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张占林:政党—官僚制的内部制约机制:以公务员日记制度为切入点

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在一个一党长期执政并依赖官僚制进行政治统治和社会治理的国家,如何在保障官僚体系高效率的同时又遏制体制内的腐败,是一个严肃的政治问题。中国的官僚制不同于韦伯所概括的作为行政工具的官僚制,而是打上了中共政治理想与实践的深刻烙印。在中国的政党—官僚制中,政党的政治逻辑与官僚体系之间存在着深刻的张力,这种张力尤其体现在从革命年代以来中共所发动的通过“发动群众”、“开门整党”以遏制官僚制弊病的运动之中。可以说,引入“群众”对官僚制的外部制约,一直是中共的核心关注之一。然而,由于缺乏精细的内部制约机制,外部压力在传导中往往出现失真和扭曲,“开门整党”经常出现打击面扩大化、伤及无辜的情况,同时也在一定程度上影响了经济发展。而改革开放以来,“开门整党”变为“闭门整党”,对官僚制的外部制约有所弱化,在经济高速发展的同时,难以阻止腐败在各领域的蔓延。对中国而言,如何既发挥官僚制在大规模行政工作中的作用又制约其负面弊端,是一个一以贯之的困难问题。

本文从民情日记这一解决官僚制弊端的地方创新实践入手,在分析了其发挥的作用之后,放在政党-官僚制之下去解剖其实践弊端和制度缺陷,并通过借鉴新加坡公务员日记取得的积极效果,进而对如何建设我国官僚制内部制约机制进行初步探讨。

一、官僚制与社会主义

学术意义上的官僚制[1](Bureaucracy),是指权力依职能职位分工和分层、以规则为管理主体的管理方式和组织体系。根据马克斯韦伯对官僚制的论述,我们可以认为其具有以下六个特征:(1)固定的劳动分工,即职员的专业化;(2)职员的等级制,即等级化;(3)指导个人行为的一系列规章,即规范化;(4)公私财产和权力的分离,即法理化;(5)技术资格基础上的人员选择,即技术化;(6)对参与而言的职位雇佣,即职位分工。[2]官僚制的这些特征把官僚组织内的职员们与组织联系在一起,并提高了整个组织的工作效率,在这个意义上,我们还可以把官僚制简单理解为为了系统协调许多人的工作以完成大规模行政任务而设计的组织形态和管理体制。[3]由于官僚制“迎合了工业社会大生产和行政管理复杂化的客观需要,在形式上可以应用于一切任务,纯粹从技术上看可以达到最高的完善程度,在所有这些意义上是实施统治形式上最合理的形式”。[4]随着社会分工和生产过程的不断复杂化,官僚制逐渐进入政党、政府、企业、工会、社会团体等领域,并成为现代国家行政体制的主要形式。

但官僚制并非没有缺陷,美国社会学家罗伯特·金·默顿首先提出了官僚制的“反功能”,他指出,用来确保运转可靠性的充分性的结构手段——规则、纪律、等级制职业等,“也导致过度遵从规章的结果,而这样一来,往往会诱发胆怯、保守主义和技术主义等问题。”[5]美国社会学家彼得·布劳和马歇尔·梅耶在其合著《现代社会中的科层制》中也认为,官僚制有三个主要的“反功能”:一是规范运用中的过分刚性导致的低效率,二是保守主义和革新的抵制,三是它对社会等级差别的固化作用。马歇尔·梅耶在对诸多正式组织进行了深入研究后提出,官僚制总会陷入“问题—组织—问题—更多组织”的循环怪圈。[6]奥斯本和盖布勒也认为“工业时代发展起来的政府机构,具有迟缓、中央集权的官僚体制,专注于各种规章制度及其层叠的指挥系统,这些机构已经不再能有效地运转了……变得机构臃肿,浪费严重,效率低下……在变化迅速、信息丰富、知识密集的90年代已不能有效运转。”[7] 鉴于此,作为一种组织形态的官僚制往往因其惰性、缺乏进取精神、官僚作风、僵化封闭、中庸和无效率等“现代病”而广遭批判。

社会主义的经典作家对官僚制一直持有强烈的不信任态度。马克思在《法兰西内战》一书中对资本主义国家机器和官僚体制(科层制)提出批判,列宁在《国家与革命》中引用了这些论述并对这个专题从理论上做了集中的讨论。其最核心的观点是认为官僚制(科层制)是只能被资产阶级统治所采用的组织形式,随之而来的结论是无产阶级夺取政权后要坚决地粉碎官僚制国家机器,并时刻警惕它的复辟。[8]基于这种判断,在十月革命之后,苏维埃政府曾努力去打碎原有的国家机器,积极实践马克思为无产阶级政权提出的巴黎公社原则。随后,对“官僚制”的批判就成为了社会主义国家理论界的传统,并影响了为建国进行准备的中国共产党。

然而,计划经济体制的建立,却使得苏联陷入官僚制而无法自拔。由于社会主义国家的政府通过计划经济体制管理着工厂、商店和对外贸易等经济事务,官僚制更是从行政机构进一步渗透到全社会的经济活动中去,连社会主义国家的执政党的官僚化也比资本主义国家的政党更严重。社会主义国家在理论上批判官僚制,但官僚制组织比资本主义国家发展得更充分,具有更大的控制力和影响力。列宁很快就发现了这一问题——“官僚主义在苏维埃制度内部分地复活起来,”[9]并设想利用“工农检察院”这一机构来控制这个趋势。但列宁的设想在苏联并没有得到充分展开。

中国共产党在长期的革命过程中,为实现社会平等,主张必须“打破”官僚制,这种思想首先体现在共产党领导的军队的建设中。军队的建设要求实现“官兵一致”、“官兵平等”,对旧社会遗留下来的一系列诸如殴打、谩骂士兵的“官老爷”陋习进行彻底改造,主张干部定期下基层、下连队,与士兵“同吃同住同劳动”。这些制度设计和实践吸引了绝大多数的农村下层群众参军入伍,并大大提高了军队的战斗力和影响力,走出了一条不同于苏联依靠官僚制建构的军队建设之路,为中国共产党的最终胜利奠定了基础。

1949年新中国成立后,我国理论界延续了对“官僚制”的批判传统。[10]但是,随着社会主义改造的基本完成,国家权力扩大了对社会生活的控制,计划经济体制几乎覆盖了所有社会领域,一切社会组织都被官僚化了,这就加大了官僚主义存在于政治和社会生活的可能性。而且此时的官僚制由于有共产党的领导又呈现了一些不同于韦伯理想状态官僚制的新特点,表现为政党-官僚制。

3、中国共产党整合下的官僚制——政党官僚制

当代中国官僚体系与世界上许多国家区别的一个突出特征就是政党与官僚制之间错综复杂的关系,如果用一句话概括,那就是:当代中国行政体制的总体模式是党领导和整合下的官僚制,即政党-官僚制。在政党-官僚制中,党组织和官僚制机构组成公共行政的两大组织基础,其中,党组织作为一个政治组织,其使命是为了它所代表的社会成员的利益而奋斗。但是,党组织在当代中国不单单是一个政治组织,[11]它的价值目标决定了党必须按照统一的方针政策在庞大的社会中实施其政策措施,所以对官僚制实行严密的整合,并推动其实行党的方针政策就是其现实选择。党对官僚制的整合直接影响着将政治决策具体化为现实的行政组织的执行工作,表现在行政活动中就是公共行政的政治化。[12]也就是说,党的组织行为模式通过它的各种整合手段渗入到了官僚体系内部,从而影响了官僚制的组织结构和功能,党的行为特征在官僚体系上打下了深刻的烙印。

除此之外,政党整合下的官僚制与理想状态官僚制在公务员的组成上还不相同。在理想状态下,官僚制内部公务员制度普遍实行“两官分途”,其中政务类公务员实行任期制,由民选产生或由政府首脑任命,负责政党政策在政府工作中的贯彻执行;业务类公务员实行常任制,多数通过考试录用,主要负责执行政府的日常业务。[13]两者不得相互转任,产生和管理办法也不相同,两者或者各自独立适用不同的法律,或者在同一部法律中分别独立规定。更为重要的是业务类公务员要保持政治中立:必须忠于政府,不得带有党派倾向和其他政治倾向,不得参与党派活动,同时其管理也不受政党干预。而中国共产党“党管干部”的组织原则要求所有党政干部都“拥护中国共产党的领导”,并没有严格意义上“政务官”和“事务官”的区分。尽管1987年10月召开的中国共产党第十三次全国代表大会首次明确提出“国家公务员分为政务和业务两类”,在一些地方也进行了“聘任制公务员”、“政府雇员”等一些事务类公务员的招录改革,但2005年颁布的《公务员法》最后并没有将政事分类作为我国公务员职务分类的标准。

这种政治行政一体的官僚制特点就表现为中国的党政干部不应保持政治中立,必须与上级以至中央的政治路线相一致,受中央政策的变动影响较大。不仅如此,公共行政也受到现有意识形态的高度影响,在政策目标、政策制定和执行的诸环节中都体现出意识形态导向色彩,有时甚至出现意识形态扭曲现象。这种意识形态倾向反映了中共政策模式对官僚制的影响。意识形态有一种超越政策理性的功能,将政治的正确性强加到行政的科学性上来,行政由于其影响而具有了过强的价值色彩,因而在具体执行中更加注重政治组织的目标和利益,而产生忽略政策本身的理性要求的后果。这就减少了官僚制体系按照科学方案来有效执行政策的可能性。[14]

