出现基层“实权萎缩,事权过多”的状况,呈现出权责配置不对称的制度困境。具体表现为三个方面:第一,治理事务泛化。上级将治理任务逐级分包,透过自上而下的任务分解和目标考核将压力传导至基层,由乡镇政府承担各种治理事务,增加行政负荷。第二,治理权力被分解,治理能力弱化。项目制以及财政资金的专项化压缩了基层治理权力的统筹空间,基层治理权力不断弱化。第三,治理责任的边界不断扩大。属地管理锁定了基层治理责任,促使基层政府运用各种策略和手段完成任务,扩大了治理责任的边界。基层权责失衡的配置结构直接影响基层政府的治理行为与治理绩效,带来了一些意外后果。

(一)压力型体制的治理事务泛化

权责失衡是压力型体制的制度性产物。压力型体制反映的是一种地方政府运行过程中对不同来源的压力的分解和应对,其运行与自上而下“控制权”的分解及运用有很大关联。[17]在压力型体制中,自上而下的政治压力和行政压力确保了法律和政策的执行,指标化的任务分配方式和物质化的评价机制成为了政府实现治理目标的重要手段。对于乡镇政府而言,自上而下的任务分解和目标考核是权责结构失衡的主要根源。

首先,目标管理责任制是压力型体制实现治理目标的重要手段。[18]目标管理责任制分散在政府行政的方方面面,并延伸至条条之间、块块之间、党群部门之间,成为行政机关的常规运转形式。上级政府将确定的任务目标,通过目标体系的方式进行分解与细化,任务目标层层下达最后落实到基层,并实施考评奖惩。上级在设置目标并下移行政事务和治理责任时,基层的治理权力实际上并没有得以扩大,反而面临着指标下沉、一票否决、指标考核、连带责任等压力,而不断弱化、收缩。其次,指标考核是压力型体制的组织控制手段。在既有的认知中,考核检查主要被认为是组织内部控制的体现。[19]指标考核是通过量化指标的方式分解考核内容,并以问责机制推动治理目标的实现,是基层政府工作的压力性监督方式。责任配置则是结果导向,促使基层政府工作聚焦在既定指标的实现上。随着行政问责制的不断发展,责任型政府理念的扩散和强化,通过问责机制进行的考核越来越走向精细化、可操作化。[20]特别是在很多情况下,考核指标呈现出层层加码的特征,让科层压力层级传递,在问责、考核的全覆盖要求下,乡镇政府需要承担着更多的、额外的治理责任。“权小责大”因此成为乡镇政府在法律和政策执行的真实写照。

压力型体制塑造了“权小责大”的基层管理体制。随着上级行政压力和控制的加强,基层治理目标变得复杂化,大量治理事务尽管与常规化、专业化、去人格化的行政逻辑相背离,但仍然被纳入至基层行政领域,造成治理事务泛化。这些事务产生于基层社会,种类庞杂、具有琐碎性,并表现出偶发性、不确定性和突变性等特征,但是一旦失控,往往会影响基层治理绩效。因此,大量细小琐碎的、边界模糊的、难以分类定性的、不好处置的基层治理事务被纳入至基层行政领域。乡镇政府被迫卷入并处置至这些存在于自治、行政和法治夹缝中的“剩余事务”。[21]按照《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》(以下简称地方组织法)的规定,乡镇政府拥有7项职能。但在实际过程中,乡镇政府的职能被泛化。辖区内的政治、经济、文化、社会等各项事业建设无所不包,涉及招商引资、征地拆迁、综治维稳、农业发展、环境保护、公共服务、社会救助、纠纷调解、计划生育、城镇管理、精准扶贫、文明创建等方面,而考核份量最重的则是“办理上级人民政府交办的其他事项”,以及属地范围内的中心工作。而对于属地范围内的一些事务,乡镇政府却没有相应的管理权限,因此实际工作中往往面临“不管失职、欲管无权、即管侵权”的尴尬局面。有基层干部称,“乡镇政府无所包干无所不包,是标准的万能政府。权力一把抓,责任搞批发,任务层层加,乡镇已压垮。特别是一些阶段性、临时性、突击性任务一茬接一茬,一项接一项,且都要与考核、奖惩挂钩,工作中也难以招架。现在什么都重要,都是政治任务,不管哪个口上面事情都多,这两年包括环保、263整治、安全生产都抓得很紧。对上面来说,都是属地负责,有问题的,总归乡镇要承担责任。比如263整治,我们没有执法权,但属地管理了就总会牵涉乡镇。属地肯定要管,工作难也要去做,就算没有执法权,但是在你地界上的,就算没有执法权也要想办法解决,否则上面政策和下面就没法对接”。基层治理事务泛化,不断加重基层治理负荷,在压力型体制之下,塑造了基层政府“权小责大”的权责配置结构。

