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刘磊:县域治理中的基层法院:体制结构与制度逻辑

县域治理中的基层法院:体制结构与制度逻辑

 

刘磊*

 

摘  要 个体本位范式对于认识中国司法机关在政制结构中的定位存在明显的不足,若要正确把握这一问题,需要采取整体本位范式。县域是一个完整的治理单元,在县域治理中考察基层法院可以成为整体本位范式研究的一个切入点。党政体制是中国法院赖以运行的基本体制,基层法院与由地方党委领导的县域治理体系之间存在紧密联系,上下级法院关系亦嵌入党政体制。党政体制依托条块关系形成“一体双轨”司法调节机制,这一机制对于保持司法权的中央事权属性具有重要意义。基层法院在县域治理中的定位,受到党政体制统摄下的中央与地方关系、条块关系、属地管理责任等宏观因素影响。在县域治理层面保持司法机关依法独立行使审判权的同时,有必要保持这一层级权力一定程度的统合度和灵活性。如果将司法权的中央事权属性理解为基层法院从地方党委领导的治理体系中分离,这是对中国国家治理制度逻辑的误读,在实践中也难以实现。

关键词 县域治理 基层法院 党政体制 一体双轨 整体本位

 

 

一、问题与进路

司法机关在政制(constitutional)结构中的定位是法治建构中的重要问题,而政制结构则会直接地塑造着相应的司法体制[1]。按照经典“三权分立”纯粹分权理论,以立法权、行政权、司法权分立为基础而形成的司法独立,能够忠实、有效地保证法律的实施。这种意义上的司法独立是关于法院的“理想化模型”的核心所在。[2]在当代中国语境中,司法机关在政制结构中的定位突出地体现为法院与地方政党系统之间的关系。对此问题,学术界形成了司法地方保护主义话语,认为目前存在的主要问题是司法的“地方化”,要加强法院在地方的独立性,实现“去地方化”,并且认为这是重塑司法权威、维护司法公正的关键所在。近几年的司法改革以司法权是中央事权作为基本定位而展开,这在一定程度上也体现了此种思路。不过,这并不意味着理论界所言的基于“去地方化”而加强“司法独立”的主张与决策者的改革布局完全一致。

从研究范式来看,理论界主要是采取个体本位范式来探究这一问题。前面提及的司法地方保护主义话语在很大程度上遵循的也是此种范式。由个体本位看,法官是以个体名义直接裁判,对外部社会承担司法责任,不仅法官行权不应受到内部组织形态的约束,而且法院也应当独立于外部体系架构。个体本位范式的改革指向是实现以“法官独立”为核心内容的“法院独立”。[3]采取个体本位范式认识司法机关在中国政制结构中的定位,会将这一问题视为可以离开外在体制架构的普适性问题,而忽视中国司法制度和中国体制架构之间的内在联系。晚近以来,有学者对个体本位范式提出了质疑,提倡采取整体本位范式来把握中国司法机关在政制结构中的定位。例如,苏力较早地采取整体性视角讨论司法机关与中国共产党之间的关系[4];喻中反思了“司法中心主义”存在的局限性,对中国的“司法—行政”关系模式、“治—综治”取向的法治模式展开讨论[5];侯猛从政法传统的角度研究了政法体制的形成过程、政法体制中的民主集中制、最高人民法院的功能定位等问题[6];刘忠从条块关系角度探讨了法院院长的产生,研究了政法委的构成与运作[7];陈柏峰从地方治理的角度讨论了地方党政领导干部对司法权行使产生的复杂影响,认为要区分“治理性干预”和“腐败性干预”这两种不同类型的干预。[8]这些研究在不同程度以及不同侧面采取了带有整体性取向的研究范式。明确提出整体本位范式的是顾培东。在顾培东看来,中国法院建构与运行模式的实然状态体现的是“法院整体本位”,无论从宪法制度安排,还是从法院在政制结构中的地位,抑或从司法生态来看,考察中国法院都更适宜采取法院整体本位。[9]从域外研究来看,司法机关“不能被孤立地看待,而应被视为作为政府权力的来源之一的大规模政治体系的组成部分”[10],其运行模式深受特定的国家体制影响,实际上“普遍存在的模式是,审判是作为政权主体中的一部分来运行而不是作为一个独立的实体存在的”[11]。就研究范式而言,本文采取的是整体本位范式,将法院的建构和运行置于中国整体的政制结构和治理体系中来把握。在研究的具体操作化层面,文章以基层法院作为研究对象,将基层法院置于县域治理场域中展开讨论。

在我国的国家治理层级中,县域治理具有基础意义,构成国家政权体系最为完整的基层结构,“处在承上启下的关键环节,是发展经济、保障民生、维护稳定、促进国家长治久安的重要基础”[12]。基层法院处于县域治理的体制结构之中,其运作形态亦受此影响。实际上,最高人民法院也强调基层法院应当发挥在县域治理中的作用[13]。就影响基层法院运行的体制因素而言,最为重要的是党政体制[14]。党政体制中的法院与其他的国家机构之间的结构性关系与西方体制中法院与其他的国家机构之间的结构性关系存在显著差别,这种结构性关系构成塑造中国各级法院基本运行机理的体制性因素。中国的县域治理具有明显的统合性,这种统合性依托党政体制而展开并实现,强调由党委进行全面领导,实现对县域治理的主体、资源等进行整合与协调。在此意义上,从县域治理的视角考察基层法院,能够体现出整体性,而不会将基层法院的建构和运行视为孤立的问题。

本文的分析表明,在县域治理中,党政体制是基层法院赖以建构和运行的结构性因素,基层法院所依托的条块关系均在党政体制中展开。在这样的结构性因素影响下,以中央、司法系统、地方党委系统为构成要素的“一体双轨”司法调节机制得以形成,一方面能够保证地方党委领导的县域治理权力结构的完整性,另一方面能够保证基层法院有较大的独立审判空间。总体而言,在基层实践中,党政体制对于保障司法机关一定程度上的独立性起到积极作用,但在某些情况下也会存在一定程度的张力。对于此种张力,需要通过政治生态治理和司法体制改革加以调节和克服,而非通过单纯强调“司法机关独立”抑或“司法去地方化”就可以实现。进而言之,从国家治理的制度逻辑来看,对于基层法院在政制结构中的定位问题,其方向并不在于将基层法院从地方党政系统的影响中脱离。

 

二、块块结构中的基层法院

依循中国共产党的组织原则,县域治理是在党委领导下开展,无论是人大、政府、监察委,还是法院或检察院,都是在同级地方党委的领导下开展工作。基层法院是在由党委发挥领导作用,人大、政府、监察委为主要构成部分的块块结构中运行。[15]

(一)党委对法院的领导

基层法院与地方党委之间的基本关系是:党委领导法院,法院参与到党委统领的地方治理中。党委对法院的领导作用主要体现在三个方面。

首先体现为通过“党管干部”的组织人事原则实现对法院的领导。法院系统实行干部双重管理,即地方党委和法院党组共同管理[16],其中对领导班子成员采取以上级法院党组为主、地方党委协助管理的模式。[17]就法院与地方治理的关系来看,最为重要的是党委对法院院长任命的影响。基层法院院长是副处级,在级别上相当于政府的副职干部,高于同级政府部门正职。[18]按照下管一级的干部管理原则,基层法院院长的选任由市委主管决定,具体由市委组织部负责,市中院协管,县级人大选举产生。随着《法官法》的出台和修改,上级法院在下级法院院长任命上的话语权更为突出。虽然正式决定者是市委,但是与市委相比,中院更为熟悉拟任基层法院院长人选的情况,因此市委也会尊重中院的意见。尽管上级党委对基层法院院长选任有决定权,中院意见在基层法院院长任命中起主导作用,不过基层法院同级地方党委对法院院长的选任有建议权。[19]在市委对基层法院院长人选的考虑因素中,县委的意见和建议会有重要影响。一般来说,法院的院长和党组书记是同一人担任。有的时拟任命为法院院长的人选,会通过县委任命为拟任职基层法院的党组书记,先到该院以党组书记名义主持一段时间工作。在党组书记和院长身份合一的情况下,为了避免可能出现的僵局,市委会重视县委对当地法院院长人选的意见和建议,市中院也会就基层法院院长人选问题与县委沟通。在实际操作中,基层法院院长人选一般是市委、中院、县委均能接受的人选。