 

二、中国共产党传统的干部监督方式——整党整风运动

随着中国共产党在建国后成为执政党,中共对官僚制的腐败、低效率、官僚主义等诸多弊端进行了彻底的批判和改造,这些批判和改造表现在对党政干部的廉政监督上就体现为一系列整党整风运动。本文以是否大规模发动群众参与为分界线,把建国后的整党整风运动分为两个阶段。这两个阶段清晰反映了中共对干部的监督经历了由官僚制外部转向官僚制内部的过程,即从遏制官僚制到接受官僚制的过程。

1、遏制官僚制——发动群众整党整风

第一个阶段,从建国开始到“文革”结束,以群众运动式的整党整风为主要形式。

1950年4月,中共中央做出《关于在报刊上展开批评与自我批评的决定》[15],这一决定把党和政府的各项工作置于广大人民群众的监督和批评之下,有利于促使党员干部廉洁从政,成为了群众参与反腐运动的开端。此后,中共进行过多次整党整风。主要包括:1950年进行的以反对官僚主义、命令主义、骄傲自满和享乐主义作风为主要内容的整风;1951年至1954年进行的以整顿党的基层组织为主要任务的整党;1957年4月至1958年夏以正确处理人民内部矛盾为主题但后来被反右扩大化打断的整风;1969年至1971年以“整党建党”、“吐故纳新”为基本任务的整党。[16]

这个阶段整党整风运动的特点除了具有“反腐性”、“受政治路线影响较大”等特点外,其最主要的特征便是以开门整党为主,而且伴随大规模的暴风骤雨式的群众运动。这个阶段的整党整风集中反映了中共通过外部监督消除官僚制弊端的尝试。其实这种尝试除了受苏联理论界的影响外,中共在建国之前就有了自己独特的思考。

早在1945年7月,毛泽东在接见到延安参观访问的民主人士时,针对黄炎培提出的著名的“兴亡周期律”问题,他就指出,“我们已经找到新路,我们能跳出这周期律。这条新路,就是民主。只有让人民来监督政府,政府才不敢松懈。只有人人起来负责,才不会人亡政息。”[17]由人民监督政府不仅是群众路线的一部分,也是发动群众运动进行整党整风的重要依据,党在历史上先后发动的多次群众运动式的整党整风运动正是基于这种理念的指引。而对于官僚制依赖的多层级管理造成的行政效率低下问题,毛泽东曾多次要求基层推行“扁平化”管理,在人民公社体制中,大力提倡干部下基层,与农民“同吃、同住、同劳动”,倡导干群平等、工农平等;在企业管理中大力推行“鞍钢宪法”,强调“两参一改三结合”,以建立干部、技术员和工人的平等关系。当时在“农村公社以下三级政权,工厂车间以下,基本上是扁平化的。”[18]

1956年波匈事件以后,毛泽东认为事件的导火线是官僚主义,进而愤慨地批判党内的官僚主义现象。他说:“有些人如果……搞官僚主义,见了群众一句好话也没有,就是骂人,群众有问题不去解决,那就一定要被打倒。现在这个危险是存在的。”接着又说:“我们一定要警惕,不要滋长官僚主义作风,不要形成一个脱离人民的贵族阶层。谁犯了官僚主义,不去解决群众的问题,骂群众、压群众,总是不改,群众就有理由把它革掉。我说革掉很好,应当革掉。”“大民主也可以用来对付官僚主义。”[19]为了达到打破和遏止执政党的官僚化趋势,毛泽东甚至不惜发动群众运动来抵制犯有官僚主义的党委或政府、企事业单位,以监督和遏制党内干部的腐败与官僚主义现象。之后,毛泽东基于党内会形成一个脱离人民群众的“贵族阶层”的担忧[20],又先后多次发动政治运动和阶级斗争来周期性地整肃党内和政府内的“当权派”,不断地公开揭露共产党内部的“阴暗面”,甚至不惜采取“文化大革命”这样极端的形式。

应该说,毛泽东提出用发扬民主让人民起来监督政府,作为跳出这周期律的新路,通过官僚制外部的群众运动对官僚体制的运作进行监督制约,对于提高行政效率和遏制腐败无疑是必要和重要的。整党整风可以提高并统一全党的思想认识,改进党的作风,纯洁党的组织,在一定程度上消除了官僚制的种种弊端,在各自的历史阶段对于贯彻党的路线、方针、政策发挥了重要作用。鉴于此效果,邓小平同志曾高瞻远瞩地指示:“在以后一个适当时间,还要进行整风。不搞整风,恐怕解决不了问题。”[21]

但整党整风以群众运动的方式推进,通过大规模的群众运动冲击官僚制,在和平年代各项关系国计民生的重大工程亟需建设之际,却给生产建设事业带来很多的消极作用,有时候甚至是重大的灾难。在群众运动最为剧烈的时期,许多重大工程都被搁置,经济发展速度缓慢。群众运动一旦发动起来,就往往遵循自己的逻辑向前发展,即便是最高领袖也难以控制。在此背景下,冤假错案常有发生。 尤其是文革,对党内外精英造成了很大的伤害。邓小平后来也反对大搞群众运动的做法,“历史经验证明,用大搞群众运动的办法,而不是用透彻说理、从容讨论的办法去解决群众性的思想教育问题,而不是用扎扎实实,稳步前进的办法,去解决现行制度的改革和新制度的建立问题,从来都是不成功的。”[22]

2、接受官僚制——温和的整党整风

第二个阶段,从1978年党的十一届三中全会召开至今,以自上而下的党内学习中央文件为主要形式。

随着1976年“文革”的结束,依赖大规模群众运动进行的整党整风也消失在中国的政治生活中。在改革开放的新时期,中国共产党于1983年10月至1987年5月进行了建党和执政以来规模最大的一次整党整风。这次整党以发动群众充分参与但又不搞群众运动的方式,分期分批展开。此后随着中央高层的权力更替全党又开展了一系列类似的整党整风活动,包括1998年开始的“三讲”教育活动、2005年1月开始的“三个代表”重要思想学习教育活动和保持共产党员先进性教育活动、2008年9月开始的深入学习实践科学发展观活动。

这个阶段的整党整风与前一阶段相比,除了具有受中央人事变动的影响大、以思想教育为主、时间跨度长等特征外,最鲜明的一点就是这些整党整风都没有大规模的群众参与,而以自上而下的内部学习为主。这种制度安排反映了中共在消除官僚制弊端方面的策略调整,即放弃从外部对官僚制进行监督而转向以内部监督为主。究其原因,除了惮于群众运动的负面影响和官僚制固有的自我封闭倾向[23]外,改革开放后以经济建设为中心的路线调整,决定了能承担高效率大生产的官僚制不允许被“肆意”破坏。

这个阶段的整党整风活动取得了一定的积极效果,也带有明显的弊端,如整党整风中部分党组织甚至包括高、中级党政领导机关没有全面完成整党的基本任务,有的党员干部流于形式,部分上级部门的检查也走了过场。其弊端还不止此,由于温和的整党整风缺少外部监督,而仅依靠上下级之间的内部制约。这种内部制约常常又很乏力无法克服诸如干部慵懒、行政效率低下、人浮于事、腐败横行等机制弊端,而引起了群众的强烈怨恨和不满。尽管这些怨恨和不满引发的危机曾一度被经济建设方面的高成就所掩盖和缓冲,但随着这些腐败蔓延到全国各个领域,就像极速扩散的癌细胞吞噬着人的机体,已经对我国的行政体制和执政党威信造成了极大的伤害,在一定程度上严重威胁着党的执政基础。

纵观建国以来十余次整党整风,我们可以清晰地看出中共在消除官僚制弊端方面经历的由外到内进行监督的制度转变。先是从外部用群众运动的方式对官僚制进行冲击,通过暴风骤雨式的群众斗争清除官僚制里面的“异类”,用社会主义的“大民主”[24]保障官僚制内部干部的廉洁和高效。此后随着文革的结束和党的中心工作转移到经济建设上来,通过高效率的社会化大生产实现现代化成为了中共的政治承诺,也是其维护自身合法性的重要支撑。此时,保持官僚制的稳定性就优先于克服其腐败等弊端。同时,中共对消除官僚制弊端仍进行了不懈的努力,即通过在官僚制内部找寻监督制约机制以解决其腐败等问题。此时的整党整风采取了一种温和的自上而下的学习方式,尽量减少对官僚制稳定性的破坏,以保障经济建设的平稳高效运行。但是,无论是发动群众运动进行的外部监督还是从上而下通过检查进行的内部监督,在不同程度上都带有政治运动的痕迹,其实施过程难免会出现“一阵风”的现象。在活动开展时,各级干部往往会认真对待,通过自查自纠切实解决的存在的问题,等活动告一段落,各种之前存在的问题又死灰复燃。

总之,这种整党整风没有解决官僚制内部的有效制约问题,无法实现对干部监督的常态化,并不能使官僚制走出“腐败—整党—好转—再腐败—再整党”的怪圈。有学者对这种现象进行了理论分析,认为内部制约优先于外部制约,外部制约通过内部制约起作用。[25]换言之,如果官僚制的内部制约机制没有建立,那么外部制约即便是采用强有力的群众运动形式,也很难消除官僚制的弊端,反而会破坏现存官僚制的稳定性。

