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朱政、徐铜柱:村级治理的“行政化”与村级治理体系的重建

[摘要] 在当下中国农村,村级治理行政化的趋势愈加显著;其背后的问题是现有实践与村民自治制度的背离,以及村级治理体系的混乱。既有研究多聚焦在村级治理的微观制度、运作机制方面。但如果将视野放宽,可以认为这是一个基层社会“构成”与“整合”的重要政制问题。通过对当下村级治理行政化的实践类型、成因与制度后果的分析,以及历史上中国基层社会组织、动员、秩序维护的几种“理想类型”政制方案的考察,可以获得对基层社会治理具有决定性意义的三个宏观约束条件:农村的战略定位、国家基础能力和意识形态塑造。依此分析框架,对于村级治理体系的重建,可以提出一个以基层党组织为核心的方案,形成“行政—基层党组织—自治”的三元构造。

一、问题的提出

党的十八届三中全会、四中全会,在国家战略的高度提出推进国家治理体系和治理能力现代化。党的十九大,面向基层社会提出“乡村振兴计划”的重大命题,强调“加强农村基层基础工作,健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系”,以及“加强社区治理体系建设,推动社会治理重心向基层下移,发挥社会组织作用,实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动。”这在国家顶层设计的层面,对基层组织建设、基层民主建设和社区治理等诸多方面,提出了原则性的要求,构成了国家治理体系在基层展开的理想图景。

顺着基层社会治理的现有实践与理论脉络,本文将视野聚焦在当下中国农村日益强化的村级治理行政化问题上,并尝试探讨村级治理体系的重建。这里所谓的“行政化”,在形态上主要表现为村级组织的人事、管理、村务的专业化和职业化;从运作逻辑的角度,主要是指基层组织的科层化取向;在时空对照的维度上,则呈现出基层工作“乡土性”的衰退以及干群关系的疏离。简言之,现在的村两委和村干部及其发挥的作用越来越像乡镇一级。有学者将这种变化趋势称为“行政重心下移”;也有学者认为,受到现行法律的限制,“其操作中部分保留了村民自治的形式”,可称之为村级治理的“半行政化”。无论怎么概括,其核心还是村级组织行政化与村民自治的关系,以及村级治理结构与内涵的问题。

学术界对于相关问题的研究是相当充分的。概括来说,主要有以下几类观点和立场:第一,在宪法层面对村民自治的意义持肯定态度,这不仅因为《宪法》和《村民委员会组织法》明确规定村民委员会为基层群众性自治组织,更是因为对村民自治的制度和实践怀有基层民主的追求。因而,极力反对村级治理的行政化,认为这背离了村民自治与基层民主的初衷,需要采取有力措施“去行政化”。第二,另一类研究与前者的观点恰好相反,这部分学者看到了村民自治在实践中的虚弱、徒有形式,治理效果不佳,或者认为村民自治其实已经沦为“村委会自治”;有学者积极主张“加大国家基层政权建设力度,实现村干部的国家化和专业化”。第三,还有一类研究试图探寻村级组织在自治与行政之间的结合方式,保持国家与社会之间的适度张力,实现“村级治理的复合二元结构”。

在笔者看来,既有研究既极具启发性,同时又存在重要的理论盲区。如果对照当下的现实,研读过去十年、二十年以来的研究文献,会有这样的直观感受:第一类研究处于尴尬的两难境地,一方面,寄予基层民主的希望大多落空,对各地实验方案的预判与实际发展相距甚远,另一方面,因为《宪法》文本以及对基层民主政治的认同,不得不从价值层面予以坚持;第二类研究,一般基于田野调查,能够比较准确的把握个案,但由于中国农村巨大的地域差异和剧烈的社会变迁,往往呈现出理论解释力的不足,以及总是处于理论追赶实践的状态;第三类研究,大多建立在某些社会文化环境极为特殊的个案之上,因而其“行政-自治”复合二元结构的成功经验无法复制,并且也不得不承认这些成功经验同样面临着行政强、自治弱的局面。

总之,既有研究难以全面解释村级治理行政化的剧烈变迁;也难以回应村级治理已高度行政化的情势下,基层治理体系建构的方向。究其原因,它们忽略了一个重要的理论维度,亦即都没有将基层组织与治理的问题作为一个国家构成的“政制”问题予以对待。事实上,村级治理行政化与村民自治,不单是宪法问题,同样也是一个政制或宪制问题。后者甚至更为重要。如苏力教授所言,政制问题或宪制问题,“是指一国以基本政治法律制度,应对的本国的重大、长期和根本的问题,如国家的统一、人民的团结和国内各民族的团结等;都只有通过长期这政治法律实践,并配合相关的经济文化发展,才能予以化解、缓和或解决的麻烦。”或者说,政制问题是无需宪法化的政治制度问题。因而,不论是否有《宪法》《村民委员会组织法》,都不影响村级治理以某种形态展开和发挥作用。