(二)属地管理的治理责任扩张

属地管理模式源于“条块结合,以块为主,分级管理”的制度设计。[22]在属地管理模式下,地方职能部门受到地方政府和上级部门的双重领导。地方政府掌握地方职能部门的“人、财、物”,通过“块块”上的人事任命、目标考核、责任追究控制地方职能部门,使其在功能上执行地方政府的指令;上级主管部门掌握着“事权”,通过“条条”上对地方职能部门进行业务领导。在属地管理的运行过程中,乡镇政府与上级政府之间的权责配置结构发生改变,造成权小责大的治理困境。具体表现为两个方面:第一,乡镇政府承接了大量由上级部门以属地管理名义下移的治理事务和治理责任,需要对辖区内的治理事务“负总责”,由此扩大了基层治理的责任边界;第二,上级职能部门往往通过目标设定、检查考核、项目分配等措施加大了对基层政府的控制,将部门责任转移给属地政府,打破了“谁主管,谁负责”的行政问责逻辑,造成基层治理责任边界的扩大化。

因此,乡镇政府陷入“有责无权”的属地管理悖论中。一方面,上下级之间的权责关系发生移转,乡镇政府在治理实践中承担属地管理责任。例如,有的乡镇需要承担河道采砂管理任务,但是河道采沙的审批权、执法权都在上级政府。再如,在违建执法方面,规划执法权、土地使用权、违规执罚权都在县级政府,但如果出现违建现象,就会追究乡镇政府的属地责任。因此有基层干部说,“宅基地和生育是农民最重要、最现实的两件事,目前群众有强烈的建房需求和一定的经济条件,但上级多年来不审批农民建房用地。群众无奈只得擅自建设,上级又要求拆除,如果强行拆除,又要发生矛盾,我们是老鼠钻风箱——两头受气。再比如‘空心村’整治,乡镇、村费工、费时、费力、费财,整治出来的土地,不仅在经济上没有得到相应的补偿,而且用地指标绝大部分归于上级管理。多年来,乡镇没有可审批的农民建房用地指标,既影响了干部工作的积极性,也影响了农民腾地的自觉性,同时,也加剧了农村违建民房的程度。”因此在属地管理模式下,上级政府部门以属地管理的名义把法律和政策执行的责任移交至下级政府及其工作人员,以使自己摆脱政策执行的事务性工作,通过目标考核专事对考核结果的监督。上级政府部门在下移行政事务和管理职能时,乡镇政府的权力实际上也没有得以扩大。上级政府和基层政府组织的上下级权责关系不存在“讨价还价”的空间,而是处于“独裁者博弈”的互动结构中。[23]对于乡镇政府而言,承接属地管理的行政事务和治理责任是无可避免的,属地责任就意味着无限责任。