党委对法院的领导作用还会通过法院党组来实现。在对法院院长人选任免话语权弱化的情况下,县委对基层法院的影响力主要依靠党的组织体系实现,其中最为重要的是设置在基层法院内的党组。基层法院党组的实际功能非常广泛,覆盖了法院各个方面的重要工作。[20]按照党的组织原则,基层法院党组是县委的派出机构,接受县委的领导,法院党组书记以及其他党组成员由县委决定。党委通过对包括党组书记在内的党组成员的任命,实现对党组的领导,通过党组对基层法院构成约束。县委与基层法院党组之间存在制度性的联系渠道,例如派员列席法院党组会议、听取法院党组书记报告履职情况、对法院党组及其成员履职情况进行考核。按照党内组织原则,基层法院党组需要参与同级地方党委的一些会议和活动,主动以多种方式向党委递交信息材料、请示汇报工作(如审判执行业务专项报告,关于编制、职级、待遇、干部晋升等问题的报告),法院院长以党组书记身份参加党委中心组学习,传达党委中心组会议要求。党委和党组的这种领导与被领导关系,不仅为法院党组贯彻党委要求提供了制度性渠道,而且为法院党组向党委反映法院面临的问题、提出建议提供了制度性渠道。

除此之外,党委还可以通过政法委“归口管理”实现对法院的领导。“归口管理”是党对国家机关进行重组,将职能相关的国家机关、政府机构整合入党的管理体系之中,依靠党的对应职能部门来具体实现党的领导作用。在对政法系统的归口管理中,政法委的作用主要体现在两个层面:一是实施和确保县委的领导作用;二是协调各政法部门的相互关系,防止权力运行的“孤岛化”。法院院长是政法委员会成员(政法委副书记或者政法委委员),法院可以通过政法委员会向党委常委或者常委会报告,也可以直接向党委常委或常委会请示、汇报。政法委的基本工作制度有协管干部制度、联席会议制度、执法监督制度等。目前,政法委协管干部的职能已经普遍弱化,这一职能实际上主要掌握在组织部门。联席会议制度与执法监督制度之间存在一定的交集,这种交集主要体现为对各政法机关之间存在重大分歧,或者是政策性强、社会敏感度高、社会影响大的疑难、重大案件,召开联席会议协调和督办。在一些案件的协调和督办过程中,政法委协调政法系统各机关以及政法系统以外的有关主体,推动党委决策的具体实施。近年来,由于政法委遭受较多批评,政法委的职能开始转变,案件协调职能弱化。随着公检法的专业分化日益深入,政法委员会人员少、财政拨款有限,对很多问题无力顾及,协调能力存在不足。调研中了解到,许多县级政法委的领导干部认为,现在政法委对法院、检察院的影响力已经普遍较弱。

在上述几个主要方面之外,县委对基层法院的领导作用还体现在一系列考核中,例如文明城市创建考核、党风廉政建设考核(上级法院党组也抓下级法院的党风廉政工作)、法治县(市、区)建设考核等,这些考核均纳入块块系统中开展。鉴于法院在地方治理中的重要位置,党委在考核中通常都会给法院比较高的评价。由于这些考核与年终奖励挂钩,法院总体上愿意参加与考核相关的活动之中。与此同时,这些考核也有助于党政系统对法院形成一定程度上的约束。

(二)人大对法院的监督

各级人大常委会有“听取和审查本级人民政府、人民法院和人民检察院的工作报告”、“监督本级人民政府、人民法院和人民检察院的工作,联系本级人民代表大会代表、受理人民群众对上述机关和国家工作人员的申诉和意见”以及依法选举或罢免“两院”院长、任免或撤销“两院”工作人员法律职务等法定职权。人大及其常委会在党委领导下开展工作,人大对法院的监督实际上也是党委对法院发挥领导作用的重要途径。党委可以通过在人大常委会设置的党组以及在人大设置的党的基层组织,确保党委的意志在人大得以体现。在人大代表的构成中,来自行政系统的代表所占比例很高,人大在很大程度上也会成为行政系统对基层法院进行制约的重要渠道。

从法定权力和职责上看,人大对基层法院的监督主要体现在三个方面:

一是任免基层法院人员。基层法院院长由市委决定任命,但是在法定程序上,市委的任命需要以县委向人大提请任命建议的方式,经过县级人大选举、表决。现在的一般做法是实行等额选举,就党委推荐的唯一人选进行投票。县委除了可以通过党的组织渠道向市委提出建议影响基层法院院长人选之外,还可以通过人大施加影响。为了保证市委决定的人选在县级人大会议上通过,人大常委会需要依靠地方党委设置在人大的党的组织来开展(开会期间是临时党委[21]、各代表团的党支部,闭会期间是人大常委会党组)对与会代表做工作,以确保拟任命人选得到代表们的广泛认同。在基层法院院长人选问题上,如果县委(县委在很大程度上会吸纳县域行政系统的意见)与中院分歧较大,中院却执意使用自己的人选,可能会在人大这一层面遇到阻碍。法院院长人选能否以高票在人大会议上当选,对其在该院以及在当地的政治威信会有重要影响。此种政治威信不仅仅是象征性层面的,而且在某种程度上也会成为法院院长在当地所具有的政治能量大小的重要表征,会影响到其实际工作的开展。因此,一般来说基层法院院长人选都会在市委、市中院、县委三者之间的共识地带产生。除此之外,基层法院副院长(本级党委决定,征求市中院党组意见)、庭长、副庭长等中层干部(法院党组决定,报同级党委组织部审批),审判员(法院党组决定)均需经由人大常委会任命。

二是审议基层法院工作报告。在人大的诸多监督方式中,每年一次人大会议听取审议法院工作报告,在政治象征层面以及实际效果层面均十分重要。在法院内部,最为在意工作报告在人大会议通过情况的是院长,这关乎其“政治面子”(湖北省X市中院某副院长语)。尽管实践中很少出现人大否决法院工作报告的情况,但是也偶有发生。[22]为了确保法院工作报告能在人大会议顺利且高票通过,各级法院都会采取多种工作方法。例如,在每年的人代会召开前夕,法院领导班子成员会对人大代表进行拜访、座谈;在人代会上,法院会派出中层以上干部到代表讨论组,旁听代表的意见和建议;在人代会后,法院会加大整理、办理、回复人大代表的意见和建议的力度。除了由人大会议对法院年度工作报告进行审议之外,还会由人大常委会对法院的专题报告进行审议、对法院副职的述职报告进行评议。在接受笔者访谈时,一些法院领导班子成员坦言,人大常委会评议对被评议人没有实质性影响,评议结果不作为提拔、奖惩依据,但是在政治象征意义上会有重要影响。