从文革结束到现在,执政党对国家的控制通过这种政党官僚制得到极大的强化,但官僚制本身的弊端并没有随着得到解决,还大有愈演愈烈之势。如何在现有体制下提高官僚制内部制约的有效性,消除其带来的腐败等制度弊端,是本文思考的重点。

在下文中,笔者将通过一个地方对官僚制内部进行制约的案例的讨论展开,这个案例曾经作为典型经验并在全国推广。通过分析这个案例,我们可以清晰地看出目前管理制内部制约的乏力,并探寻这种创新的制度设计在具体的情景中是如何崩解的。

 

三、官僚制内部制约的地方尝试——民情日记制度

在中央高层通过轰轰烈烈的整党整风运动消除机制弊端时,一些地方基层政权基于解决自身廉政建设和提高行政效率的需要,也对官僚制内部的一些顽疾进行了大胆的治理摸索,并形成了一些经验。[26]这些基层政权进行的尝试尽管具有地方性,但在具有高度同构性的政党官僚制下,他们的问题和尝试就有了很强的代表性和研究价值,并能为我们思考上述官僚制内部制约有效性的问题提供实践参考,对他们的制度设计进行解剖可以让我们更清晰地看到现阶段我国政党官僚制下的问题和解决思路。本文以发端于浙江嵊州市的民情日记[27]为例进行研究

1、地方官僚治理中的困境

嵊州市雅璜乡位于浙江绍兴市东南部,该乡下辖11个行政村,乡干部却有38人,平均每个村能分配到3个以上的联村干部。但充足的工作人员并没有带来工作效率的提高,反而由于人多造成了工作中的相互推诿,年年征收农特产税非得乡主要领导先借款抵交才能完成。由于本地干部多,乡里的干部普遍存在人浮于事、纪律松懈、作风不实、空发议论、形象欠好等问题。据时任的雅璜乡乡乡长的周先樵回忆[28],当时村民们对乡干部意见很大,形容乡干部是“三看”干部:每天上班先看看主要领导是否在家,看看有没有会议通知,看看有没有下乡安排,如果没有则溜号回家;“三要”干部:要钱(征收农业税、特产税等)、要粮(完成粮食统购任务)、要命(管理计划生育);不收费不进村,进村也只到干部家,听不到群众呼声;“三难干部”:“门难进、脸难看、事难办”,乡干部与群众原有的鱼水关系已退化为“油水关系”。

雅璜乡的干部问题在全国基层政权中很有代表性,这些干部的作风充分反映了官僚制内部的种种弊端。由于直接面对群众,这些不良的工作作风直接反馈给群众,在群众中影响很坏。在一定意义上说,基层政权中的这些官僚制弊端严重腐蚀者党群干群关系,威胁了政党官僚制的根基,动摇着执政党的群众基础

2、走出困境的尝试——民情日记

乡里干部的情况,让时任书记的李春阳和乡长周先樵十分忧虑。为了调动、激发干部们的工作积极性,乡党委于1998年4月决定,在乡镇机关干部中开展记《民情日记》活动,让民情日记一头连着乡干部,一头连着群众。乡党委要求每个乡干部每周下乡2次,记民情日记不少于3篇,内容是各联系村的企业、农业等经济发展状况,群众对发展经济、增加收入的想法和要求,生产生活中需要帮助解决的困难;群众对乡村组织、基层民主建设、精神文明建设、维护社会稳定的意见建议;贫困户的基本情况和需要帮助解决的问题,以及群众反映的其他热点、难点问题。当时活动的主题为“六百”,即“串百家门,知百家事;解百家难,凝百家心;办百家事,致百家富”。

活动开展以后,乡干部积极下基层、问实情、筹资金、出点子,致力于农村经济结构调整,帮助农民群众理清发展思路,开拓致富门路。活动开展3年来,全乡干部下村入户,先后记了4500多篇民情日记,办结率在95%以上,在群众引起强烈反响,许多农民亲切地称“民情日记”是“真情日记”、“平安日记”、“富民日记”。[29]

民情日记活动引起嵊州市委、绍兴市委和浙江省委的高度重视,1999年3月,浙江省委组织部发出通知,要求在全省乡镇干部中推广“民情日记”活动。在之后的两年时间里,浙江全省11个地级市普遍开展了记“民情日记”活动,全省1700多个乡镇的8万多名乡镇干部,纷纷入村到户访民情,记民意。2001年5月2日,胡锦涛同志亲切接见了时任雅璜乡党委书记的周先樵,并对嵊州市开展的“民情日记”给予了高度评价,肯定“民情日记”开拓了乡镇工作新机制,是密切党群、干群关系的连心桥。[30]人民日报、新华社、中央人民广播电台和中央电视台等30家新闻单位曾先后对“民情日记”活动进行报道,全国各地多个省市也先后到雅璜乡取经学习。2002年11月8日党的十六大召开当天,中央电视台播出了四级电视连续剧《民情日记》。[3

3、民情日记的同类形式

几乎与嵊州市雅璜乡的民情日记同时,在一些村一级的社区也出现了类似的民情日记。[32]随着民情日记活动的推广,把记民情日记作为自己工作方式的部门层级越来越高,从最初的乡镇街道办一直到县市再到省区市一级。组织民情日记活动的部门也从当初的政府部门发展到纪委、检察院等党的部门和司法机关。

本文对这些源于不同地区、不同部门的日记制度进行了汇总整理,见表一、表二。

表一、开展民情日记活动的地区及其活动载体[33]

地区(省区市) 有无民情日记 民情日记借助的活动或制度名称
北京市 “先锋工程”活动
天津市 “调结构、惠民生、上水平”活动
河北省 万名干部下基层活动
山西省 万名干部下基层活动
内蒙古自治区 “下基层办实事转作风”活动
辽宁省 “三学三送三促进”活动
吉林省 “万名工会干部深入基层大走访”活动
黑龙江省 “心连心、促和谐”万名党员干部下基层活动
上海市 “走千个居村、听万户心声”主题活动
江苏省 “三解三促”活动
浙江省 “进万村、访农家”、“进万企、解难题”活动
安徽省 “三走进三服务”、“五级书记带头大走访”活动
福建省 “下基层、解民忧、办实事、促发展”活动
江西省 “十万干部下基层、四同四民促和谐”活动
山东省 推行“以承诺为起点、以践诺为关键、以评诺为推动”的“三诺”制度
河南省 “党员干部下基层大走访”活动
湖北省 “万名干部进万村入万户挖万塘”活动
湖南省 每年三月开展作风建设主题月活动
广东省 “十百千万”干部下基层驻农村工作
广西壮族自治区 “结对共建、先锋同行”活动
海南省 “万名党政机关干部大下访”活动
重庆市 “三进三同”活动
四川省 “万名干部下基层”活动
贵州省 “组织部长下基层”、“2万名干部下基层”活动
云南省 “万名干部下基层”活动
西藏自治区 “深化创先争优强基础保民生”活动
陕西省 “三问三解”活动
甘肃省 “联村联户、为民富民”行动
青海省 “五送五帮五推”活动
宁夏回族自治区 “下基层、解民忧、帮发展、促和谐”活动
新疆维吾尔自治区 各级干部赴基层、转变作风、服务群众活动

资料来源:自己制作

表二、民情日记的开展部门及其考核要求[34]

  开展活动的部门 民情日记简介和实施初衷 对民情日记的要求
党政系统 党的纪检委 把“民情日记”当作开展“群众活动的工作方法和手段,通过记录并解决与群众切身利益相关的医疗、救助、劳务输出等方面的问题与困难,强化党员干部宗旨意识,提高为群众服务的水平,切实改善民生问题。 为了确保“民情日记”落到实处,建立了民情日记管理、督查、接受群众监督一系列制度,并把“民情日记”纳入年度考核领导干部管理办法和加分项目,在“民情日记”工作中做出显著成绩的先进个人进行表彰。通过完善的制度,确保了“民情日记”的制度化、规范化、长效化。[35]
组织部 湖南省邵阳市委组织部正式在全市开展“组织部长下基层”活动,并要求组工干部每次下基层都要写“民情日记”、调研报告。 对民情日记进行汇总报告
宣传部 通过《民情日记》逐户登记农牧民生产生活难题已经成为乌恰县实施扶贫帮困全覆盖机制的一项重要内容。[36] 将民情日记纳入年度考评
工会 甘肃省总工会在开展的“面对面、心贴心、实打实服务职工在基层”活动中,结合实际开展了“进企业、访职工、办实事、促发展”行动。 要求各级工会干部“五必进”——到生产困难企业、劳动密集型企业、困难职工多的企业、劳动关系矛盾突出的企业、工会工作薄弱的企业去;“五必访”——生产一线职工、生活困难职工、农民工、劳务派遣工、青年职工必访。[37]
妇联 了解社情民意,反映妇女群众需求,做好新形势下妇女群众工作的有效工作形式。 对各社区妇联干部开展《民情日记》记录工作情况进行跟踪,注意总结经验和典型,加强工作信息交流,不断提升各社区妇联干部服务大局、服务妇女的能力和水平,为湖南街道妇联工作贡献一份力量。[38]
司法

