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张晨宇:物业管理“父子兵”体制的运行机制及对策

[摘要] 学者将开发商控制之下的物业公司对自主开发的小区进行管理的现象称之为物业管理当中的“父子兵”体制,这些公司普遍面临物业矛盾频发与持续亏损的困境。造成这一现象的主要原因是“父子兵”体制下物业公司的经营行为往往围绕开发商的需求以违背市场规律的方式开展,这一做法不仅导致物业管理难以形成良性循环的常态运行机制,而且从整体上影响了物业服务行业的质价相符原则,挤压了一般物业公司的生存空间。这提示我们仅依靠市场主体的力量难以达成小区的有效治理,亟须从法律制度上予以回应,破除开发商对于物业管理的垄断。

一、引 言

党的十八届三中全会提出要把城乡社区治理纳入国家治理体系和治理能力现代化的改革布局当中,国务院也于同年发布《国务院关于加强和改进社区服务工作的意见》,明确提出改善社区物业管理是补齐城乡社区治理短板的举措之一,物业管理受到了前所未有的关注。一个个封闭的小区成为当前城市居民居住空间的基本单位,作为城市居民的生活空间的集合体,小区内的物业管理构成城市基层治理的重要组成部分。在实践当中,物业公司与业主之间剑拔弩张的情况比比皆是,2020年9月宁波某小区业主为万科物业公司送去了“干啥啥不行,收钱第一名”的锦旗,在全国各地引发模仿热潮。
我国自住房商品化改革开展已经接近 30 年,商品房小区逐渐成为城市居民最主要的居住形态。在分税制改革后的一段时期内,中国经济增长的核心动力是土地开发和城市扩张,土地资源成为发展城市的核心资源,【1】以“土地财政”方式发展经济的现象普遍存在。由于工业基础薄弱,大多数中西部地区不具备发展其他产业的区位优势,只能以房地产行业为经济发展的抓手,进一步加快了这些地区居民居住方式转换的速度。而政府往往通过公共服务在城市的高度集中来为城镇化提速,进而为“土地财政”提供充足的人口动力,有学者称之为被动的城镇化。【2】
与此同时,居住方式的变革带来了居住空间的规范化、密集化与立体化,催生了对物业管理服务的需求。房屋是千家万户最重要的财产,而且是居民主要的生活空间。居民居住在同一栋建筑物内,基于建筑物区分所有权而成为紧密连接的利益共同体。专业化的物业管理服务一方面有助于延长房屋的使用时间,保持房屋的价值;另一方面也向业主提供舒适安全的生活环境,实践中小区物业管理问题频发的现象也引起了学界的广泛关注。
学者针对物业管理的研究主要沿着两大路径展开: 一是关注物业管理的实践过程,研究小区中各方主体之间的关系与互动。二是从规范层面着手,研究业主和物业公司之间权利义务的配置,业主自治组织的制度构建等。学者最早针对业主的维权活动展开研究,认为业主权利受到损害并且难以正常维权是物业管理陷入困境的主要原因。张磊认为开发商获得了某些相关部门官员的支持,逐步形成了以自身和物业公司为主体的房地产商利益集团,共同损害业主的利益。【3】业主中的维权精英在复杂的利益博弈环境中极易被其他主体俘获,甚至出现准派系斗争和寡头统治的现象。【4】 业主自治活动由于缺少有效监管极易在维权精英的主导下,沿着从“维权”到“牟利”的路径发展下去。【5】社区治理的三驾马车,物业公司、业主委员会和社区居委会在物业管理一事上难以有效衔接,社区居委会在实践中仍是政府在基层的代理人。【6】总体而言,从业主维权转向业主自治的研究关注到了业主相对于物业公司处在弱势地位,业主群体利益受到损害时难以维权,是导致小区物业管理陷入困境的重要原因。
从制度层面着手的研究则主要关注业主与物业公司之间权利义务关系的分配,现有的研究达成了以下几点共识。首先,业主的建筑物区分所有权包括专有权、共有权和成员权。【7】业主对物业的管理权来源于建筑物区分所有权,业主团体通过对物业的占有享受成员权的权利并且履行相应的义务。其次,物业管理具备公共产品的属性,而且具备一定的专业性。物业管理服务主要通过市场化的方式进行,通过业主自治组织将物业管理委托给物业服务企业,业主享有对物业公司及自治组织的监督权。【8】不少学者指出当前业主自治组织的定位不明,进而引发自治组织诉讼能力受限,自治决议缺少强制力保障,导致业主搭便车的行为难以制止。【9】按照以上研究的进路,破除物业管理的困难在于加强对业主权利的保护, 增强业主团体维权的能力。
