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运作不良的法院?——来自两个基层法院的经验考察

[摘要] 中国经济和法制改革的一个直接后果是法院逐渐被推到社会经济生活的前台。一方面,作为解决纠纷的最重要的正式机制,法院必须面对社会转型过程中产生的大量新型纠纷;另一方面,国家在法院的制度建设上投入了大量的努力,大致上按法制发达国家的模式来改革和建设原有的司法制度,期望它能够在变化的社会经济条件下解决纠纷和提供正义。[①]然而,令人意外的是,随着经济的增长和社会转型的深入,对法院的使用并没有同步增长。全国的统计数据表明,自1990年代中期以来,民事案件、特别是经济案件的数量已经开始出现持平和下降(见图一)。这个被学界普遍忽略的下降现象提出了一系列问题:在理论上,它不仅挑战传统智慧对于当代中国法院案件数量与社会、经济、政治条件之间关系的理解,而且质疑正在按西方模式建设和改革的司法制度能否与中国社会相衔接;[②]在实践上,它直接质疑这种大致上按西方化的法院的运作是否有效,当事人对法院的印象和信心是否在变差,以及最终法院能否在改革过程中有效地解决转型时期的纠纷等重大问题。

一、问题、假说和进路

 

中国经济和法制改革的一个直接后果是法院逐渐被推到社会经济生活的前台。一方面,作为解决纠纷的最重要的正式机制,法院必须面对社会转型过程中产生的大量新型纠纷;另一方面,国家在法院的制度建设上投入了大量的努力,大致上按法制发达国家的模式来改革和建设原有的司法制度,期望它能够在变化的社会经济条件下解决纠纷和提供正义。[①]然而,令人意外的是,随着经济的增长和社会转型的深入,对法院的使用并没有同步增长。全国的统计数据表明,自1990年代中期以来,民事案件、特别是经济案件的数量已经开始出现持平和下降(见图一)。这个被学界普遍忽略的下降现象提出了一系列问题:在理论上,它不仅挑战传统智慧对于当代中国法院案件数量与社会、经济、政治条件之间关系的理解,而且质疑正在按西方模式建设和改革的司法制度能否与中国社会相衔接;[②]在实践上,它直接质疑这种大致上按西方化的法院的运作是否有效,当事人对法院的印象和信心是否在变差,以及最终法院能否在改革过程中有效地解决转型时期的纠纷等重大问题。

 

我已经在全国的层面上对这个问题进行过初步考察。[③]这种宏观的考察固然有利于从总体上把握全国的情况,但由于中国是一个政治、经济发展不平衡的大国,各地的统计标准和实践参差不齐,更由于某些数据无法在宏观的层面上获得,所以很难得出一以贯之的理论解释。实际上,正如我在那篇文章中所表明的那样,在西方的类似研究中很有说服力的三个假说——纠纷解决供给的结构变化、经济发展、以及工业化和城市化等社会转型——都无法对中国当前经济案件下降这个反常的现象给出直接和充分的回答。[④]换言之,以上提到的三个因素都很难说是案件数量在这个时期下降的决定性因素。

 

这些西方理论在中国运用的困难,使一个基于中国转型时期而相对独特的假说更为可能——法院自身运作不良。与基于法院的外部因素而建立的各种假说不同,这个假说通过聚焦于两个主要因素,一个是法院的内部运作,另一个是当事人对法院工作的满意程度、以及这两个因素在多大的程度上影响他们使用法院来解释案件数量的变化。显然,如果法院运作不良,则潜在的当事人会因此而减少对法院的使用。这个假说之所以相对独特的原因在于,基于西方法院的研究的着眼点大致限于法院处理案件的时间长短、费用以及程序公平等方面,[⑤]而本文不仅要考虑这些因素,而且还必须纳入在转型时期建立西方式的法制所带来的种种问题。应当说,至少存在三个理由使得这个假说对解释人们对法院的使用并没有增加有特别的相关性,而所有这些理由都与这种现代或西方的司法制度是否能与中国社会衔接相关。首先,改革期间中国政府一直努力向民众宣传应当采用法院和正式的法律来解决纠纷。当对正式的法律和法院不知底细的潜在诉讼当事人遇到纠纷时,他们很可能为政府的宣传和动员所打动而诉诸法院,从而导致法院案件数量的上升;然而,如果他们在使用法院之后发现法院无能、腐败、不公,那么当将来再次遇到纠纷时,他们必然对是否应当继续使用法院三思而行。同时他们也会将在法院不愉快的经历转播给周围的人,从而产生更广泛的群体效应。其次,我们有很多理由认为正在建设和改革的法院的运作是不良的,当事人对法院的工作是不满意的。比如,法院的审判常常受到政治威权或者其他因素的干涉,司法独立大致只停留在口号的层面上,大量的法官没有受过正规的法学训练,法院判决执行难是一个不争的事实,[⑥]地方保护主义严重,绕开法院上访的案件数量不断增加,[⑦]法院中腐败大量存在,甚至“司法腐败”已经被熔铸成一个单独的名词。第三,除了法院在这些方面的“无能”之外,还存在现代法院依据现代的、正式的法律做出的判决结果同长期生活在乡土社会中的人们的需求不对口的问题。这一点可以从广为人知的电影《秋菊打官司》中得到支持。电影中的女主角想要的不过是一个说法,但她在法院的诉讼结果却是对村长的拘留,一种根本就不是她所期待得到的正义。[⑧]当人们对法院和法律有所经历和了解并发现法院并不是解决他们纠纷的正确渠道后,他们自然就会减少对法院的使用,从而导致案件数量的下降。

 

由于这是影响到潜在当事人对法院的信心以及法院权威的一个重大的政治问题,[⑨]大量文献直接或间接地与之相关。从它们的研究立场出发,我们可以将它们大致上分成两类。一类是立足于西方已有的法制状况来检视当代中国的法制,然后从中找出问题,进行批评或提出建议加以解决。作为这类研究的典型代表,Cohen 认为由于中国法院系统在人事上和财政来源上不能独立,在民事程序上产生许多问题,因此必须加以改革。[⑩]从这种研究的立场出发,如果我们可能假定中国诉讼当事人的感同身受与Cohen 教授一致,则他们必然对中国当前的民事诉讼制度不满。但问题在于这种假定本身的真实性相当有限甚至于存在过于简单化的倾向。毕竟,西方式的法制植根于其自由民主和法治价值,而这与当代中国人所处的语境相去甚远。此外,这类研究甚至存在着将西方式的制度和价值强加于人的“霸权”心态,尽管研究者的本意可能是为了帮助中国建立更利于其发展的法制或法治。而另一类以苏力为代表的研究则从中国的具体场景出发,强调本土制度存在的合理性。具体到司法的领域,他试图论证“审判委员会”,“复转军人进法院”等本土资源在当代中国,特别是农村地区的具体条件下运行得相当不错,这些程序和人员以及他们的“地方性知识”为诉讼当事人提供大致可以接受的公平。

 

这两类研究从出发点到结论针锋相对,但它们之间根本的争论要点在于,以什么样的标准来判断当代中国的法院能否提供“大致可以接受的公平”?从这个角度来看,基于中国当前语境的论证要比基于西方语境和制度的研究前进了一步,毕竟前者没有将放之四海而皆准的大写的真理强加于人。但这类研究基本上还是基于零星个案的分析,最多也不过是根据零散的法院方面的间接证据的推断。在一定的程度上,这类研究很难把握法院如何判决以及人们对这种法院判决如何反应。它一方面认为西方化的法制与中国社会和人们的需求不对口,人们会像得不到说法的“秋菊”一样对这种法制敬而远之;但另一方面它又发现了当地习惯对西方化的法制的抵制以及由此带来的复杂性,认为当事人会对融通“地方性”知识的法官对案件的处理结果“感激不尽”。比如,它发现即便法官没有制定法的依据拘留通奸的男方,而当事人仍然认为法院“拘留我也是为我好”,纠纷各方皆大欢喜,从而强调这种地方性知识的重要性。[11]因此当事人对法院的判决结果的反应取决于法官是否能够“穿行于制定法与习惯之间”,能否运用“法律制作术”成功地协调现代制定法与当地习惯之间形成的张力。[12]由于这种“成功地协调”依赖于法官是否具备这方面的能力和知识,更依赖于法官不是不愿意选择这样做,因为法官这样做是一种两难选择甚至是冒险:这种做法在法律上并不正确,很可能产生上级法院会追究的“错案”。因此,这类研究难以系统地回答法院真实的运作状况以及这在多大的程度上会影响潜在当事人对法院的使用。实际上,当苏力为了进一步论证这种本土资源的合理性而根据官方公布的民事判决的上诉率的下降断言近年来——尽管复员军人转业成为法官——但法院的判决还是变得更公正时,[13]我们很容易发现这项研究问题重重,包括主要的论证建立在无法核实的官方统计数字上以及依赖于很多很难证实的前提。

 