为了进一步推进创先争优活动深入开展,切实转变干警作风,宁远县司法局围绕“三最”、“三创”,在全县司法行政系统党员干部中开展“民情日记”活动。局党组要求全体司法行政干警及法律服务人员要把“民情日记”活动作为干部群众的“连心桥”。[39] 把开展“民情日记”活动与巩固学习实践活动成果、开展创先争优活动、创建学习型党组织、“三创”活动、“干警大走访”活动结合起来,根据岗位工作职责,深入广泛了解群众的诉求和愿望,排查化解矛盾纠纷,将群众生产生活工作中遇到的突出问题和实际困难,认真及时地记录在 “民情日记”本上,准确把握群众的思想脉搏,广泛了解群众的所需所盼所求。
民政

县民政局有关领导表示:推广“民情日记”工作法是在思想上牢固树立群众观点,在实践中坚持贯彻群众路线和落实“三个代表”重要思想和科学发展观的具体体现,要做好推广工作,使“民情日记”既是干部的工作见证,又是群众的生活反映。 各乡镇以周为时间节点,将本周的工作内容以记日记的形式或根据日记撰写成信息传至“民情日记”邮箱,县民政局办公室审核后及时组稿推荐至省、市信息网。一方面增多了信息来源渠道,促进了民政信息宣传;另一方面县局通过翻阅日记,能及时了解各乡镇工作动态,指出工作中存在的不足,提高基层民政人员工作水平。把民情日记年终作为评先表模重要依据。[40]
财政

为了实现“两个全覆盖”,“四个在一线”、“五个进农家”,使驻村工作队真正成为农村政策宣传队、社情民意的调查队和为民办实事工作队,区财政局党组要求驻村工作队员们记好民情日记,日记要简单明白,内容齐全,贴近群众,便于整改问题,锻炼干部,促进工作。 民情日记主要做到“五个必记”:“政策记录”内容为党的惠农政策、农业科学知识、农村用电安全知识和社会经济发展形势等;“基本情况记录”内容为农户家庭人口情况、土地种植情况、子女教育及安全情况、家庭收入来源情况、外出务工情况;“辅助情况记录”内容为农户灶厨情况、住房条件、环境卫生、饮水安全以及电器使用情况;“座谈过程记录”内容为惠农政策、计划生育、春耕备耕、村组干部作风、便民服务以及村务公开、农民对上级的意见和建议;“办实事记录”即为农民办好事办实事的情况等。[41]
司法部门 法院 在“群众观点大讨论”活动中,重庆市巫山县人民法院要求全体干警要做好民情日记,解当事人所急。通过民情日记,审判质量和司法公信力得到较大提升,法院形象得到明显改善。 重庆市巫山县人民法院要求全体干警要做好民情日记,解当事人所急。该院要求干警要以“增强感情、改进作风、提高能力”为重点,以争创“人民满意的好法院”、争做“人民满意的好法官”为目标,进一步强化群众观念、端正司法理念、改进司法作风,提高做群众工作的能力,切实把司法为民根本宗旨落实到执法办案各个环节。[42]
检察院 为了做好新形势下检察机关的群众工作,院党组要求全体干警要重视了解社情民意,做好“民情日记”:一是在下基层大走访活动中做好“民情日记”。推出“一月一访”机制,要求每个科室联系一个乡镇开展“三个一”活动:走访一个村庄、走访一次人大代表政协委员、联系一次法庭派出所司法所,每次走访必须记好“民情日记”;二是在执法办案中做好“民情日记”,重点记录案件当事人的诉求、可能出现的矛盾纠纷、刑事被害人的生活情况和重大不安全的隐患;三是在日常生活中记好“民情日记”,重点记录百姓诉求、对政法部门的意见和建议。 院政工部门统一订制发放民情日记本,每月进行一次检查,院党组书记、检察长平时不定期进行抽查,年终进行评比,以此推进检力下沉、作风转变,做群众知心人、解忧人。[43]

资料来源:本文作者综合新闻报道制作

通过表一和表二,我们可以发现,民情日记作为一种工作制度,在各地开展的下基层活动中被广泛运用,尽管各地在记录民情日记时开展的活动不尽相同,但都把民情日记作为一项重要的工作方法。这一制度能够被大规模的推广与我们党干部下乡的传统和群众路线的理论支撑是分不开的。[44]

在党政系统的各部门中,也可以看见民情日记的身影,而且各部门在对民情日记活动进行推广过程中,都是将民情日记作为了一种辅助的工作方法,并没有将其制度化。同时,尽管各部门对民情日记的记录内容、考核标准等做的规定不尽相同,但几乎都是将其作为一种政治动员的手段,而没有进行硬性的制度约束,更鲜见对违反者的处罚规定。总之,这些不同地区、不同部门的民情日记在制度设计、考核要求、意义作用及其面临的困境上具有高度的相似性。为了问题讨论的集中,本文选取最具代表性的嵊州民情日记实践来阐述其在干部监督中发挥的作用和面临的困境。

4、创新尝试的意义

“民情日记”活动作为一种新时期保持和发扬党的群众路线和密切联系群众优良传统的有效实现形式,在实施过程中取得了很好的效果。一方面,民情日记可以作为下乡干部工作的辅助工具,有利于工作的顺利推进。民情日记记录的情况往往涉及面广、单个部门难以有效处理的情况,嵊州市积极召开“民情分析会”,由相关部门派员参加,对上报民情进行汇总、研究和专题分析,并会商确定解决方案,大大提高了问题的解决效率。另一方面,民情日记作为服务基层情况的重要档案,为后来者提供借鉴。[45]更为重要的是,民情日记作为上级机关考核干部工作的参考依据,成为机关内部上下级之间有效制约的重要工具。“一个干部的工作态度、思想水平和工作能力如何,一翻开他的民情日记就知道了。”[46]在直接回访服务对象工作量大不易操作的现实情况下,检查干部的工作记录就成为一项很实用的考核方法。

5、尝试的困境

民情日记活动开展的红红火火,但活动开展六年后,这样一个转变干部作风、密切党群关系的好载体、“好经验”却偃旗息鼓了,有的乡镇已经停止了这一活动,不少乡镇仅流于形式,一些干部甚至对《民情日记》产生抵触情绪。[47]

产生这种现象从表面看,一方面是因为考核标准不科学,造成干部重记轻办。各地在组织“民情日记”活动中,一般都对民情日记的数量进行硬性规定,并将《民情日记》的写作水平作为评价质量高低的标准,而忽视了《民情日记》的内容。另一方面,考核主体只有上级机关,造成干部亲“上”不亲“下”。一些地方的领导在着力抓好经济建设这项“硬政绩”的同时,也开始巧抓政治上的“软政绩”,他们热衷在一些“提法”和“形式”上做“创新”,以期成为“亮点”和“经验”,引起上级重视,成为学习榜样,轻松给地方建设添上“精彩一笔”,为领导个人打个“政治广告”。

从深层次来分析,产生这种现象是因为民情日记在实践中发挥作用主要依赖于现行科层体制中的考核制度。上级机关通过任务分派的形式将行政任务逐一分解,并交由下级执行。上级根据自己制定的标准对下级进行考核,根据考核的情况决定下级的升降奖罚。这种考核标准将复杂的行政事务处理过程简化为类似工作总结的日记写作,忽略了对日记中间接反映出来的公务员的政策水平、服务意识、工作能力的考察,加上解民忧本身又比记民情复杂难办的多,就导致基层干部把工作重心放在了“记”上。上级机关出于简化考核标准的考虑也导致了下级简单应付上级,最终造成了这一典型经验在实行和推广中的变形。

公共行政的政治化特点在嵊州市推行民情日记活动中得到了充分的体现。从雅璜乡全体党员参加的动员会到乡里干部中党员的积极带头,从嵊州市委的大规模媒体宣传到一年七次的制定指导文件,从百篇优秀民情日记评选到日记完成情况年终考核再到与干部的升降奖惩挂钩,无一不伴随着公共行政政治化的身影。但是公共行政的政治化导致了正规官僚体现理性规范的管理工作失去其常规程序,不得不依附于政治化的动员行为中,官僚体系正常功能得不到有效的、持续稳定的发挥就标志着官僚体制在功能上的不完善与结构上的不自足现象。

那么,是不是记民情日记这样一个对官僚制内部进行有效制约的“小事”都无法持续下去?如果这样的“小事”在依赖政治动员的情况下都无法办好,那关系国计民生的重大项目在执行中又会面临什么样的困境?有没有一种在维持现有政党官僚制前提下的修补措施或制度支撑呢?

