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刘雪姣:分配型协商民主的现实基础及其运行逻辑 ——基于鄂中W村的实证调研

分配型协商民主的现实基础与运行逻辑

——基于鄂中W村的实证调研

刘雪姣

摘要:在资源下乡的背景之下,村庄成为承接项目的基本单位,如何对项目资源进行分配和平衡成为一个关键问题。为了有效回应村民的需求,村级组织基于村民的利益诉求,在村民自治及民主建设的基础上,形成了一种分配型协商民主模式。该模式通过组织的设置与调整,为村民搭建了双层议事平台,以村干部入户访谈和公共项目清单制的方式广泛吸纳和整合民意,通过规则的创新与建构保障村民的有序表达和协商,在此基础上促成协商结果的达成,有效实现自上而下的国家资源供给与自下而上的农民需求的对接。分配型协商民主坚持村民的主体性地位,激发广大村民参与的积极性,实现以需求为导向的资源分配,通过分层级的协商机制保证村民参与民主协商的空间,提升决策的效率;同时,坚持以公意为核心的治理理念,提升村级组织的自主回应能力,推动乡村治理走向善治之路。

关键词:分配型协商民主;资源分配;资源下乡;村级组织;村民自治;乡村治理

 

一、问题与进路

近年来,随着改革开放的深入和市场经济的发展,利益分化和社会分层愈加严重,与此同时,民众的权利意识和利益诉求逐渐觉醒,社会事务中的公共治理难题日益显著,多元主体协商对话成为缓解社会矛盾和优化公共决策的最佳选择,这就形成了协商民主这一独特的民主形式。在这种制度安排之下,对话与协商的结合能够促进相互理解,将个人与公共问题联系起来,为解决公共问题,以及处理政策议题提供了广阔的空间。[1]特别是在基层社会,协商民主作为一种治理手段弥补了乡村民主的不足,为推动乡村治理现代化的实现提供了坚实基础。

关于基层协商民主的讨论,学界主要有两种研究路径。一种研究进路是从农村民主政治发展的角度论证协商民主的必要性和重要性,集中讨论了协商民主的内在意涵、理论旨趣、时代价值、生成逻辑、路径选择等。研究指出,协商民主蕴含了自由平等、有序协商、科学决策等价值,[2][3]其目的在于解决基层民主建设过程中公众参与不足、村民自治陷入空转、村级决策合法性脆弱、村民选举惨遭失败等问题。从这个层面上来看,协商民主是对村民自治传统的延续和探索,其核心是平等主体基于理性进行公共协商,[4]通过赋予村民对公共事务的知情权、参与权、监督权、表达权和决策权,[5]给多元社会主体提供一个开放的平台,用以解决当前村民自治过程中的复杂决策和跨区议事等内容。[6]主要思路是通过协调多元主体、明确协商议题、规范协商程序等制度化设计来推进协商民主的进行。在这种视角之下,我国广大农村地区从实际出发,对基层民主进行了一系列的有益探索和制度创新,并形成了浙江温岭“民主恳谈会”、四川成都“村民议事会”、广西贵港“一组两会”、广东云浮“自然村乡贤理事会”等协商民主形式。

另一种研究视角则是从治理的角度分析了协商民主在乡村治理领域和公共事务处理过程中的功能和作用。在这种视角之下,协商民主的功能优势主要体现为作为治理资源来整合社会多元主体,[7]实现与乡村治理的有效融合,助推乡村振兴战略的顺利实施。在此基础上,学者们重点关注了协商民主的类型、主要特征、运作过程、内生机制等。有部分学者考察了协商民主在乡村治理中不同实践形式及其内生机制,[8][9]认为协商民主是在外部制度供给和农村内部自发创造的合力推动下产生,由于各地区经济发展和治理目标的不同,协商民主的动力机制、运行机制、推广范围等存在差异。张等文和郭雨佳指出,作为一种治理形式,协商民主通过制度嵌入、行动嵌入和认知嵌入在内的多维嵌入结构将其融入到乡村治理体系当中,并使之成为乡村治理的必要环节。[10]黄辉祥和付慧媛指出,协商民主的引入能够搭建利益诉求表达的平台,并借助政府引导、精英主导和资源注入等因素的合力形成内生机制,[11]从而实现利益融合和矛盾化解。

从整体上看,第一种研究进路是从宏观理论层面论述了基层民主建设的走向和发展,强调话语建构和权利表达,建构了一套“价值—制度”范式,并将协商民主的规范化、制度化看作实现村民自治有效实现和基层民主逐步推进的必然路径。但这一研究的局限在于现实关注度不够,难以在实践层面回应协商民主在运作过程中存在的缺陷和不足。第二种研究路径将协商民主与乡村治理相勾连,从中观层面展现了协商治理模式下乡村社会场域中权力结构、治理主体的多样形态,并就协商民主遭遇的困境进行了深刻剖析。但这一研究视角往往偏重对协商民主机制的分析,从而致使学者为了分析协商民主的治理效果而忽略协商民主生成的社会基础和运行条件。税费改革以来,国家治理体制从汲取型向反哺型转变,基层政府职能从管制型向服务型转变。协商民主的重点不再是以民主选举为重心的发展格局,解决民生和协调社会利益、解决社会矛盾成为新时期基层协商民主的主要内容。特别是在国家大量项目和政策输入乡村社会的背景之下,如何将国家的资源供给制度与乡村社会的治理需求相结合,实现国家与社会的良性互动成为基层治理的关键问题。这也需要我们认真思考,公共资源注入下乡村治理呈现何种样态?这对协商民主产生了何种影响?基层协商民主又该如何进行调适和改善?本文通过对鄂中一个城郊村的基层协商民主实践进行考察,分析资源下乡背景下协商民主的发展与变化,重点探讨分配型协商民主的现实基础与运行过程,并在此基础上探索其内在运行逻辑。