三是通过内务司法工作委员会实现常规性监督。内司委是设置在人大常委会内的专业性工作机构,负责对口联系公安、法院、检察院、司法行政、民政和民族、宗教、侨务等部门。人大常委会对法院的常规性监督,如开展执法检查、进行专题调研评议、督促重要涉法涉诉信访件办理、督促法院纠正错误判决等工作,由分管内务司法的副主任具体负责推动实施。人大可以通过常委会或内司委,审议、跟踪、问效法院对人大整改意见的落实情况。关于人大以何种方式对司法进行监督,在很长一段时间中存在争论。有论者认为人大只能对司法机关的宏观工作进行原则性的监督,而不能介入具体案件,否则会影响独立司法。[23]

在很多情况下,人大对法院的监督,实际上反映的是党政系统的意志。一般来说,人大常委会会自觉吸纳党委的施政要求,并通过人大系统表达和传输。人大在评议法院工作时,会把法院服务地方经济发展、社会稳定、廉政建设等情况作为重点评议内容。这些工作事往往关党委的中心工作,是对党委总体工作部署的具体实施。人大对这些工作进行评议,既能够得到县委的支持,也能够引导基层法院的工作重点。在另一层面,人大对法院的监督反映的是以人大代表作为中介的地方“民意”的表达和监督意志。人大代表提建议案是人大对法院进行监督的重要方式,也会成为法院参与地方治理的重要动因。例如,湖北省C区法院针对部分农村人大代表希望法院多到农村开展法制宣传的提案,召开党组会专题研究具体落实方案,陆续出台一系列规定,定期开展法律宣传、巡回审判、庭审观摩等活动。

鉴于人大的重要地位,法院也会积极采取多种方式密切与人大及人大代表的联系。例如走访人大代表、举行法院开放日活动、组织代表旁听评议庭审、召开座谈会。从法院的角度看,积极主动与人大及其常委会、人大代表建立联系,会有益于法院工作的开展,尤为突出地体现在两个方面:一是增加人大对法院工作的了解和支持。例如,法院在人大会议上的工作报告能够高票通过、可以借助人大代表的社会关系资源有效化解纠纷。二是构建与社会公众沟通的媒介。在当前司法公信力不高、涉诉信访压力大的情况下,法院可以通过人大代表这一特殊群体搭建与社会公众沟通的桥梁。

(三)政府与法院的互动

法院与行政系统之间的联系主要发生在这样几个方面,一是审理行政诉讼案件,二是审理非诉行政执行案件,三是法院在人财物等方面对地方行政系统的依赖,四是法院在执法办案过程中需要得到地方行政系统的支持。前两个方面主要体现为法院对行政系统的制约,后两个方面主要体现在法院对行政系统的依赖。实际上,无论是哪一个方面,法院与行政系统之间总体上呈现良性互动。对于这种良性互动关系,在接受调研访谈时,有基层法院院长形象地将法院与地方行政系统之间的关系概括为“相敬如宾”,认为双方相互之间都有所需求,工作的顺利开展离不开彼此支持。

按照《行政诉讼法》规定,基层法院管辖第一审行政案件,对县级以上地方人民政府所作的行政行为提起诉讼的第一审行政案件由中院管辖,基层法院受理的第一审行政案件的行政主体主要是县级各行政机关、乡镇政府。在对这类行政诉讼案件的审理中,基层法院通常不会对各行政机关和乡镇政府的行政行为实行刚性制约。在行政诉讼案件审理上,协调撤诉率高、行政机关被判败诉率低是普遍现象。近年来,对行政诉讼案件的考核导向已经发生转变,不再考核行政诉讼案件的协调撤诉率。尽管如此,行政诉讼案件实际的协调撤诉率依然很高。无论是行政诉讼案件的审理,还是非诉行政执行案件的审理,法院都没有体现出对行政机关施加刚性制约的倾向,而是会通过多种渠道增进与行政机关的沟通协调。例如,以召开行政机关联席会议、发送司法建议、组织座谈交流、开展业务培训等相对带有柔性的方式,“针对执法难题与行政机关共商依法行政良策”(山西省Q县法院行政庭庭长语),注重行政争议“实质性化解”,而不是简单采取一纸判决的方式督促行政机关依法行政。

这表明司法实践中司法权与行政权之间的关系,并不是《行政诉讼法》所预设的由司法主导的对抗-冲突关系,行政审判实践也不是“封闭对抗型行政审判模式”[24]。实际上,行政庭成为法院与行政系统建立联系的重要纽带,便于法院与行政系统建立互惠性、经常性的互动。目前,许多地方在尝试推行行政案件集中管辖、交叉管辖,这一举措如果得到全面推广,会对大多数基层法院与当地行政系统之间的关系产生影响。四川省C市(县级市)法院行政庭庭长在访谈中曾谈道:“对行政案件集中管辖之后,这会让许多基层法院没有与地方政府打交道的途径,自己把自己孤立起来了,法院的人平时生活工作中想得到一些帮助就会比较困难。绝大多数基层法院是不支持集中管辖、交叉管辖的。”

再来看法院与行政系统之间在第三个层面的联系。广为学界诟病的是法院在人财物方面受制于地方政府。现在的实际情形是,地方政府在人财物方面对法院所能构成的约束在逐渐弱化,各级法院在人财物方面的自主性日益增强。基层法院增编需要逐层报中央编委、编办批准,仅编制内用编需要报地方编办核准[25];2004年以后,主任科员以下的非领导职务初任法官一律实行省级统一招考,考录工作由省委组织部主管,基层法院进人计划报高院,由高院统一审核汇总,报省委组织部审批,统一向社会公布,分数由高院商省委组织部确定,拟录取名单经高院审核,报省委组织部审批。至于财政方面,目前各级法院的经费保障采取的是“多级财政共同负担的差异供给”模式[26],分别由中央财政、省级财政、市级财政和县级财政予以保障。近几年的司法改革推行省级人财物统一管理,但是在改革举措全面落实之前,地方财政对于法院依然有一定的意义,法院会积极与地方党委、政府沟通,争取获得地方财政更多的支持。随着法院在地方治理中的地位日益持重,地方政府一般来说会在财政能力承受范围之内,尽可能地给法院提供较为充分的财政保障。就第四个方面的联系而言,法院在日常的执法办案和运行管理中,需要地方行政系统支持配合。例如,在化解“执行难”、处理突发事件、应对涉法涉信访、开展基础建设、调整工资和福利待遇、返还经费等方面,法院会积极通过地方党委或政法委获得行政系统的支持。

从多个方面来看,法院与行政系统相互之间存在对彼此的需求。在此基础上,许多地方的行政系统与法院会积极开展共建活动。例如调研过的湖北省C区法院与区政府签过共建协议,与区公安分局、区水利局等行政机关签订过共建协议,共建协议对双方之间经常性的交流、合作、互助作出了详细规定。这种状况与许多学者所期待的强调司法权对行政权的刚性制约之间存在显著差别。之所以如此,从根本上来说,这是中国党政体制运作逻辑的体现和产物。

 

三、条块互动中的基层法院

县域治理并非只是在块块层面展开,也会受到块块的层级性以及条线关系的影响。法院系统的“条条”与地方“块块”之间并不是分立关系,而是形成“条块结合”的互动结构,基层法院的运行亦受到此种互动结构影响。

(一)上下级法院关系的权力架构

按照《宪法》和《人民法院组织法》,上下级法院之间是“监督”与“被监督”的关系。对上下级法院关系的这种定位,主要是基于审级关系作出的界定,指的是因上诉、再审、死刑核准、减轻处罚核准等与审级相关的审判关系。但在实际运行中,上下级法院之间的关系并不是审级关系所能完全涵盖。若要理解上下级法院在实践中呈现的关系,需要将之置于党政体制中来认识。