 

四、内部制约机制的有效形式——新加坡公务员日记

1、不一样的日记

在以廉政高效著称的新加坡,政府系统内部也流行着一种“公务员日记”。这种日记制度操作起来并不复杂,按照《新加坡公务员纪律条例》,政府每年发给公务员一本日记本,用于记录个人品德。第一页由公务员本人在其主管人员面前书写其宣誓书,保证其所记的内容均为事实。如果有虚假或不符合事实的记载,愿意接受严厉的处分。主管人员必须签名,以证实其下属誓言确实可靠。公务员被要求随身携带日记本记录个人的品德状况,并随时记录自己的活动情况。如果在办公时间接待亲友家属的来访,要详细记录来访者的基本情况,包括姓名和来访事由。日记本要定期接受检查,公务员每周一上午上班时,要将日记本送交主管人员检查,如果主管人员检查后发现记载内容有疑问,要将该日记本送交贪污调查局进行核实。否则,如果贪污调查局(Corrupt Practice investigation Bureau;CPIB)一旦从另外的渠道查明贪污腐败行为,该主管人员也将作为知情不报者予以相应的刑事处分。这种具有“连环保”特征的考核方式,不仅迫使公务员本人而且也包括其主管官员都必须对公务员品德负连带责任。[48]对政府官员的廉政考核结果成为决定其升降奖惩的关键依据。因此,考核非常严肃认真、不走形式,因为一言一行都与自己和他人的前途命运连为一体。[49]

作为品德考核制度的重要保障机构,新加坡《反贪污法》授予贪污调查局很大的职权,如有权对可疑的公务员进行跟踪调查,并定期将跟踪记录送达被跟踪公务员的主管官员,以便主管官员核实该公务员日记所记载的内容是否属实。另外,根据《反贪污法》规定,贪污调查局不仅是行政机构,同时也是执法机关,其工作人员有极大的权力,如其局长和特别调查员可以在没有逮捕证的情况下逮捕嫌疑人;无需公诉人的命令就可以直接调查贪污贿赂犯罪;有权检查和冻结嫌疑人的银行账户,甚至可以查询其家人账目;有权入屋搜查、检查和扣押认为可以作为证据的任何物品;有权进入任何部门、机构,要求其官员、雇员及其他任何人提供调查人员认为需要的任何物品、文件和内部资料,拒不作证的知情者或者拒不提供相关资料的任何人,都会受到罚款或者监禁的处罚;有权没收贪污贿赂罪犯的全部贿赂。而且贪污调查局局长由总统任命,只对总理一人负责,不受其他部门制约。

新加坡通过公务员日记制度和独立的贪污调查局的配合,实现了廉政规则和廉政机构的有效合作。公务员日记制度要求公务员向上级报告工作,接受其日常廉政考核,贪污调查局拥有独立的调查权可以对公务员进行跟踪调查,实现常态监督,公务员与其上级之间的“责任连坐”制度设计又确保了公务员的上级领导不会对其进行庇护。来自上级领导和贪污调查局的双重监督确保了公务员日常行为的廉洁性。

 

2、两种日记的对比分析

表三、两种日记制度比较

  比较项目 民情日记 公务员日记
相同点 动力机制 为了解决对干部的监督和实现廉政建设
针对主体 都是党政系统的公务员
考核机构 上级机关和单位领导对活动进行考核
实施效果 都取得了不错的效果和反响
不同点 实施范围 部分地方的党政部门 全国各地党政部门
记录内容 公务活动 公私活动
考核标准 数量多少 有无违纪、不实之处
考核影响 影响绩效考评 影响政治前途

资料来源:作者综合相关报道制作

 

通过上图,我们可以清晰地对比出中国的民情日记制度与新加坡公务员日记制度之间的异同。二者设立的初衷都是为了解决自身机构臃肿和干部廉政建设不力的局面,在考核过程中都是由官僚制内部的上级领导对公务员进行监督考核,在实施过程中都取得了有益的效果。

但是,相对于二者的相似之处,它们的区别更为明显。中国的民情日记作为一种地方政权的创新举措,并没有推广到全国,记录的内容仅限于公务活动,记录的数量直接代表着工作的完成情况;新加坡公务员日记在全国实施,不仅要求记录公务活动,而且有关公务的私人活动也必须记录在案,其记录的内容并不实际考核,而只要求其准确真实。从一定程度上说,民情日记的考核更求“善”,而公务员日记制度的考核更求“真”。从考核影响来看,民情日记对公务员影响不大,只作为绩效考核的一个方面,而公务员日记的记录情况直接关系其本人的“政治前途”,如有虚假,轻则纪律处分,重则被开除出局,直至政治上身败名裂。

那么,这些表面的区别背后又反映出两国怎样不同的制度设计呢?要回答这个问题还需要我们对两种日记背后的制度设计进行对比分析。

 

3、两种日记背后的制度设计

 

表四、两种日记背后的机制对比

  比较项目 民情日记 公务员日记
不同点 动力机制 自下而上被认可再推广 自上而下命令要执行
考核机制 数量多少 有无违纪、不实之处
奖惩机制 正向激励 反向激励
辅助机制 贪污调查局

资料来源:作者综合相关报道制作

 

作为官僚制内部的一种制约机制,两种日记制度背后有不同的制度设计和支撑,本文从支撑官僚制运作的动力机制、考核机制、奖惩机制以及辅助机制四个方面来对二者进行对比分析,进而阐述影响二者运行的官僚制在执行方式上的区别。

从动力机制上看,民情日记的启动带有中共传统的政治动员色彩,指导其运作的一系列规范都是上级党委(主要是组织部门)发布的文件,这种文件形式灵活,但稳定性差,一旦有更上一级的党委进行指导,则之前发布的文件即时作废;新加坡的公务员日记作为对录用的公务员品德考核的一部分,虽然也由上级向下监督执行,但规范公务员日记的依据《公务员指导手册》中有明确要求。可以说民情日记的启动是“按政策进行”,而民情日记则是“依法进行”。

在考核机制方面,民情日记的考核标准被简单量化为写作的数量,在操作的过程中灵活性很大,而且受考核对象对数据的处理能力[50]影响很大,而这样的考核结果与民情日记的设立初衷背道而驰;公务员日记的考核标准比较具有刚性,即只审查日记中是否有违纪和不实之处,由于审查的主体是公务员的上级领导,对公务员的公务活动非常了解,所以执行起来反而简便易行。

在奖惩机制方面,由于民情日记的工作多数属于公务员本职以外的工作,完成的好就会给自己的绩效“加分”,而完成的效果也没有什么惩罚措施,即使有也是上级的“训诫”等精神惩罚,更不会受到法律上的处分,故其奖惩机制以正向奖励为主;公务员日记的奖惩有法可依,依据《公务员守则和纪律条例》违反规定的公务员要处以刑事处分。

从辅助机构来看,民情日记没有设立监督公务员的专门机构,对消极怠工的公务员的监督、调查和惩罚只依赖上级领导的自觉和更上级部门的考核压力,带有强烈的“人治”色彩;公务员日记的保障实施除了单位内部的主管人员外,《防止贪污贿赂法》还专门规定贪污调查局作为公务员日记的辅助机关,有权“对可疑人员采取卧底、窃听、录音、秘密拍摄等方式收集和固定证据”,对没有发现犯罪嫌疑的公务员,可以“定期将跟踪记录送达被跟踪公务员的主管人员,以便主管人员核实该公务员日记所载的内容是否属实”。贪污调查局依赖巨大的法定权力对公务员日记制度的执行起到了重要的保障作用。

4、小结

通过上述分析,我们可以发现中国的民情日记在实施中无论是动力和考核机制,还是奖惩和辅助机制,都高度依赖政策,缺少对法律的有效运用,法制的缺位现象表现地非常突出;而新加坡的公务员日记制度在运作过程中都有法律作为依据。中国的民情日记制度受中国政党官僚制的影响很大,其执行的全过程都体现着政党对官僚制的整合,政策和人治的因素在其中发挥着巨大的作用,而法律在其中严重缺失,造成的结果就是民情日记在“一呼隆”的执行一段后悄悄停滞。新加坡的公务员日记则不同,它不作为一项政治任务,也没有采取政治动员的方式进行推广,而是严格按照官僚制度的执行方式依据规范文件按部就班地、一丝不苟地进行;它要求执行者忠实地执行规定,但是并不以政治表扬为激励,它的激励机制是法律规范,法律规范的约束力规制他们认真地执行规定;它的执行方式是体制内部的、规范的和长期的,[51]所以能够在新加坡的廉政体系内一直发挥作用。这不仅反映了两国在法制建设方面的差距,也体现了两国在政党官僚制成熟程度上的差别。

 

五、进一步的对比分析

通过对比两种日记制度运行的支撑机制以及两国在政情和廉政监督方面的异同,我们可以发现两种日记制度其实充分反映了二者背后的行政体制与韦伯理想状态下官僚制的接近程度。考虑到新加坡公务员日记制度在中国的可借鉴性,本文提出了中国在借鉴过程中的法制思考。

1、两种日记背后的体现的官僚制的成熟程度

韦伯对官僚制内部的制约机制方面重点论述上下级之间的控制程序和控制机制,安东尼·唐斯在《官僚制内幕》一书中对这种控制进行了详细的论述。根据唐斯的论述,“在官僚组织中,控制程序服从节省信息的需要,即节省一个小群体的成员(上层官员)为了赞同和改变一个较大群体(下层群体)的努力的信息。”为了加强这种控制,有必要采用一些信息节约机制,如“……创造用以发现下属行为的必要信息;……设置独立的监控机构;任人唯亲、宗族意识及其他基于忠诚的控制;等等”。[52]通过对比中新两国公务员日记制度在这三方面控制机制上的区别,[53]我们可以对比出两种日记制度背后的行政体制与韦伯理想状态下官僚制的接近程度。