分配型协商民主是在资源下乡背景下形成的一种特殊的民主政治参与形式,其之所以能够有效运作在于财政资源公共属性和制度要求与基层民主政治蕴含的实现社会公共意志要求相契合。[12]分配型协商民主是指以项目进村为契机,凭借项目资金在乡村社会的分配激活村民参与公共事务的热情,通过集体与个体之间的对话、辩论、协商等过程,形成社会多元主体广泛参与、有序协商的民主体制和治理形式,进而实现自下而上的资源供给与自下而上的农民需求偏好的有机结合。其基本特征在于,项目资源的利益分配为实现分配型协商民主提供可能的空间和基础;分配型协商民主给利益关联者者提供了一个对话平台,并赋予其表达个体意见、理解其他观点、达成科学决策的足够空间;分配型协商民主用以解决公共治理领域中的现实难题,主张通过对话的形式达成共识,进而做出得到普遍认同的决策。

本文结合鄂中W村项目资源的经验来具体分析,从分配型民主的现实基础和运行逻辑两个层面具体展开讨论,以期为基层民主的实现提供现实性和可能性。W村下辖6个村民小组,共1445户,人口约3537人,耕地面积2612亩。2001年,在合村并组的背景下,W村由原来的传统农业型A村和工业近郊型B村合并而来,两个村经济基础、地理位置、公共设施存在一定的差异,并在村庄内部形成分化,村民经常因为项目资源分配和基础设施差距等问题产生矛盾和纠纷,这就加深了村级组织与村民之间的信任危机,并给乡村治理增加了难度。近年来,随着当地城镇化不断向外拓展,W村已经逐渐由城郊村向城中村转变,多数土地经过征收和流转后已被开发,配套的项目也相继流入村庄。再加上村集体经济比较优越,W村每年都有几十万的项目资金用于村庄道路、堰塘改造、文化广场等公共设施建设。

 

二、分配型协商民主的现实基础

分配型协商民主的形成并非一蹴而就,其产生具有一定的现实基础。在资源下乡的背景之下,村庄成为承接项目的基本单位,村级组织需要在识别村组需求的基础上将资源进行平衡和分配。项目资源的介入为村民之间提供了利益关联机制,激发了村民广泛参与的热情,并成为村级民主建设的内部动能。村民自治及其民主建设则为分配型民主提供了制度基础和组织基础。

(一)资源下乡及其方式

资源下乡为分配型民主的萌发提供了可能空间。进入新世纪以来,为了解决城乡发展不平衡和农民负担过重等问题,国家开始了轰轰烈烈的反向运动,[13]持续不断的向农村输入大量公共资源,即通过中央及其各级政府通过财政转移支付等方式转移的,用于为农村提供公共服务或者用于改善农村基础设施的资金。下乡的资金主要依托项目的方式向农村进行投放,主要分为两种类型:一种是直接对接到个人的资金,例如两补资金、社保资金、医保资金等等。这类资金分配具有明确的使用范围和适用条件,资金的瞄准度和匹配度比较高。另一种是输入到村庄集体的资金,例如道路改造、修沟建渠、堰塘整治等。这类资金往往没有明确的分配标准和规则,项目的设置和具体内容则由村庄内部自行把握把握,这就需要由村庄集体在各个小组内部之间进行平衡。从这个层面来看,这类资金为基层分配资源预留了空间,给基层民主的推进提供了可能,并为村民的再组织化奠定了基础。这里讨论的就是第二种项目资金。

在资源有限的情况下,村庄内部公共服务无法均等化,也无法普惠式地分配给所有小组。如果不能合理科学分配项目,这就会影响村民的行为。在日常行为中,表现为对村干部工作不配合,选举工作中,表现为对村干部的不信任与不支持。这使村干部在治理村庄的过程中需要付出更大代价与更多资源来平衡村民的不满,使村级工作简单问题复杂化,提高了村级治理的负荷成本,也影响了基层民主政治的进程。从公共品需求的角度来看,由于各个小组的地理位置和发展基础不同,村组对于项目资源的需求呈现较大的差异性和多样性。单纯依靠村干部无法与分散的小民进行对接,村庄也无法对村民的需求偏好、配给额度、分配方式等进行精准甄别和瞄准。如果项目资源的供给与村组的实际需求出现偏差或脱节,这不但会造成资源的浪费,降低资源的使用效率,甚至会使村级组织的合法性和权威性受到挑战。这主要表现为村民以沉默的方式抵抗项目的落地,或者以激进或暴力的手段阻挠项目进村。可以看出,项目进村过程中必然牵扯到村庄资源的分配问题,村级组织需要一套规则和秩序来对资源供给与村组需求进行精准匹配,这就为基层民主建设提供了机会。

