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于龙刚:群众话语如何“塑造”警察执法

[摘要] 中国语境下警察执法受到群众话语的深刻塑造,主要表现为角色设置、行为要求和治安模式三个方面。执法人员是服务群众的“勤务员”,在处理与群众的关系时,执法人员要以说服教育为主、行政命令为辅,同时要注重依靠群众,公安部门要着力建构社会化的治安模式。群众话语的塑造可以增强执法合法性,抑制执法人员对强制措施的内在偏好,解决基层执法能力不足的困境。但是,中心工作机制、传媒监督的异化、执法考核的“结果主义”导向等因素会扭曲群众话语的塑造作用,导致强制措施与说服教育的畸轻畸重。转型背景下的警察执法对群众话语具有了更大的需求,同时也带来了新的挑战,需要延伸群众话语的作用范围,丰富群众话语的内涵,创新群众话语的作用机制,同时更要减少不利因素的负面影响。

法律与政治之间存在着密切联系,法律的存在与运作始终体现着政治逻辑主线。[1] 作为法律实施活动的一种,执法也深受政治的影响。在中国语境下,政治对执法的影响突出表现为“群众话语”对执法活动的深刻塑造。执法不仅是一项专业化的法律执行活动,同时也是一项政治化的群众工作;执法人员在执法过程中需要密切联系群众,积极回应群众的各项诉求,同时还要依靠群众开展执法工作;执法对象也会以群众话语为依据向执法对象提出要求,其他人员以群众话语为依据对执法活动进行监督。群众话语实际上起源于中国共产党的革命实践,并在社会主义建设时期得到继承和发展,中国共产党的奋斗史就是一部群众话语不断生成和展开的历史。 [2]无论各个时期的国家治理活动,还是国家治理活动的各个层面,都受到群众话语的影响和塑造。

传统执法理论以监控公共行政、使其合于法律统治为焦点,追求以执法合乎立法为核心的形式法治,通过法治的确定性、稳定性、可预期性等形式理性要求来约束执法活动,将执法活动纳入“合法/违法”的二元符码约束体系。 [3]传统执法理论实际是以政治与行政二分法为前提,强调行政的独立价值,避免政治逻辑对行政逻辑的干扰。 [4]这忽视了政治对于执法的影响,因而难以解释群众话语塑造执法的现象。群众话语塑造执法是中国特有的一项法律经验事实,需要对这一现象进行全面且深入的研究。本文拟以警察执法为例,描述群众话语在执法领域的表达,分析群众话语所发挥的政治功能,并进一步探究当前群众话语所面临的困境及产生原因,希望借此推动对于群众话语塑造执法这一中国特有法律经验事实的研究。

一、群众话语在警察执法领域的表达

群众话语来源于群众路线,群众路线是中国共产党的根本政治路线和组织路线,主要内容是“一切为了群众,一切依靠群众,从群众中来,到群众中去”。群众路线可以分为群众观点和群众工作方法两个方面,前者是指一切为了群众,一切依靠群众,后者是指从群众中来,到群众中去。[5] 在警察执法领域,群众话语也表现为这两个方面,一是要求执法人员秉持群众观念,积极为群众服务,维护群众的合法权益;二是要求执法部门要密切联系群众,依靠群众开展执法活动,具体可以从角色设置、行为要求和治安模式三个角度来说明群众话语在执法领域如何体现。

在法律系统内,执法是法运行的重要环节,执法人员是承担法律实施活动的专业人员。执法人员需要具备专业的法律知识,丰富的法律技能,才能更好的履行实施法律的职责要求。在政治系统内,执法人员的角色设置受到意识形态的塑造。在新中国的政法传统中,公安部门被认定为国家暴力机关的组成部分。“刀子”是对警察角色的形象化描述。1957年1月,毛泽东在一次重要谈话中对公安机关的性质、地位和作用做了一个形象的概括,他提出:“公安机关是无产阶级手中的一把刀子。” [6]将警察角色概括为“刀子”,既是继承了马克思主义国家观,也反映出建国初期稳定政权是公安部门的核心任务。

在处理与人民的关系时,警察的角色则被形象的概括为“勤务员”。有关“勤务员”角色概括最早是由新中国首任公安部长罗瑞卿在1951年讲话中提出。他提到,公安干警要全心全意为人民服务,当好人民的勤务员和警卫员。 [7]彭真在1956年也提出,人民警察是人民的勤务员。[8] “勤务员”的角色设置包含了对警察的作风要求。警察需要处处关心群众利益,接近群众,为群众办好事,与群众打成一片。拍摄于1950年代的电影《今天我休息》中的主人公“马天民”成为警察坚持群众作风的榜样。