(1)在“创造用以发现下属行为的必要信息”中,唐斯提到了书面报告的重要性。“官僚组织需要事务处理与组织绩效的书面报告,因为高级官员需要某些手段来控制下属。组织报告有三个主要作用:第一,告知高级官员正在发生什么。第二,要求下属准备定期报告,可以提醒每个下属注意满足某些绩效标准,第三,对无法满足标准而要受到惩罚的恐惧,可以鼓励他采取被期望的行为方式——或至少通过报告,说明他已经这样做。”而且“对顺从性诱导(compliance-inducing)功能的需要,说明为何官僚组织所要求的报告数量,通常比高级官员可能阅读的多得多。……即使他们知道只有10%的报告被仔细阅读,他们仍然能够感觉到遵从所有规则的压力,因为他们害怕,万一某些事情出错,就有可能引起上级对其他行为的审查。”[54]

从民情日记的实施过程来看,雅璜乡乡党委最初并没有通过记日记对干部进行监督的初衷,而只是将其作为一种政治动员的形式,“号召”乡里干部去服务群众,乡里干部执行政策的动力来自于本身的政治觉悟。而后随着雅璜乡的经验被嵊州市委乃至绍兴市委、浙江省委接受,执行民情日记这一政策的干部数量也最初的30多人激增至8万多人,建立一种有效的监督机制就成了必要。但从浙江各级机关出台的文件规定来看,其对民情日记这种“书面报告”的监督并没有取得预期的效果。一方面是因为各级的考核标准只看中日记的“数量”,而对日记的“质量”则关注不多,这就会“鼓励下属捏造日常行为方面的成绩,并且努力降低这些标准以便轻易地实现他们的目标”。从对嵊州的调研来看,各级干部迫于考核压力,往往不是白天下乡“访民情、记民意”,而是利用晚上时间“编日记、凑日记”,既违背了民情日记制度设计的初衷,也没有实现对干部有效监督的目的。[55]另一方面,上级机关对民情日记的检查往往流于形式,连最基本的数量标准也不重视。上级机关在检查过程中,往往只是听取下级机关对“记录日记多少篇,完成民意多少件”的汇报,而没有真正去翻看这些日记,这就变相纵容了下属的造假行为,“如果官员知道绩效报告永远不会通过独立的信息渠道而被检查,他们就具有不可抵挡的诱惑去伪造这些报告。”总之,民情日记的制度设计由于没有发挥“书面报告”在信息节约机制中的作用,也就不可能达到理想状态官僚制中上级对下级的有效监督。

而新加坡的公务员日记制度则充分发挥了其在干部监督中的控制作用,一方面上级对公务员日记的检查不重视形式上的数量,而注重其记录的实质内容;另一方面,新加坡对公务员日记的监督检查执行很严格,每周一上午主管人员都会对日记进行检查。这种严格的监督制约制度非常符合官僚制中上级对下级的控制模式,起到了很好的内部制约效果。

(2)作为“官僚组织中最普遍的、作用最大的、最复杂的控制机制之一”,独立监控机构有三个主要特征:“其层级体系以及职员的晋升系统,与它们所监督的那些部门不同;尽管可能还有其他职能(尤其是向下传递命令的职能),其主要的职能是进行监控;它们的最高层级与一些大型官僚机构或政治结构结合在一起。”[56]

从独立监控机构的特征看,我国和新加坡都建立了这种针对行政机关的独立的监控机构,在中国是党的各级纪检委、行政系统内部的监察部门和隶属于检察院的反贪局,在新加坡主要是贪污调查局(CPIB)。但是在各自的公务员日记制度的运作中,两国的监控机构发挥的作用却不尽相同。中国的民情日记中几乎没有出现这些独立监控机构的身影,在民情日记风靡全国的几年里,也没有出现一起这些监控机构介入的处理案件;而在新加坡,公务员日记制度的执行依赖贪污调查局的监控。作为该国调查、惩治腐败罪的权威机构,贪污调查局对举报案件“零容忍”。调查局实行二十四小时受理举报,每周对接获的举报进行一次评估,根据评估结果进行调查,调查即是侦查开始而无需立案,可以行使刑法、刑诉法、《防止贪污法》赋予的一切权力。外线人员将跟踪被举报人,并将获取的相关活动资料移交给调查组。调查结束后做出结案报告,对于调控的案件由总检察署批准后,制作控状告知被告人;不批准的,则退回调查局并由调查局向有关单位提出降级、革职、强制退休等处理建议;由调查局直接做出的处理为口头警告并记入电脑以表明相关人员有劣迹。调查局的严格执法使得新加坡的高官频频落网,前政务部长黄循文、国家发展部部长郑章远、商业事务局局长格林奈的落马就是明证。总之,从独立监控机构的作用来看,新加坡的贪污调查局名副其实,发挥了很好的作用。

任人唯亲是一个遍及世界的最常见的组织控制机制,[57]因为它可以“减少了最高官员的沟通成本以及在重要问题上的权威流失。”理由有四个:“第一,对亲戚的任命,确保关键岗位由那些具有与任命官员相似的现实认知与阐释模式的人掌握。这在一个包含着不同文化群体的社会中是至关重要的,例如印度和尼日利亚。第二,亲戚的亲密关系,使一个官员在理解他们的偏好方面,比疏远的人更快、更全面。因而可以更有效地减少偏好差异。第三,由于当他被调动时,其亲戚也很有可能跟着被调动,因而他们的利益与他自己的利益紧密地联系在一起。第四,亲戚之间往往由于非理性原因而相互忠诚。这进一步增加了领导者与其主要下属之间的目标的一致性。”[58]

亲戚、亲信等裙带关系在我国干部任用中的作用不容小视,从古代的“举贤不避亲”到现在行政体统中的“秘书捷径”,无一不说明了我国在干部监督中对“任人唯亲”这一手段的运用。在民情日记中,尽管我们并未发现领导亲信在其中有何特殊之处,但可以想见对于涉及到领导的干部处理肯定会有所区别,从这一点上看,我国倒是很好地使用了这一官僚制内部监督的手段;而在新加坡,前国家发展部部长郑章远的例子则反映了其对这一手段的“违背”。1986年11月,郑章远因涉嫌收贿新加坡币100万元(约合人民币500万元)被贪污调查局调查,郑曾向当时的内阁总理李光耀求情,但李不徇私情,郑悔恨交加之下选择服毒自杀并留下遗书。郑章远与李光耀有很深私交深受李器重,曾参与创建共和国并对推行“居者有其屋”计划做出过重大贡献,但仍不能逃脱法律制裁,因此,郑章远案被视为新加坡能够树立廉洁政府形象的重要事件。

从中新两国在处理亲信干部的态度上,我国可以看出二者的区别:虽然在表面上中国遵循了“任人唯亲”这一加强干部监督的控制手段,但在“法律面前人人平等”成为大势所趋的背景下,这种“长官庇护”的手段已经越来越不得人心,违背了对官僚制内部进行有效制约进而“提高效率遏制腐败”的初衷;新加坡重典治吏(不论是否亲信)的做法虽然表面上看不符合官僚制内部上下级监督的手段,但从长远来看,这种做法有利于树立公务员的法制意识,增强官僚体系的稳定性进而提高效率遏制腐败,在根本上完全符合官僚制清廉高效的制度设计。

 

2、我国借鉴新加坡公务员日记制度的必要性

为了能从更宏观的视角下看待两种日记制度的区别,笔者专门整理了中国和新加坡两国在政情和廉政监督制度上的对比图表,以比较的视野探寻新加坡公务员日记制度对我国的启发。

表五、中新两国廉政监督情况比较

相同点 比较项目 中国 新加坡
法律依据 相关法律都以完备
专门机构 都有专门的监督机构
人员素质 专业化水平较高
不同点 廉政监督专门机构 党的纪检委、监察部门、

检察院中的反贪局

内阁廉政署、反贪污调查局
监督体系完善程度 没有形成严密的监督网络 形成了立体的监督网络
独立性和权威性 受党和人大的领导和指导,独立性弱,权威性较弱 只隶属于总理,独立性强,权威性强
承担的职能 反腐倡廉、社会稳定、结对帮扶、下乡扶贫等职能较多 反腐倡廉较单一
辅助监督机构 信访机构 公务委员会常任秘书(公务员上级)
社会监督

发挥程度

缺乏独立性程序繁琐

公众参与性差监督效力差

独立性高程序完备公众参与程度高监督效果好

资料来源:作者综合相关报道制作

表五中反映了我国和新加坡在廉政监督制度方面的区别,从形式上看,两国在廉政建设方面都有完备的法律体系和专业的机构,但两国的廉政建设效果却相差甚远。在2010年透明国际发布的全球腐败指数中,新加坡以9.3分的高分与丹麦、新西兰并列第一,不仅在亚洲而且在世界范围内都堪称廉政典范,而中国仅得3.5分。尽管我国的廉政建设落后有很多原因,但有一点可以确定,那就是只具备法制建设的形式要素(繁琐的法律、专业的人员等)而没有完善的内部制约监督机制,并不能取得良好的效果。

 

表六、中新两国政情比较

 

相同点 比较项目 中国政情 新加坡政情
国民主体 华人
民族结构 有一个主体民族和若干少数民族组成
文化渊源 传统儒家文化
国家任务 都面临现代转型,实现现代化
开放程度 都积极对外开放
政党体制 一党执政体制,都有一些参政党
不同点 社会制度 社会主义 资本主义
反对党的