综上所述,在项目资源不断汇集于乡村社会的背景之下,村庄集体成为承接资源的基础单位,并塑造了村庄公共治理的属性。从公共项目资源的实践过程来看,国家给基层社会赋予了一种资源支配权。这种支配权是对公共资源的分配和调整,需要在充分的话语讨论和不同意见表达的基础上才能达成一种共识和平衡,这就在村庄层面形成了一个分配型协商秩序。

(二)利益关联与参与诉求

利益关联与参与诉求是分配型协商民主得以运转的基础动能。与一般的协商民主不同,项目的介入为村级组织分配资源提供了物质条件,也给村庄提供了可供讨论的公共议题。利益关联为普通村民参与协商对话提供了动力,村民可以借助民主化的制度框架表达个体诉求,推动村庄民主政治活动能够充分高效的持续展开,从而使得乡村治理工作得到广大村民的支持和认可。

马克思曾指出,人们奋斗所争取的一切都同他们的利益相关。[14]只有以共有资产为基础,在触手可及的浅近利益驱动下,农民才能结成利益共同体,[15]2000年以来,我国农村基层社会基本处于松散的状态。一方面,随着城镇化进程的快速推进,越来越多的农民进入城市,农村空心化现象严重。另一方面,农业税费取消后,土地集体所有制被不断虚化,村集体与农民之间缺乏制度化的利益关联机制。[16]虽然村民自治明确了村民参与公共事务的权利,但是由于村庄资源比较少,村集体经济薄弱,贫乏的公共资源使得村庄往往无事可议。而传统的以村庄选举为主要内容的公共议题并不能激发村民的参与热情。因此,基层民主政治建设动力不足。而分配型协商民主之下,资源的使用关系到每个村民的切身利益。每个村民都希望通过资源获取利益,村民之间或者小组之间因为较强的直接利益关联度而重新连接起来。而资源的有限性和不可分性就给项目提供了竞争的空间,这就最终转化为村民参与协商民主的动机。

利益是治理活动相互联系的基础,利益表达既是利益保障的途径,也是政治合法性的来源。[17]在乡村治理过程中,只有了解村民的诉求才能抓住乡村治理的重点,提高公共决策的科学性。从村民的角度来看,村级治理首先要解决的是一个公共治理问题。首先,项目资源具有高度的公共性。这种公共属性具有明确的指向,即项目资源投放至村庄层面,并且用于村庄公共物品的建设。项目资源是属于村庄内部人的事情,应该是村民公共意志的体现,这就在村庄内部围绕着资源使用建立了一种公共机制,并为村民参与民主政治生活提供了公共的议题。其次,村民的生产生活主要局限于村庄之内,公共物品的水平直接影响了村民的生活质量。因此,在项目进村过程中,村民具有强烈的参与意识和民主表达的意愿。而且,村民只有充分表达自己的意愿和利益诉求,决策者才能更加全面、真实的了解各种信息和意见,并在此基础上以对话的形式与村民进行沟通和交流。只有将诉求与决策进行深度的互动,才能在异质性群体之间达成理性共识与平衡,并最终解决公共治理问题。

(三)制度供给与民主建设

村民自治为分配型协商民主的实现提供了制度保障,为基层民主建设的发挥创造了社会基础。上个世纪80年代以来,我国开始对农村政治体制进行改革,乡村治理迈入“乡政村治”的新时代。一方面,国家废除了以集权为中心的人民公社制度,在乡镇建立基层政权,履行国家行政管理职能,另一方面,国家以法律制度的形式将村民自治确定下来,探索建立以“民主选举、民主决策、民主管理和民主监督”为核心的村民自治,对本行政村事务行使自治权。村民自治的核心在于“自治”,一方面,自治意味着不受外来强制力的干涉和支配,是在自我思考、判断的基础上作出的选择。另一方面,自治的达成在于自律,即对于共同体内部的规则和决策的自觉遵守。村民自治实行以来,村级组织成为管理村庄公共事务和开展村庄公共建设的主体,[18]在农民的日常生活中,以行政村为单元,对于涉及村民利益的政治、经济、文化和社会等公共事务进行直接治理,广大村民可以通过村民自治组织处理与自我利益相关的事务。