上下级法院关系经历了由相对疏远到日趋紧密的变化过程。从条块关系的角度看,法院的人员选任和工作管理由县委占支配地位逐渐转向由中院占支配地位,条条的影响力超过块块的影响力。这个转折点以1995年《法官法》颁布和2001年《法官法》修订为标志。2001年修订的《法官法》关于担任法官的必备条件中第六项规定:“高等院校法律专业本科毕业或者高等院校非法律专业本科毕业具有法律专业知识,从事法律工作满二年,其中担任高级人民法院、最高人民法院法官,应当从事法律工作满三年;获得法律专业硕士学位、博士学位或者非法律专业硕士学位、博士学位具有法律专业知识,从事法律工作满一年,其中担任高级人民法院、最高人民法院法官,应当从事法律工作满二年。”最高院进一步明确规定:“法院的主要领导干部必须具有法官任职资格。”[27]这一规定极大地限缩了地方党委对同级法院院长人选的影响,地方党委不再具有对法院院长人选的实质性决定权,而“上级人民法院党组协助管理”这一权力则成为实质性权力。

除了《法官法》和最高人民法院文件强化了上级法院对下级法院院长人选的影响力之外,党的有关干部任职管理的规定也强化了上级法院的影响力,其中非常重要的是关于实行异地交流任职的规定。异地交流任职的重点对象是“县级以上地方党委、政府正职领导成员及其他领导成员,纪委、人民法院、人民检察院和党委、政府部分工作部门的正职领导成员”。[28]目前,基层法院的普遍情况是法院院长的籍贯多是本市其他区县,这就减少了法院院长与法院所在地的联系,降低了地方党政系统与拟任人选的熟悉程度,从而便于中院下派干部任职。

条条系统的强化增加了法院系统自上而下的支配力,使得法院管理体制的纵向一体化特点日益显现。下级法院的权力向上级法院集中,地方法院的权力向最高法院集中,从而形成了一种上命下从的金字塔形的权力结构体系。正是依靠这种管理体制,一方面经由最高人民法院吸纳的中央意志能够在法院系统顺利传递,另一方面各级地方法院可以提升法院在同级政权体系中的地位,增强司法权的独立性,促进实现司法权的中央事权属性。下级法院在当地办案受阻时,可以将问题反映到上级法院[29],上一级法院可以将问题反映到同级党委,通过同级党委对下级地方党委施加压力。

(二)法院系统对县域治理任务的识别与传输

县域治理并不是孤立的,而是嵌在上下级关系之中。某一个县的治理任务,既有其特殊性,同时也是上一级党委政府治理任务的重要组成部分。与上一级党委政府相比,县级党委政府主要是执行者,上一级的治理任务一般也需要通过县域政权体系推动和实施。这样一来,基层法院与县域治理的关系就会变得比较复杂,如何识别、吸纳、传递县域治理的“大局”便会成为基层法院经常面临的问题。“大局”在县域治理中也会被称为“中心工作”或者“政治任务”。来自各个层级的要求都可能在县域治理中成为影响“大局”的“中心工作”或“政治任务”。有效识别“中心工作”或“政治任务”是基层法院在县域治理中发挥作用的前提。目前,被学术界普遍诟病的是地方党政系统干预司法个案。然而,从对一些基层法院领导班子成员、一线法官的访谈来看,现在地方党委政府出于县域治理考量,通过县级党政系统的制度性渠道影响司法个案的情况很少发生。不过,这并不意味着县域治理考量不会进入基层法院的工作之中。实际上,这种吸纳和传输日益主要依靠法院系统的自主吸收和转化。一方面,上下级法院之间存在审判业务上的联系,另一方面,党委通过设置在同级法院的党组保证党委的领导力。由此,县域治理任务不仅会通过县级党政系统对基层法院产生影响,还会通过嵌入党政体制的上下级法院关系产生影响。

由于存在“司法中心主义”“司法地方保护主义”等强势话语的影响,为了避免可能出现的风险,县委更倾向于通过党的组织渠道将县域治理考量传递到上级党委,经由市委传递到市中院,再经由市中院传递到基层法院;在有些重要问题上,如果市委难以权衡其中的风险或利弊,会进一步向省委反映,由省委作出权衡,进而经由省委转化为省高院的司法政策,再通过省高院的司法政策指导下级法院的审判执行业务工作。除此之外,块块系统有其他可以制约条条系统的方法。例如,在具体操作中,地方党委可以通过“党政领导干部交流”的方式,将不积极配合地方治理体系总体工作布局的法院院长调到其他地方任职[30]

在实践中,对于地方治理“大局”的判断实际上是一种政治判断。对此,最高人民法院时任院长肖扬曾言:“大局与政治密不可分的,凡属全局性的问题,都具有重大的政治意义。因此,大局意识在很大程度上又往往表现为政治意识,两者在本质要求上是一致的。”“大局不是平面的,而是立体的;不是局部的,而是全局的;不是静止的,固定不变的,而是不断发展变化的。”[31]最高院、省高院出台的一系列司法政策,从宏观上指导司法实践,增强各级法院对社会治理大局的宏观把握和驾驭能力,这里面既有地方大局和全国大局的关系,也有条条和块块的关系。对于在当地什么是大局、什么不是大局,什么是地方保护主义、什么不是地方保护主义,基层法院缺乏充分的政治能力和相关知识,法官对政治目标、经济社会发展总体趋势和要求往往缺少宏观把握能力,而是通常需要由地方党委根据多方面因素综合考量取舍并传输到法院系统。一般而言,即便地方党委对相关问题作出一定的判断和选择,为避免因“干预司法”而出现政治风险,党委一般只是在法律框架内提出原则性意见,而不会对案件的具体处理给出结论。

(三)“一体双轨”的司法调节机制

法院系统自上而下调控力增强,并不意味着地方各级法院脱离党政系统的影响。实际上,法院“条条”关系强化的内在逻辑依然从属于党政体制中“条块”关系的动态调整。法院系统自上而下贯彻执行力的增强,为中央依托法院系统调整条块关系、调节中央与地方关系提供了重要渠道。在中国这样的区域差异显著的国家,中央出台的制度和政策,如果要在地方得到实施,需要经过各层级政权体系对中央制定的制度和政策进行细化、调适。在此过程中,发挥细化、调适功能的主要是省级和市级。具体到司法问题上,中央—最高人民法院出台的相关政策要求,经过省委—省高院、市委—市中院的细化和调适,成为县级政权体系(包括基层法院)行为的具体依据。在各层级法院中,最高人民法院发挥着围绕党和国家政策制定并推动实施司法政策的职能,高级法院、中级法院充当最高人民法院的“政策助手”[32],基层法院主要扮演具体实施相应司法政策的角色。

在党政体制中,以民主集中制为基础,依托条块关系,形成了“一体双轨”的司法调节机制,保障司法权的中央事权属性的实现。这里所言的“一体”是指中央,“双轨”是指司法系统与地方党委系统。根据不同时期的需要,“一体双轨”司法调节机制通过司法系统调节中央和地方关系,调整地方治理结构,确保基层司法最终不偏离中央事权属性。一方面是最高人民法院吸收中央对各个时期条块关系、中央与地方关系的要求,将之体现在一系列司法政策中,通过各级法院贯彻司法政策,实现以司法手段调控条块关系、调节中央与地方关系。另一方面是中央依靠党的组织体系和纪律规范,要求省、市、县各级地方党委将中央的要求吸收到本层级的决策中,并将其中的一些事务上升为本层级的政治任务,通过同级法院党组将本层级政治任务传递到法院,法院根据接收到的要求调整审判执行的尺度。