这两类研究对解决这个重大问题的不足促使我们去寻找不同的研究进路。事实上,衡量中国正在建设和改革的法院运作是否良好以及能否为当事人提供“大致可以接受的公平”的最佳标准莫过于当事人本身。正如谚语所云:鞋子是否合脚,脚趾头最清楚。对于法院运作的真实状况,人们将来是否还会不会继续使用法院,法院是否给了当事人让他们满意的结果这些问题,使用过法院而法院的决定对他们的生命财产有重大影响的当事人当然最有发言权。实际上,他们对法院的印象变化——即他们在使用法院前后印象的对比——将包括他们对法院运作过程中各种环节和因素的评判,包括诉讼费用、诉讼时间、效率、腐败问题、工作态度、执行效果等等。当事人对于法院印象的变化因此是一个衡量法院运作全面状况的一个不可多得的重要指标。[14]当然,应当指出的是,这种指标并不是绝对可靠的,因为这种印象毕竟只是一个心态的变化,会受各种因素,特别是当事人在运用法院之前的成见的影响。因此,为了得到一个相对全面的图景,我们有必要同时去考察法院内部制度层面上的运作本身。而这两个方面应当是互补的。

 

本文正是试图更精确地衡量法院是否运作不良的一种努力。我选择了两个基层法院,一个处在经济发达的广东珠江三角洲地区,另一个位于经济发展相对落后、信息相对封闭的湖南省的西南部。这样一种选择显然是考虑到不同的经济发展水平对当地法院运作可能有的影响。我对法院的内部运作进行了实地调查,特别是与经济案件相关的民事立案程序、审判程序、执行程序的实际运作。同时我收集了可能影响这两个地区经济案件数量变化的相关数据材料。以下原因使得经济案件成为本文的论题:首先,经济案件数量的下降在全国范围内比其他案件类型表现得更为明显,这种明显下降促使我们去追问为什么人们对法院的使用没有增加。其次,经济案件、特别是借款和债务案件是法院受理最多的案件之一,也是普通民众和商业机构使用法院最主要的原因。第三,经济案件中的大部分都属于证据充分、事实清楚的案件,与充满政治角力和影响的行政案件相比,研究者更容易跟踪前者的过程。而至少同民事案件相比,经济案件应当更有“油水”,更存在着运作不良的问题。比如,傅华伶在衡量中国司法体系时认为经济案件中行政干预很大,地方保护主义严重,腐败也并不少见。[15]因此,选择这类案件进行研究并不是避重就轻,而是进行有效研究的策略。最后,经济案件与经济活动的关系最为紧密,法院对这类案件的处理直接关系到这类法院能否为经济发展“保驾护航”,体现出法院的功能与转型时期经济发展的关系。因此,如果法院在处理这类案件中被证明是运作不良的,那么就为整个法院的运作状况提供了一个相当可靠的指标。

 

同时,为了考察当事人对法院印象的变化,我还对每个法院所在地的一些原告进行了问卷调查。选择原告进行调查的原因在于原告在诉讼前可能尝试过其他纠纷解决渠道,因此他们对包括诉讼在内的各种纠纷解决机制有所比较,从而能够更客观地衡量诉讼在各种可选择的纠纷解决机制中的地位和作用。另外,原告是主动使用法院的一方,对法院的审判案件的过程有亲身的经历,他们对法院的态度可以相对准确地测量到类似群体以后还会不会使用法院。

 

调查的结果显示,上述法院运作不良的假说只在湖南省的那个法院得到一定的证实:当事人普遍认为法院并不是解决它们纠纷的有效场所而法院的内部运作证实了这种判断。而对于广东的那家法院,所得的结果相对复杂:令人意外的是,当事人对它的印象大致是正面的,至少从当事人看来,它基本上不存在运作不良的问题;但这并不表明从法院内部的角度来看它同样是运作良好的。我们发现随着现代司法改革的进行,该法院变得越来越规范化和官僚化,而这种变化使它试图排除一些很难解决的纠纷进入法院。在一定的程度上,可以说案件得到受理的这些当事人对该法院的印象变好了,但许多问题并没有解决。造成这种不同结果的主要因素是法院的财政来源是否充足,因为它直接影响到法院的行为和运作模式,从而间接地影响到当事人对法院的印象,最终影响到当事人是否继续使用法院。

 

必须指出,从全国两千多个县中选出两个法院来考察,本文不可能也无意于证明它们对于全国的情况具有代表性。全国经济案件数量的下降仅仅是引发本文研究的前奏。本文的着眼点更在于在建立西方式的法制和经济转型这个大背景下——简而言之,在现代性到来之时——微观层面上的法院是不是存在运作不良的问题。本文的研究不在于这两个法院的状况能在多大的程度上解释全国的现象,而在于展示这个问题在基层可能出现的复杂性。自然,与宏观的研究进路不同,从基层的个案出发可能会只见树木、不见森林。但这种进路的优点是可以将研究范围限定在可以把握的范围,调查者可以接近调查对象进行近距离的观察,比如,直接印证统计数字的真伪,具体了解案件数量变化同其所处的社会经济条件以及法院自身内部制度运作之间细致甚至是微妙的联系。更为重要的是,它可以用相当准确的问卷调查来衡量当事人对法院态度的变化。因此,如果采用的方法得当,这种进路可能为研究一个广泛的现象提供相对全面的切片。[16]显然,这种眼睛向下的进路将为宏观的研究进路提供重要的补充甚至是替代。由于在我所调查的这段时期内(1995-2002年),这两个法院的经济案件数目的变化曲线与全国经济案件总量先升后降的抛物线有一定的相似性(见图一、图二),也许它们可以为了解在全国范围内经济案件数量下降这一反常现象提供一个微观层面的参照。[17]

 

二、数据的由来

 

两个法院中,一个位于广东省珠江三角洲的中心(G 法院),另一个位于湖南省的西南部(H 法院)。它们所处的地理位置、人口状况和经济发展水平形成鲜明的对比。H 市位于南岭与云贵高原过渡的丘陵地带,南面与广西壮族自治区,西面与贵州省相邻,面积1540平方公里,人口约72万。其交通相当不便,至今为止尚不通铁路和高速公路,到省会长沙有5个小时的车程。农业是其经济的主要支柱,大致占国内生产总值的50%.近年来,在沿海发达地区新兴企业的竞争压力下,本地原有的国营和集体企业日子并不好过,其中一部分正面临转制和破产。类似地,乡镇企业也在这种压力下失去了改革初期的锐气。根据当地人大致的印象,经济活动没有前些年频繁。由于计划生育政策的施行和相当一部分农民到沿海地区和城市务工,人口多年来没有什么增长。而本地相当一部分经济来源可能来自这种外出务工人员带回来的打工收入。无论如何,按照本地的统计年鉴给出的数据,到2000年,其人均国内生产总值达到3507元。根据这些数据,H 市不富,但也不是很贫困,它在几年前成功地申请由县改为市。[18]在一定的程度上,它的社会经济发展情况同中西部的许多县市相似。与之相反,G 市处于经济发达、交通便利的珠江口。它虽然不属于经济特区,但作为中国改革开放的前沿,长期以来享受着国家发展经济的优惠政策,港澳和外商投资企业星罗棋布。区内大部分地区已经城市化和工业化。区内面积为1314平方公里,人口在2002年为96万,其中还有67万正式登记的外来人口。这些外来人口大多来自湖南、四川等内陆省份,成为当地各种企业的廉价劳动力。其人均国内生产总值于2003年达到43,889元,是H 市的十几倍。G 市的社会经济情况至少同珠三角的其他区、市相当类似(见图三)。[19]

 

实地调查的时间是2004年的夏天和秋天。调查是由我的同学直接安排的,他在其中一所法院工作,并与另外一所法院的院领导有很亲近的关系。我事先表明本调查纯属学术研究,并保证不会透露它们的具体位置和相关访谈人员的姓名。同时我还专门提出我对所有的刑事案件和数字都不感兴趣。这大致让这两家法院对我这个“海外学者”降低了戒心,而使我得以获得一些相关的数据并同数位法官进行了诚恳的交谈。我先后访问过G 法院三次,共计11天,而在H 法院前后停留了5天。[20]

 