在以村民自治为核心的乡村治理过程中,村庄进行了一系列的民主建设。具体来看,主要包括组织设置、程序规范、制度建设三个层面。在组织层面,根据《村民委员会组织法》的规定,村级组织以制度化的形式设立了村民会议,村民代表大会,小组会议。其中,村民会议明确了村民直接、平等参与村庄公共事务的权利,是直接民主的最佳体现。村民代表大会则是以代议制民主的形式参与村庄治理活动。小组会议则是赋予村民小组这一小共同体直接的民主自治权,[19]村民小组直接对组内的事务进行治理。在程序方面,宪法和相关法律都指出,农村在办理公共事务和公共事业时,需要征求村民的意见,在与村民协商沟通的基础上进行,并由村民或者村民代表投票表决,对于各项公共决策,应当进行公示,并接受村民的监督。在制度建设方面,村级组织先后出台了村务公开制度、财务监督制度、民主评议制度等,以此来保障村民的知情权、参与权、监督权。尤其是进入新时期以来,为了减少国家政策在执行过程中的阻碍,导致国家政策与村民诉求之间出现偏差,提高政府解决问题的能力,各地都在不同程度上加强与民众之间的交流对话,推动基层协商民主的发展进程。        国家的制度供给和民主建设为分配型协商民主的产生奠定了基础。一方面,村民自治本身就蕴含了协商民主的因素,村庄公共事务和公共利益是村民关心的问题,村民也积极参与了基层民主政治生活,这在客观上能够引导分配型协商民主的生成。另一方面,制度供给也为分配型协商民主提供了组织基础,借助原有的组织体系和制度规范,分配型协商民主能够更快地融入到乡村治理体系之中。

 

三、分配型协商民主的运作过程

分配型协商民主以资源下乡为切口,强调项目资源的分配与村民需求偏好有效衔接,在村民自治的框架之下,通过组织的设置与调整为村民搭建协商对话的平台,以村干部入户访谈和公共项目清单的制定的方式广泛吸纳和整合民意,从规则创新与建构方面保障村民全程参与的权利,在此基础上促成协商结果的达成。

(一)组织的设置与调整

为了配合分配型协商民主工作的开展,平衡各个村组的利益和需求,围绕公共项目资金的分配和使用,W村在现有村民自治的框架内对村级组织体系进行了重新的设置与建构,在“行政村——村民小组——农户”之间设置了“户组议事会和村组议事会”的治理结构,从而形成“双层议事”模式。

户组议事会。其成员由联组干部、村民小组长、村民代表和户长共同组成,人数控制在10人左右,由他们具体负责处理小组内部公共事务,并就公共服务事项展开协商讨论。其中,户长是每个家庭的户主或者当家人,每个家庭产生一个;村民代表则是由村民选举产生。W村根据地域相近、利益相连的原则,往往将20-30户化为一个片区,每个片区经过票选产生一名村民代表,并根据村民选举每5年换选一次。户组会议的产生与合村并组改革联系在一起。2001年W村进行了合村并组和干部调整,将原先的两个行政村合并为一个行政村,由此造成了行政村辖区面积和治理对象的扩大,并带来治理规模与治理资源不匹配的问题,村民也很难真正参与到乡村公共事务活动当中。为了化解这一难题,推进协商民主实体化运作,W村将协商单元进一步缩小并下沉,形成了户组议事会,并将其作为独立的一级议事平台,赋予其议事协商的功能。

村组议事会也叫作村组干部扩大会议。由村两委干部、村民小组长、监督理事会成员、党员代表、村民代表共同组成,用于专门讨论全村范围内的公共议题。尽管《村委会组织法》规定了在村民自治的范畴内实施民主决策的村民大会这一制度,但是受到时间、精力、场地、操作性等因素的影响,协商民主往往很难实现全民参与。为了扩大村组议事会的影响力,村组议事会在村干部的组织协调下对村民会议、村民代表会议、党支部会议、村两委会议、村组干部会议、民主监督会议等多个会议相关人员进行综合,进而组成了专门用于解决公共事务的议事协商机构。该机构将存在于乡村社会各个领域、各个层级、各种活动中的多元主体汇集在一起,并以制度的形式加以确定。治保主任强调:“村组议事会是一个很重要、很全面的会议,它将村内多个会议杂糅在了一起,是一个混合形式的议事组织。实际上,我们就是希望村内各个层面的人都能参与到村庄治理当中来。”

从以上的论述可以看出,分配型协商民主的组织结构具有以下特点。首先,从合法性的角度来看,虽然双层议事制度没有获得明确的法律地位,但它并没有与村民自治的要求相违背,而是对村民组织体系进行的有益探索和创新。无论是党组织的领导、村民的参与,还是议事的范畴、决策的方式,都遵循了村民自治的原则。其次,户组议事会的设置,实现了协商民主单元的下沉,体现了微观治理的逻辑,降低协商议事运行成本和治理难度。同一个小组内的村民往往关系更加亲密,具有相对一致的利益诉求,以小组为单位进行协商能够比较精准详细的传达村民的诉求。此外,依托户组议事会这一组织载体,村级组织与分散的村民进行了有效对接,也能够避免因协商规模过大而带来的效率低下。

(二)民意的吸纳与整合

相较于其他中西部农村而言,W村凭借优越的地理位置获得了政府持续输入的资源,再加上村集体经济比较雄厚,村庄拥有大量的可供支配的资源,具有提供公共服务和事业的能力。因此,对于W村而言,如何回应村民的治理需求,提高村级组织治理能力,关键在于了解并吸纳村民的利益诉求、意愿和主张。具体来看,分配型协商民主运作过程中,W村往往借助以下两种形式来完成。