探讨村级治理结构乃至治理体系,政制视角极大地拓宽了理论视野。一方面,它要求暂时悬置村级治理的体制机制等微观问题,进入更广阔的历史中国之构成的宏观层面,整体性地思考基层社会的秩序维系、生产生活组织、村庄价值生产,乃至进一步追问农村在中国现代化进程中的战略定位等根本性问题。另一方面,深入社会事实层面,自觉地将问题置于具体的社会结构、制度环境的语境中,寻找影响村级治理实践形态的结构性要素,以及既往制度性实践的合理性与合法性,为建构基层治理体系提供思路。在这个意义上,有必要将极具争议的村级治理行政化与村民自治的关系问题从宪法论域中剥离出来,与抽象的价值判断保持适当距离。相较“法理”,“事理”更为根本。简言之,政制视角是站在国家构成的角度,看待基层社会如何“存在”这样一个重要问题;政制视角下的基层治理体系,对于传统帝制国家或是现代民族国家都是无法回避的,如此加入历史的维度,使得催生一种新的分析框架和更具理论厚度的论证成为可能;同时,着眼于社会事实层面的因素,关于村级治理体系重建的理论探讨,也更有望转化为具有可操作性的基层组织建设和制度改造。

综上所述,本文将在政制视角下,以当下农村村级治理行政化的现实为切入点,探讨村级治理体系的重建,并有意识地将问题“具化”,指向农村基层的组织建设与制度建设。这里,论题必须面对前后两次“转换”(transform):一是,在现有村级治理行政化的实践之上,搭建政制视角的对话平台,见微知著;二是,将宏大视野的政制探讨“落地”,回归当下的村级治理结构与治理体系,避免空谈。当然,如此行文可能面对论证“脱节”的风险;似乎别无他法,但求本文的经验描述与理论论证具有一定的历史感和分寸感。最后,本文经验素材来源于笔者所在团队近五年在全国各地,包括2014年7月在浙江省绍兴市集体经济发达的D村,2015年5月在广东省清远市F县新农村建设试验区传统农业村L村,2015年8月在云南省昆明市少数民族聚居的S村,2015年11月在湖北省恩施市国家级贫困村W村,2016年7至8月在湖北省咸宁市的城郊村M村,2017年4月在河南省驻马店市传统农业村G村,2017年8月在重庆市渝北区国家级示范村J村等地所作的专题调研。

二、村级治理“行政化”的实践类型、成因与制度后果

(一)村级治理行政化的实践类型

就全国范围来说,村级治理行政化的趋势是大体一致的,但各地的实践还是存在一些差异。概括起来,主要有以下几种方案。

第一,选管分离模式。浙江省D村的实践,村干部由上级乡镇党委、政府选任,根据乡镇的安排展开工作,并接受其考核;在行政村一级由村民另外选举产生“理事会”,对村委的工作进行集体决策与监督。事实证明,这一模式民主决策能力有限。

第二,行政下移模式。广东省清远市的经验,将行政村改造为农村党政公共服务站,作为乡镇政府的“派出机构”;而村民自治则分片区下移,以一个或多个村民小组(自然村)作为自治单位。在工作事务上,农村党委公共服务站对应乡镇、县级党委和政府的各部门,承办登记、办证、审核、管理、调处等事项。

第三,村委专干模式。在重庆市渝北区,实行专业村干部制度(简称“专干”),亦即除村主任外,其他村干部由乡镇统一招考,然后分配至各村。招考的“专干”并无户籍限制,在进村工作一段时间以后,相机参加村委选举,一般都能在选举中当选。乡镇也会根据需要,将“专干”在各村中进行调动。另一方面,由村民民主选举部分委员进入村委会,他们只负责参加村委会各项会议、投投票,并不实际操作具体工作。这种民选但不参与日常工作的村委员,被当地人称为“干委员”。这样,村务主要由职业化的“专干”操持。

第四,支书主任一肩挑模式。湖北某些地方,实行村支书、村主任一肩挑的方案,村两委的选举基本遵循党内确定村支书,再由乡镇政府组织村委选举。由于支书主任一肩挑是明面上的规则,因而有的只列村支书一个候选人,而有的则象征性的安排两名资历、能力与村支书差距甚远的候选人陪选。这种方案的优点在于从根子上消除了村两委之间可能的矛盾。