监督形式

民主党派政治监督

方式缓和

多以协商进行

竞选议会席位

方式激烈

处理不好会下台

 

资料来源:作者综合相关报道制作

 

通过表六,我们可以清晰地看到中新两国虽然国民构成、文化传统和政党领导体制方面大体相似。但同样作为长期领导国家建设的执政党,我们面临的工业化和现代化的任务更为繁重,面临的国际环境也更为复杂。而人民行动党在新加坡多个反对党存在的情况下能够长期执政、屹立不倒[59],它们的执政经验和治国智慧就更值得我们借鉴。

3、公务员日记制度借鉴的法制思考

通过深入对比分析中新两国公务员日记制度在各自政治制度和官僚制框架下的区别,以及二者背后反映体现的中新两国政情以及反腐倡廉制度设计上的异同,我们认为新加坡的公务员日记制度对于提高我国政党官僚制下行政权力内部制约的效果有着很好的启发和借鉴意义。

公务员日记制度的实施可以发挥“书面报告”的信息储存功能。张维迎和邓峰在其合作的“信息、激励与连带责任——对中国古代连坐、保甲制度的法和经济学解释”一文中,对信息与控制的关系做了详细阐述。“信息成本是决定法律制度有效性的主要因素……信息是个人行为受到监督的基础[60]。在一个社会中,如果一个人的行为能被一部分人群以相对低的信息成本观察到,而其他人群观察该行为的成本较高,那么,让信息成本较低的人群行使监督的权力就可以大大节约监督成本。”[61]进一步,“如果制度规定具有信息优势的人群同时必须对被监督的行为承担连带责任(风险),这部分人群也就获得了监督他人的激励和名义(权利)”。[62]公务员的活动具有涉及面广、公私活动区分度小的特点,在现在政府信息公开并不充分的情况下,这决定了依赖媒体、公众对政府及其工作人员的行为从外部进行监督的成本必然较高,而且也无法实现实时监督。而在公务员系统内部,尤其是一个单位的上下级之间,这种监督的信息成本就低得多。而且通过将监督者与被监督者的责任进行“绑定”可以很好地起到对二者的监督约束作用。我们可以看出,新加坡的公务员日记制度在这个方面的制度设计非常完善,既赋予单位内部的主管人员对下级公务员的日记行使检查的权力,又要求其对这种检查承担连带责任,这就很好地将二者绑定起来,达到了有效内部制约的效果。同时,“现代社会……在信息真实性、有效性等方面,单位起着重要的枢纽作用。单位制度成了一个融合户籍、人事、档案等多项职能的新的“保甲制度””[63],在这种情况下,我们将行政权力的内部制约诉诸于单位,就可以起到很好的效果。总之,作为一种书面报告,公务员日记通过记录公务员本人参与的各项活动,既可以充实本单位的档案文献,又可以对公务员活动进行实时监督。通过定期和不定期的检查公务员日记,可以实现对公务员活动监督的日常化,增强行政权力内部的有效制约。

在新加坡公务员日记制度中,我们也可以发现单位内主管人员对公务员的责任担保只限于品德方面,即在公务员有不实记录时,如果主管人员没有发现或发现后没有问责,则二者承担连带责任,而对公务员因能力不足造成的其他损失并不承担连带责任。“从担保能力到担保道德,这显然是法律的完善”。[64]其实除了对公务员日记“担保品德”作用的借鉴外,我国还可以从古代的监察制度中汲取营养,对公务员的举荐、推荐行为进行连带担保。当然这种“基于行为的连带,还需要考虑行为的可验证性和可观测性,同时需要考虑事前和事后的行为变化”,一方面既对公务员不贪污、不受贿的品德担保规定连带责任,又考虑到“被举荐人会产生隐蔽行动(逆向选择)的问题,其行为和偏好可能会发生变化,在没有做官的时候品德很好,但做了官之后品德发生了变化”。对这种情况,则应规定一定的时间期限,如“金朝规定举荐人三年之内承担连带责任,就防止了被举荐人被无辜牵连的情况。”[65]在现代官僚体系上级推荐在干部升迁中发挥重要作用的情况下,尝试建立上下级之间推荐行为的连带责任,就既能督促上级在干部推荐中的“审慎”,也有助于上级通过“人事推荐”的权力强化对下级的监督制约。

当然,要确保这种“书面报告”职能和有效制约机制能够长期发挥效力,还依赖一些制度和机构与之配套。何增科在“中国目前廉政制度体系总体状况及其有效性评估”一文中对中国现行的各廉政机构的有效性状况进行了详细的梳理,通过介绍党的纪检委、行政机关的监察部门、检察院的反贪局等支柱性机构的运作情况,指出“我国已经初步建立起现代国家廉政制度体系的机构性支柱”,[66]但“保障这些机构性支柱充分发挥作用的核心规则仍然存在着严重缺失或不健全的问题,选举问责和分权制衡的横向问责机制不健全影响了权力监督制约的闭合性,从而影响到这些廉政支柱作用的发挥。”如“礼品登记制度成为一纸空文就是因为该制度的操作性太差,缺乏登记受理机关和核查机制。……领导干部收入申报制度则缺乏专业性的受理和审查机构,缺乏与相关部门的信息共享机制。”[67]

在公务员日记制度建立后,如何与党的各级纪检委、行政机关的监察部门以及隶属于检察院的反贪局等独立监控部门协调配合,在立法建设上如何使这些机构的衔接配合法制化,真正做到“有法可依”,都是需要我们认真思考的问题。

基于这种情况,可以参照新加坡贪污调查局与公务员日记制度之间的配合关系,将我国现有的党的纪检委、监察机构与检察院的反贪局与公务员日记之间进行衔接。一方面,公务员单位的主管人员可以将公务员日记中发现的违法情况提供给这些监督部门,将这种来自官僚体系内部的线索与通过信访机构以及干部下访获得的官僚体系外部的线索进行整合,发挥日记在案件侦破中的“线索”和“证据”作用;另一方面,这些监督机构也可以不定期地对这些日记进行检查,梳理查看这些日记就相当于调阅被检查人员的“历史工作档案”,将被检查人员的“历史表现”清晰地展现在监督机构面前。在现行体制中各种检查活动成为常态的情况下,公务员日记将检查对象从“人”具体化为“行为记录”,实现了监督对象的“具体化”,可以防止下级部门和人员应付上级检查的情况。另外,对检查中发现的表现一贯较好的人员,监督部门也可以将其反馈给组织部门,作为对相关人员进行升奖的依据。

 

4、小结

通过上述分析,我们可以发现中国的民情日记实践之所以没有发挥其在干部监督和控制中的作用,主要是因为它对官僚制内部控制手段的运用并不成熟,没有实现民情日记在降低信息成本中的价值,也没有充分发挥日记这一“书面报告”的功能。在中新两国政情大致相似的情况下,借鉴新加坡公务员日记制度就显得尤为重要和必要。当然,借鉴的前提是我们要对现有监督机构互相衔接配合的机制进行梳理,并通过法律对相关的机制进行规范,并根据我国的实际,适度扩大公务员日记的应用范围,使其在干部监督、内部制约、腐败遏制、档案文献等方面都能发挥作用。

 

六、展望

回顾官僚制在我国经历的被遏制到接受的过程,政党官僚制下对官僚制弊端的消除经历从依靠大规模群众运动的外部冲击到温和的内部制约两个阶段,但由于没有成熟的法制保障,这种温和的内部制约并没有起到应有的效果。通过对比中新两国的公务员日记制度,我们可以看到在同样利用官僚制进行国家治理的新加坡,其行政体制内部卓有成效的制约机制在保障官僚制高效率运行的同时,成熟的法制运作在消除官僚制弊端方面也发挥了重要作用。而我们政党官僚制下内部制约的乏力,使得在民情日记这样“小事”上的创新都难以长久,更不用说进行经济建设这一类的“大事”,现今充斥于政府机关的行政低效、形式主义,蔓延至各个角落的腐败就是很好的例证。

尽管官僚制是否会成为政治治理的终极模式尚无定论,但在我国目前市场化发育不成熟、工业化发展水平不高,而又亟待通过现代化实现民族复兴的大背景下,摈弃官僚制绝非明智之选。改革开放以来30多年的经济成就足使我们忽视一切对体制的批评,但一旦离开了这种“政绩依赖”,我们是否有信心在经济低速增长的情况下保持社会稳定?我们是否要带着一身的官僚制弊病走向现代化?我们对这种低效、腐败的弊病还要忍耐多久?

“打铁还需自身硬”,在带领一个拥有13亿人民、5000多年华夏文明的国家走向民族复兴的关键阶段,如何运用法制的手段对现在不完善的政党官僚制进行创新性的建构,使我们自身真正“硬起来”,既考验着执政者的政治智慧,也考验着每个法律人的治理技艺。面对这个重大的时代命题,我们准备好了吗?