在“一体双轨”司法调节机制中,法院的条条系统并不处于完全独立的位置,而是受中央以及地方党委影响,形成、传输和实施体现政治意志的司法政策。例如2003年8月,江苏省N市市委为了贯彻中共十六大“关于切实解决执行难问题”的指示精神,在全市范围开展了案件集中执行活动,A区区委按照市委的要求在本辖区开展工作部署,A区法院响应市委和区委的部署,开展集中执行活动,经过70余天的奋战,列入集中执行活动的176件重点案件被攻克144件,执结标的380万元(《A区法院2003年工作总结》)。又例如在20世纪90年代,针对当时的“地方保护主义”问题,最高人民法院吸收中央关于遏制地方保护主义的决策[33],建立高级人民法院统一管理执行工作的执行体制以化解深受“地方保护主义”影响的“执行难”问题[34]

需要指出的是,这样的调节机制也能够成为基层法院克服地方党委政府不当干预的重要机制。例如,江苏省无锡市有一段时间,由于面临征地拆迁的压力,市委曾经要求无锡两级法院对在该地发生的与征地拆迁有关的行政案件不立不裁。江苏省高院于2014年3月向省人大常委会专题汇报了全省法院行政审判工作,行政审判中存在的不立不裁、过度协调以及行政机关败诉率过低等问题引起了人大代表的关注,当时的省委书记、省人大常委会主任罗志军明确要求全省法院主动适应深化司法体制改革的要求,全省行政机关要增强接受司法监督的自觉性,积极配合各级法院依法履行行政审判职能,尊重法院提出的解决问题方案,配合支持法院解决不立不裁等问题。此后,2014年5月,江苏省高院到无锡进行现场办公,与当地党委、政府主要领导当面交换意见,要求无锡两级法院以“依法受理、依法裁判”为原则,积极稳妥地疏导一批、判决一批、化解一批,彻底清理,不留死角。同时,省高院党组还派出专门工作组,进驻无锡进行驻点督办。截至2014年10月底,无锡地区行政不立不裁案件已经彻底得到清理。[35]

不仅如此,这种“一体双轨”司法调节机制对于化解跨区域案件中的地方保护主义也具有积极意义。基层法院审理的绝大多数民事、刑事、行政案件都基本是同一县域范围内主体之间发生的纠纷,而不太会溢出县域范围,然而有相当部分的商事案件会溢出县域范围,涉及跨区域的不同主体,再加之商事案件对地方经济有明显影响,案件审理中也更易出现地方保护主义。从对审理商事案件的基础法院法官访谈了解的情况看,商事案件审理中的地方保护主义经常出现,而且多会对案件公正审理产生消极影响。由此就会产生一对矛盾:一方面,市场经济要求打破区域之间的壁垒,商事法律的统一性要求也会比较高;另一方面,在既有制度结构中,基层法院无法对跨区域的其他市、县党政系统直接施加影响,较为缺乏自主应对此种地方保护主义的能力。在这种情况下,“一体双轨”司法调节机制在很大程度上有助于化解跨区域案件中的地方保护主义,从而保障法律的普适性。对于此类案件,基层法院以及法官采取的主要方法或策略是,对于本市范围内、跨不同县(区、市)的案件,将地方保护主义问题反映至中院,由中院向对应县级政府作批示;对于本省范围内、跨不同地级市的案件,则将地方保护主义问题反映至高院,由高院向对应地级市政府作批示;至于跨省域案件中的地方保护主义,则可以通过层报最高法院解决。对于本省范围内的案件,一般而言层报至高院一级即可解决。当然,由于是层报上级法院,所耗费时间较长,可能不利于正义的及时实现。正因如此,从司法体制的长远发展看,省级统管是解决跨区域案件中地方保护主义的治本之策,但这一改革举措的彻底实施仍需时日,无法一蹴而就。

从司法调节机制来看,基层法院实施中央的要求、依法行使司法权,不只是依靠最高人民法院自上而下传输,也依靠地方党委系统。2016年中共中央办公厅和国务院办公厅印发的《党政主要负责人履行推进法治建设第一责任人职责规定》就明确了党政主要负责人是法治建设第一责任人。各级地方党委并不是完全被动地吸收中央的要求,而是会根据中央要求的强度、组织纪律手段的刚性程度,将当地具体情况融入传输过程,或者将政策执行过程中遇到的困难通过组织渠道逐级向上级党委和中央反映,从而促成条块关系的调整。这一点在行政案件审判中体现得尤为明显。基层法院若要通过审判(特别是行政审判)顺利实现对行政机关的监督,需要得到党委支持。近年来,随着法治建设日益成为中央关注的重点,不少地方建立了“法治县(市、区)”考核体系。2006年江苏省政法委将行政机关负责人出庭应诉纳入“法治江苏合格县(市、区)”考核体系,将之作为县(市、区)党委法治建设工作的重要内容。正是通过将有关行政审判的一些要求纳入各级党委政府的关注点和议题之中,行政审判活动的开展才能得到保障。

 

四、党政体制中的司法机关

上文细致呈现的基层法院与地方党政系统、基层法院与上级法院之间的互动形态以及具体机制有其深层的制度逻辑。对这种制度逻辑的把握,需要进入党政体制主导的国家治理体系之中来理解。

(一)党对司法机关的一元化领导

党的一元化领导是中国社会面临整体性危机的背景下形成的政治运行机制。中国一度形成政党与国家、政党与社会、国家与社会高度整合的“总体性社会”,随着社会结构变动,国家治理模式随之调整,改革前的总体性支配权力为技术化的治理权力取代。[36]然而,中国的党与国家、党与社会、国家与社会之间并未变为分离关系,依然存在较高程度的整合,形成了以党为中心的紧密联系的治理体系,这种治理体系带有显著的一体化的组织结构特征,有助于完成超常规的战略任务。对此,中共十九大报告强调:“党政军民学,东西南北中,党是领导一切的。”

党政体制形成了分权结构与集权结构并存,以集权结构为主导的格局。分权结构强调相互制衡,集权结构强调相互协调、配合以形成合力。就地方治理而言,集权结构主要有两层含义:一是地方党委有对同级政权组织体系的领导权,地方治理权由党委掌握;二是党中央对各级地方党委掌握治理权的方式和程度有最终决定权,亦即“全党服从中央”。在这两者中,前者也是后者的重要实现方式。[37]这里所言的分权结构是指国家机构在党的领导下形成分工而非分立的关系模式,党的组织体系是不同国家机构之间协调配合的重要机制。在这样的体制中,司法体制改革所要面对的一个重要问题是如何“把党总揽全局、协调各方,同审判机关和检察机关依法履行职能、开展工作统一起来”。[38]

党对法院的领导力的维系,依托三个层面的重要机制。一是宪法及法律、党内法规共同设置的权威结构。嵌入党政体制的法院与其他国家机构都是在双重制度中运行:一套是以宪法为基础所设定的国家法律制度,另一套是共产党的党内规范性文件所设定的党的组织制度。在一般的具体业务中,主要是前一套制度发挥作用。后一套制度主要体现为共产党通过在法院设立党的基层组织以及党组,将党的组织体系和纪律规范延伸到法院。对于实现党对法院的领导而言,最为重要的是法院党组。[39]二是基于共产党掌握的各种资源所形成的利益配置机制。在共产党掌握的资源中,最为重要的是对人员任用的决定权,亦即“党管干部”。党管干部采取的是分级管理、层层负责、适当下放人事管理权的方式,不同层级的法院院长、同一法院内不同级别的干部,分别被纳入相应的干部管理序列,接受一级党委管理。除人事权之外,各级党委还掌握编制、福利待遇等方面的最终决定权。三是“党领导一切”的意识形态。无论是中央、地方各级党委,还是法院系统,都会强调“党领导一切”、“服务大局”等话语,这种话语在很大程度上会塑造着中国法院的运作形态。