中国法院公布的官方数字被广泛地认为是不可靠的,这种观点并非空穴来风。[21]由于在相当长的时期内,案件数量直接同法院的工作绩效和财政来源相关,许多法院都有夸大案件数量的倾向。[22]为了避免同风车作战,我至少从两个来源收集法院案件数量的数据。第一个来源是官方的,其中包括两个法院每年提交给当地人大的年度报告中的数据,以及G 市和H 市的年鉴或者统计年鉴。由于这些官方数字的大多来源于一个渠道,它们基本上是一致的。另一个来源则是法院的案卷目录,即“G 、H 法院XX年度XX字一审案卷归档簿”,含有“当事人”、“案由”、“案号”、“归案号”、“册数”、“主审人”、“收结案时间”、“审判结果”、“保管期限”、“备注”等栏目。而案件总数以及相关分类的数目则从这些归档目录中逐个相加而得。将这两个来源所得的数据相比,G 法院官方公平的数字同我们自己计算而得的数字基本上是一致的;但H 法院的两套数字之间却有很大的出入。对于这两所法院在这方面的差别,一个主要原因是G 法院的案件数目已经很高(每年约20,000个),而当地财政部门的拨款充足,所以G 法院没有太多的动机去夸大数字,至少没有太多的动机为了财政来源夸大数字。相反,H 法院的受理案件总数相当低(实际数目在1,000左右),而且它的财政预算最多只是它正常运作所需的一半,因此它需要一个更好看的数字去证明它做了许多工作,以向当地的财政部门争取更多的资源。[23]而一旦某一年的数字已经夸大上去,下一年就很难不继续跟着夸大,否则就可能被认为当年的工作出了问题。而如果前任的法院领导已经夸大了数据,后任领导一般也只能跟着夸大,否则就可能被认为工作没有前任好。这样,就经济案件数量而言,我得到H 法院的两组数据,一组是官方的,但不可靠;另一组是可靠的,但却不正式,也不完全(见图二)。就可以获得的年份看来,官方的数字存在着明显的夸大成分,是实际数目的4倍甚至10倍。[24]无论如何,G 法院的数字表明,进入1990年代后期以来,G 法院的经济案件已经不像此前所见的那样急剧增长,而是渐趋平缓。而H 法院的两套数据都表明经济案件数量在平缓地下降。

 

由于仅仅从法院内部寻找数据和访谈是不全面的,我们还对G 市34名,H 市24名原告进行了“您为什么打官司”的问卷调查。[25]我们没有通过法院来接触受访人,主要是因为担心这样做很可能让受访人感到法院是在“秋后算帐”,或者他们的案件可能因为我们的调查而“死灰复燃”,从而影响他们回答问卷时的心态,主动地猜测、迎合我们的需要并提供我们想要的“答案”。在G 市,问卷中的12份是通过当地的2位记者完成的,访谈的对象是他们的工作对象。其余的22份是通过当地4位律师来完成的,受访人都是他们以前和现在的当事人。而在H 市,有8位是通过当地的一名律师来完成的,受访人或者是他的客户,或者是他熟悉的人。另外16位是由我在当地的同学间接找到的。因为我们都是通过关系找到受访人,所以没有出现拒访的情况。对于其他访问员,我事先给他们做过简单的培训,比如,让他们必须强调本调查的学术研究目的、为受访人的身份保密、特别是追问一些反常的回答。由于我们所谈及的大都是发生在两三年前、已经尘埃落定的案件,有理由相信受访人还是相当坦诚的。部分调查是我们找到当事人当面完成的,但也有相当一部分的调查是通过电话访谈完成的。每个调查持续的时间大概在20到30分钟左右。

 

也许有人认为,这个样本太小而无法说明什么问题。但实际上,对于一年总共只有100多件经济案件的H 市来说,样本中的24个原告人已经不是小的数目。另外,在进行问卷调查的过程中,我们很快发现一些“规律”,即某些类别的原告——特别明显的是银行法律部门的收债人员——对法院的态度有很高的一致性。正如G 法院案卷中的数据表明,绝大多数的经济案件都是属于当地的银行或信用社为原告的“借款”或者是“债务”案件,[26]而这些纠纷发生的主要原因就是这些金融机构无法收回发放出去的贷款。因此,由于在H 市的经济案件的原告大多都是当地银行,进行更多这类调查没有太多的意义。

 

三、问卷调查结果的同中之异

 

由于我们调查的是经济案件,由于经济案件本身即规定至少有一方是机构作为当事人,因此大部分受访人(约70%)是代表他们所在机构打官司,其中小部分受访人还是单位的负责人,比如房地产公司的老总、信用社的社长、当地农业局的局长、幼儿园的园长。其他大部分都是所在单位的业务经办人员,比如,银行的法律综合部门人员、公司的业务员等等。有些受访人虽然是代表机构,但该机构基本上是个人或者家庭经营,如幼儿园园长和房地产公司的老总,案件结果与其自身利益直接相关。同其他代表个人的原告一样,打官司的主要目的就是“追债”,有的是个体购销合同中的货款拿不到,有的是承包经营合同中的分配纠纷,有的房屋装修过程中的纠纷。从经济案件上看,法院整体上就是一个官办的收债公司。

 

一般认为,案件的结果会同当事人对法院的印象有关。然而,这种大众化的看法在美国的类似研究中被证明并没有人们所想象的那么明显。[27]案件结果虽然对当事人法院印象有所影响,但对于当事人而言,最重要的影响因素是案件是如何处理的,次重要的因素是结果是不是公正,排在第三位的才是谁胜谁负,即谁得到了多少财产。[28]人们对法院的看法最根本地决定于在当事人看来,他们的案件是不是被公正的处理。从这种研究思路出发,我的调查问卷设计了两个层次的问题:第一个层次是案件的结果,第二个层次是原告同法院接触前后对法院印象的变化、以及对法院整体工作的评价和印象。但我特意将第一层次的问题放到问卷的最后一部分,以尽量减少这一层次的问题对受访人回答其他问题的影响。

 

同一些调查在其他地区发现的情况相似,这两个地方的原告绝大多数都是“有理”的一方,所涉案件案情清楚、证据确凿,被告人明显理亏,甚至不会到庭参加庭审,以至法院只能缺席判决。[29]在所有的58受访人中,只有相当少的情况是败诉(共3个,占5%),2个未判决,而有14个胜负各半,其余的29个都是基本胜诉,约占50%.其中共有12个诉讼结果是调解,约占总数的20%,这些调解中的大部分是基本胜诉,小部分胜负各半。这两种情况在两地的分布中没有明显的差异。绝大多数的原告都在诉讼的判决或者调解书中有所斩获。

 

此外必须涉及的一个问题是判决的执行,因为如果我们可以假定大部分的原告都是实用主义者,而非像“秋菊”那样要面子、认死理、寻求象征性“说法”的人,那么判决的执行与否其实也是案件结果的重要、甚至是最重要的部分。在这个问题上,G 、H 两地的情况出现了相当的差异。在G 市的受访人中,判决中得到完全执行的有2个,大部分得到执行的共有12个(指执行了80%左右的情况,见附录的问题15),是各种可能性中最多的一种,执行了一半的有8个,小部分得到执行的(20-30%)有2个,执行未完成的有6个,没有执行的2个,剩下的因为尚未执行结束,所以没有回答这个问题。从总体上看,执行了一半以上的有22个,占总数34的65%.而在H 市,小部分执行的情况是最多的,共有12个,约占总数的54%,完全没有执行的有3个,正在执行过程中的有3个,完全执行的有3个(其实当事人得到的结果是调解),执行一半、大部分得到执行的情况一个也没有。

 

接下的来的是调查的核心问题——原告们在经历过法院之后对法院的印象是变坏了还是相反?由于大量媒体对法院的负面报道,我们预期变坏的情况是绝大多数,但这一点只是在H 市得到部分证实;而在G 市所得到的结果完全是意料之外的。

 

在G 市的受访人中,在回答:“与法院接触之后,您的印象是变好、变坏、还是不变?”时(问题17),没有一个受访人认为变坏。相反,却有12个受访人认为是变好了。其余22人认为没有变化。在另外一个对法院工作的整体印象的问题中,22个认为是“不是不满意也不是满意”,对法院的工作持中立的看法,占相对多数,认为满意的有8个,认为不满意的只有4个。在问到同5年前的情况相比,您认为法院是否更值得信赖时(问题24)时,24人认为对5年前的情况不了解,没有办法比较,或者不知道,占相对多数,但却有10人认为现在法院比5年前更值得信赖。在问到如果遇到类似的纠纷,是不是还到法院来打官司时,有高达20人毫不含糊的回答“会”。没有人回答不会,但有12人回答不知道或者要视情况而定,或者回答“但愿不会遇到类似的纠纷。”应当指出,这些受访人当中的绝大多数(28人)事先对到法院打官司要消耗大量的精力,以及法院的判决可能无法执行这种情况有相当充分的了解。

 

而在H 市的24名受访人中,认为在与法院接触之后,印象变坏的有15位(62%),变好的只有4位,5位表示没有变化。对于法院的工作的整体印象,则同样有15人表示不满意,其中3名表示很不满意。没有人表示满意,只有9人表示不是满意也不是不满意。与5年前的情况相比,认为变好,变坏,不知道和不变的各占6人。如果碰到类似的纠纷,12人表示会继续打官司,但其中有5人表示只是在万不得已的情况下才会去打。表示坚决不打的有9人,约占33%.这些受访人当中有15人事先就认识到法院执行困难和可能消耗相当的精力和时间。

 

四、运作不良的法院?来自受访人的证据

 