以上几种实践模式表现出了共同的特征,即村两委已经基本纳入乡镇政府的行政体制之内。相较于基层自治组织,将其定义为乡镇政府的“派出机构”更加贴切。质言之,国家政权依托村一级组织,对广大乡村基层社会,具有相当强的渗透能力和控制能力。而对于一个国家来说,基层社会如何“存在”,是一个具有历史意义的构成性的和根本性的问题,是一个政制问题。constitution的原初涵义,就是“构成”和“整合”。可以认为,当下村级治理的行政化,作为一种社会事实状态,正以“现在进行时”的时态“实践”着广大乡村社会的“构成”。它显然与《宪法》中村民自治的“表达”,方向并不一致。

(二)村级治理行政化的主要面向

必须承认,上述村级治理行政化的几种类型难以穷尽全国各地的实践,但这并不影响在现有经验素材的基础上提炼其主要的问题面向。

第一,“人”的“行政化”。村委在用人方式上,主要有上级委派、干部选调和聘用等。其中,比较特殊的是村主任的人选,某些地方还要走选举程序,但乡镇默认人选之外的候选人当选的情况是十分罕见的。可以说,村两委的人事选任和安排,主要体现上级乡镇政府的意图,村民民主选举因素的影响力比较弱。另一方面,村干部专业化与职业化趋势明显。一是,村干部的常规工作已经基本落实到岗位,“一个萝卜一个坑”。例如计生专干与综治专干的工作就大相径庭,很难互相取代。各个岗位的工作都能找到乡镇、县级政府对应的部门。以往“上面千条线下面一根针”的工作格局发生了一些变化。除了阶段性的“中心工作”——如精准扶贫——还需要村干部合力完成,常规工作已经呈专业化设置。二是,村干部全职化。这不仅因为现在的村务工作量甚大,需要全职投入;也因为村干部的待遇相比几年前一般都有大幅提高,在某些资源密集型村庄,村干部在集体经济中还有相当比例的股份。正如很多村干部说的,“现在当干部,就是打一份工”。有学者将这种趋势概括为村干部的“公职化”。三是,部分村干部已经率先城镇化——工作在村、生活在城镇,社会关系和生活多已脱离所在村庄,村委的工作属于“朝九晚五”的准公务员模式。

第二,“事”的“行政化”。首先,是工作形式的格式化与公文化。当下村庄的村务主要是承接上级乡镇政府的职能工作,因而“行政重心下移”是指部分乡镇政府的工作转移至村一级。随之而来是工作方式的转变:村干部不再主要出现在田间地头,而是在村委会(办公室);大部分精力花在写汇报、整材料、填表格、网络平台录入、接受上级考核、迎检等方面。村庄治理很大程度了实现了“数目字管理”。其次,是工作重心转向承接“项目制”以完成公共建设和公共服务。当下乡村,“项目制”已经成为村庄争取资源的主要渠道,这里面当然包含着国家部门“发包”、地方政府“打包”、村庄“抓包”的复杂运作机制,但其常规工作还是遵循立项、绩效考核、结项的标准程序,满足项目运作的形式要件。常规的村务也可能经由项目运作以强化治理效果。举例来说,湖北咸宁城郊村在进行乡村环卫工作时,乡镇政府会以专项资金的方式,将“环境综合治理项目”发包给村委,集中解决某些重点地段的环卫问题。“项目制”的工作方式无形中强化了“事”的“行政化”。

第三,“财”的“行政化”。虽然,学术界和实务工作者还时有争论,认为“村账乡管”不仅违反《宪法》和《村民委员会组织法》,而且也难以起到基层反腐的作用,但出于规范村级财务管理的考虑,全国大部分地区普遍这样操作。而且主要是“双代管”——既管钱也管账。如此,村庄的运作就被纳入预算、审批、考核、结算的程序之中;“事前做方案、审批后入账”成为工作的常态。

第四,“规则”的“行政化”。村级治理的行事规则,可以从两个方面来理解。一是,各项工作都有严格的工作流程和配套指标体系。例如,评低保,首先要通过农户递交书面申请、资产核查的授权书,接着乡镇(或第三方)对申请人资格进行审核(主要是商品房、机动车和家庭收入等),然后是村干部进行复核(如劳动能力、疾病情况等),召集村民代表或村民小组长开低保评议会,通过后公示,最后办卡发证。低保工作的指标体系有:低保率、低保户(人)建档、动态回访、接受举报等等。这不仅便于村干部操作,同时也利于上级部门进行监督、考核。二是,村干部权责明晰。在严格的工作流程与指标体系之下,村干部在很多事情上只能“依法行政”,自由裁量权被大大压缩。还以低保为例,有些村民因为特殊情况(例如老人子女收入并不低,却不履行赡养责任),虽然非常贫困,但不符合评定低保的某项硬性条件,这时候,村干部基本无能为力。当然,这也消灭了以往存在的“人情保”、“治理保”一类的问题。正如有些村干部所说:“现在抓得紧,凡事都要问责。坏事,自然不敢干;好事,也不是想办,就能办成的。多一事不如少一事”。