(二)中央-地方关系与条块关系

对于中国这样一个大国,中央与地方关系是重要的宪制问题,处理中央与地方关系的一个重要的宪法原则是“两个积极性”。中央与地方关系可以进一步延伸到各级地方上下级关系。“两个积极性”是动态的,而非静态的,不同时期中央和地方“积极性”的定位会有调整。这种动态调整主要依靠条块关系调整来实现,并且最终要体现在县一级。[40]县一级的积极性直接关系到中央与地方关系调整的成效以及社会治理效果。

在具体的运行过程中,中央与地方关系的调节是通过条块关系变动而实现。在中国的党政体制中,通常讲的“条块关系”是在强调“以块为主”的基本格局下,通过条条系统的权力收缩与扩张,动态平衡中央与地方关系,调整地方治理的权力格局,发挥中央与地方两个积极性。在条块关系中之所以强调“以块为主”,与共产党组织体系的运行原则有紧密关联。每个条条内部都会设置党组(特殊情况会设置党组性质的党委)。从党的组织关系的角度来看,条条里的各级党组并不是服从条条中的上级党组,而是服从本级党委,从而保证本级党委的领导作用。[41]就地方治理而言,最为重要的是条块关系。近几年的司法改革体现了中央试图通过司法系统的“条条关系”来调整收缩地方“块块”权力,加强中央权威。

中央与地方关系、条块关系的处理都需要通过一定的管理责任机制来实现。在诸多管理责任机制中,属地管理责任的重要性最为显著。中国的中央与地方之间形成上下分治的治理格局,中央主要掌握选拔、监督、奖惩官员的权力,而管治各地事务和民众的权力则由地方具体掌握。这种上下分治的体制,能够分散执政风险、调节集权程度,既保证中央对地方的制约与管控,也给予地方较大的自主空间。[42]为了落实治理责任,国家强调属地管理,以建构有助于压实地方治理责任的权责体系,调动地方“块块”治理的主动性,将矛盾化解在基层。在属地管理的责任体系中,县级、乡级党委政府的责任尤为沉重。之所以将属地管理作为基本治理原则,很重要的原因是,地方治理需要有能够统筹协调各方的领导主体。属地管理意味着地方党委政府承担治理责任,这要求地方党委要能够掌握比较完整的治理权。在这样的管理责任机制中,党委依据党的组织原则承担政治输出的功能,有对其他机构和部门的领导权;政府掌握大量行政资源和其他社会治理资源,主要是党委决策的执行者,既承担一般的行政性事务,也参与党委的政治动员,完成政治任务。这种治理责任和压力在地方各个国家机构之间并非均质分布。与党委政府相比,法院是地方治理的重要参与主体,但是并不处于责任体系的中心地带。

如果地方党委掌握的治理权被地方政权体系各个组成部分分割、各个组成部分之间难以达成协调与合作,就会阻碍地方治理体系的有效运行,削弱地方治理能力。从司法体制与地方治理体制的适应性来看,如果法院按照形式法治的逻辑运行,会对地方党政系统构成硬性约束,可能会影响地方党委政府及时有效应对一些治理问题的能力,制约党委“集中力量办大事、办好事”的政治优势的发挥;然而如果法院对地方党政系统的制约力很弱,也容易导致司法权的中央事权属性弱化,地方行政权运行突破法治边界,出现地方保护主义。因此,司法体制改革带来的地方权力结构调整,既要与属地管理的责任体系相适应,保障地方党委所统领的地方治理权的有效性,也要有助于保证法院对地方党政系统施加必要的制约,保障司法权的中央事权属性的实现。前面所言的“一体双轨”司法调节机制正是依托此种制度逻辑而展开。

(三)对“司法去地方化”的重新审视

在党政体制中,我国的地方治理实行的是“条块结合,以块为主”的治理结构,法院的建构与运行亦嵌入此种治理结构之中。从前面讨论的制度逻辑来看,期望通过推动法院从地方党政系统中完全独立从而实现“司法去地方化”的主张缺乏现实可行性。

首先来看地方党委对法院的领导。地方党委对地方的国家权力体系实行领导,这是共产党在革命年代探索出的实践模式,在社会主义建设时期和改革开放中不断发展并日渐成熟。各级党委对同级国家机关实行领导,能够有助于实现政权体系各个组成部分之间的整合,避免出现相互掣肘的政治僵局,有利于发挥集中力量办大事的优势。当然,地方党委的领导权的行使也可能会出现异变,偏离中央的集中统一领导,在司法领域导致司法的地方保护主义,损害司法权的中央事权属性,影响司法公正。

就此而言,有两个问题需要加以讨论。一是来自党委对司法权的不当干预或者徇私干预是普遍问题还是个别问题。目前,直接来自党委基于地方治理考量对法院实施的“治理性干预”越来越少,而徇私干预的实质是腐败,必定存在利益交易,与基于地方治理考量所做出的“干预”存在本质差异。[43]实际上,徇私干预的现象并不是依靠弱化或取消地方党委对法院的制度性领导权就能够避免。二是来自地方党委对法院的影响是否就是消极的。“司法去地方化”观点的潜在假设是褒扬法院和法官,贬抑党政系统和党政干部。但是,这一假设在经验上无法成立,是在用非人格化的抽象符号代替对真实经验的认知。在实践中,不能简单地遵循纯粹的司法中心主义立场来判断地方党委对法院影响的利弊,而是需要采取综合性的立场统筹考量,将地方治理需要与司法权独立公正行使相结合。特别是在我国的治理结构中,地方党委居于地方治理的核心地带,所要承担的地方治理责任尤为沉重,不应片面地认为其治理考量就不具有正当性。

再来看人大对法院的监督。在人民代表大会制度下的“一府一委两院”格局中,人大有对同级法院进行监督的权力。有论者认为人大对法院的监督是导致“司法地方化”的重要因素,因此要改革人大的监督方式。对此,有学者提出应该将最高院和高院在同级人大会议上的工作报告的内容调整为主要针对年度经费支出、日常行政事务管理、辖区法官队伍情况,而不应涉及法院的审判执行业务工作。在法院人财物实现省级统管之后,市、县两级法院向同级人大汇报将无必要,应逐步取消。[44]还有学者提出,如果地方人民代表大会否决法院工作报告,法院院长无须承担政治责任。[45]这样的设想无疑会弱化人大对法院的监督,在现有政制结构中不具有可行性。

更为重要的是,弱化甚或取消人大对法院监督的观点,没有认识到人大监督的必要性。实际上,加强人大的司法监督的基本背景正是针对司法不公问题。时任第九届全国人大常委会委员长的李鹏曾言:“目前司法不公问题比较突出,人民群众有意见。八届全国人大对高法、高检报告赞成票逐年降低,九届全国人大一次会议对高检赞成票也只刚过半数。……对公检法如何实施监督,是一个没有解决好的问题。”[46]自“人民法院四五改革纲要”开始,司法改革推动省级以下法院人财物省级统管,这会让省级以下法院行使司法权的独立性因法院系统层级监督的强化而减弱,因上级法院对下级法院干预而导致的司法不公的可能性反而会增大。在这种情况下,地方人大行使监督权可以在一定程度上弱化甚或消弭这种负面影响。这种制约平衡机制有助于实现司法权的中央事权属性,促进法治统一。实际上,人大监督并不是要替代法院审判。人大的个案监督是依靠法定程序向司法机关提出询问和质询、提出意见,而不是干预正常的司法程序,更不是替代司法机关办案。针对个案监督中存在的偏差,有些地方人大在探索建立人大个案监督工作回避制度,以保证法院依法独立行使审判权。