(作者为北京大学法律硕士,目前供职于基层政府机关)

[1] 官僚制,又译作科层制,根据中文习惯,本文采用官僚制的译法。同时,本文在指称官僚制中的职员时,又交替使用了干部、公务员等词,它们均指官僚制内的个体。

[2] (德)马克斯·韦伯:《经济与社会》上卷,林荣元译,商务印书馆1997年版,第36页。

[3] (美)彼得·布劳、马歇尔·梅耶:《现代社会中的科层制》,马戎等译,学林出版社2001年版,第5页。

[4] (德)马克斯·韦伯:《经济与社会》上卷,林荣元译,商务印书馆1997年版,第248页。

[5] 转引自欧文·休斯:《公共管理导论》,中国人民大学出版社2001年版,第47页。

[6] (美)彼得·布劳、马歇尔·梅耶:《现代社会中的科层制》,马戎等译,学林出版社2001年版,第147页。

[7] 陈果:“走出官僚制困境”,《社会科学研究》2008年第01期。

[8] 《列宁选集》第三卷,人民出版社,1972年版,第174~208页。

[9] 《列宁选集》第三卷,人民出版社,1972年版,第269页。

[10] (美)彼得·布劳、马歇尔·梅耶:《现代社会中的科层制》,马戎等译,学林出版社2001年版,第13页。

[11] 刘圣中:《现代科层制:中国语境下的理论与实践研究》,上海人民出版社,2012年版,第83页。作者总结出中国共产党组织的四大特征:以社会总体利益为政治目标;以政治斗争(包括军事斗争)和政治动员方式实现组织目标;注重意识形态的完整性和统一性;注重政治忠诚的组织机构和人际关系。

[12] 刘圣中:“政党与官僚制——当代中国公共行政的组织基础”[D],上海,复旦大学,2004。

[13] 田心明:“西方国家公务员制度的特色,《党的生活(黑龙江)》2006年第06期。

[14] 同上,第90页。

[15] 中共中央关于在报纸刊物上展开批评和自我批评的决定,1950年4月19日。

[16] 侯桂芳,方宁,建国后中国共产党历次整党整风的启示,上海党史与党建,2005年第1期。

[17]《毛泽东选集》(第四卷),人民出版社1991年版,第289页。

[18] 田力为,扁平化管理——毛时代先进劳模制度内涵 绿叶 2009年02期。

[19]《毛泽东选集》(第四卷),人民出版社1991年版,324、326页。

[20] 薄一波:《若干重大决策与事件的回顾》下,中共中央党校出版社1993年版,第605页。

[21]《邓小平文选》(第二卷),人民出版社1983年版,第381页。

[22]《邓小平文选》(第三卷),人民出版社1983年版,第336页。

[23] (美)彼得·布劳、马歇尔·梅耶:《现代社会中的科层制》,马戎等译,学林出版社2001年版,第44页。

[24]《毛泽东选集》(第五卷),人民出版社1991年版,第324~326页。

[25] 欧树军,“看得见的宪政”:理解中国宪法的财政权力配置视角,中外法学,2012年第5期。

[26] 革故鼎新、激浊扬清——全国反腐倡廉建设创新经验交流会材料综述【A】中共中央纪律检查委员会研究室以改革创新精神推进反腐倡廉建设——全国反腐倡廉建设创新经验交流会专辑【C】中国方正出版社 2010

[27] 朱讯:绍兴市在乡镇干部中开展《民情日记》活动[J];党建研究;2000年09期。

[28] 秦德胜:“雅璜乡:一本日记的政治影响力”,载《绍兴日报》2009年10月7日,第4版。

[29] 陈唐飞,“本上记民情 心中装百姓──嵊州市广泛开展记《民情日记》活动”,《党建》2000年08期。

[30] 胡锦涛接见雅璜乡党委书记周先樵,http://www.sx.gov.cn/art/2005/6/8/art_1077_21224.html,2013年3月14日最后访问。

[31] 《民情日记》:架起干群“连心桥”,http://sznews.zjol.com.cn/sznews/system/2008/11/04/010736323.shtml,2013年2月17日最后访问。

[32] 吴志勇,小巷深处的“民情日记工作法”,北京日报 2006年6月20日,第001版。

[33] 本部分资料主要来自网络,搜索关键词“民情日记+省份”就可以找到大量的数据信息。其中《决策与信息》2012年第05期的“下行旋风席卷神州——全国干部下基层活动扫描”一文也有详细的介绍。

[34] 由于民情日记几乎存在于所有的党政部门,本文只选取了有代表性和影响力的一部分进行介绍。

[35] 康保县纪委“民情日记”架起干群连心桥,http://www.zjkjw.gov.cn/Content.aspx?tid=8324&lm=33,2013年2月20日最后访问。

[36] 新疆乌恰县扶贫帮困全覆盖,http://xj.people.com.cn/n/2012/0613/c188514-17140606.html,2013年2月20日最后访问。

[37] 甘肃省总工会干部的“民情日记”,http://acftu.people.com.cn/GB/17936691.html,2013年2月20日最后访问。

[38] 妇联民情日记,http://www.hndwgk.gov.cn/newscontent.asp?lsh=463,2013年2月20日最后访问。

[39] 宁远县司法局在司法行政系统中开展“民情日记”活动,http://www.hnfz.net/Item.aspx?id=67541,2013年2月20日最后访问。

[40] 房县民政局推行“民情日记”工作制度,http://hubei.mca.gov.cn/article/jcxx/201206/20120600316972.shtml,2013年2月20日最后访问。

[41] 襄州区财政局驻村干部民情日记:记出干群真感情,http://www.mof.gov.cn/xinwenlianbo/hubeicaizhengxinxilianbo/201104/t20110402_527522.html,2013年2月20日最后访问。

[42] 巫山法院:民情日记解民忧,http://www.chinacourt.org/article/detail/2011/09/id/462932.shtml,2013年2月20日最后访问。

[43] 江西靖安县检察院“民情日记”记出检民情,http://www.jcrb.com/procuratorate/jckx/201109/t20110908_715532.html,2013年2月20日最后访问。

[44] 由于干部下乡和群众路线并非本文的学术关注,故在此没有展开论述。

[45] 笔者2012年暑假在甲省乙县纪检委实习时,了解到县纪委每年都会安排3到4名工作人员下乡调研并提供结对帮扶。纪委档案室也专门有一个储存《民情日记》的档案柜,记录着之前工作人员记录的《民情日记》。这些干部在下乡之前都会认真阅读这些民情日记,由于纪委和下面的农村是结对帮扶,所以这些下过基层的干部记录的民情日记就有了很强的档案价值。查询这些民情日记档案既可以了解之前干部的工作情况,也可以使后来者学到很多基层的工作方法,从而减少下乡之后工作的盲目性,便于更好地开展工作。

[46] 朱红:“民情日记——一种深入实际的工作方法”,《中国民政》,1999年第10期。

[47] 全尚水、朱立毅:“《民情日记》缘何‘热’变‘冷’”,《观察视点》,2004年5月16日。

[48] 雷雄胜:“高薪养廉与反腐败——基于新加坡高薪养廉的思考”,《党政干部论坛》2010年08期。

[49] 贾学胜:“新加坡反贪刑事法治的特色”,《东南亚研究》2009年02期。

[50] 笔者在丙自治区丁县调研过程中,有机关工作人员向我介绍迅速完成考核任务的秘诀:将民情活动分条记录,一个事件写一篇,这样可以迅速完成任务。

[51] 刘圣中:《现代科层制:中国语境下的理论与实践研究》,上海人民出版社,2012年版,第113~116页。

[52] 【美】安东尼·唐斯:《官僚制内幕》,郭小聪等译,中国人民大学出版社2006年版,第153页。

[53] 其他的指控措施,如“发布要求进行最小限度检查的命令;选取小部分命令进行检查;运用反信息歪曲机制获得遵从;使用参谋人员协助控制直线人员”等与本文的讨论主题无关,并未列入本文。

[54] 贾学胜,“新加坡反贪刑事法治的特色”,《东南亚研究》2009年02期,第155页。

[55] 类似的现象也经常出现在苏联,当时一个苏联工厂由于指标中只有数量标准,导致生产的鞋子质量很差。

[56] 贾学胜:“新加坡反贪刑事法治的特色”,《东南亚研究》2009年02期。

[57] 约翰·F·肯尼迪总统任命罗伯特·肯尼迪为首席检察官,就是领导者任命其亲信占据组织的关键职位的表现。类似重用亲信的现象在中国并不鲜见。

[58] 贾学胜,“新加坡反贪刑事法治的特色”,《东南亚研究》2009年02期,第165~167页。

[59] 新加坡最近一次的国会选举结果(2011年),执政党人民行动党获得87个议席中的81席,继续保持压倒性优势。

[60] 张维迎,“产权、政府与信誉”,《读书》2001年第06期。

[61] 赵宏霞:“卖方商盟与网络交易诚信:基于连带责任的视角”,《中国管理信息化》2010年07期。

[62] 张维迎、邓峰,“信息、激励与连带责任——对中国古代连坐、保甲制度的法和经济学解释”,《中国社会科学》2003年第3期。

[63] 对单位制度的分析,参见周翼虎、杨晓民《中国单位制度》(中国经济出版社,1999年);刘建军《单位中国:社会调控体系重构中的个人、组织和国家》(天津人民出版社,2000年)。

[64] 张维迎,“产权、政府与信誉”,《读书》2001年第06期。

 

[65] 同上。

[66] 何增科:“中国目前廉政制度体系总体状况及其有效性评估”,《学习与实践》2009年第5期。

[67] 同上。

 

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