从基层社会“构成”与“整合”的政制视角出发,上述四个“行政化”的描述及概括,将村级治理的内在“纹路”尽数铺陈开来,展现了国家政权进入乡村基层社会的多重路径和复杂运作,有助于我们理解国家权力与村庄集体、农民个体互动的内在机理。学理上说,以马克斯·韦伯的“科层制理论”分析现有村级治理行政化的运作逻辑,较为适切。但也不尽然。例如,微观机制上,项目制运作就是突破科层体制的;运动式治理的常态化,也不能用传统的科层理论解释。更重要的是,科层理论不足以解释村级治理形态变迁的内在成因,以及由此延伸的一系列制度后果。

(三)村级治理行政化的成因与制度后果

近年来,村级治理发生的这些巨大变化,自然不是凭空发生,背后有其深刻的结构性成因。

第一,从社会宏观结构的角度看,随着剧烈的城镇化变迁,农村“空心化”程度愈重,“本质上是农村地域经济社会功能的整体退化”。在农民生活面向主要向外(城镇)的大背景下,村民自治的基础已相当脆弱。最直观的,乡村精英已率先进城,很多地方不采用公开招考和提高待遇(公职化)的方式,根本就找不到合适的人选担任村干部。

第二,从村庄微观结构的角度看,村庄共同体的属性受到剧烈冲击,不得不依靠国家行政力量进行乡村社会的整合。村民分化加剧,乡村“原子化”程度进一步发展,由“半熟人社会”迈向“半陌生人社会”。贺雪峰教授提出的“半熟人社会”,不仅意指村民之间联系厚度的减弱,也关涉到集体行动能力和村庄价值生产上发生困难。而这里的“半陌生人社会”,意在描述村民之间,哪怕是同一生产小组内的“熟人”,利益需求上的分化以及心理上“陌生人化”的趋势。简言之,农民开始接受贫富差距加大的现实,逐渐形成“关起门过日子”的普遍心态,以及习惯了在村庄层面只需与“政府”(村委会)发生关系,公事公办。村庄越来越趋向城市里的社区,“半熟人社会”的特征更像是一种历史惯性,而非结构性的存在。

第三,从城乡关系的角度看,工业反哺农业、国家资源向农村投入,也影响到村级治理的形态。随着1984年人民公社彻底退出历史舞台,国家基层政权曾大踏步地从乡村后退。但那时候村级组织还有收取税费的重要工作。二十一世纪初,税费改革,基层政府不再依靠农村税费维持运作,国家与农民的关系进一步疏离,造成了周飞舟教授所言的“悬浮型”政权。同时,客观上为村民自治制造了空间。此后,党的十六届三中、四中全会提出统筹城乡发展、工业反哺农业。随着大量资源下乡,为了承接农村公共产品建设,完善公共服务和社会保障,村级组织的工作重心逐渐转向与乡镇、县政府对接,并纳入项目制运作体制。或者可以说,当下村级治理行政化,恰恰是城乡关系变迁及其体制机制调整的逻辑结果。

村级治理的行政化导致了一系列制度性后果。首先,加速村民自治的衰弱。村级治理行政化与村民自治的衰弱是同一事物的两个侧面。并不是说它们之间是因果关系,而是前者进一步,后者可能就要退一步。这是比较显见的。其次,改变村干部的传统工作模式,导致干群关系的疏离。根据陈柏峰教授的研究,“国家权力运作至少有三个层面或方式:身体治理、技术治理、德行治理。”村级治理行政化使得村干部无需以身体在场的方式深入群众、开展工作,田间地头的身体治理已经不再必要。德行治理高度依赖村干部的政治素养,要求其具有崇高的理想追求,全心全意为人民服务。这不仅对村干部要求过高,而显得不切实际;同时,也因为村级治理的行事规则已越发明晰、权责分明,德行治理的话语体系逐渐让位于“依法行政”的法治原则。因而,德行治理业已衰落。与前两者相对照,技术治理则得到了强化。例如,笔者曾调研的鄂西L县,通过网络、通讯技术搭建管理信息平台,将公共服务与社区监控融为一体。这些新变化表明,国家权力“从总体支配到技术治理”的转型。再次,治理效果不能令人满意。总体上,村级治理纳入乡镇体制,乡村的“大事”(如修桥铺路、平息群体性事件)能够被较好的解决;相反,很多“小事”却很难处理。例如,村庄环卫工作难以争取到群众参与,甚至要依靠项目制进行运动式治理;再例如,很多村庄的体育健身设施,通过“一事一议”建设起来很快,但无人维护,受到破坏更快,浪费了大量宝贵的资源。诚如潘维教授所言:“‘科层体制’是办大事的机构,办不了小事”。