村干部入户访谈制度。村民除了可以通过户组议事会反映民意,W村坚持群众路线,通过入户访谈的方式直接吸纳民意。随着合村并组的推行,村庄治理规模扩大且农户居住分散,村干部难以精确的了解并关注民意。这就造成干群关系疏离化、陌生化,乡村治理的决策往往得不到村民的支持和认可。因此,为了解决这个问题,W村通过推行村干部入户访谈制度来扩宽民意诉求表达的渠道。村庄每年年底的时候都会将村干部入户访谈作为重点工作来推行,联组干部要以户为单位开展入户访谈。经过一个月左右的走访,村干部要了解小组内部公共服务水平、公共设施现状、以及村民的利益诉求和公共意愿。这种制度化的、主动的、一对一的、地毯式的对话交流,对双层协商议事模式进行了补充和延展,它将全体村民纳入到了分配型协商民主的组织体系之内,体现了社会主体多元共治的治理理念,对于提高决策的科学度,提升治理效能具有明显的效果。在乡村治理过程中,村民往往处于弱势群体的地位,个人的观点和想法往往得不到干部的重视和关注。村干部直接走进农户家庭,将协商平台进一步下沉。在这个过程中,村民也表现出了较强的倾诉欲望,对村级公共事务产生了较高的热情,对乡村治理也表达了真实的想法和观点。从这个层面上来看,这一制度能够激发村民参与公共事务管理的积极性,对于实现干群互动、解决民生问题、化解社会矛盾具有重要意义。

公共项目清单制度。这是W村提出的一个新的民意整合机制。即村干部将一个月之内入户访谈过程中搜集到的民意进行分类和梳理,将有关公共服务和公共项目的内容进行提炼,在此基础上制定村庄年度公共项目清单,并报上级政府备案。这些意见往往零散、杂乱、没有条理性,公共议题难以有效进行协商讨论,因此需要对搜集而来的原有材料进行整理和汇总。在W村,这项工作主要由村干部承担。村干部将意见汇总整理之后制定民意目录,并通过召开村组议事会对民意目录进行过滤、甄别、筛选,将那些无理的、不具有公益代表性的、暂时没有可行性的意见剔除出去,并对现有的公众意见进行补充和完善,经过多次的分析、研讨、修订,再通过户组议事会对村民进行反馈和解释,按照一户一票的原则对修订后的民意目录进行表决,只有获得大多数同意之后才能最终形成项目清单。例如W村2019年年底进行走访过程中,涉及公共事务的意见多大500多条,其中主要集中在道路、堰塘、环境整治等方面。经过半个多月的反复磋商、对话和沟通,拟定了W村2020年度以乡村振兴为宗旨,以发展村组公共设施和和服务为基础的项目清单,其中涵盖了排灌沟整治、道路硬化、修沟建渠、环境美化、堰塘整治、湿地开挖、自来水维修、天然气改造、广场建设等多块内容。在这个过程中,W村通过制度的形式将村民的需求固定下来,并作为乡村治理过程中的重点工作来推行,这就为分配型协商民主在村庄内部的运行提供了一个可供参考的框架和模板。在资源下乡的过程中,村级组织可以依照清单来平衡资源分配。

(三)规则的创新与建构

协商民主的成功之处不在于有集体行动能力的全体公民,而在于相应的沟通及其程序化、制度化,以及制度化的审议程序与非正式的公共舆论之间的相互作用。[20]分配型协商民主之下,主要是对于公共服务资金的安排和使用能否在协商民主的基础上达成一致,在这个过程中,必须将分散的农民再次凝结在一起。W村通过村民自治的形式形成了一套相对规范的、完整的制度规则。

项目方案的确定与表决。根据对W村村干部表述,项目方案的确定表决过程主要通过村组议事会进行,其过程包括五个方面。首先,由村书记对公共项目进行介绍,包括项目主题和投放区域、项目将要解决的问题、项目实施的可能性和必要性、项目预算总金额、建设具体内容等;然后,由村民小组长对组内的实际情况进行补充说明,即村民小组长具体阐述组内公共服务水平现状、对于项目实际需求,项目实施的社会效益等;其次,由村会计介绍项目具体的资金来源和实施方案,主要涉及申报政府财政资金、村自筹资金、筹资筹劳方案等;再者,与会的成员就该项议题展开具体协商和讨论,在这个过程中,与会人员的疑问或者不理解也需要由村干部和村民小组长进行解释和说明;最后再由村组议事会成员对其议题进行无记名民主表决。对于项目方案表决结果,村级组织往往依托公示栏、微信群、户组会议等形式告知村民。

实施过程的监督与评议。对于项目方案的实施过程,根据项目投放类型来决定。一类是涉及到村级层面的公共服务项目,由村组议事会成员共同监督。形成书记主导、两名村干部统筹实施、全体小组长协调配合的项目领导小组,并就实施进度、出现的问题、整改的意见及时向村组议事会成员说明。另一类是具体分配到组内的公共服务项目,往往由书记主导、一名村干部分管、小组长统筹实施、村民代表公共推进,并就实施情况向户组议事会进行汇报。实施过程的监督与评议主要集中在三个方面:(1)公共服务资金使用内容和范围是否符合规定,有无转移到村庄其他事务或者其他组内现象的出现。(2)在程序方面,是否经过村组议事会或户组议事会审核通过。(3)项目质量是否达到了村民的心理预期和实际需求,是否真正给村民带来了实际效果。