另一方面,执法权配置无法为乡镇政府的属地管理责任提供制度性保障。在执法体制改革的背景下,当前我国乡镇执法权配置主要呈现出纵向上县乡两级分配,横向上多部门散布的结构,执法权配置呈现出纵向“重心过高”,横向“分布过散”的特征。[24]98许多执法事务上收到垂直管理部门中,基层政府尽管是属地管理的责任主体但并无拥有执法权。例如,在安全生产执法权的执法主体是县级安全生产部门,由设在县级部门内的执法监察大堆负责具体的执法业务。但是安全生产工作被作为属地管理事务,由基层政府进行属地管理,需要履行属地监管责任,而村级组织则负责协助监管。由此就导致了“看得见的管不着,管得着的看不见”的治理效果。

属地管理的治理模式锁定了乡镇政府的治理责任,造成了乡镇政府治理责任边界不断扩张的问题。与行政发包制的权责配套不同,属地管理强调“守土有责”,治理责任的边界包括三个方面:一是政治责任,因未能履行党政体制的职责而承担的责任,是对上负责的;二是行政责任和法律责任,因行政行为构成违法而承担的责任,是来自行政行为本身所赋予的行政责任和法律责任;三是属地责任,因治理行为未能达到既定治理目标的责任,是来自专断性权力的属地责任。上级政府通过明确目标责任和强化行政问责两种方式实现对乡镇政府的强激励,促使乡镇政府运用各种策略和手段完成任务,但是上级政府对于乡镇政府的财政自主权、自由裁量权和执法权却呈现权力收紧的状态。因此造成基层权责结构失衡,权责失衡的治理困境。

三、权责失衡的制度性成因

权责失衡本质上是条块关系问题。条块关系是地方政府所嵌入的组织结构,是政府间关系的基础,也是行政体制中基本的结构性关系。[25]条块矛盾所带来的权责失衡始终存在于行政体制的运作过程之中。一般而言,条块矛盾主要表现为无法充分调动条条和块块之间的两个积极性问题,条块之间的相互推诿,最终导致的行政权力碎片化和行政效率损耗问题。从制度主义的角度来看,制度必定要与其所嵌入的组织结构相契合才能有效运行。因此,可以从条块关系来考察基层权责失衡的制度成因。

(一)条块矛盾的形成

“职责同构”为条线部门提拱了等级权威的组织基础,在行政授权和组织资源配置存在高度差异,是条块矛盾产生的制度前提。长期以来,我国政府的权责配置和相应的机构设置最为突出的特征是“职责同构”。[26]这一结构在单一权威的党政体制下得到进一步强化。首先,从行政授权的角度来看,层级间事权划分具有模糊性。上下级政府间的权责关系配置一般是根据《地方组织法》和国务院各机构的《主要职责、内设机构和工作人员编制规定》(俗称三定方案)进行设置,在统一业务体系下进行行政授权,并授予相应的行政权和执法权。在“上下对口,左右对齐,横向到边,纵向到底”的权责配置下,不同层级政府在纵向的职能职责和机构设置上保持一致,造成“上下一般粗”问题,层级间事权划分具有模糊性,由此带来条块矛盾。第二,从资源配置的角度来看,条块间的组织合作成本较高。对于作为属地政府的块块而言,要提高治理绩效,就必须重新统筹资源,以高效的完成某一项任务。而条线部门的组织资源往往是通过上级条线部门逐级向下传递。因此要完成条块间的资源整合和组织合作,块块就必须借助党政体制的权威,打破科层界线。条块间的资源统筹和组织间的合作成本往往较高,以至于出现相互掣肘、相互冲突的条块矛盾。