现有研究从实践和制度两个层面深入剖析了物业管理当中存在的问题,共同推进了小区物业管理的研究,但是均存在一定的不足之处。首先,制度研究规范化的色彩较为浓厚,忽视了制度运作的外部环境。由于长期以来业主群体缺乏集体行动的能力,制度层面的权利很难直接转化为实践中的权利,仅以加强权利保护作为解决方案无异于缘木求鱼。关注物业管理实践的研究整体上忽视了我国东西部之间,大城市与中小城市之间经济发展还不平衡的客观事实,长期以来以经济发达地区的小区作为研究样本,【10】掩盖了不同地区物业管理困境生成的特殊性。其次,针对业主维权的研究虽形成了社会运动、国家与社会关系、社区治理、社会网络、社区政治、公民权等六种理论视角,【11】但是以维权为重点的研究成果却过多着眼于阶段性的维权活动,忽视了小区实现善治需要建立常态化的物业管理机制。为了达成这一目标,不能仅将眼光投向业主群体,提供物业服务的市场主体同样值得关注。最后,以上两种进路的研究对于业主与物业公司之间关系的认知容易陷入两个思维定式。从制度研究入手的学者往往认为双方之间是平等民事主体之间的合同关系,忽略了实践中业主群体由于缺乏集体行动的能力,无法自主选择提供物业服务的主体,导致实践中大量存在开发商与物业公司属于“父子兵”体制的现象。以维权为进路的研究则视双方为水火不容的“仇敌”,关注双方之间的利益斗争与博弈过程,这两种思维定式都无助于全面理解业主与物业公司之间关系的复杂性。
基于此,本文以物业公司的经营逻辑作为分析视角,立足于Z市物业管理的具体实践经验,以商品房小区物业管理中普遍存在的“父子兵”现象作为分析重点,反思当前物业管理的制度设计不足,并据此提出完善建议。Z市是人口大市与农业大市,户籍人口近900万人,并且处于快速城镇化的时期,相对于广大中小城市来说具有一定的代表性。笔者于2019年8月份在河南省Z市城区多个小区进行调研,其间还走访了物业公司、街道办事处、城管局、公安分局、住建局等相关部门,进行了结构式和半结构式的访谈,重点关注小区物业管理中遇到的问题。文中所出现的人名地名已经做了技术化处理。

二、“父子兵”体制下商品房小区物业管理的现状

在物业管理行业中,由开发商派生出来的物业管理公司系开发商的子公司,二者的关系被社会称为“父子兵”关系。【12】在商品房小区中,物业管理的“父子兵”体制是极为普遍的现象。按照《民法典》与《物业管理条例》的规定,业主只有通过召开业主大会,并且经法定程序表决,达到表决通过的要求之后才能聘用物业公司。但商品房交房之初的一段时间并不具备召开业主大会成立业委会的条件。在实践中,往往是由开发商控制之下的物业公司对小区进行前期物业管理,业主实际上并没有选择权,前期物业的服务合同往往是在交房时签订。
1.父子兵体制下的物业公司面临持续亏损
紫晶小区是Z市万星公司开发的商品房小区,该小区总建筑面积近15万平方米,33栋居民楼共700多户居民,低层住房的物业费是0.6元/m2,高层住房的物业费是1元/ m2。小区自2008年交房以来物业一直由万星公司成立的佳美物业公司进行管理,随着入住率的升高,物业管理的亏损越来越大。佳美物业公司2018年全年收到物业管理费26万元,停车管理费近11万元,业主缴费率不足30%。如果不是万星公司在补贴佳美物业公司,该小区的物业管理早已难以为继。根据物业公司当前的收费标准及入住率估算,即便按照百分之百的收费率,佳美物业公司能收到98万元物业费,11万元停车费,2万元的广告费,物业管理的年收入在110万左右。然而,2018年全年物业管理的工资支出就已经高达84万元,统一安装高清摄像头花费40余万元,配合市政府创建卫生文明城市期间重整绿化花费30多万元。仅这些支出就已经远超小区物业管理的收入,还未计算垃圾清运、特种设备维护、公共设施维修、物业公办经费等。