从W村的经验来看,村庄内部自主探索形成了一种分配型协商民主的秩序。首先,从项目的确定和表决,到项目的验收和评议,村民以直接或间接的方式参与了项目进村的全部过程。村民不仅仅是项目资源的受益者,也成为项目进村过程中的主要参与者。其次,规则的创新与建构给普通村民提供了一个稳定而持续的协商对话机制,并以程序化、规范化的形式固定下来,这就为村民参与民主政治生活提供了制度化保障,在事实层面给予了村民权利救济途径。

 

四、分配型协商民主的运行逻辑

强调资源分配为主要内容的分配型协商民主实践创新了乡村治理模式,为基层民主注入了新的活力,激发了村民广泛参与政治生活的积极性,能够保障村庄公共事务的决策是在村民协商对话之下达成的,不但能够增强决策的合法性认同,更能够确保项目资源下乡的效率。分配型协商民主的有效运行,不但有制度化的设计,更与其本身的内在特性和运行逻辑密不可分。具体来看,分配型协商民主形成了以需求为导向的分配原则、以分层为特点的协商机制、以公意为核心的治理理念。

(一)以需求为导向的分配原则

一直以来,学界认为税费改革之后,虽然项目资源弥补了乡村治理过程中资源紧缺的尴尬地位,但是村级治理的民主化并没有被重新激活。这一方面是由于自上而下的资源输入方式所带来的自上而下的决策机制消解了基层组织民主化运转的空间,[21]上级政府和部门以严格的程序和规范直接将资源推进到乡村,避免公共服务资源在进入村庄的过程中由于权力—利益网络的存在而产生分利秩序。[22]另一方面,村级组织行政化带来民意吸纳制度性断裂,[23]上级政府的意志通过资源输入的方式得以贯彻,刚性的治理规则无法给予民主表达的空间。虽然有学者研究了税费改革以来基层民主的发展,但是他们往往认为只有在村集体经济比较发达的村庄才能产生民主化色彩。[24][25]但是,W村的经验给我们提供了一种新的思路,在资源下乡背景之下,村庄内部通过组织设置和规则设定,也可以探索村级协商民主的发展路径,实现资源分配与需求偏好的有效衔接。

W村分配型协商民主的模式在村级组织与村民之间重新建立了利益联结机制,通过以需求为导向的分配原则将分散的村民组织动员到了基层民主建设过程当中。具体来看,可以从议题的产生和议题的决策两个方面来理解。前者是指村级组织充分尊重、重视民意,积极主动与村民对话协商,采集、掌握村民对于公共事务方面的信息,通过走访每一个农户了解村民的真实客观需求,为村庄公共事务议题的产生提供具体的内容,并通过双层议事平台输入到乡村治理体系之中,形成年度公共项目清单。后者是体现了村民在公共项目决策中的主体地位,项目资源的投放以村组议事会的表决为基础,如若协商无法获得大多数村民代表的同意,那么该公共项目资源将不得进行投放。即使项目通过了民意表决,其项目的实施的过程也要随时接受双层议事会的监督,接受村民的民主测评。例如2019年5月政府向W村投放了10万元的公共服务资金用于支持村里公益事业。当时民主提议建设的项目有沟渠建设、堰塘改造、道路加宽、道路硬化、机耕路加固。经过村组议事会反复协商和票选,最终将项目资金用于4组村级道路加宽。

可以看出,在项目下乡的背景之下,政府资源有相当一部分给了村庄自主分配的空间,用于支持村庄公共设施建设。这就使得村民产生了参与村庄公共事务的需求和动力,W村将这种自上而下资源供给的模式与村庄内部自下而上的决策结合起来,将资源的平衡与分配与村民的需求结合起来,通过吸纳民意激发了村民协商的主动性和积极性,并通过村组议事会和户组议事会平台表达出来。在这个过程中,村民的参与动力被持续激活,并通过组织的运行以规范化、制度化的形式表现出来,在协商对话的基础上最大程度的尊重了村民的需求,为资源的分配提供了参考和依据。

(二)以分层为特点的协商机制

协商民主提供了一个理性对话、协商、交流互动的平台,普通民众可以以平等的方式参与公共话题的讨论,表达对于公共利益的诉求,促成协商结果的一致性,从而提高乡村治理的效能。但是基层协商民主的建构并没有固定的实现路径或者标准模板,最为关键的是如何与分散的、广泛的农户进行有效对接,在实现决策民主化的同时兼顾决策的效率,在降低协商成本的同时实现村民的广泛参与,W村主要是通过分层的形式来组织村民进行有效协商。它不同于国家行政力量建构的村民代表大会或村民大会的组织形式,也不同于村干部个人与村民进行直接访谈的形式,而是通过设置以农户为基本单位的户组议事会和以村民小组为基本单位的村组议事会形成“层层协商”、“统分结合”的需求表达与确定模式。[26]这种分层协商的机制缩小了协商的规模,下沉协商的重心,以一种更加科学、合理的方式重新塑造了协商单元。