同样重要的是需要重新认识基层法院对行政机关的制约。在县域治理中,除了党建、人事任免等工作由党委常委会独立决定之外,经济、社会、信访、科教文卫等各个方面的工作都是实行“党委一把手负总责,行政一把手具体抓”的工作模式。在这种模式中,党委和政府的职能有差别,更有统合性,形成集政治表达和行政执行于一体的党政组织体系。从组织原则上看,法院没有制约同级党委的权力,但是法院可以在诉讼活动中对具体行政行为的合法性进行审查来制约和规范行政权力,通过这种方式可以在很大程度上实现对同级党委的约束。

对此问题的认识,需要注意两点。一是在行政权行使的规范性和灵活性之间保持一定的平衡。与省、市级行政主要定位在宏观管理层面相比,县域的基层行政更多的是末端执行。基层行政具有综合性、风险性、不规则性等特点,难以完全与科层体制和现代法治要求相匹配。一方面需要通过司法权规范县域行政主体的权力运行,另一方面又要给予县域行政主体一定的灵活空间。正如社会学家周雪光所言,独立的司法裁决“对地方政府解决实际问题的能力加以刚性约束,从而限制了有效治理的灵活性”[47]。二是关于跨行政区划法院的必要性问题。目前,针对县级政府行政行为的诉讼由中院审理,这在很大程度上可以有效地避免因基层法院在地方政制结构中的相对弱势而产生的监督难题,而无须通过改变法院的行政区划设置来实现司法权对行政权的监督和约束。对于司法改革中正在探索的跨行政区划改革的实践效果,目前还不能简单地作出评判,需要进一步观察,其中有一些问题需要深入思考。例如,如何对跨行政区划法院实施党的领导,如何处理跨行政区划法院与现有“条块结合,以块为主”的地方治理格局之间的关系。

从上述分析来看,在党委统领的地方治理体系中,各个组成部分之间存在一定程度的相互制约,不仅法院有制约其他主体的权力,其他主体也有制约法院的权力;与此同时,彼此之间的协调与合作在很大程度上正是依托党委领导的统合机制以及相互之间存在的制约机制而得以实现。这种关系与许多理论研究者所期待的由法院对其他主体实施单向度制约存在显著差别。然而,正如有学者所言:“不同权力主体之间的相互纠缠或相互‘干预’,恰好还构成了一个政权内部各个分支机构之间相互联系、相互交往的纽带,构成了一个政治共同体内部的黏合剂。”[48]

 

五、结语

从整体本位范式来看,法院在政制结构中的定位绝非“司法去地方化”抑或“司法地方保护主义”[49]这样的口号式呐喊那么简单。在党政体制统摄的国家治理体系中,国家以及地方治理带有很大程度的整体性和统合性,需要由一定的主体(党委)来领导和统筹,否则有效治理就难以实现。基层法院在地方治理体系中的位置,尤其是其与地方党政系统的关系,并不存在“黄金分割点”,更多的是政治性权衡,取决于决策层对特定时期治理状况的判断。依托党政体制运行的“一体双轨”司法调节机制,一方面有助于保证基层法院有较高程度的独立审判空间,提升司法能力[50],另一方面也有助于保证地方党委主导的县域治理权力的完整性。如果说对于较高层级的地方国家权力体系需要加强权力制衡,防止可能出现的地方权力分割化的宪制危机,那么县一级国家权力体系的政治能量低,不足以引发上述危机。但是,县一级国家权力体系需要直接面对和处理诸多社会治理难题,保持这一层级权力在较高程度上的统合力和灵活性就显得尤为必要。进一步地看,尽管本文是以县域治理作为考察法院定位与运行的切入点,县域治理与市域、省域等更高层级治理也有明显差别,但鉴于县域治理的基础性地位以及我国各个治理层级的职责同构性,文中基于条块关系对基层法院展开分析所揭示的制度逻辑亦并不限于县域治理,对跨区域乃至“全域”治理也具有一定意义。甚至可以认为,基于这种制度逻辑而运行的基层法院,实际上成为各个层级法院在我国整体治理体系中的一个缩影。《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》(2018)中指出“强化党的组织在同级组织中的领导地位”,《中国共产党政法工作条例》(2019)对于地方党委在贯彻党中央精神的前提下,对本地区政法工作的领导责任也作出了明确规定。这些都表明,党政体制依然构成影响和塑造中国司法运行实然状态的结构性因素,司法权的中央事权属性的实现依然要依托此种体制架构。进一步来看,这一逻辑也体现了地方法院具有一定程度的地方性,而这种地方性是国家司法权的空间表达[51],与“地方保护主义”存在本质差别。尽管有些地方保护主义亦会借助此种制度结构而产生,但现有制度结构仍有应对地方保护主义的方法策略以及制度举措。“人民法院五五改革纲要”已经开始实施,对新一轮司法改革的方向和具体举措的把握,需要建立在对国家治理制度逻辑深入理解的基础之上。

 

* 刘磊,中南财经政法大学法学院副教授,法学博士。研究方向:司法制度、基层治理、政党与法治。本文受教育部人文社会科学研究一般项目“人民法院的内部管理及其改革研究”(19YJC820037)资助。

[1] 参见马长山:《新一轮司法改革的可能与限度》,载《政法论坛》2015年第5期,第8页。

[2] 参见[美]夏皮罗:《法院:比较法上与政治学上的分析》,张生、李彤译,中国政法大学出版社2005年版,第89页。

[3] 参见蒋惠岭:《“法院独立”与“法官独立”之辩——一个中式命题的终结》,载《法律科学》2015年第1期。

[4] 参见苏力:《中国司法中的政党》,《法律和社会科学》第1卷,法律出版社2006年版,第256-284页。

[5] 参见喻中:《从“行政兼理司法”到“司法兼理行政”——我国“司法—行政”关系模式的变迁》,载《清华法学》2012年第5期;《从立法中心主义转向司法中心主义?——关于几种“中心主义”研究范式的反思、延伸与比较》,载《法商研究》2008年第1期;《论“治—综治”取向的中国法治模式》,载《法商研究》2011年第3期。

[6] 参见侯猛:《当代中国政法体制的形成及意义》,载《法学研究》2016年第6期;《政法传统中的民主集中制》,载《法商研究》2011年第1期;《最高人民法院的功能定位——以其规制经济的司法过程切入》,载《清华法学》2006年第1期。

[7] 参见刘忠:《条条块块关系下的法院院长产生》,载《环球法律评论》2012年第1期;《政法委的构成与运作》,《载环球法律评论》2017年第3期。

[8] 参见陈柏峰:《领导干部干预司法的制度预防及其挑战》,载《法学》2015年第7期。

[9] 参见顾培东:《法官个体本位抑或法院整体本位——我国法院建构与运行的基本模式选择》,载《法学研究》2019年第1期。

[10] [美]欧文·费斯:《如法所能》,师帅译,中国政法大学出版社2008年版,第68页。

[11] [美]马丁·夏皮罗:《法院:比较法上和政治学上的分析》,张生、李彤译,中国政法大学出版社2005年版,第29页。

[12] 习近平:《习近平谈治国理政》第2卷,外文出版社2017年版,第139 -150页。

[13] 参见《周强:在县域治理中发挥好司法作用》,载《人民日报》2014年7月21日,第5版。

[14] 参加景跃进、陈明明、肖滨主编:《当代中国政府与政治》,中国人民大学出版社2016年版,第13页以下。

[15] 中共十九届二中全会审议通过《中共中央关于修改宪法部分内容的建议》,此后经由宪法确认,形成了人民代表大会制度下的“一府一委两院制”的新格局。监察委的制度实践还没有长期展开,其中的实践机理并未充分呈现。本文是研究长期历史实践经验,这种实践经验的基本逻辑具有较强的稳定性,不会因设置监察委而发生明显改变,故在此暂不讨论监察委与法院的关系。