即使是高档社区,“父子兵”体制下的物业公司也面临着相似的难题。半岛小区是由本省房地产行业的龙头企业兴业公司在Z市开发的高档住宅小区,小区物业由该企业名下的物业公司进行管理。共分为6期开发,建筑面积近60万平方米,该小区的物业管理由该企业名下物业公司负责。在2010年交房之初,物业费收费标准是1.5元/m2,但物业公司提供了“物超所值”的服务。小区内保安都在45岁以下,身着统一制服,24小时三班轮换;物业经理24小时随叫随到,满足业主各种需求,小区物业管理规范且服务细致入微,房价自然是全市最高。【13】但是近几年随着入住率的不断提升和小区规模的不断增大,物业管理入不敷出的情况愈加严重。物业收费率也逐年下降,从95%以上下降到不足80%。同样是由兴业公司开发的新城小区,自2012年交房以来,物业收费率已经从刚开始的超过95%到现在的不足72%,从2015年之后物业公司就面临着持续扩大的亏损。
2.物业纠纷频发
物业公司与业主之间势同水火,双方之间矛盾频发。极端情况之下,业主甚至辱骂、殴打物业的工作人员,极大影响了小区的正常的物业管理活动。紫晶小区的某位业主,曾因侵占公共绿地被物业制止,对物业管理人员又打又骂,大闹物业公司的办公室。在商品房小区中,业主之间异质性程度比较高,对小区物业管理的追求和品味很难达成一致。【14】有些业主比较注重生活环境,有些业主则注重实用,因此在停车位紧张的情况下,对于是否应当毁坏绿地建停车场一事就会发生冲突。除此之外,物业公司管理者与服务者双重身份之间的张力,部分业主对物业公司过高的期望,都使得业主与物业公司之间纠纷的发生难以避免。以上这些因素是商品房小区中物业纠纷频发的结构性原因。
但实践中物业纠纷也并非仅仅是由物业公司经营行为引起的纠纷。业主由于对于物业服务的性质及职责范围认识不清,使得物业纠纷实际上成了复杂社会矛盾的表征,有些纠纷本来是发生在业主与业主之间,却外溢为物业公司与业主之间的纠纷。例如,紫晶小区某居位住在十七楼的业主家里管道漏水,导致楼下的业主财产遭到损失,双方之间如果无法就赔偿问题达成一致,物业公司就将被卷入到纠纷中来。笔者在公安分局调研时了解到,2018年底某小区的居民连续报警几十次,举报小区内电动车“飞线”充电存在重大安全隐患的问题,并且该业主与物业管理人员发生了激烈的冲突。后来根据警察详细调查发现,该业主想通过给物业公司制造麻烦的方式赶走他们,该业主想接手小区的物业管理。
在Z市,物业纠纷频发的原因在于不少商品房小区都存在或多或少的遗留问题。“有恒产者有恒心”,房屋是大多数居民最为重要的财产之一,物业公司与开发商身份的混同,为业主的满腔怒火找到了倾泻的对象。据Z市物业协会提供的调查报告显示,本市近四分之三的物业纠纷与开发商的不规范行为产生的遗留问题相关,在当前开发商与物业公司普遍处于“父子兵”体制的情况下,物业公司自然成了业主的“出气筒”。【15】存在遗留问题的小区中,业主或因房屋质量问题,或者因审批手续存在问题无法办理房产证而与物业公司发生纠纷。有些小区的开发商为了节约成本,导致集中供水供电的设备与管网不符,只有当这些纠纷溢出小区影响到基层社会的稳定时,才会成为治理的对象。

三、“父子兵”体制下物业管理现状的生成过程

物业服务本质上是一种市场行为,在收费难与物业纠纷频发的双重夹击下,物业公司的生存空间极为有限,而开发商对“父子兵”体制下的物业公司进行补贴的行为,更是显示出物业公司在实践当中的运行逻辑,并非完全如制度所预设的受市场规律的调控。简而言之,物业管理活动完全围绕着开发商的商业需求展开,导致物业公司的经营活动违背了质价相符的市场规律。
1.前期物业管理模式催生物业管理的“父子兵”体制
物业管理的“父子兵”体制,本是在行政力量主导下的一种临时性措施,以行政命令的方式要求开发商负责小区前期物业管理,这一做法实质上是为了解决住房商品化改革初期,物业管理服务市场主体匮乏与物业服务需求激增之间的矛盾。但随着改革的不断深入,业主群体所能具备的集体行动能力与法律制度的要求之间产生了极大的张力,业主难以通过业主委员会与业主大会等自治组织表达集体意愿,更难以在诸如更换物业公司、更变公共区域用途等重大事项上达到法律“双过半”的要求,因此前期物业往往会转变为长期物业服务的提供者。