(二)条块关系如何制约权责结构

另一方面,在条块分割、职责同构的组织结构中,条块间在组织目标、组织模式等方面必然存在巨大差异,行政体系内部的条条和块块之间呈现出高度分化状态,[27]是产生条块矛盾和权责失衡的组织基础。组织社会学的新制度主义学派强调合法性机制在组织结构与行动中的作用,同时组织是追求效率或治理绩效的结果,因此合法性和效率性之间的矛盾是组织必须面对的。[28]高度制度化的环境持续给组织施加压力,使得组织不得不以牺牲效率为代价来满足合法性要求。[29]在韦伯看来,科层组织的合法性是基于“一个(经由协定或指令)特意制定的理性规则体系”,[30]即科层组织需要以规则体系为基础,遵循理性规则来行使权力。在条块分割的组织结构下,条线部门追求的是“规则合法性”,遵循规范化、规则导向的运作模式,从而保证行政行为的低风险性,将承担责任的风险控制在最低程度。而对于承担属地管理责任的块块而言,它追求的是“认知合法性”,[31]遵循灵活性、问题导向的运作模式,从而保证治理目标的实现,以回应基层治理有效性的要求。在正式规范体系中,条与块都负有对于特定事务的治理责任,需要互相配合以完成任务。但是在具体运作中,由于晋升激励、专业分工和组织合法性等诸多因素的交互作用,导致条块之间的组织目标不一致,最终形成组织行为的巨大分裂性,这也是产生条块矛盾的组织基础。因此,从这个角度来看,条块矛盾作为一种组织现象有其存在的制度层面和结构层面的理由。

事实上,无论是属地管理体制,还是垂直管理体制,条块关系始终制约着权责配置结构。首先,在属地管理体制下,条块之间的权责关系呈现出“科层化”和“去科层化”的双重互动困境。科层组织之间的划分是为了解决任务分派过程中的优先配置问题,其划分依据在于自给程度和技能专业化程度。[32]在组织机制上,条块部门是依据不同的任务类型而设置的。其中,条线部门作为专业的职能部门,更加偏向于对标准化过程的追求,表现出科层化的趋势。条条不仅负责制定政策,而且需要自上而下的保证法律和政策的贯彻落实,以保证法律和政策的统一性。而且,由于条线部门在政策制定上具有相对优势地位,能够自上而下的对块块的运作产生影响,块块则必须遵守上级条线部门制定的政策规定。块块要管理属地范围内的几乎所有事项,但另一方面,又需要受到上级条条的掣肘。在权力地位上,权力多数集中在上级政府和条条职能部门手中,在此过程中条条职能部门往往会将自身的职能以各种隐蔽的方式(例如压力型体制的目标考核、问责等)下沉到块块,由块块承担责任,形成了“权力上收,责任下移”的组织现象。块块成了条条的“腿”,此时块块就处于劣势的权责关系中,就会表现出“去科层化”趋势。原因在于,科层组织一旦建立,就处于一个“权力节点”上,一方面,组织希望获得更多的资源以实现自身目的,另一方面,它又处在其他组织的权力影响之下,当组织之间的权力平衡被打破,占据主动地位的组织就会不断争取权力和资源,表现出“科层化”的趋势,而处于劣势的组织就会通过削弱其专属职能,而表现出“去科层化”的趋势。[33]因此,在“科层化”和“去科层化”的双重互动困境之下,块块的领导关系和条条的业务关系难以取得平衡,造成权责失衡的治理格局。