结合W村的具体经验来看,分层协商之下,村级组织、村民小组、农户成为三方参与主体,通过村组议事会、户组议事会参与乡村治理。其中,各方参与主体功能定位不同,分层协商的侧重点不同。以2018年公共项目推进为例。2018年6月乡镇向W村投放20万元公服资金。村组议事会主要讨论资金用于设置哪一个公共项目,具体投放到哪一个村民小组,项目方案具体如何制定,为项目的具体实施提供方向性、指导性意见。经过协商讨论,最终将项目用于3组道路改造。在此基础上,3组协商议事会需要选出项目领导小组成员、监工成员、协调人员、后勤人员等,确定丈量土地、赔补方案、协调用工方案等,明确不同阶段的工作重点等等。以分层为特点的协商机制,使得每一个参与主体都可以找到与之对应的协商平台,从而更加有针对性的参与到乡村治理过程当中。W村这种分层协商的机制在于,将资金的投放与村民需求结合,将协商民主的理念与乡村社会的实际情况结合起来,具体而言,发挥了以下的功能优势。

第一,分层协商注重推进协商民主参与主体的深度和广度。它通过缩小的协商单位,以一种直接的大众参与形式提高参与的广泛性和充分性,吸纳多元主体参与村庄公共事务治理,保障了每一户村民话语的平等性,最大范围反映村民的治理需求和利益诉求,从而避免村庄少数精英对于民主的控制。第二,分层协商有利于在差异化的基础上形成共同议题,达成公共性认同。小组内的公共事务和公共治理以户组议事会的形式进行对话协商,村庄层面公共事务的协商和项目确定则以村组议事会为载体进行理性沟通。在不同协商层级之下,对应不同的协商主体。通过层层协商和筛选,能够将村民最为关系的议题确定下来,并且通过投票表决的形式予以确定。第三,分层协商契合了村庄的社会结构,有利于优化公共资源的投放。在乡村社会当中,很多公共项目需要以村民小组的形式进行集约投放,例如道路修建、堰塘整治、垃圾处理等等,村民小组成为事实上的资源承接单元。应该认识到,虽然国家以行政村的方式建构了乡村治理单元,但是这并没有改变农村原有的生活习惯和居住形态,村民小组往往因为具有较强的关联程度、较密集的利益联结、较频繁的交流互动而成为事实上的行动单元。因此,这种分层协商机制,能够节约治理成本,推动公共资源的便捷化。第四,分层协商的机制贯彻了基层民主的全过程,严格按照“议题的提出、议题的确定、对话协商、表决与公示、民主监督、评议验收”的流程推进,强调村民的主体性地位,增强了村民参与基层民主的能力。

(三)以公意为核心的治理理念

在民主政治活动中,公意代表了所有人公共利益的共同意志,其目的在于促成公共决策的形成,实现公共福祉和公共利益的追求。但在项目资源下乡过程中很容易遭遇以个人利益为中心的钉子户威胁和以部分团体利益为核心的精英裹挟,公共的意志和公共的利益往往受到损害。因此,当代民主理念往往难以在乡村社会基层生根,或者因为没有社会基础而流于形式。W村分配型民主的运行,则坚持了以公意为核心的治理理念。将公意与项目资源的分配进行了匹配,从而实现了乡村社会的有效治理,提升了村庄的治理能力。

从W村的经验来看,公意的表达主要集中在以下三个方面:(1)确定公共资源使用的具体范围和项目设置的具体类型,明确资源的公共属性;;(2)保证公共资源的使用效率,减少资源下乡过程中的资源损耗;(3)规范资源下乡的具体过程,确保资源能够顺利实施。在整个过程中,为了促使公意的达成,W村主要从以下两个方面来实现。首先,双层议事会的建立为公共意见的形成提供了一个公共交流的领域。在这个议事结构之下,村民的主体性被调动起来,以平等的身份参与公共事务治理,表达对于公共项目资源的利益诉求,并就公共议题形成公共意见或者决议。这个过程具有两方面的功能。一方面它重塑了乡村社会公共共同体意识,使普通村民能够跨越私人领域和家庭生活的局限实现社会复合的组织性功能,有利于协商共治的实现。[27]在公共资源分配的过程中,村民往往希望资源能够向各自组内进行投放,但是由于资源的有限性和各组内公共设施的差异性,只有在充分讨论的基础上才能形成共识。另一方面,它培育现代公民意识和公共精神。在乡村治理现代化推进过程中,村民的民主意识、法制意识、规则意识、参与意识、权利意识等等都需要在参与乡村治理活动当中被激发,并通过在反复协商互动过程中得到进一步的增长和提升。分配型协商民主通过资源分配激发了村民参与的主动性,并使村民认识到个人利益与集体利益密切关联,从而推动乡村公共精神文化的形成。