当前,商品房小区普遍表现出业主集体行动能力不足的现象,实质上这正是当前商品房小区的形态本身所应具有的特征。“地王”的价格被不断刷新反映出开发商用地成本的增加,而商品房建设密度的增加不仅可以增加总的建筑面积,摊薄用地成本,还能缓解商品房供需失衡的矛盾。政府对于建设用地统一规划与管理,使得大规模集中连片式的商品房开发成为可能。即便在经济基础薄弱的Z市,也已经出现了建筑面积超过70万平方米的大型小区,当前商品房小区的形态已经和住房商品化改革之初时千差万别。奥尔森曾指出团体规模的扩大,会导致集体行动的成本和难度增加。城市小区所带有的陌生人社会的性质在学界已经得到普遍认可,【16】在这样一个缺乏组织基础与组织结构的群体内,更加难以达成有效的集体行动,因此在实践中开发商垄断物业管理的现象便较为常见。
1.“稳”字当头——小资本所有者的经营策略
小开发商采用物业管理的“父子兵”体制有着掩盖房屋遗留问题影响的功能。在中小城市城镇化的过程当中,房地产行业大多得到了前所未有的发展,但这些地区并非是大型房产企业竞争的主要市场,在Z市进行房地产投资与开发的不少为本地的小资本所有者。这些小资本所有者之前从事的行业各不相同,但与大型专业的房地产企业相比,经济实力较弱、缺少长远发展预期、专业化程度不高是这些小开发商的共同特点。这些开发商在从事房地产行业的过程中,可能因资金短缺出现经营风险,可能因专业化程度不高在建筑和销售环节出现各种问题。例如,交房时间推迟、房屋存在质量、私自更改规划导致与宣传不符、一房多卖、拖欠工程款导致房屋被查封等。前文提到的万星公司便是经营副食起家的私企,紫晶小区因私自变更土地用途,且并未按要求缴纳土地转让金,导致二期近200户业主十年来无法办理房产
证。由这些小开发商建设的商品房小区,绝大多数都存在遗留问题,Z市城南公安分局治安大队队长在几年之间就参与处理了10多起因房产遗留问题引起的群体事件。
在存在遗留问题的小区中,开发商不得不负责小区的物业管理。维纳小区同样是存在遗留问题的小区,虽然通过开发商的招投标引进了一家来自上海的专业物业服务企业蓝星公司,但因小区电路施工不符合电力部门规定的移交标准,只能使用小区自用的变压器,从电力部门的变电站到小区变压器之间的电力损耗及设备维护都由物业公司负责,因此用电成本要比一般居民用电价格高出近百分之十。但业主只同意按正常价格交纳电费,而且业主都不愿意缴纳物业费,因此物业公司亏损严重,接手半年之后就主动撤出。最终,只能由该开发商自己组建物业公司进行管理。在这些存在遗留问题的小区中,开发商默许受到遗留问题影响的业主暂不交纳物业费,以此来安抚这部分业主,缓和双方之间剑拔弩张的关系。一方面,小开发商想要把遗留问题的影响最小化,不能影响其房产的正常销售,大多愿意采用免收物业费的形式弥补受影响业主的损失。另一方面,这些小开发商之所以有着维护社会稳定的考量,还因为背后涉及敏感的政商关系。存在遗留问题的小区,如果究其成因背后或多或少会有权力监督的空白地带。因此,对于小开发商来说,维护小区稳定是与追逐利益并行的行为逻辑,两者看似矛盾实则合而为一,导致了此类小区中物业管理反市场化运行的现象。
2.打造典型——房产企业抬高房价的经营策略
对于大型的房产企业来说,通常认为商品房小区的前期物业一般都由自己组建的专业物业公司进行管理,可以很好地发挥出建管合一的优势,形成开发、销售、管理、售后合一的完整服务体系,塑造良好的品牌形象。但是商品房小区物业管理的良性运转是一个系统性的工作,在广大的中小城市中,还存在着城市基层治理体系的建设还不完善、许多业主还未形成购买物业服务的意识等问题,种种不利因素导致大型房产企业旗下的专业物业公司也屡屡受挫。此时,大型房产企业主导下的物业管理的经营策略就发生了转变,从塑造品牌形象的抓手变成制造假象攫取高额品牌溢价的工具。