调查问卷的结果中最令人意外的是,在G 市居然有那么多的受访人对法院的印象变好了,而大多数当事人印象居然没有什么改变。在相当的程度上,对于一个被广泛地视为腐败和无能的机构而言,当事人的印象没有变坏已经是很不错的评分。为什么没有一个当事人认为印象变坏,甚至还得到相当一部分当事人的好评?而且这种结果是在判决的执行并不充分的情况下——只有极个别的情况是得到完全执行的,绝大多数都只是“大部分得到执行”!接下来的问题显然是:法院真的运作不良吗?从G 法院的使用者——当事人——的反馈来看,G 法院大致不存在这个问题。他们给当地法院高分最主要的原因是法院变得更规范了。“规范”在他们眼中大致上被理解为程序清晰、对法院的行为有清楚的解释,具备一定的职业精神,“服务”质量和态度不错。参与调查的一些律师认为,对于一些自由裁量权不大的案件,法官基本上没有太多的文章可做。只是在一些自由裁量权较大的地方,法官才可能出现偏袒的情况。同时,由于近来对腐败打击的力度的增加,新闻媒体的监督和投诉渠道的增加,司法腐败也相对减少。当然一些小的问题还是会有,比如,让当事人去买单等;但明显的吃拿卡要已经不多见了。[30]

 

虽然G 市受访人的案件中有相当一部分没有执行,但多数当事人没有当然地归咎于法院,而更多地认为是法院无法控制的外部因素。最直接的说来,就是对方当事人。在很多情况下,对方当事人虽然有钱,但却人为地设置执行障碍、藏匿资产。从调查问卷中得到的数据上看,在受访人可以选择多种可能的情况下,当被问到如果案件不能执行的原因时,18人(约52%)应为对方有钱,但设置执行障碍、耍赖。而总共只有3人认为执行不了是执行局的原因(问题16),其他人则认为是执行局以外的原因。因此,对于他们来言,如果将来有了类似的纠纷,他们大致上还是会到G 法院去打官司。[31]

 

相反,从H 市的受访人的反馈来看,H 法院似乎存在运作不良的问题。对H法院的印象变坏,几乎都是我们事先意料到的原因。那些对法院印象变坏的当事人普遍认为法院工作人员敷衍了事、缺乏正气、执行不力、工作稀里糊涂,有的法官做了一点工作,但也不尽力。有的当事人抱怨以前还讲一些道理,现在主要讲关系。有的抱怨法院没有能力执行判决,有时和有钱的当事人串通一气,狼狈为奸,打赢了官司也没有办法执行。有的当事人也抱怨法院腐败方面的问题,主要是吃回扣、收礼物、请客、报销帐单等。有的当事人抱怨诉讼费过高,打官司的程序、特别是执行程序越拖拖长,耗费太多精力,得不偿失。从问卷结果上看,有一半的受访人认为法院执行局是判决无法执行的原因之一。

 

应当指出,当事人对H 法院的态度变坏并不意味着内陆地区的民众事先对诉诸法院的成本或法院可能存在的运作问题不了解。我们的调查数据中显示,超过90%的受访人打官司之前就知道可能因此耗费大量的时间、精力和费用,而有60%的受访人对法院的判决执行难的情况心知肚明。其他表示不知道可能存在执行不了的受访人也不是对法院的运作问题毫不知情,而是过于自信地以为对方有财产,跑了和尚跑不了庙,不可能执行不了。在这个意义上,法院的运作不良对于当事人而言并不是什么新鲜事。造成他们对法院态度变坏的主要原因还是没有料到打官司的过程会糟糕到这个地步。

 

以下是对一位房地产开发商的访谈记录:

 

“我曾经打过五次官司,都是因为同建筑商在材料费用上的一些争执,前后历时了12年,一分钱也没有得回来,而我的诉讼费就花了4.5万元!当然对方耍赖也是一个原因,但主要是法院腐败透顶!我没有请律师,因为案件都很清楚,完全没有必要。再说了,没有关系说什么也没有用。他们都知道我有钱,去年我的个人所得税就交了14万,所以到处找我要钱。吃饭买单啦、汽车坏啦、上面来的人要招待啦,全他妈的找我。用他们的话,叫做‘关门打狗!’哈哈!把我当成一块肥肉。上诉?上诉管什么用?!中级法院的胃口更大、更黑,我这辈子再也不打官司了。”

 

当然也有一小部分受访人对H 法院的印象变好了,但这些当事人都是代表国家机构打的官司,有的是政府官员,有的是银行职员,诉讼标的与他们自身的利益没有直接的联系。一个政府官员说他原来以为法院坏得很,但打了官司以后才发现主审法官是自己的老乡,对自己也不错,更重要的是,认识法院的人对以后培养这方面的关系很重要,所以他对法院的印象变好了。另外一位工商银行的中层职员说,“我至少打过上百件官司。我们打官司就是例行公事,我们也知道通过法院也追不回钱来,但也得去法院打,这样表明我们已经耗尽了所有的办法去追坏帐,对我们的老板和放贷部门来说也有一个交待。但我们对法院的能力早有所知,所以对它们的印象没有什么变化。”对于这些人来说,将来碰到类似的纠纷,他们当然还会到法院来。

 

总的说来,在绝大多数当事人眼中,H 法院的运作已经影响到他们对法院的信任和是否还会再到法院打官司。但事实上,还是会有人去打官司,这除了上述机构当事人需要推脱责任以外,其他许多人都提到上法院是万不得已的一种选择。这主要是因为社会上其他的纠纷解决机制已经没有什么作用了,法院给当事人留下了一根救命稻草。他们在只要还有机会的情况下,就会试到底。因此,即使当事人认为G 法院的运作不良,但这也只是在一定的程度上影响了经济案件进入法院。

 

五、运作不良的法院?来自法院内部的证据

 

应当承认,由于我们接触当地当事人的渠道有限,样本数目相对较小,在统计上没有太大的意义,而两地的受访人当中的各自组成,包括工作单位、案件性质、年龄、收入等也不完全一样,不可能做到真正统计意义上有所控制。因此,也许不必将上文中列出的百分比太当回事。但两地结果之间如此明显的差别却是无法忽略的。特别是这种差别发生在有许多相同点的两个法院之间:不论是G 法院还是H 法院都按最高人民法院的要求进行了规范化、正规化的建设,它们都实施了1999年的《人民法院五年改革的纲要》,特别是落实了民事审判方式改革,立审分离、审执分离,并成立了由一位副院长挂帅的相对独立的执行局;两个法院都在很大的程度上面临执行难的问题。但为什么当事人似乎买G 法院规范化的账,而H 法院的当事人对这方面的改革几乎只是摇头叹息,认为是新瓶装旧酒,甚至是越改越糟?

 

对于这种差别,一个可能的解释是两个法院中当事人所获得的判决的执行状况不同。毕竟,从我们的调查数据上看,G 法院的执行状况相对而言要比H 法院要好一些。但正如上文所述,这种执行状况的差别并不会起决定性的作用;当事人也不只是看执行的结果。更为重要的是,正如下文将要展示的那样,两院的执行状况的差别本身也是同各自法院的运作相联系的。换言之,法院的内部运作本身对法院的执行状况会产生重要的影响,这种内部运作可能才是理解当事人对法院印象的关键。

 

由于财政往往是理解一个机构的运作逻辑和行为的关键,有必要首先审查两个法院的经费收支状况。在当前的制度安排下,法院经费的主要来源是地方的财政预算。[32]如前所述,处在内陆经济相对落后地区的H 法院每年从财政部门获得的预算仅仅约130万,还不够它正常运作所需的270万的一半。[33]为了补足这部分差额,法院必须另拓财源——而可能的渠道也不过是诉讼费、执行申请费以及刑事罚金。这样,每个业务庭(立案庭除外,但包括执行局)甚至每一个业务庭人员在年初都会分配达标的任务,将是否达标作为他们工资和奖金发放的前提。[34]每个季度都有达标进度表,以便院庭领导及时研究对策。在这种达标的压力下,一些法官必然会劝说甚至是唆使、劝诱一些潜在的当事人起诉,用他们自己的语言,就是“找米下锅”。[35]根据H 法院立案庭公布的收费标准,其经济案件中某些类别的诉讼费是最高人民法院《人民法院诉讼费用收费办法》中规定的5倍。[36]对于执行费用,本来按法律的规定是应当由被申请人支付的,但现在的实际做法却是由执行申请人“垫付”——如果案件最终无法执行,但法院会声称垫付的费用已经在执行过程中消耗掉了,而且无法从被执行人那里收回,所以不会退还给执行申请人;即使在案件成功执行之后,法院虽然已经从被执行人那里收回了执行费用,但对于执行申请人垫付的费用,法院往往也不会按规定退还,而此时由于执行申请人的执行目的已经达到,所以往往比较容易打发。[37]这种现象虽然广泛地存在于许多地区,但对于平均收入不高的H 市当事人而言,这当然是一笔不小的数额,更容易形成他们对法院的负面印象。[38]

 