笔者并不认为,当下村级治理行政化的实践,因为在某些方面偏离了村民自治制度,就应当被彻底否定。同样,也不认为随之而来的制度后果,构成了某种亟需克服的“实践困境”。正如上文的论证,其背后有深刻的社会结构成因。因而,从“事理”层面将其定义为“问题”(problem),更为适切。如果将视野放宽,应当认识到村级治理体系,不单单是运行体制、机制方面的问题,更关涉到基层社会的组织、动员与秩序维护。因此,我们更需要在政制问题研究的视角下,展开进一步的追问:在当下中国现代化、新型城镇化进程中,基层社会“构成”与“整合”的理想图景应当是怎么样的?它主要受到哪些因素的制约与影响?村级治理体系如何重建?基层组织建设和制度构造,道路通往何方?

欲回答这些提问,下文将暂时搁置“现实”,回到“历史中国”的语境之中寻找实践线索和理论资源。或者说,主动与当下村级治理行政化的“问题”拉开距离,拓宽视野,寻找与政制研究相匹配的全局性视角。

三、乡村自治的历史考察

(一)传统社会的乡村自治

在任何时代,基层社会的“构成”与“整合”都是重要的政制问题。即便无宪法之名,组织基层社会的基本原则也具备政制之实。“只要有事实上的秩序存在,就可以说存在一种功能意义上的宪法。”以史为鉴,笔者将在历史维度中节选几个有代表性的段落,尝试着理解这些具有“理想类型”意义的解决方案。诚如习近平总书记所言,“一个国家选择什么样的治理体系,是由这个国家的历史传承、文化传统、经济社会发展水平决定的,是由这个国家的人民决定的。”

在中国传统农耕社会,广大乡村是皇权与绅权共治的。基层社会的组织主要依靠宗族。“大家族扩展,以至于笼罩传统社会中其他一切制度。”,向前又推进了一步:儒家的“齐家”是村落社区组织建构和秩序维系意义上的政制制度。苏力的分析是社会科学进路的,重在还原语境,考虑制度运作的合理性与外在约束条件。简单地说,“齐家”之所以可欲,端在于,其一,在“皇权不下乡”的治理传统下,“齐家”拥有低制度成本的优势。用迈克尔•曼的话说,中华帝国“拥有断然的专制权力,而少有基础权力”,而后者正是“贯穿”社会的“权力”。因而某种程度上说,这是真正意义上的乡村“自治”。当然,“皇权不下乡”是“理想类型”意义上的,与实践中可能存在国家与乡村相互交织的“第三领域”并不矛盾。国家权力全面覆盖乡村,是现代民族国家兴起以后的事情。其二,在儒家话语体系中,“齐家”与“治国”在意识形态上同构。“其为人也孝弟,而好犯上者,鲜矣;不好犯上,而好作乱者,未之有也。君子务本,本立而道生。孝弟也者,其为仁之本与!”当然,“齐家”也可能抵抗“治国”;也会以宗族为单位切割基层社会,造成农民难以成建制的组织。但无论如何,作为儒家“修、齐、治、平”中的一环,“齐家”在政制的意识形态塑造上不存在困难。其三,“齐家”具有足够的制度潜力。随之发展出调整父子关系(父为子纲)、兄弟关系(长幼有序)、男女关系(男女有别、夫为妻纲)的诸项实践原则,以及一系列习得性的微观制度(纲常、礼仪),满足整合基层社会的功能性要求。

(二)工业化进程中的人民公社体制

再来看上个世纪中国现代化、工业化的历史进程。单从基层社会的角度观察,中国的现代化进程和民族国家的形成,朝着瓦解基层社会组织和制度多样性方向发展,并最终完成改造,将之纳入统一的政治框架之中。诚如汪晖教授所言,“辛亥革命时期的民族主义革命者、‘五四’时代的启蒙知识分子和中国共产主义革命的领袖毛泽东在宗族和族权的问题上持有极为相似的观点,即将之视为中国‘封建’传统的最为重要的遗产、中国社会动员的最大障碍(即孙中山所谓‘一盘散沙’)和中国革命的基本对象。”世纪沉浮,现在回顾这段历史,在诸多改造方案中,最为成功的还是中国共产党领导的土地革命及其建国后的人民公社体制。一是,为了满足战争和社会主义建设的要求,需从乡村高强度的提取资源,基层组织的重要性突显。缺乏与国家政权同构的基层组织,就不得不依赖于乡村中介,容易滋生“盈利性经济人”,导致“国家政权的内卷化”。同样的,缺乏强大的组织动员能力,土地革命就无法落地。二是,城市工业化的逻辑,要求大规模的提取农业剩余作为原始积累,并将农村整合为工业品的市场。问题是,面对土地革命后分散的农户,制度成本畸高。可以说,建国后的客观现实选择了农业合作化,最终走向人民公社体制。三是,根据温铁军教授的“成本转嫁论”,乡村承载了工业化带来的周期性危机,例如接收数百万知识青年上山下乡。