在Z市,全国知名的大型房企刚刚进入不过三五年,大型房企旗下的物业公司的运行方式违背了物业服务行业质价相符的规律,但从房产企业长远的发展来看又高度符合其商业利益。大型企业通过提供优质的物业管理服务来打造品牌形象,以“赔本赚吆喝”的方式来打造典型,带动后续楼盘销售。半岛小区是兴业公司(省内知名房产企业)在Z市最早开发的商品房小区,在2010年时该小区提供了当时行业标杆级别的物业服务,但物业服务费近10年一直保持在1.5元/m2。即便入住率不断升高,物业公司的亏损持续加大,物业公司也没有降低服务质量的意愿。在兴业公司巨大的市场号召力与优质物业服务的加持下,该小区的房价相比周边小区高出近千元。在同样是由兴业公司主导开发的新城小区中,其物业公司自交房以来就始终处于亏损状态,然而物业服务的质量也并未明显下降。与此同时,兴业公司凭借雄厚的经济实力,在Z市获得了大量棚户区改造释放出的建设用地指标,近两年间在Z市各县区同时开发有30多处楼盘。
对于高度组织化、专业化的大型房产企业来说,其行为相对于小开发商更具连贯性。因此即使在个别小区中因物业管理出现了亏损,也可以从其他楼盘销售的品牌溢价中获得补偿。相比于房价提升带来的收益来说,前期用于扶持物业公司,打造商业典型小区的这部分支出实在是微不足道。
3.身份混同带来的“不敢维权”与“不能维权”
在以掩盖遗留问题影响与打造典型这两种经营理念支配下的物业公司都难以对业主拒交物业费这一搭便车行为进行制止,在小区没有充足的公共收益的情况下,这对于物业管理来说无异于雪上加霜。简而言之,物业公司与开发商虽然为两个独立的民事主体,但其经营主体实质上的混同,导致了物业公司难以对业主拒缴物业费的行为进行维权。笔者通过互联网平台对Z市C区物业纠纷的诉讼案件进行梳理发现,兴业公司在当地涉及6起物业纠纷,其中作为原告的仅有两起,其诉讼事由均为业主漏水导致电梯损毁,万星公司与兴业公司均未对拒缴物业费的业主提起诉讼,这也与笔者的调研情况相一致。
对小开发商主要表现为“不敢维权”。即便法律制度提供了相对完善的维权方式,但在开发商以稳定为主要追求目的的影响下,物业公司鲜有通过诉讼的方式来反制业主的搭便车行为。不仅仅是不敢反制那些受到遗留问题影响的业主,小区内其他业主也知道开发商无计可施,因此许多没有受到遗留问题影响的业主也在搭便车。佳美物业公司的工作人员告诉笔者,考虑到社会影响不好,万星公司宁愿承担对物业公司高额的补贴,也不会选择采取诉讼的方式主动激化矛盾。小区内部分长期拖欠物业费的业主,屡次在微信群里就不能办理房产证一事煽风点火,实际上有些发言的业主根本没有受到影响。
大型房企虽具有专业的法务部门,无论是合同审查还是后期维权并不存在技术上的问题,但是其为了实现整体商业目的则“不能维权”。在Z市,大型房企名下的物业公司很少针对业主搭便车的行为维权,企业内部的考核方式就是有力的证明。笔者在访谈中了解到,兴业公司总部会对小区的业主进行电话随访,了解物业服务的质量。而且对于随访的考核要求十分严苛,客户满意度必须达到百分之九十以上,否则就会按照考核不合格来计算。因此,该工作人员反复向笔者强调,如果业主不愿意交纳物业费,就只能采取“情感”攻势,尽量满足业主的需求,通过各种方式去感化他。这种柔性工作方式的取向是大型房产企业平衡利弊之后作出的选择,为了达成进一步的商业目的,宁愿接受物业管理带来的亏损,也要不惜余力打造出高端、精致、人性化的品牌形象。

四、物业管理“父子兵”体制的社会后果

正如学者所言,长期以来物业管理模式的简单复制、体制机制的粗放设计,正把30多年来物业管理实践的根基推向整体坍塌的边缘,【17】物业管理“父子兵”体制的存在实质上已经严重影响到了整个行业的经营环境,而且为城市基层治理带来了隐患。
1.物业管理的良性循环难以建立
对于广大经济发展薄弱地区的商品房小区而言,较低的利益密度及普遍存在的物业管理的困境,导致物业服务行业难以盈利。绝大多数商品房小区只有在开发商的补贴下,物业管理才能勉强开展。如上文提到的紫晶小区,在当前的物业收费标准之下,即便按照百分之百的收费率计算也很难实现盈利。无论是小资本所有者开发的小区还是大型房企开发的小区,由于物业公司普遍缺乏实现盈利的能力,其运行逻辑完全服从于开发商的商业需求,一旦其目的得以达成,物业管理很快便会难以为继。笔者在对上文提到的兴业物业公司的管理人员访谈时就得知,其母公司并不打算长期承担物业公司的亏损,等到Z市同一批开发的小区销售完毕之后,旗下的物业公司会按照法律规定逐渐撤出存在巨额亏损的小区。