其次,在垂直管理体制下,以块块为基础的分权系统被以条条为基础的集权系统所取代。块块代表的是以属地为范围的行政发包关系,以地方分权为导向,上级不仅将各类权力和责任打包给下级,同时授予下级较大的自主权,权责关系呈现混合统一的形态。因此在行政发包的逻辑下,传统中国能够以较低的成本治理及其广阔的疆域。[34]但是中央总是会在分权和集权之间寻找平衡,通过垂直管理体制来强化中央集权,使得横向发包分权与纵向垂管集权形成一种制度互补。随着垂直管理体制的普遍建立和强化,大量的垂管事务被上收到上级条条部门,而属地政府又缺乏事权。在权责失衡的权责配置结构下,条块矛盾表现为两个层面:一是条块纵向传导梗阻。即能够及时发现问题的乡镇权力小、责任大,而县直执法部门权力大、责任小,履职积极性不高,由此出现块块对垂直管理的条条“看得见、管不着”的困境。二是条条横向协作壁垒。在“碎片化的权威主义”的影响下,[35]当复杂的治理问题需要部门联合执法时,属地政府由于在权责配置上的弱势,往往难以调动多个部门联合执法,使得垂直管理部门之间的执法合作困难重重,分散在不同部门之间的资源难以得到整合,由此产生“孤岛困境”。[36]因此,以块块为基础的分权系统逐渐被以条条为基础的集权系统所取代,条块分割所带来的权责失衡,同样给乡镇政府带来了许多治理问题。例如,畜禽养殖污染问题,依照《畜禽规模养殖污染防治条例》第5条规定,畜禽养殖污染由环保部门负责监督管理。但问题的关键是,单单依靠环保部门,很难治理畜禽养殖污染问题。事实上,养殖污染不是单纯的环境问题,它是土地、农业、环境等多领域交织的产物,如果缺乏部门合作与综合性的行政措施,污染很难得到治理。[24]100

四、面对权责失衡的组织调适机制

条块矛盾所带来的权责失衡始终伴随于基层行政体系之中,构成了基层治理的基础和约束。尽管乡镇政府呈现出“权力上移、责任下移”的权责失衡状况,但是乡镇政府仍然能够完成上级交办的各项任务,最大程度上回应了基层社会的治理需求,保持了基层社会总体稳定,基本实现了有效治理的目标。这意味着,在权责失衡的制度环境下,上级政府必然会透过某种合法性机制使权责配置结构正当化和制度化,乡镇政府也必然存在着一种机制去控制和调适这种权责配置状况,从而保持治理的合法性和效率性。组织社会学的法国学派强调,组织结构作为一种制度的存在,本身可能是既有组织内部力量和社会力量建构的产物,组织结构具有社会建构的属性。研究者认为,“社会结构始终是秩序的产物,也是秩序的再造,它依存于先期存在的背景事实,与此同时,它也在对这一背景事实加以改变。它能够呈现为不同的形态,它使诸种互动的稳定化状态成为可能,这种稳定化的互动可以在力量以及不可逆转性方面有所变化。但是,在任何一种情况下,人们都不应把这种社会结构的存在和延续,视为理所当然,人们需要对其做出解释”。[37]因此,有必要探讨上下级政府互动中,权责配置结构的组织调适过程。

在真实的社会行动中,组织行动具有多重维度,正式规范体系从来只是行政体系的一个组成部分,组织的正式规则和制度,只能部分约束组织成员的动机和行动,组织行动常常超越组织正式规则的限制。有研究者敏锐地指出了中国行政体系运作中突破正式制度的现象,“正式权力机构通常导致政策过程的堵塞。许多政策问题在较低层次不可能得到解决,而必须被推到足够高的层次,以跨越许多权力机构并能克服下面的官僚政治的僵局”。[38]经验表明,行政体系实际上遵循的是一种“双轨制”的运作机制,即强调依法行政的法治轨道与强调执行实效的治理轨道并行。[39]换言之,对于行政体系而言,行政机关遵循的是科层制的逻辑,遵循事本主义、专业主义和程序主义的逻辑,强调规则、规范、制度层面的重要性。而在正式规范体系之外,则遵循的是一种打破科层制逻辑的非正式机制,代表着政治意图的实现。因此,在治理事务泛化、治理权力上移和治理责任下移的约束条件下,基层权责失衡的组织调适过程就体现为非正式政治对正式规范体系的突破过程,其具体机制包括三个方面,一是党政体制的组织渗透机制,二是政治伦理的组织嵌入机制,三是权责配置的流程再造机制。