其次,分配型协商民主在分散的农户和村干部之外形成了一个不同于国家的行政力量也不同于村干部的个人力量的第三方力量,即组织化的群众所生成的公共性的力量。[28]而这种第三种力量能够对少数钉子户进行有效制约,也能够对以村干部为首的寡头政治带来直接冲击,从而使得资源能够在最大程度上反映广大村民的意志。在乡村治理过程中,公共意图的实现需要全体成员共同遵守,这就在村庄层面形成了权利与义务的平衡机制,即每一位村民在享受公共权利的同时也意味着对其义务的承担。如果人人都只追求权利而忽视自身义务,那么这必然带来社会秩序的混乱与公共利于的损害。而这种平衡机制最大化的制约了钉子户的产生和村干部的非理性行为。例如在道路加宽过程中,往往涉及到对村民土地的占用,这个时候就很容易出现索要更多补偿的钉子户。在分配型协商民主之下,以公意为核心的治理理念能够在多数人支持的基础上形成对少数钉子户力量的压制。就像治保主任讲的:“你是W村当中的一员,项目如何投放你也进行了投票表决。你如果坚持做钉子户就是全村人民的敌人,会遭到全村人的批评和谴责。”对于一般的村干部而言,以公意为核心的治理取代了少数精英治村的模式,这不但可以克服部分村干部在项目资源分配过程中个人专断独权的失范行为,避免乡村治理过程中“一言堂”现象的出现,也可以减少村干部与项目之间的“利益输送”,对村干部的权力进行有效制衡。从而能够促使村干部在村民的有效监督下回应村民的需求,提升乡村治理的自主回应能力,推动乡村治理走向善治之路。

 

五、总结与讨论

本文考察了资源下乡过程中基层民主推进的实践过程中(如图1所示)。项目资源大量输入村庄的过程中重新塑造了村级组织和村民之间的利益关联机制,普通村民产生了广泛参与的积极性,这就需要重新思考基层民主建设问题。W村的经验表明,村级组织在现有的村民自治的框架之下,通过双层议事组织结构为村民协商交流提供了一个民主化平台。在村干部入户走访和公共项目清单制定过程中广泛吸纳并整合民意,促进公共资源分配能够最大程度体现普通村民的需求。在项目资源具体进入村庄之后,通过民主表达的方式提高决策的科学化、民主化,自下而上的民主监督与评议则实现了普通村民对于决策制度和执行的共识度和认可度。

 

在基层民主建设过程中,分配型协商民主不仅仅在于动员村民参与公共事务的治理,还在于将项目资源的分配与村民需求有效衔接,强调村级组织主动回应村民需求的治理责任。首先,它强调村民的需求对公共议题产生和公共决策达成的形塑作用,能够有效克服之上而下项目资源决策与广大村民实际公共物品供给需求的偏差,从而提高资源投入的瞄准度和精确度。其次,分配型协商民主是对分层协商的有益探索,在一般农户、村民小组长,村级组织之间搭建了多层级、多元化、有组织的协商对话机制,拓展了村民政治参与主体的广泛性和多元性。最后,分配型协商民主实现了多数民意支持下的公意治理。这种治理模式重塑了乡村社会公共共同体意识和公共精神,能够保障村庄公共事务在全体村民大多数决策经由公共协商讨论、对话交流、相互妥协达成基本共识。而且在这个过程中实现了权利义务平衡机制,克服乡村治理过程中的钉子户和少数精英对于村级治理的破坏,从而确保公共事务得以顺利开展,最大程度保留协商民主的成果。

应当注意到,W村分配型协商民主是在资源下乡的背景下为了解决村庄内部公共物品分配而进行的一种创新和探索,是协商民主的一个阶段性表现,利用资源下乡与乡村治理结合起来,运用项目激活了基层民主,提高了农村公共物品供给的效率,提升了村级组织治理能力。在此基础上,分散的农民将个体需求凝聚成集体需求,与国家供给机制进行对接。从这个层面上来看,国家与农民之间的关系重新联结在一起,并通过协商民主实现组织上的融合。同时我们也应当看到,虽然W村分配型协商民主对于改善公共物品供给模式,促进乡村治理具有十分显著的作用,但其发展的空间还有待进一步拓展,或者可以从以下几个方面进行思考。首先,推进民主机制与资源供给机制的对接。在资源下乡的背景之下,政府可以适当拿出更多的资金下放给村级组织,依托村民自治框架内的民主机制解决农村“最后一公里”公共物品有效供给。其次,尊重村民的需求和利益表达。村级组织应当根据各地实际情况探索协商民主的不同形式,积极引导村民参与民主活动,并通过制度的形式保障村民自主决策的空间,并将村民的需求偏好作为公共项目投放的重要依据。再有,实现协商民主与乡村治理的有效融合。在村庄自治范围内,将协商民主的理念引入乡村治理的各个环节和各个领域,将协商民主的制度优势转化为乡村社会的治理效能,进而推动乡村治理体系和治理能力的现代化。

 

 

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[作者简介]刘雪姣,女,河南安阳人,中南财经政法大学法学院博士研究生,主要从事法律社会学与乡村治理研究。

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