[16] 参见《关于各级人民法院党组协助党委管理法院干部的办法》(法组字〔1984〕3号)。

[17] 这种做法从1980年代后期即开始在一些地区试行,“人民法院一五改革纲要”指出“肯定试点取得的成果,认真研究试点中存在的问题,提出解决的办法”。

[18] 参见《中共中央办公厅关于加强地方各级法院、检察院干部配备的通知》,中办发〔1985〕47号。

[19] 参见《党政领导干部选拔任用工作暂行条例》(1995年)第27条、《党政领导干部选拔任用工作条例》(2002年)第32条、《党政领导干部选拔任用工作条例》(2019年)第35条。

[20] 笔者在调研中了解到,江苏省H区的党组工作规则规定的党组会议研究决定事项包括“1.决定全院审判工作;2.决定全院队伍建设的重大事项;3.决定本院物质建设的重大事项;4.提出全院法官管理制度改革的意见;5.制定全院队伍培训规划和重要制度、措施;6.研究决定本院内部机构设置和人员编制;7.研究确定提请区人大常委会任免的本院审委会委员、庭长、副庭长、审判员人选;8.研究决定本院助理审判员的任免;9.指导院机关党委和纪检组的工作,定期听取机关党委和纪检组的工作汇报,加强党的自身建设;10.研究落实区委、区人大、上级法院交办的其他事项”。

[21] 临时党委的书记一般由县委书记兼任,副书记一般由县人大常委会主任、县长(一般同时是县委常务副书记)兼任,委员包括县人大常委会副主任、政协部分常委在内。

[22] 例如2000年2月14日辽宁省沈阳市人大、2000年4月青海省共和县人大、2001年12月陕西省澄城县人大、2007年1月湖南省衡阳市人大,相继否决了同级法院的工作报告。

[23] 参见李鹏:《立法与监督——李鹏人大日记》(下),新华出版社2006年版,第487-565页。

[24] 参见章志远:《开放合作型行政审判模式之建构》,载《法学研究》2013年第1期,第90-96页。

[25] 参见《中共中央办公厅、国务院办公厅关于进一步加强机构编制管理工作的通知》,厅字〔2002〕7号。

[26] 参见左卫民等:《中国基层法院司法财政变迁实证研究(1949—2008)》,北京大学出版社2015年版,第341-345页。

[27] 参见《最高人民法院关于印发<关于贯彻中共中央《关于进一步加强政法干部队伍建设的决定》建设一支高素质法官队伍的若干意见>的通知》(法发〔1999〕22号)。

[28] 参见《党政领导干部交流工作规定》(中共中央办公厅于2006年8月6日颁布)。

[29] “如果遇到个别人干扰法院依法独立审判,法院要敢于顶住;万一遇到顶不住的情况,要向上级法院报告,上级法院要对下级法院坚持依法独立审判的行为给予支持。这不是不尊重谁的问题。”任建新:《高级法官应当既是法律家又是政治家》(1988年7月27日),载最高人民法院办公厅编:《最高人民法院历任院长文选》,人民法院出版社2010年版,第263页。

[30] 《党政领导干部交流工作规定》(2006年)第四条规定:“交流的对象主要是下列人员:(一)因工作需要交流的;(二)需要通过交流锻炼提高领导能力的;(三)在一个地方或者部门工作时间较长的;(四)按照规定需要回避的;(五)其他原因需要交流的。”

[31] 肖扬:《审时度势 因势利导 把握队伍建设主动权》,最高人民法院办公厅编:《最高人民法院历任院长文选》,人民法院出版社2010年版,第297页。

[32] 参见杜豫苏:《上下级法院审判业务关系研究》,北京大学出版社2015年版,第181页。

[33] 1999年7月印发的中央11号文件提出:“要强化执行机构的职能作用,加强执行工作的统一管理和协调。”

[34] 关于地方生态对执行的影响,有学者做过细致精彩的分析,参见于龙刚:《基层法院的执行生态与非均衡执行》,《法学研究》2020年第3期,第105-109页。

[35] 参见《积极推进管辖制度改革,努力破解行政审判工作难题——江苏省高院院长在全国法院行政审判工作视频会议上的交流发言》(2014年12月19日),载《江苏省高级人民法院公报》2014年第6期。

[36] 参见渠敬东、周飞舟、应星:《从总体支配到技术治理——基于中国30年改革经验的社会学分析》,载《中国社会科学》2009年第6期。

[37] “把各级党委抛开,服从党中央就名存实亡。”《彭真年谱》第3卷,中央文献出版社2012年版,第295页。

[38] 《习近平谈治国理政》第2卷,外文出版社2017年版,第131页。

[39] 《中国共产党党组工作条例(试行)》(2015)第三条第4项使用的是“领导核心作用”一词,此后颁布的《中国共产党党组工作条例》(2019)将试行条例中有关党组的“领导核心作用”改为“领导作用”。关于党组在非党组织中发挥领导核心作用,十六大党章第一次提出,十八大修改的党章沿用这一表述。

[40] “政策要根据当地的实际情况具体化,谁来‘化’?主要是县委。”陈云:《陈云文选》第3卷,人民出版社1995年版,第31页。

[41] 《中国共产党党组工作条例(试行)》(2015年)第四条、第六条第一款。

[42] 参见曹正汉:《中国上下分治的治理体制及其稳定机制》,载《社会学研究》2011年第1期。

[43] 参见陈柏峰:《领导干部干预司法的制度预防及其挑战》,载《法学》2015年第7期,第38-40页。

[44] 参见张泽涛:《法院向人大汇报工作的法理分析及其改革——以十八大以来法院体制改革为主线》,载《法律科学》2015年第1期,第66页。

[45] 参见陈卫东:《司法“去地方化”:司法体制改革的逻辑、挑战及其应对》,载《环球法律评论》2014年第1期,第61页。

[46] 李鹏:《立法与监督——李鹏人大日记》(下),新华出版社2006年版,第487页。

[47] 周雪光:《权威体制与有效治理:当代中国国家治理的制度逻辑》,载《开放时代》2011年第10期,第79页。

[48] 喻中:《从“行政兼理司法”到“司法兼理行政”——我国“司法—行政”关系模式的变迁》,载《清华法学》2012年第5期,第20页。

[49] 相关反思,参见刘忠:《司法地方保护主义话语批评》,载《法制与社会发展》2016年第6期;刘磊:《基层法院对县域经济发展的回应形态及其形塑机理——兼评司法地方保护主义话语》,载《华中科技大学学报》(社会科学版)2019年第5期。

[50] 有学者指出,应当以提升司法能力作为法院改革的基本取向,而不应以形式主义法治司法模式作为取向。参见顾培东:《人民法院改革取向的审视与思考》,载《法学研究》2020年第1期。

[51] 参见李小萍:《论法院的地方性》,《法学评论》2013年第3期。

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