(一)党政体制的组织渗透机制

党政体制塑造了中国的政治体系和行政体系,党委(组)和政府部门之间的实践关系构成了治理实践与治理运行的基础,党政体制也是推动治理事务完成所需要的组织架构和制度载体。在党政体制下,党的领导不仅体现为政治领导和思想领导,更为重要的是组织领导,表现为对政治体系和行政体系全方位的组织渗透和统筹能力。党的组织领导在政策话语中表达为“党委领导,归口管理”的制度。[40]通过这一制度,党的组织网络渗透进各级政府及其部门和机构中。“归口管理”制度使得通过党的组织领导系统自上而下的协调各部门工作、统筹资源、完成任务从而实现组织整合。因此,有研究者认为,“国家制度和组织体系的功能发挥,很大程度上取决于党的组织网络的运行绩效。”[41]进而言之,透过党政体制的组织领导整合了由条块关系矛盾所导致的权责失衡问题。

条块矛盾的关键问题在于条块之间的权责失衡,即条条相比于块块处于权责配置结构的优势地位,条条往往掌握了事权,同时依靠优势权力向块块转移责任,即“权力上移,责任下移”的权责失衡关系。但是,党政体制透过组织领导突破了这种建立在科层制基础上的条块结构。相比于科层制,党政体制的组织领导机制具有整体性、灵活性、配置性和全能式的特点。[42]具体而言,首先,党政体制的组织网络渗透至行政体系之中,通过组织渗透以调动和整合行政体系中各个职能部门的资源。当条条无法应对复杂性事务时,党政体制就能够实现了科层制所不能完成的整合任务,避免条块矛盾的发生。其次,党政体制的组织网络能够根据具体治理事务的需要改变组织结构。以脱贫攻坚为例,涉及农业、工业、社会等方方面面的工作需要跨层级多部门之间的密切配合。在这种情形下,党政体制就能够透过发挥组织渗透能力,对科层组织结构进行整合,重构职能,通过打破科层体系中的“条块分割”和多部门合作中的“孤岛现象”,从而应对这些复杂的超常规治理任务。第三,党政体制的组织渗透能力在资源整合、组织协调和组织动员上具有显著的优势。在条块分割、条块间权责失衡的情况下,党政体制能够透过中心工作模式,[43]对职能部门进行组织整合和资源整合,从而最大程度上解决基层治理中的重点和难点问题,实现总体性治理。因此,党政体制的组织渗透实际上发挥了对块块制度化赋权的功能,从而整合和调适了由条块关系矛盾所导致的权责失衡问题。

(二)政治伦理的组织嵌入机制

在中国语境下,政治伦理所表达的是“党与人民”的关系,即“立党为公、执政为民”,强调立法、行政、司法、执法等各个领域的人民性。在党与人民关系的定位上带有厚重的政治伦理,在这种定位中“共产党强调各级政权的‘人民性’,民众是构成其执政基础的‘群众’,并且高度重视各级政权与群众之间的密切联系。这种政治定位在话语层面的重要体现便是强调为人民服务和走群众路线”。[44]这种政治伦理包括两个维度:一是组织层面的“讲政治”,强调组织利益高于个人利益;二是干群关系层面的“为人民服务”,强调党与群众的血肉联系,干部要与群众建立制度性联系,干部对群众负有责任。因此,党政体制和科层体制的运行实际上受到政治伦理的规范和约束。政治伦理嵌入在行政权力的运作过程中,由此成为自上而下的组织动员和推动法律和政策执行的重要机制。而政治伦理作为一种意识形态,是将权责失衡的权责配置正当化和合理化的话语模式。