这种财政状况同时又对法院的人事组成造成影响。由于地方财政每年的拨款大致是恒定的,因此法院不愿意再进新人:法院的案件也不多,现有的人员完全能够对付;新人的进入一方面会增加法院在财政方面的压力。这使得没有什么过硬关系的法学院的正规毕业生无法进来。近来有研究指出有些地方法学院的学生不愿意到法院工作,但H 法院的情况与之明显不同。[39]由于近年来法学院的普遍建立,法学院的毕业生激增,城市就业状况每况愈下,每年都有相当多的本地大学毕业生想进入这个县级市的法院。但实际上H 法院已经多年没有进大学毕业生。然而,尽管法院本意并不想进新人,一些有过硬关系但往往没有受过法学职业训练的“皇亲国戚”却总是会通过各种办法挤进法院。同时由于该法院的待遇远比沿海地区的法院和做律师低,自然地导致一些审判业务骨干的流失。多年下来,法院的人员的整体素质和职业水准不断下降。许多年轻人由于缺乏一定的法学基础知识和相应的自学能力和动力,尽管他们十分缺乏业务知识以及上级法院不断强调法官的培训和学习,他们学习的风气也很差。相当一部分法院人员不是游手好闲,就是处心积虑地琢磨如何“吃了原告吃被告”。

 

更为重要的是,在这种财政压力下的“正规化”和“规范化”加重了法院的运作不良的情况。首先,这些要求进一步对G 法院在运作费用形成压力。比如,根据《人民法院五年改革的纲要》,法院在实行立案和审判的立审分离和审判与执行的审执分离之后,同样一个案件可能要在法院内部被立案庭、民二庭(即原来的经济庭)和执行局审查三次,这当然提高了法院在审查案件方面的成本。同时“规范化”和“正规化”增加了审判程序的复杂程度,改变了原来那种不正式,但很方便、经济的方式。[40]其次,财政压力使得法院积极寻找案源,然而审执分离在一定的程度上使得执行更加困难。当两者并未分离的时候,审判人员同时是执行人员,她/他在判决时必须考虑其判决是否能够得到执行——虽然这在一定的程度上可能导致腐败,但这种机制使得判决相对容易执行一些。然而,在审执分离之后,审判人员就不可能再负责执行。这其实也就是说判决能否执行就不一定是审判人员考虑的首要或者重要因素。在现行的审判人员的考核、评价和升迁标准下,他们这时更关心如何按照纸面上的正式法律规定来判案,如何减少错案率、上诉率、改判率和发回重审率,以提高他们的工作绩效,而将判决能否执行的问题全部推给执行局。虽然审执分立的设计在一定的程度上是为了防止权力过于集中导致腐败,但结果可能增加了腐败:审执分立在一定的程度上使得执行部门的权力和资源迅速扩张,成为缺少制衡机制的独立王国,而当执行局拿到这种严格“依法判决”但严格执行并不现实的判决书时,执行人员就有更多的机会向执行申请人“出主意”,推销变通的执行方式,并因此有了更多的筹码敲诈执行申请人。从当事人的角度而言,原来只需要给一个“菩萨”,现在却至少要给三个“菩萨”烧香。再者,“规范化”和“正规化”要求法院严格按照程序的规定行事,充分保护被申请人的利益,但这实际上在一定的程度上束缚了法院的手脚,使法院不能像以前一样顺畅地使用权力,执行的实际能力减弱。在这种情况下,法院和法官一方面想方设法去找案件,但能够解决和执行的却越少。由于按正式渠道无法解决问题,当事人有时会铤而走险,请法院的执行人员办“黑案”。所谓“黑案”,指的是当事人与法院的内部人员达成协议,由法院的人员以法院的名义私下镇住对方当事人,将纠纷解决,之后当事人私下给付报酬给法院人员的交易。这种以公谋私的腐败行为使得在一定的程度上使法院沦为一个私人的收债公司,显然会进一步败坏法院的声誉。

 

有理由相信上述这些问题使得潜在的当事人更不愿意使用法院。首先,诉讼费用的超额增加,在生活水平比较低——人均国内生产总值只有3,000多元——的情况下,法院诉讼费增加的幅度对潜在的当事人是否使用法院解决纠纷显然具有很大的弹性。在一个经济发展水平和民事经济案件的变化曲线都与H 法院类似的另外一家湖南省中部的法院,2003年的民事和经济案件总数已经回落到1990年的水平,但2003年法院审理同样数目的案件所收的诉讼费却是1990年的24.7倍![41]其次,法院的“规范化”和“正规化”增加了当事人使用法院的成本。比如,审判方式改革要求当事人对证据收集负责而且增加了一系列的相当复杂的质证规则,这使得当事人更多地依赖律师,当然会大大地增加打官司的费用。虽然在我们的受访人中,他们当中的一半以上没有聘请律师。他们认为自己的案件证据充分,案件简单,没有必要。而有一些打过许多官司的人——主要是银行的追债业务员——则表示自己已经打了多年的官司,熟悉情况;只在案情复杂、案件标的较大的情况下才会去请律师。但审判方式改革在制度上增加了律师的使用和当事人收集证据的费用却是不言自明的。[42]再次,人员素质的下降、腐败增加和执行方面的问题也吓退了一些潜在的当事人。

 

潜在的当事人的行为变化表明他们正在减少对法院的使用。我们对一些企业的当事人的访谈表明,绝大多数的企业和个人都想方设法地采用自我保护的措施,比如,只同信用历史好、规模大的生意伙伴做生意,有的甚至只采用以货易货的方式,以避免将来出现潜在的货款纠纷。由于法院在执行方法的无能,有些潜在的诉讼当事人甚至开始雇用一些地下收债公司来收债,即便在中国现行的法律体制内,任何公开或者私下的收债公司都是非法的。[43]由于法院这种正式收债机构的能力逐步下降,人们对待依赖这种非法机构的行为也变得更为宽容。这进一步影响法院在审理案件和执行案件时的权威,一些当事人甚至公开抵制法院的执行。这种情况随着国家机构在农村的进一步退出变得更为严重,因为在农村民众看来,法院只不过是国家机构的一部分,法院的执行行为同乡镇政府来催粮要款没有什么区别。[44]

 

这又反过来使得法院更加依赖于银行那些机构或重复当事人(Institutionalor Repeated Players )。幸好这些机构当事人为了其他的目的也要到法院去诉讼,虽然他们对法院的能力和目的十分清楚。毋庸讳言,H 法院为了诉讼费的目的,必须同一些类似于银行这样的机构或重复当事人保持良好的关系。[45]自然,在相关的案件中这种机构和重复当事人当然会得到或多或少的关照。[46]但这种关照实际上是对一些非机构当事人形成不公,以至他们对使用法院更加慎重。即使H 法院很需要案件,也努力希望更多的案件进入法院,但它的行为方式还是吓退了许多潜在的当事人,于是法院的经济案件数量不断下降。整个情形构成一个恶性循环。

 

相反,由于G 市经济发展水平高,地方财政相当宽裕,G 法院基本上不存在经费问题。如果将各级财政的正式拨款加在一起,G 法院2003年的财政预算约为7000万。而它只有大约240名正式员工(含下辖的5个法庭,124名审判人员,115名非审判人员)。人数不到H 法院的一倍,但经费却是H 法院130万元的55倍!“收支两条线”的政策要求在这里贯彻得很好。[47]每年法院会将约2000万的诉讼费上交地方财政,而地方财政通常会返还400多万元,但这对法院来说并不是什么重要的数目。每年G 法院都要将数百万元用于改善办公设备,包括各式各样的电脑、照相机、汽车、数码录音机以及各种用于执行的装备和武器。相比之下,H 法院在2004年总共只有2部老式的台式电脑!用G 法院一名庭长的话说,“我们法院是要人有人、要枪有枪”。出于任何机构正常的运行逻辑,每年为了消耗掉预算经费——当然也是提高法院福利,G 法院给每名正式的员工都安排了周详的旅游方案。在法院的层面上,G 法院每年还找一个在西部贫困地区的法院,进行对口扶贫,并同时安排员工的旅游。

 

在这样的背景下,G 法院根本没有必要在诉讼费上做任何文章。该法院立案庭大堂内的资料备索柜上的“人民法院诉讼费用交纳标准”与最高人民法院的标准完全一致。由于最高人民法院的标准本来就是按全国平均的经济发展水平来制定的,这种诉讼收费对于当地每年人均国内生产总值高达4万多元的潜在当事人来说,显然是完全可以接受的。对于他们而言,诉讼费不是最重要的问题,重要的是他们的案件是如何处理以及他们在打官司的过程中法院的工作态度。

 

由于有足够的经费,G 法院有能力引入新人。而为了减轻已有员工的平均工作量,它也愿意引入新人。实际上,G 法院对于优秀的年轻人很有吸引力。[48]在过去的三年中,法院通过严格的考试招入了约60名新人,其中不少是重点大学的本科生和研究生。这些年轻人往往都会在两三年内通过国家统一的司法考试,迅速成长为各个业务庭的骨干。法院人员的职业水平和职业精神的提高是一个不争的事实。

 

同时,由于经费来源充足以及G 法院本身的案件数量已经很高——每年约2万件,它们也没有必要去寻找案源。对于法院及其员工而言,这样做只会增加他们的工作量,而不会得到更多的报酬。无论在政治上还是经济上,案件数量的增加所带来的边际效应都趋于零。

 