对于绝大多数小开发商来说,其经营行为通常不具有连贯性和一致性。Z市日光花园小区在开发商的前期物业撤出之后,迅速陷入了半年无人管理的处境,在此期间该小区发生了数次盗窃案。由于该小区业主无法就物业管理一事达成一致,最终在经历了多次群体性上访之后,才由当地政府协调某物业公司对该小区进行接管,仅生活垃圾就清理了180吨之多。小区一旦陷入无人管理的困境,不仅会严重威胁到居民的人身安全与财产安全,更是会影响到城市基层的社会稳定。前文所述的万星公司,在开发过紫晶小区之后,便再也没有涉足房地产领域,这种现象并不少见。因此对这些小开发商来说,没有动力长期对物业管理进行兜底式的补贴,其完成房屋销售的任务后大多选择主动撤出。
理想状态下,业主群体作为一个整体向物业公司购买服务,物业公司通过提供质价相符的物业服务得以生存,此时小区的公共收益可以作为额外的资源投入到小区的管理当中,二者可以实现共赢。通过上文的分析不难发现,在“父子兵”体制下经营的物业公司,其行为并不是以建立长效稳定的管理机制为目标,物业管理的目标完全围绕着开发商的商业目的展开,其兜底性的补贴行为不可能具备可持续性。仅有的公共收入不仅没有成为小区管理的额外资源,反而被物业公司霸占以弥补亏空。此时双方之间便形成了关系不断恶化的死循环,而并不是双方合作共赢的良性循环。紫晶小区部分业主就对物业公司收取停车费管理费的行为十分不满,实际上这部分收入确实属于公共收入,但是由于佳美公司长期亏损,公共收益就自然而然补贴佳美公司的亏空,而这一行为又导致了许多业主不满,进一步恶化了业主与物业公司之间的关系。在复杂的利益勾连之下,“父子兵”体制下的物业公司也难以针对业主搭便车的行为维权,物业服务的良好循环更是无从谈起。
2.挤压物业服务行业的生存空间,普通物业公司经营行为异化
当商品房小区的物业管理服务普遍由“父子兵”体制下的物业公司提供时,对整个物业服务行业来说,质价相符的原则就很难体现出来。对于大型房产企业的业主,他们所享受的服务相对于缴纳物业费来说是物超所值的。而在存在遗留问题的小区中,没有交纳物业费的业主是在搭便车。在开发商的补贴之下,缴纳物业费的业主只能享受到最基本的物业服务。
进一步讲,这必然会挤压物业服务行业的生存空间。对于业主来说,与物业相关的信息是一种“地方性知识”,他们对物业服务评价的标准产生于自己的生活经验。因此,笔者在访谈当中经常听到业主说出类似的话:“某某小区的物业费和我们差不多,可他们的物业服务比我们这周到多了。”“我们这物业就是黑心,只知道收钱不知道干活。”大型房产企业打造的典型小区往往被广大业主群体作为比较的对象,超值的物业管理服务反而被当作行业标准。另外,物业服务作为一种体验型的商品,在消费者和商业主体之间存在着严重的信息不对称,对消费者来说在购买此类商品之前,物业服务相关的信息是不透明的,只有在业主享受过服务之后,才能对其有相应的了解。而且物业服务本身具有较定制性服务的色彩,其服务包含的内容和提供内容的方式不仅要根据业主的共同需求来“量身定制”,还要考虑到业主群体对于服务质量要求的不同标准等。因此,业主在对物业服务这种体验型商品进行选择时,只能更多的根据经验来进行判断。所以,普通物业公司在“父子兵”体制下的物业公司违反常理的定价之下,根本无法通过提供质价相符的服务获得生存。而为了应对这种环境,其运行逻辑也发生了异化。
普通物业公司很难从正常经营活动中获利,努力成为新建小区的前期物业,主动与开发商成为利益共同体是其获利的主要方式。龙湾小区是Z市较为高档的商品房小区,2017年时开发商不愿意对前期物业进行补贴,前期物业撤出小区,飞达物业公司顺利接管。但前期物业在管理小区时,收费标准是1.7元/m2,其中开发商补贴0.6/m2,也就是说实际收费只有1.1元/m2。飞达公司接手以后,物业费也难以上涨,只能按照以前的标准收费,在没有开发商的补贴之下持续亏损。但飞达公司的目的并不在于从该小区的经营活动中获取利润,其看中的是该小区良好的基础建设和完善的配套设施,可以把龙湾小区塑造为本公司的典型案例。也正是在接手了龙湾小区之后,飞达公司迅速接到几处新开发小区的前期物业及“三供一业”改革小区等具有稳定盈利能力的项目。【18】物业公司根本不打算从长期稳定的物业管理活动中获利,而是采用了策略性甚至带有欺骗性的经营方式。