首先,在行政权力运作的过程当中,“讲政治”强调的是下级服从上级,组织利益高于个人利益。在科层制的行政体系下,部门分工具有目标明确、权责清晰的特点,但是当政治伦理嵌入其中时,职能部门的治理事务就转化为一项政治任务。在“讲政治”的话语模式下,当治理事务转化为政治任务,就改变了事务的性质,意味着紧迫性,是条条和块块都必须完成头等大事。实践中,政治任务的话语表达就是“提高政治站位,主动积极作为”。[45]典型的例子是“打赢脱贫攻坚战”,过去属于民政部门职能的扶贫工作,从一项职能范围内的治理事务转化成为一项政治任务,被列为各级党委政府的1号民生工程,强调五个必须,“情况必须清楚、办法必须管用、措施必须落实、工作必须到位、任务必须完成”。在中国的政治体制中,政治任务“必须完成”就意味着下级必须服从上级,个人必须服从组织,组织利益高于个人利益,没有任何讨价还价的余地。在组织层面的“讲政治”话语模式之下,政治伦理对组织成员具有较强的约束力。具体表现为,“通过‘讲政治’和大局意识强调政治伦理的重要性,即个体要服从组织、局部要服从大局。在这一政治伦理之中,个人和局部强调困难和特殊性便不具有正当性,个人和局部唯有积极配合大局、完成任务才具有正当性”。[46]

其次,干群关系层面的“为人民服务”,强调的是干群关系的制度性联系。例如,政治伦理在执法领域的话语模式主要是“执法为民”,强调将实现、维护和发展广大人民群众的根本利益作为实施法律的出发点和落脚点。既有研究发现,“执法为民”话语的嵌入,暗含了执政党无限责任的伦理,在这一话语下,执法者就必须要从党群关系的政治高度来做好执法工作,执法就不仅仅是法律和政策执行的工作,而是一项群众工作,群众工作就意味着无限责任,政治伦理的嵌入为执法提供了政治合法性,由此条块结构中的权责失衡就在话语层面被合理化,从而取得正当性。[41]干群关系中“不忘初心”以及“群众路线”等话语模式,实质上是透过建立干群之间的制度性联系,使科层事务转化为群众工作。在这一政治伦理之中,去人格化、理性化的科层事务就转变为具有个体化、感情化的群众工作,干部要为群众负起责任。

作为一种意识形态的政治伦理,透过组织层面和干群关系层面的话语模式,为权责失衡的配置结构,提供正当化和合理化。吉登斯指出,话语模式能够透过符号秩序在日常“生活体验”的背景下维护统治关系,而意识形态就是按照支配利益将符号化和合法化结合起来的结构性要素,“最‘隐蔽’形式的意识形态是将无意识的行动源泉与资源分配的不对称结构连接起来的那条弧线”。[47]因此,政治伦理的嵌入,为基层权责失衡的结构提供正当性和合理性。一方面在组织层面,当治理事务被转化为政治任务,治理压力就会自上而下的向下级政府部门释放信号和强激励,形成笼罩性的政治伦理嵌入在行政体系之中;另一方面在干群关系层面,当科层事务被转化为群众工作,政治伦理透过干部与群众所建立的制度性联系,嵌入在具体的权力运作过程之中。

(三)权责配置的流程再造机制

科层结构的分权是不可避免的,但是科层结构中的“横向困境”始终会影响治理的效率性。[48]在这种情形下,如何在保证科层体系中上级对下级有效管控的前提下充分发挥下级部门的灵活性,同时在保持科层体系的高效运作,始终是中国治理体系所面临的问题。因此,面对条块关系矛盾和条块之间的权责失衡,就需要从非正式政治层面突破正式的科层体系,寻找一种治理手段进行组织自我调适,以缓和条块矛盾并提升提升条块部门之间的协同性。相对集中行政处罚权改革和技术治理因此应运而生,目的是为了对行政体系的组织流程进行再造,打破条块边界和权责配置结构,统合条块部门并增强条块间的协调能力以提高治理效率。