总而言之,在中国现代化、工业化的进程中,农村的战略地位相对于传统农耕社会发生了根本性的变化。基层社会必然面临重新“整合”。从这个意义上说,人民公社体制在村一级的建制——“支部建在大队上”“三级所有、队为基础”,在服务于国家政权对乡村的整体控制上,是极为成功的。

(三)后公社时代的村民自治

上个世纪80年代,土地家庭联产承包责任制、村民自治制度的确立,极大地改变了乡村的社会结构。国家对乡村的整体控制开始逐渐减弱,“国家同时把应该支付给农村的基本公共开支(社保、医保、教育)转嫁到被农民重新均分的土地上。”取消农业税以后,乡村体制的改革一度继续沿着这个方向推进,撤乡并镇、合村并组、减少乡村干部、取消村民小组长、“七站八所”推向市场等,客观上造成基层政权的“悬浮”。

在自上而下的制度设计中,村民自治制度通过若干年的培育、训练,应该能够填补国家权力后撤留下的制度空间。但事实证明,影响村民自治运作效果的外在约束条件很多,实践中它并不能完全回应社会转型期的乡村治理问题,并且还引发了很多新问题,例如村民选举中的派性斗争、贿选,村庄自治无法处理各类钉子户、搭便车等。这在某种程度上,加剧了原本就极为复杂的“三农问题”。笔者同意贺雪峰教授的意见:弱化基层组织的思路是有问题的,“这种思路和做法的错误在于,没有看到在农村人财物流出的背景下,农村基本稳定与秩序的维持存在巨大困境;没有意识到健全的基层组织对于维持中国农村基本稳定与秩序的极端重要性”。正因如此,党的十六届三中、四中全会以后,中央不仅强调探索村民自治的多种方式,也同样重视基层组织的建设。之后,随着工业反哺农业、资源向乡村输入,村级治理逐渐走上“行政化”的方向。

这一历史阶段的基层体制改革,反反复复,几多波折。从基层社会“构成”与“整合”的政制视角出发,至少有两个方面值得深入反思。一是,基层社会治理体系的建构,不能以先验的价值判断为出发点,例如追求基层民主等,而应取功能主义和后果主义立场,不断考察、验证制度后果,在稳健变迁中进行探索。“各国的实在宪制必须是在本地特定时空条件下对本地、本国和本文明根本问题的制度性回答,必定始终是实践的,而不是文本的或文本解释的。”更重要的,二是,应当认识到,在特殊的国情条件下,广大的基层社会,衰落中的乡村,不仅不是中国现代化、城镇化进程中的包袱,而且还发挥着特殊的重要作用。任何为了节省制度资源,而忽视基层社会的方案,都必然在其他方面付出代价。还是那句话,基层社会的“构成”与“整合”是重要的政制问题。

四、村级治理体系的重建

(一)新的分析框架

总结“历史中国”的经验,或许可以认为,对于基层社会的“构成”与“整合”,乡村的组织、动员和秩序维护,某些宏观的约束条件具有决定性的意义。基层治理体系的建构,需置于这些外在制约的分析框架中展开。并且,在此基础上,尊重现有的制度积累,探索制度调整和改革的可行性,权衡各种方案的利弊得失。

在笔者看来,下述几个方面显然是最重要的。

第一,在国家战略层面,明确中国乡村的地位。所谓“不谋全局者,不足谋一域”。基层社会的“构成”与“整合”要有大局观,村级组织和治理应当与中国乡村在新时期的战略定位相匹配,应当朝着促进、实现中国乡村战略功能的方向设计。例如上文论述的,新中国工业化的进程,从根本上决定了乡村的战略定位和功能,从而“自然而然”的形成了城乡二元制和“三级所有、队为基础”的公社体制。基层社会的组织、动员与秩序维护,非常明确地服务于工业化建设的全局性战略目标。同样的道理,面对当下中国村级治理行政化问题,乃至村级治理体系的重建,我们需要思考:在社会转型期,在现代化、新型城镇化进程中,中国广大乡村究竟处于什么样的位置?发挥怎样的战略功能?换句话说,对中国乡村有不同的认知和定位,就会有不同的制度思路和建设方案,结果可能也会大相径庭。