由于物业服务体验型商品的属性及物业公司提供服务时存在的信息不对称,导致了Z市城区的物业服务行业已经形成了所谓的“柠檬市场”。【19】笔者了解到,在一些需要物业管理服务的小区,即便开出明显不合理的收费标准,也会有物业服务公司愿意接手。对于物业服务行业准入制的取消,更是导致了一时之间物业服务行业当中鱼龙混杂,泥沙俱下的现状。【20】而在失序的市场环境当中,即便业主存在较强集体行动的能力,也难以通过市场化的方式找到合适的物业公司。像飞达公司这样以提供物业服务为生的公司,也只能选择与开发商合作得以获利,“父子兵”制度得以这种形式实现了再生产。

五、完善物业管理制度的建议

在商品房小区中实现良好的物业管理依赖于物业公司的规范经营,但“父子兵”体制下的物业公司与开发商是紧密的利益共同体,物业公司的经营并不是基于小区物业管理和业主的需要,而是被开发商的不同目的所俘获。在Z市,造成了商品房小区物业管理不具有可持续性,恶化物业服务行业的经营环境的严重后果。以上结论,有助于全面认识当前城市小区物业管理的现状。
1.重塑前期物业管理制度
完善前期物业管理制度,是破除“父子兵”体制的关键,前期物业管理的完善可以从以下几个方面展开。首先是要加强对于开发商的监管,建立开发商向前期物业移交房屋时的评测制度。由行政主体或者第三方对小区进行全面检测,及时发现房屋存在的遗留问题、历史问题。其次,要建立开发商向业主移交物业管理相关资料的强制规定。实际上这也是不同国家和地区的共同经验,为了防止开发商对于物业管理的垄断,阻碍业主自由选择提供服务的市场主体,美国各州区分所有物业产权的立法都强制规定了开发商向业主移交产权管理的原始资料、小区物业管理的会计财务档案、财产清单、施工图纸、技术规范等,【21】这些资料是物业管理当中必不可少信息,我国台湾地区《公寓大厦管理条例》也有类似规定。最后,明确前期物业的管理职责、经营范围、经营时长。前期物业管理的存在有其合理性,但应当将其与正式的物业管理严格区分开。物业管理“父子兵”体制的存在提醒我们不能完全将业主与开发商视为平等的市场主体主体,必须要对开发商予以限制,只有打破开发商对于物业管理的垄断,才能使市场机制发挥作用。因此要在入住率达到一定程度或交房的一定时间内,进行招投标来选择物业公司,重新签订物业合同。
2.培育业主自治能力
培育业自治能力,不仅有助于打破“父子兵”体制下开发商对于物业管理的垄断,更是将来城市基层治理当中不可缺少的一环。有学者囿于国家-社会这一视角,认为国家不应对业主自治过度干涉,甚至认为行政介入和主导之下无法培育出自治能力。【22】在城市这样的陌生人社会当中,居民之间的关联程度很低,由于缺乏先天的组织基础和组织结构,在没有外力的介入时,很难在群体之间达成一致。不同地区的立法都注意到了这一问题,我国台湾地区《公寓大厦管理条例》第二十五条明确规定,“区分所有权人互推之召集人或申请指定之临时召集人为管理负责人。区分所有权人无法互推召集人或申请指定临时召集人时,区分所有权人得申请直辖市、县( 市) 主管机关指定住户一人为管理负责人,其任期至成立管理委员会、推选管理负责人或互推召集人为止。”美国各州立法则是将召集业主自治组织的义务强加到开发商身上,美国各州立法则规定,必须在小区产权登记和设立小区业主协会法律手续之后才能对外销售。【23】因此,我们更应当加强城市基层治理体系的完善,加大对于小区物业管理的关注度,在小区无法成立业主委员会时,行政力量更应该对小区内部的积极分子进行整合。

注释:
[1] 参见孙秀林、周飞舟:《土地财政与分税制:一个实证解释》,载《中国社会科学》2013年第4期。
[2] 参见李强:《主动城镇化与被动城镇化》,载《西北师大学报》(社会科学版) 2013年第6期。
[3] 参见张磊:《业主维权运动:产生原因及动员机制——对北京市几个小区个案的考查》,载《社会学研究》2005年第6期。
[4] 参见石发勇:《业主委员会、准派系政治与基层治理——以一个上海街区为例》,载《社会学研究》2010年第3期。
[5] 参见黄佳鹏:《从维权到谋利:城市小区自治的实践困境及其对策——以业委会的过程实践为例》,载《湖北行政学院学报》2018年第6期。