这时我们不难发现一个与H 法院相映成趣的现象——在一定的程度上,法院实际上采取了限制纠纷进入的策略,特别是减少甚至是过滤疑难、难以执行、当事人容易上诉和投诉的纠纷的进入。由于这些纠纷进入法院之后很能给法院的工作绩效带来负面的影响而不会带来什么好处,而当前正在进行的“规范化”,“正规化”,又给法院找到了许多拒绝受理某些纠纷的借口。[49]在G 法院立案庭的大厅内,正墙上贴着非常醒目的“立案须知”,内容包括民事、行政、刑事自诉以及执行案件的起诉和申请执行的条件。但在一定的程度上,这个“立案须知”,更像是“不予立案须知”,因为它更多地强调什么不属于法院的受理范围,而不符合足够条件的纠纷不会被受理。同时,法院还向准备立案的潜在当事人派发“民事诉讼风险提示书”、“举证提示书”,事先告知他们在使用法院的过程中可能遇到的风险和当事人必须自己完成的工作。比如,如果起诉不符合条件、对方没有财产、超过诉讼时效、提供的证据材料不符采信的规定、不能提供对方的准确地址等等,都可能导致当事人在诉讼中无功而返。其主要目的就是要告知潜在的当事人法院并不是什么万能的机构,当事人自己必须为打官司付出相当多的精力,打官司的成本会相应上升。简言之,就是不要对到法院打官司抱太多不切实际的希望。对于一些没有办法处理和执行的疑难纠纷,法院就会事先向潜在的当事人做好说明和解释,防止潜在当事人起诉前预期过高,事后找法院的麻烦。所有这些做法,既可以理解为“不在其位,不谋其政”、“有所不为才能有所为”的政治智慧,但同时也可以理解为“事不关己,高高挂起”、“保自身平安”、“踢皮球”的官僚主义作风,只是这种官僚主义以一种更友好的态度和更微妙的方式展示出来。

 

在另一方面,G 法院还在贯彻“司法为民”等方针和改善工作作风上做足了工夫。在从为法院门面的立案庭,我们看到整洁的大厅,舒适的桌椅,雨具、物品存放处,法院内部查询系统,空调,桶装水和一次性使用的纸杯。各个柜台,立案窗、结算、退款、上访、投诉像现代大工厂的流水线。柜台上有电子屏幕指示来访者立案的具体位置和投诉电话。并在显著的位置上挂着广东省高级人民法院发的“人民满意的好法院”和最高人民法院给立案庭发“立案信访先进集体”两个金字牌匾。整个立案庭看起来不像什么法院或者衙门,而更像是一家服务性质的商业银行。相比之下,H 法院的立案庭可怜得连一张像样的椅子都没有![50]

 

正是在这样的背景下,我们可以同时理解为什么一方面当事人会对G 法院有正面的评价,而另一方面,G 法院经济案件数量的增长放缓。首先,当事人的印象、态度都是一些主观性很强、相对的概念。当这些当事人来到法院之前,他们心目中的法院很可能是以“门难进、脸难看、事难办”,“大沿帽,两头翘,吃了原告吃被告”为表征的。他们相象当中的参照系之一可能是以前的法院,但由于很多人以前并没有打官司的经验,他们对想象中法院的印象更可能是媒体对法院的宣传以及当地其他的政府部门。而在当地较为自由和市场化的媒体,如《南方周末》和《南方都市报》,为了迎合读者的口味,可能曾经不遗余力地宣传法院的腐败和无能。但事实上,日益形式理性化、强调服务态度、“司法为民”、和职业精神的法院却给这些当事人耳目一新的感觉。这就是为什么不少当事人会认为“法院的服务态度较好”。同时,法院的员工对当事人的说明解释工作以及程序上的清晰都会增加当事人对法院的好感。虽然事情没有办下来,比如执行还是没有彻底,但当事人还是可以理解这并不是法院本身的问题。事实上,法院的这种说明也不是没有道理,毕竟很多执行的问题的确也远远超出了法院的能力范围,但并不是所有的当事人都能够理解这一点。因此,法院工作人员的说明工作还是非常重要的。

 

然而,这种好的态度和作风并没有将过多的纠纷引到法院来。正如上文所指出的,法院恰恰通过这种“服务”过滤和排除了一些纠纷。与H 法院的情况不同,G 法院没有想方设法地争取案源以获得诉讼费,什么案件都收,但收下之后又不能给当事人一个满意的结果,造成一堆埋怨。G 法院清楚地告诉潜在当事人“风险自付”,这使得他们在起诉立案前对打官司的利弊就有了一个充分的估计。对于一些完全没有希望的案件,潜在当事人也就放弃了。[51]因此进入G 法院的案件大致上来说都是法院心理有底、有解决可能的案件。自然,法院也通过一些现代形式理性化的法律程序和规定来给自己不接受一些案件寻找借口。在总的方向上看,法院变得更加官僚化、形式理性化。只是G 法院在这种转变过程中成功地运用了一些相当有人情味的策略,使得当事人没有直接感受到韦伯所谓的官僚制“铁笼”般的冷酷。换言之,这只不过是一种堆满笑容、更有人情味的铁笼而已。

 

必须指出,在这种情况下,我设计的调查问卷必然对G 法院有利。因为我们的受访人都是原告,也就是案件曾经被受理的当事人。这样的调查设计没有办法去触及那些法院根本就不受理的潜在当事人,而他们对法院的印象是不是在变好则是另外一个问题。我们的调查只允许我们谨慎地说,能够和决定起诉的经济案件的当事人对G 法院的印象看来在变好。

 

六、结论和意义

 

通过考察法制现代化和正规化背景下,两个基层法院的内部运行状况以及当地原告人经历法院前后的印象变化,本文探讨了这两个法院是不是存在运作不良的问题。当官僚化、正规化、现代化等现代性因素增加时,分别处于中国城市和农村地区的G 和H 法院的反应是很不同的。在很大的程度上,内陆地区的H 法院的确存在着运作不良的问题。但是,形成这种运作不良的原因同文章开头设想的因素不尽相同。当事人并没有天真到听信政府关于法制的“正面”宣传的地步;相反,他们在使用法院前都做过一定的调查,只是在万不得已的情况下才到法院打官司。运作不良的确可以部分地归因于现代法制与社会不相衔接的问题,特别是在正规化的审判与执行分离的改革之后审判人员毋需再关心判决的执行。但就法院的整体运作状况而言,财政来源不足是造成运作不良的最直接和最重要的原因。这个因素使得H 法院存在着人员素质差以及一定的无能和腐败现象。这种运作状况成为H 法院案件数量下降的原因之一。

 

对于沿海发达地区的G 法院而言,它是否存在着运作不良的问题是一个相当复杂的问题。从我们访谈的当事人的角度来看,G 法院基本上不存在运作不良的问题,因为他们给了G 法院相当正面的评价。但如果从法院内部的运作来看,它以一种微妙的方式赢得了当事人对它的正面评价,而又巧妙甚至狡猾地拒绝接受一些案件,并减轻了工作负担,这就是为什么它的案件数量同样没有像改革初期那样急剧上升。仅仅从制定法的角度来看,这种排除某些案件的方式大致是有法可依的,因为G 法院可以从制定法中找到不受理这些案件的理由。但如果从法院作为解决社会纠纷的最重要的正式机构来看,结果其实是当事人的印象变好了,但他们和社会的问题并没有解决,我们因此很难简单地认为这种运作方式是良好的。有意思的是,政府和媒体对法制的正面宣传对于当事人同样起不到什么“欺骗”作用,倒是对司法机构的负面报道可能对本调查出现的正面印象帮了忙。制定法与人们的需求不相衔接的问题在城市地区并不明显,而法院工作人员“认真”的解释大致上可以让当事人满意而归。类似地,本文的研究认为:就法院的整体运作状况而言,学界一直关注的焦点问题如法院的执行难、地方保护主义、腐败、财政独立等并不一定是最重要的问题,而日益官僚化、理性化却正在对法院解决纠纷和提供正义的能力形成挑战。

 

以案件数量的变化作为研究视角,这项调查发现当地的经济发展水平并不直接地影响法院数量的变化和法院的运作。但在中国法院系统的财政来源与地方经济直接挂钩的情况下,当地的经济发展水平是通过法院的财政来源而间接地影响到法院的运作。在经济发展水平低的地区,法院的财政来源不足,法院需要“自力更生”,从当事人身上打主意,法制的结果必然是扭曲的。更为重要的是,这种“自给自足”的运作模式可能会导致恶性循环,而它能够在多长时间内继续运作下去都将是一个问题。而在财政来源不足的情况下依靠政治力量和意志强行推行“正规化”和“规范化”等现代化改革可能会雪上加霜。而在经济发展水平高的地区,法院财政来源充足,此时虽然会产生一些官僚化和拒绝受理案件等始料不及的现象,但至少“正规化”改革没有走形。在这个意义上,我们可以说“正规化”和“规范化”改革在城市地区运作得更好一些。应当承认,这方面的努力、特别是在程序上的建设和解释工作在城市地区是有成效的,它对改善当事人法院工作的认识和理解起到了积极的作用。

 