第二,国家基础能力的强弱,决定了基层社会“整合”的可能性。当下村级治理的行政化,背后是大规模的资源投入。国家基础能力强大,才可能根据国家的意志来“整合”基层社会。相比较而言,“皇权不下乡”的传统社会,国家基础能力太弱,无法向乡村全面渗透;公社体制下,执政党、政府延续了战争年代进行基层社会组织动员的组织形式与工作方式,在资源匮乏的情况下,以“革命-社会主义”的新法统强化国家基础能力;而在后公社时代,国家权力一度从乡村后撤,基层治理成本由乡村社会内部消化,造成了诸多意外的制度后果。不难看出,国家能力是基层社会的“构成”与“整合”的基石。

第三,基层社会“构成”与“整合”,需要一套内在融贯的意识形态系统论证其合法性。这样,基层社会才可能长期稳定,而不至于陷入价值多元与冲突的“语言混乱”之中。弗朗西斯•福山曾指出,国家的制度能力有四个重要方面,其中之一正是“合法性基础”。传统社会的儒家思想、公社时代的“革命-社会主义”的新法统,都发挥了类似的作用,为其自身的展开和建制化“正名”。

综上所述,当下农村村级治理行政化问题,以及由此引发的关于村级治理体系重建的思考,可以置于一个三维的分析框架中——农村的战略定位、国家能力建设和意识形态塑造。如此,便可能跳出“行政-自治”二元对立的制度陷阱。并且,作为一个整体性的分析框架,三个方面应力求内部融贯、互为支撑,而不是相互掣肘、彼此矛盾。质言之,在社会事实层面,厘清基层社会“构成”与“整合”的重要变量,澄清了“事理”;宪法及其实践的“法理”,才可能形成经得起推敲的方案;同时,村级治理体系的重建,也才可能有明确的方向。

(二)以基层党组织为核心的村级治理体系重建

沿着本文政制视角研究的内在理路,下文将依据新的分析框架,考察重建当下村级治理体系的几处要点,尝试着形成一些重要的原则,并致力于将问题进一步“具化”,提出一种稳妥的,切合实际的,并具有可操作性的制度性方案。而在笔者的方案中,基层党组织处于核心位置。一言以蔽之,以基层党组织为核心进行村级治理体系的重建。

还是回到前述分析框架之中,探寻当下农村村级治理体系重建的大的方向。第一,进一步凝练关于中国乡村在新时期的战略定位的共识。当下关于“三农问题”的很多争论,都反映出政界和学术界对中国农村战略定位存在分歧,甚至是重大的分歧。这是一个足够大的题目,本文不可能完全展开。简略地说,笔者以为,其一,农业是弱质产业,生成财富的能力不强,农民致富得进入第二、第三产业。少数城乡一体化程度较高的地区,可能是例外;但即使是沿海发达省份,也不可能将农村尽数变成第二、第三产业发达的城镇。因此,村级治理的目标中,带领群众致富的“位阶”应当放低。其二,农业保障国家粮食安全。近年的中央经济工作会议和中央农村工作会议,都将粮食安全上升至国家安全的战略高度,要求“做到谷物基本自给、口粮绝对安全”。那么,在国家继续加大投入,保证一般性转移支付的前提下,村级组织要强化合作社建设,把集体所有和农户承包的基本经济制度落到实处,并搞好农田水利等基础设施建设和维护。换句话说,农业生产的相关工作,依然是村级治理的核心部分。其三,安顿数亿农村人口,保障弱势群体。在未来几十年里的城镇化进程中,可以预见还有数亿人口生活在农村,并且有一定比例的弱势群体。这要求将村庄社区建设、落实和完善社会保障置于村级治理体系的重要位置。让不甚富裕的农民,过上“低消费、高福利”的生活。其四,农村是国家的战略大后方,保持社会稳定的基石。“当代工业化进程中,相对于风险过度集中于城市‘资本池’而言,生态化的乡村社会客观上发挥了‘劳动力蓄水池’作用,遂使国家得以借助‘三农’为载体多次实现经济危机‘软着陆’。”“农村是中国现代化的‘稳定器’与‘蓄水池’。”总而言之,广大的农村是国家安全的基础,是消化现代化风险的战略纵深。在笔者看来,这应当成为政制意义上的共识,并将其定义为基层社会“构成”与“整合”的根本性原则,村级治理体系的重建及其相关制度建设都要朝着这个方向。