[6] 参见刘成良:《行政动员与社会动员:基层社会治理的双层动员结构——基于南京市社区治理创新的实证研究》,载《南京农业大学学报》(社会科学版)2016年第3期。
[7] 参见陈华彬:《建筑物区分所有权:学者草案的立场与〈物权法〉的规定》,载《中国不动产法研究》2011年第6卷;王利明:《论业主的建筑物区分所有权的概念》,载《当代法学》2006年第5期。
[8] 参见何立军:《社区治理视野下业主委员会参与物业管理问题研究》,载《社会工作》2014年第5期。
[9] 参见胡智勇:《业主委员会诉讼主体资格探讨》,载《法学杂志》2005年第3期;谢增毅:《物业管理合同的当事人——兼评我国〈物业管理条例〉的相关规定》,载《法学杂志》2005年第3期;王雷:《论民法中的决议行为从农民集体决议、业主管理规约到公司决议》,载《中外法学》2015年第1期。
[10] 长期以来,学者针对物业管理与业主自治的研究主要针对的是上海、深圳、北京、武汉等城市,如杨玉圣、张静、曹锦清、石发勇、张磊、徐勇等学者的研究。
[11] 参见陈鹏:《从“产权”走向“公民权”——当前中国城市业主维权研究》,载《开放时代》2009年第4期。
[12] 参见甄诚:《物业管理“父子兵”关系之管见——正确认识开发商与所派生物业管理公司的关系》,载《中国房地产》2006 年第9期。
[13] 除了基础的物业管理服务,该物业公司还提供免费入户维修水电、代贴春联、关照老人、照看小孩等极为人性化的服务,物业公司的经营成本因此也居高不下。
[14] 参见前引[5],黄佳鹏文。
[15] 数据来源于 Z 市物业协会《关于社区物业管理情况的报告》。
[16] 参见郑杭生: 《破解在陌生人世界中建设和谐社区的难题——从社会学视角看社区建设的一些基本问题》,载《学习与实践》2008 年第 7 期。
[17] 参见张农科: 《关于我国物业管理模式的反思与再造》,载《城市问题》2012年第5期。
[18] 国企改革要求将不属于企业发展方向的企业办社会职能脱离,为国企减轻负担。地方企业和国企要改善小区内的各项基础设施,单位小区的供水、供电、供暖及物业管理的管理全部和原单位脱钩,移交给专营公司管理并由职工承担各种费用。参见国务院办公厅转发国务院国资委、财政部《关于国有企业职工家属区“三供一业”分离移交工作指导意见的通知》(国办发〔2016〕45号)。“柠檬”是来源于美国对次货或二手货的经验称呼。美国经济学家乔治·阿克洛夫于1970年引入信息经济学对次品市场进行分析,并提出“柠檬市场”理论,即是指当产品的卖方对产品质量比买方具有更多的信息时,因而由于买卖双方对产品质量信息不对称所导致的逆向选择行为,低质量的产品将会把高质量的产品驱逐出市场,从而使市场上的产品质量持续下降的现象。
[19] 2017年1月12日国务院发布《关于第三批取消中央指定地方实施行政许可事项的决定》,取消了物业服务企业二级及以下资质认定,全国各地停止审批物业服务企业二级及以下资质审批。
[20] 2017年9月6日,国务院常务会议召开,会议决定,再取消物业一级资质核定。在前期已取消物业服务企业二级及以下资质认定的基础上,再取消物业服务企业一级资质核定。同年12月,住建部印发了《关于做好取消物业服务企业资质核定相关工作的通知》,要求各地落实《国务院关于第三批取消中央指定地方实施行政许可事项的决定》(国发〔2017〕7号)和《国务院关于取消一批行政许可事项的决定》(国发〔2017〕46号)。参见《住房城乡建设部办公厅关于做好取消物业服务企业资质核定相关工作的通知》(建办房〔2017〕75号)。
[21] 参见陈幽泓:《香港、台湾、日本、美国、德国物业管理相关法律概要》,载《和谐社区通讯》2014年第2期。
[22] 参见夏建中:《中国公民社会的先声——以业主委员会为例》,载《文史哲》2003年第3期。
[23] 参见周树基: 《美国物业产权制度与物业管理》,北京大学出版社 2005 年版,第八章。

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