所谓的相对集中行政处罚权改革是透过综合执法体制改革推进的跨部门综合执法,分别是在纵向上理顺不同层级政府的事权和职能,减少执法层次;横向上推进综合执法和跨部门执法,整合和减少执法队伍种类。[49]而技术治理则是透过正式政治的制度创新,以实现条块部门的组织重构和流程再造,形成条块一体的治理组织。[50]其中,技术治理包括网格化管理、清单制等治理手段。以网格化管理为例,其做法是将城市空间和管理范围划分为单元网格,然后对复杂的社会治理事务和社会事实进行信息化处理,并针对单元网格内出现的治理问题综合配置资源,形成“横向到边,纵向到底”的组织结构。[51]清单制包括了权力清单和责任清单,[52]其实质是把行政权力和责任落实到具体时空中的社会治理问题上,通过综合配置行政资源形成强有力的行政权力网络,从而解决条块协同问题。因此,可以视综合执法体制改革和技术治理为打破行政体系的权责结构约束,实现组织自我调适的手段。

五、结语

权责失衡是压力型体制的制度性产物,也是条块关系无法避免的结构性问题。韦伯认为科层制的合法性是建立在理性规则体系之上,形成法理型权威。在法理型统治中,理性科层组织主要具有组织层级化、分工专业化、行动规则化三个基本特征,即权力合法性基于合理规则,具有恰当的职能分工和职位分层,并在规则的规范下高效执行命令并开展各项行动。[30]19其中,符合合理规则的权力来源是科层组织的核心要素,建立在合理规则之上的职能分工和职级安排则是科层组织的基本构成。[53]按照科层制的理论假设,理性科层组织以确定性和规范性进行权责关系的配置,强调权责对等原则,形成权力运行的合法性基础。但在经验世界中,任何规则体系和科层体系都是在具体实践中所形成。条块矛盾和权责失衡的长期存在恰恰映衬了社会治理的困难所在,建立在高度复杂化的社会系统基础上的制度建构往往难以满足法理型权威的要求。

基层管理体制是国家实现基层治理所依托的主要力量,如果从权责配置的角度来分析基层治理,必然会认为实践中的权责失衡打破了理性科层制的制度安排。面对治理事务泛化、治理权力上移、治理责任下移的困境,重要的是行政体系如何进行组织的自我调适,以提高治理能力,实现有效治理。组织调适过程所蕴含的组织弹性,是基层社会有效治理的制度逻辑所在,也为乡镇政府寻求有效治理的制度性表达提供了可能性。行政体系的自我调适恰恰能够在一些情况下通过非正式政治突破正式规范体系,以弥补正式规范体系中的条块矛盾和权责失衡所带来的治理问题。这对于挖掘“治理中的法理”有着重要意义。只要把视野放到治理实践中,就能注意到治理体系所蕴含的组织弹性,这一弹性也是基层社会有效治理的制度逻辑所在。

米格代尔曾提醒,“碎片化的社会控制和政治动员的困难导致了国家上层政治的病态模式:生存政治。弱国家的领导者力图摧毁能够实现其政治动员目标的国家机构。其目的就是防止重要机构的领导者们运用其动员能力反对中央领导。”[54]生存政治会破坏了弱国家的凝聚力,同时使弱国家的治理失灵往往表现为国家的凝聚力丧失,同时使国家的社会控制失效,国家权力无法渗透至社会,亦无法恰当的分配资源,规制人们的日常生活能力。中国的组织弹性恰恰是平衡制度刚性和治理灵活性之间关系的重要因素,也是基层有效治理的得以实现的优势和特色所在。在基层治理法治化背景下,需要通过不断的改革创新,理顺条块关系和权责配置结构,推动治理结构和治理方式的法治化和现代化转型。

 

注释:笔者于2018年-2020年在苏南、豫南、鄂中等地做了广泛的田野调查,对地方党政干部、乡镇政府工作人员和基层执法人员进行了深度访谈,查阅并收集了大量的文件、材料和案例。对基层治理的各个方面工作的考察,有利于整体性认识基层治理中的权责失衡现象,并为本文提供经验质感。

 

本文原载于《求实》2021年第4期。为阅读方便,注释从​略。

 

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