其实,这些改革仅在城市地区略有成效就等于指出我们必须反思它们是否适合在内陆地区施行。如果本文的论证和结论大致成立——位于内陆的H 法院存在着运作不良的状况,而且这种状况已经吓退了部分潜在的当事人——如果H 法院的状况在内陆地区并不是独一无二的,那么问题是相当严峻的。特别是在其他的纠纷解决机制弱化的情况下,比如国有和集体单位之间的主管机关无力再调解基本上已经按市场机制运作的企业之间的纠纷、人民调解委员会的功能萎缩、仲裁在农村地区尚未建立起来等等,这个问题变得尤其严重。紧接着的问题是:谁来解决内陆特别是农村地区的纠纷?谁有能力解决这些纠纷?如果作为正式的制度安排的法院无力解决,一个可能的后果就是社会中这部分的纠纷会被推向应运而生的私人和地下的收债机构。在政策的层面,内陆农村地区法院的财政来源是一个必须解决的问题。在更深的层次上,我们不禁要追问:农村地区是不是的确需要这样的“正规化”改革?至少H 法院的状况表明改革之后法院在制度上更像是“现代”的法院,但解决纠纷的能力却没有上升,甚至是适得其反。

 

应当指出,财政来源仅仅是法院走向正规化、逐步得到当事人认同的必要条件而不是充分条件。在财政来源不足的情况下,法院可能“饥不择食”;而在财政来源充足以后,它们可能“挑肥拣瘦”,拒绝解决一些难以执行和批量处理的纠纷。那么,这一类纠纷由谁来解决?法院正规化建设成功之日可能就是纠纷解决失败之日。我们不能仅仅因为当事人对法院的印象大致上是正面的就将它等同于整个社会对法院的印象。也许当事人对法院工作的印象变好了,但整个社会对法院的印象可能变坏了,回为问题没有解决。然而,这方面的工作将是更艰难、更具挑战性的,因为如果我们可以同意中国法制的现代性因素——形式理性化、官僚化、正规化——正在增加,而这时产生的问题并不是增加财政预算就能解决的。套用一句俗语,“没有钱是万万不能的,但钱也不是万能的。”

 

在现代性的笼罩下,也许这是转型时期中国法院无法摆脱的命运。我们已经发现在城市地区法院中的案卷绝大多数只是简单而很少是疑难的案件。[52]虽然今天农村地区的H 法院还受理包括疑难和难以处理的案件在内的各种案件,但它这样做只是为了获得诉讼费以缓解运作费用不足的燃眉之急,而且它已经发现很多案件超出了它可能解决的能力范围。由于现代性背景之下对司法机构的理性化、官僚制和分权的限制和要求,法院越来越缺少能力和耐心去细致地解决那种需要地方性知识才能让当事人满意的案件。可以想见,当H 法院的财政预算增加之后——不管这种预算来自地方政府还是来自更“独立”的中央财政,它同样会变得“挑肥拣瘦”,特别是在它受理了这么多它无法解决或者解决起来不经济的纠纷、吃尽了苦头之后。法院迟早会有意识地排除难以处理的案件。从这个角度来看,难以处理的案件命中注定将会被排除在现代法院的大门之外,不管是因为法院有意这样做,还是因为当事人在这种情况下选择或者不得已只能这样做。这不仅仅是中国在建立其现代法院时出现的独特现象,类似的情况出现在现代性到来之时的美国城市和农村法院。[53]很可能这个现象是一个现代性袭来之时全球法院面临的共同问题。[54]

 

这类问题同时展现出逐步形式理性化和官僚化的法院对当地人大、政府监督的一种回应。尽管各自的原因不同,这种监督似乎在两地法院均陷入了困境。当财政来源不足时,当地人大和政府对法院自然缺乏有效的监督手段,因为法院会争辩说,比如,政府没有足够的预算经费,还不允许法院多收诉讼费?[55]在当地法院当领导做官并不容易,因为正常运作都顾不过来,那里还顾得上当事人对法院的印象!而在财政来源充足的情况下,当地法院可以利用这些资源制造成果甚至是假象。法院领导做官的本事增加了,但问题却并不一定得到解决。在不同的情况下,监督还是不监督,用什么机制和策略进行监督都成为新的问题。这些问题的凸显表明我们应当注重研究在“正规化”、“规范化”的改革浪潮下,具有浓厚的官僚作风的法院和法官的行为会如何变化,而这种变化是有利于法院和法治建设还是恰恰相反。

 

本文的研究进一步表明对中国农村和城市进行两分和比较的方法是有意义和行之有效的。[56]正是由于这两个地区在社会、经济背景的差别,同样的改革可能形成了完全不同的结果;同样的结果——案件数量的下降——可能来自完全不同的原因;同样的数据后面可能隐藏着完全不同的故事。这项研究至少让我们反思一些最流行的判断:比如,法院是不是真的那么腐败?纠纷是不是真的像洪水一样涌向法院?法院的资源是不是真的不足?人们是不是真的变得更好诉了?中国社会是不是步入了所谓的“权利的时代”?虽然全国性的数据、西方的理论以及我们法学家的感受或直觉可以为各种研究提供思路,但由于中国转型时期存在种种复杂因素,实证的和经验的研究是增进对中国司法制度的真实运作的理解的重要步骤。

 

2005年7月19日初稿,2005年8月11日二稿于香港,2006年2月18日再改于纽约。

 

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*香港城市大学法学院助理教授,美国纽约大学法学院Hauser研究学者(2005-2006年),法学博士。电子信箱:hexin1999@yahoo.com.本文的调查和写作得到香港城市大学“中国法院民事案件数量变化原因考察”研究项目的资助。广东圣和胜律师事务所副主任梁清华律师及其同事协助调查了当事人。香港城市大学的2004级法律博士(JD)候选人成松为寻找和整理数据做了许多工作;我的同事渠震(Charles Qu)提出了细致的文字修改意见。纽约大学法学院的中国法学习小组成员Joan Liu,Eva Pils ,Frank Upham,Mingxin Wang ,Bing Yu对本文二稿提出的大量批评和建议。此外,作者特别感谢接受我们访谈和调查的G 、H法院的法官和其他当事人,同他们、特别是两个法院法官的交谈对本文思路的形成有直接的影响,虽然不能在此列出他们的姓名。

 

[①]比如,最高人民法院1999年下发的《人民法院五年改革的纲要》,以及2004年的《人民法院第二个五年改革纲要》。

 

[②]苏力:《送法下乡》,北京:中国政法大学出版社,2000年。

 

[③]贺欣:《我国经济案件数量近年意外下降的考察》,未刊稿。

 

[④]贺欣,同前注③。

 

[⑤]See Shari Seidman Diamond and Jessica Bina(2004),“Puzzlesabout Supply-Side Explanations for Vanishing Trials :A New Look at Fundamentals,”1Journal of Empirical Legal Studies 3,pp.637-58.

 

[⑥]See generally ,e.g.,Stanley Lubman (1999),Bird in aCage,Stanford ,Stanford University Press.

 

[⑦]Yongshun Cai(2004),“Managed Participation in China”,119PoliticalScience Quarterly3,pp.425-51.

 

[⑧]应当指出,电影《秋菊打官司》并不涉及经济案件,但这并不影响我们通过她来理解中国现代法制建设中面临的这种困境。

 

[⑨]Austin Sarat Joel B.Grossman (1975)。“Courts and ConflictResolution:Problems in the Mobilization of Adjudication.”69AmericanPolitical Science Review(4):1200-17.

 

[⑩]Jerome Cohen(1997),“Reforming China ‘s Civil Procedure:Judging the Courts ”,in 45American Journal of Comparative Law ,pp.793-803.

 

[11]苏力:《送法下乡》,第247页。

 

[12]强世功:《乡村社会的司法实际:知识、技术与权力》,《战略与管理》,1997年第4期。

 

[13]苏力:《基层法院法官的司法素质》,载《送法下乡》,第393-419页。

 

[14]有调查表明人们对纠纷解决的偏好在城市、农村和城乡结合部各不相同,但遗憾的是这项调查没有直接涉及到诉讼当事人对法院态度的变化。高鸿钧、麦宜生:《市场经济、纠纷解决与理性法律:变化中的中国集权社团》,载《公法》第2卷,第168-87页,北京:法律出版社,2000年。

 

[15]See,Hualing Fu (2003),“Putting China ‘s Judiciary intoPerspective :Is It Independent,Competent,and Fair ?”,in ErikJenson and Thomas Heller eds.,Beyond Common Knowledge,Stanford :Stanford University Press ,pp.193-219,at 200.