第二,进一步突出国家能力建设的整体性。当下,国家对乡村加大资源投入,将村两委当做乡镇政府的“派出机构”,显然是有意识的强化国家基础能力建设。但另一方面,又表现出对基层组织不甚信任,很多资源输入有意识地绕过村委(例如农业直补到农户)、村账乡管等,客观上弱化了村集体经济。再加上原先基层管理体制改革,合乡并镇、合村并组这些因素的影响,作为国家“整合”基层社会“抓手”的村级组织,某些方面得到加强,另一些方面又被削弱。并且,在国力前所未有强大的条件下,国家能力如何运用,资源投入在哪些方面,基层政府应当承担什么样的责任,也缺乏自觉。基层政府不仅要负责修桥铺路的“大事”,还需要督促农民打扫卫生、治理请客吃饭这一类“小事”。例如,重庆市渝北区J村的乡村环境治理工作,村民打扫自家院落,甚至要村委提供经费。在鄂西的乡村,当地政府、党委依靠党规党纪的“红头文件”治理村民“整无事酒”,改造民风民俗。“小事”积累起来,当然就是“大事”,会出大问题,基层政权介入有其合理性和正当性,但治理成本畸高,客观上耗费了大量宝贵的资源。

在笔者看来,对于乡村社会组织与秩序维护,在现有的条件下,没有理由弱化国家基础能力,但也应当节省国力,有所为有所不为,不能将宝贵的资源消耗在“事无巨细”之中。换句话说,强化国家基础能力建设,还应在基层组织建设上做文章。村级治理的高度行政化,虽有其合理的一面,但过犹不及,超过了某个限度,治理成本陡升。

第三,亟需形成一套经得起实践推敲的“指导思想”。村民自治是经由《宪法》确认的乡村基层社会的组织原则,但实际情况是“表达”与“实践”的长期分离。此外,在“全面推进依法治国”的背景下,村级治理的行政化往往特别强调“依法行政”;社会主义传统和党的群众路线,又要求基层组织有能力回应人民群众的各类需求,包括合理合法的和不那么合理合法的。

应当意识到,这是一个大问题。或者说,仅仅强调村民自治的“政治正确”是不够的。还要正视村级治理行政化的内在需要,吸取传统乡村社区、党和社会主义传统的制度资源。具体地说,一是,明确村民自治不是放任自流,不是弃而不顾;村民自治必须是有组织的自治。实践也表明,农民无组织,根本无法自治。而组织农民自治的责任,必须由基层党组织承担。“有组织的群众就成为人民。共产党不出头组织,其他势力就会来组织,因为群众渴望有组织。”基层党组织自觉地意识到有组织村民的责任,并认真落实,就是真正意义上坚持了党的群众路线。二是,面对新时期乡村社会结构的变迁,应当承认一定程度上的村级治理行政化,有其合理性;不能将村民自治作为意识形态教条,排斥前者。当然,这会呈现出科层体制的运作逻辑,既有其制度优势,也有保守、僵化和形式主义的“反功能”。这恰恰要求基层党组织保持扁平化,组织发动群众,以弥补科层体制(行政化)处理琐碎村务上的能力不足与不经济。不难看出,在基层社会“构成”与“整合”的意识形态塑造上,执政党及其基层组织是关键,亦即应以党的群众路线串联村级治理的行政化与村民自治。在基层社会,党的执政权是意识形态系统的内核,具有无可置疑的合法性。党对基层社会的组织、动员,是当下中国基层社会“构成”和“整合”的根本性原则。相比较而言,比村民自治更适切、更有容量,因而也更可能发展出具有潜力和弹性的微观制度。

总而言之,在当下中国社会转型期的大背景下,农村并不主要负责生产财富,但却是国家安全和社会稳定的基石,因而农村不能衰落;国家基础能力建设方面,需着重强化基层组织建设;意识形态塑造上,党的群众路线依然是核心关节。据此,村级治理体系的重建,可以形成一个“三元构造”:“行政—基层党组织—自治”,亦即“行政”发挥科层体制优势办“大事”、依法行政,在基层贯彻党和政府的大政方针;“自治”是由党组织人民群众“办小事”、回应民生,建设社会主义新农村;扁平化的基层党组织居中调度,组织、发动群众,并以党的群众路线为内核有意识地整合意识形态系统。因此,村级治理体系重建的核心,即在于强化基层党组织的组织建设与制度建设,重在激活基层党组织的活力,将党的组织活动嵌入日常的治理事务之中。

当然,在中国这样一个地区差异极大的巨型国家,制度实践一定是丰富多彩的,与意识形态、制度逻辑、法律规范会存在偏差。这是另外一个层面的问题。制度偏差是允许的,也是必然的;但制度偏差到了背离的程度,就超出了正常的限度,也就需要重新审视现有制度背后的社会结构是否已经发生了重要变化。

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