 

[16]费孝通:《江村农民生活及其变迁》,兰州:敦煌文艺出版社,1997年。

 

[17]这所以选择这段时期是因为全国的数字表明经济和民事案件数量在这时增长放缓并出现下降。在此之前,全国的案件数量变化曲线是显著地增长。

 

[18]我很怀疑这些数据的真实性。由于其工业并没有明显的增长,而农业上的增长相当有限,很难想像在这种情况下该市的国内生产总值还能像其年鉴表明的那样保持5-7%的年增长率。另外,其年鉴上的数据中有一年虽然比前一年低,但却仍然列出正的增长率。这种明显的“错误”可能恰恰与当时当地领导希望“县改市”有关。

 

[19]以上数据均来自G 市年鉴,H 市统计年鉴。

 

[20]当然,我对一些不清楚的问题还进行了电话追加访谈。

 

[21]一位长期在基层法院工作的法官在了解到我的研究目的后颇不以为然地说:“我一见到法院的数字,就忍不住要发笑。”而H 法院的统计员也明确地告诉我她所在的法院工作报告中的数字是假的。显然,这在当地法院并不是什么秘密。

 

[22]Donald C.Clarke (2003)。“Empirical Research into the ChineseJudicial System ”,Beyond Common Knowledge,in E.Jensen and T.Hellereds.,Stanford :Stanford University Press,pp.164-92.

 

[23]另外一个原因是湖南G 市地理位置偏僻,天高皇帝远,上级对下级的检查不是很认真,而下级对付上级检查的办法很多。

 

[24]由于通过案卷计算而得的数字与法院报告中的数字差别很大,我曾经怀疑我们拿到的案卷目录是否完全。但该院一位副院长和立案庭庭长都证实说计算所得的数字是真实的数字。其实从数字本身推断,H 法院一年最多只有300多件经济案件,因为其案件总数只有1000多年,而其中大量的是民事案件。经济案件不可能像法院报告中表明的达到1000多件。而以G 市经济活动的频繁,G 法院每年的经济案件也不过是1000多件。

 

[25]调查问卷见附件:“您为什么打官司?”。

 

[26]严格地说,债务案件是指公民个人之间的债务纠纷,应当属于民事案件的范围,但在实践中的案件分类中,这两种差别并不一定严格地体现出来。

 

[27]See Tom R.Tyler (1997),“Citizen Discontent with Legal Procedures:A Social Science Perspective on Civil Procedure Reform ,”in 45AmericanJournal of Comparative Law,pp.871-904,at 882-83.

 

[28]See E.A.Lind et al(1990),“In the Eye of the Beholder:TortLitigants ‘Evaluations of Their Experiences in the Civil Justice System,”in 24Law Society Review,pp.953-996.See also,Tom R.Tyler (1988),“What is Procedural Justice?:Criteria Used by Citizens to EvaluateLegal Procedures,”in 22Law Society Review,pp.301-55.

 

[29]张维迎、柯荣住:《诉讼过程中的逆向选择及其解释——以契约纠纷的基层法院判决书为例的经验研究》,《中国社会科学》2002年第2期。

 

[30]有理由相信律师们的意见也是有经验基础的。由于他们是当事人同法院打交道的桥梁,甚至是当事人的完全的代理人,他们在一定的程度上很了解法院可能有的各种“猫腻”。

 

[31]这一点大致印证了Tyler 关于案件处理过程本身比如结果对于当事人对法院的印象更为重要的论断。参见,Tom R.Tyler(1997),“Citizen Discontentwith Legal Procedures :A Social Science Perspective on Civil ProcedureReform”。

 

[32]《人民法院财务管理暂行办法》(财政部、最高人民法院2001年11月28日发布)规定人民法院的收入包括财政预算拨款、预算外资金以及其他收入。特别是其中第六条明确规定:人民法院预算按现行财政体制分别列入同级财政预算。

 

[33]而270万对于这个120个正式人员(含下辖的五个法庭的人员)的单位来说,也不是什么大数。平均算来,每个员工的工资加办公费用还只是2万多元,而工资一项就需支出1万元左右。

 

[34]同样的情形发生在湖南省中部的另外一个法院。参见,廖永安、李胜刚:《我国民事诉讼费用制度之运行现状》,《中外法学》2005年第3期。

 

[35]廖永安、李胜刚,同上注。

 

[36]而廖永安、李胜刚等人在另一所法院发现那个法院最高的类别的收费竟为最高法院规定的标准的12.5倍。同上注。

 

[37]这来源于同立案庭人员和当地律师的访谈。而对于轻微的刑事案件,越来越多的罚金取代传统的拘役监禁,虽然后者是依照法律规定应当做出的决定。由于许多轻微的刑事被告人也乐意以罚代刑,形成一种“一个愿打、一个愿挨”的现象。刑庭因此可以对于全院财政差额的完成起相当重要的作用。虽然这与经济案件无关,但这种作法对法院整体的声誉造成相当负面的影响,民众会认为法院成了只知要钱不讲公道的机构。

 

[38]作者感谢Bing Yu 指出发达地区如上海市的法院也不退还执行申请费这一事实。

 

[39]关于法学院毕业不愿意进入法院的讨论,参见,苏力:《送法下乡》,第338-346页。

 

[40]一位中年法官这样描述法院和法官对处理案件态度的变化:16年前当他刚开始到法院工作的时候,30里以内的案件他都会骑自行车去办,但今天,三里以外的案件他都不会再出去办,除非法院派出机动车辆。访谈于2004年10月17日。自然,这位中年法官在16年前的职务是书记员,但现在是庭长。作为庭长现在当然不会骑自行车去办案。但问题在于16年前的庭长也是骑自行车办案,而现在的普通办事人员也要法院派车才会出门。作者感谢傅华伶对于法官职务变化的提醒。

 

[41]参见,廖永安、李胜刚:《我国民事诉讼费用制度之运行现状》。这所法院民事经济案件的高峰期出现在1997年,共为4680件。至2003年,已经回落了50%以上,只有2048件。虽然2003年的案件标的额显然会高于1997年的数额,但24.7倍的差额中相当部分的增长显然还是归咎于诉讼费用的上升。作者感谢BingYu指出案件标的可能出现的增长以及对诉讼费用的影响。

 

[42]苏力:《关于抗辩制改革》,载《法治及其本土资源》,北京:中国政法大学出版社,1996年,第166-167页。

 

[43]参见,徐昕:《论私力救济》,北京:中国政法大学出版社,2005年。

 

[44]H法院的一位庭长就告诉过我他在农村执行时一次被村民们群殴的经历。在其他地区的调查也发现农村民众不区分不同的国家机构的现象,参见,贺欣:《当代中国农村紧张的官民关系和有限的司法独立》,《香港社会科学学报》2003年春/夏卷。关于国家在农村的进一步退出,参见,吴毅:《最后的征收》,《读书》2005年第5期。

 

[45]虽然购销合同案件已经从1996年的11件下降到2000年的1件,但借款案件只是从229下降到149件。

 

[46]Marc Galanter(1974),“Why the ‘Haves ’Come Out Ahead:Speculationson the Limits of Legal Change ”,9Law Society Review1,95-126)。

 

[47]但这并不意味着“收支两条线”在H 法院贯彻得不好,或者将“收支两条线”贯彻好了就可能解决法院的问题。

 

[48]G法院正式员工的年收入平均在10万元左右。

 

[49]在我看来,这种“规范化”和“正规化”其实就是韦伯讲的现代官僚制度和形式理性因素。参见,Max Weber (1954),Max Weber on Law in Economyand Society ,Max Rheinstein ,ed.,pp.63,79,Cambridge:HarvardUniversity Press.对于法院不受理部分新型疑难案件的进一步分析,参见,贺欣:《拒绝受理案件的法院——中国法制迈向形式理性过程中的难题》,《中外法学》2006年即出。

 

[50]两位法官告诉我:立案庭是法院各庭中最重要的。正是在这两家法院立案庭的对比中我才理解这句话的含义。

 

[51]比如,在我的访谈期间,G 市的一家有相当规模的合资公司的美方老板突然外逃,数千名工人的工资未付,而厂房、设备都是在当地银行的抵押的。这家合资的供货商找到法院的有关人员,询问打官司追回货款的可能性。法院人员就明确的告诉他们:在几千名工资还没有付的情况下,一家所有固定资产都是抵押来的“外逃企业”基本上是不可能有余款付给供货商的。这家供货商也就打消了打官司的念头。

 

[52]张维迎、柯荣住:《诉讼过程中的逆向选择及其解释——以契约纠纷的基层法院判决书为例的经验研究》。

 

[53]关于对于美国基层法院的情况的调查,参见,Lawrence M.Friedman,and Robert Percival (1976)。“A Tale of Two Courts:Litigation in Alamedaand San Benito Counties.”10Law Soc‘y Rev ,pp.267-301.

 

[54]我因此认为将这种现象归因于“中国社会中信任的下降”是过于简单的。参见,贺欣:《中国民事诉讼的确存在逆向选择效应吗?——评张维迎、柯荣住的〈诉讼过程中的逆向选择及其解释——以契约纠纷的基层法院判决书为例的经验研究〉》,《法学》2005年第7期。

 

[55]这是对H 市人大的一位副主任的访谈。2004年10月18日。

 

[56]比如,对司法独立的问题在农村地区就不应当与城市地区同炉治之。参见,He Xin(2004),“Ideology or Reality ?Limited Judicial Independencein Contemporary Rural China.”6Australian Journal of Asian Law 3,pp213-230.

 

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