当前荧屏塑造的警察形象大多以“马天民”为蓝本,例如“于三快”。 [9]公安系统内部也定期举行评选“马天民”式民警的活动,将抽象的群众作风要求转变为具体的行为准则。“勤务员”的角色设置意味着警民关系的转变。警察与人民之间的关系被界定为“鱼水关系”“亲人关系”。当前,“勤务员”仍是政治意识形态对人民警察角色的主要设置。在2017年5月,习近平总书记在会见全国公安系统英雄模范立功集体表彰大会代表时提出,“服务人民是根本。‘服务’二字首先是摆正了公安机关与人民群众的关系与位置,指明了广大公安民警不是高高在上的领导干部,不是作威作福的执法小吏,而是为老百姓办实事、办成事的人民公仆。”[10]

在角色设置之外,群众话语还对警察执法行为进行塑造。警察在处理和人民的关系时,要注重采取说服教育的方法,避免单纯依靠命令强制手段实现执法目标。首先,警察要有好的执法态度。警察要说话和气,以平等精神待人,而不能以“管人”“训人”“命令人”的姿态出现。[11]

其次,警察要采取以说服教育为主,行政命令为辅的执法方式。警察要多做思想工作,要通过做工作的方式来实现执法目标。这意味着执法双方的关系既包含了“压制-服从”关系,还包含了“说理-心服”和“协商-合意”关系。 [12]但是,需要指出的是,对于说服教育的强调并不是完全否认使用强制手段。在警察执法过程中,说服教育居于主导地位,强制手段处于辅助地位。强调说服教育的主导地位,不能取消强制手段的辅助地位。毛泽东指出,“也有少数不顾公共利益、蛮不讲理、行凶犯法的人”,对于这部分人,“必须给予必要的法律的制裁。” [13]强制手段主要是针对人民中的“坏分子”,坏分子只是人民中的极少数,惩治坏分子符合广大群众的要求。“人民为了有效地进行生产、进行学习和有秩序地过生活,要求自己的政府、生产的领导者、文化教育机关的领导者发布各种适当的带强制性的行政命令。没有这种行政命令,社会秩序就无法维持,这是人们的常识所了解的。” [14]邓小平也指出,对于群众要作细致的思想工作,对极少数坏人也要打击一下。要有两手,不能只有一手,应当把教育分化当作主要的一手。[15]

之所以要求警察执法要采取说服教育为主的方式,是因为除了违反刑事法律的严重犯罪行为之外,警察所面对的大多数违法行为属于“内部性质的矛盾”,属于“纪律和自由、集中和民主的范围”,内容包括“群众种某些违反治安规章的行为,某些扰乱公共秩序、违反公共道德的行为等等”。处理此类矛盾,警察要采取说服,而不是压服的方法。此类矛盾是“公安机关和公安人员,为了保证正常的社会生产和正常的社会生活,维持社会主义的社会秩序,执行国家一定的行政法令的时候,同人民群众中的少数分子不能遵守这些行政法令的行为有矛盾。” [16]在处理人民内部矛盾时,警察既要有好的执法态度,也要遵循以说服教育为主,强制手段为辅的原则要求。

此外,群众话语还要求警察执法要依靠群众。毛泽东指出:“人民公安机关在保卫社会主义成果和人民利益的斗争中,要实行依靠广大人民群众和人民利益相结合的方针,不放过一个坏人,不冤枉一个好人。” [17]彭真指出:“政法工作不是一种只坐在屋子里办公事、搞文牍的工作,而是一种与群众运动相结合的实际工作,要指导与密切联系群众,通过群众依靠群众来推进工作。” [18]在警察执法实践中,依靠群众的政治要求主要体现为以“枫桥经验”为代表的社会化治安模式。围绕“枫桥经验”,公安部门相继形成了“霸州经验”等适应时代需求的社会化治理模式探索。缩小警察强制措施的适用范围,在根本上降低社会治理对警察强制措施的倚赖程度是构建社会化治安模式的主要目标。

“枫桥经验”的内容为“发动和依靠群众,坚持矛盾不上交,就地解决,实现捕人少,治安好”。“枫桥经验”实质上是将单纯依靠公安机关维护社会秩序的科层模式转变为动员多种力量参与治安的社会化模式。改革开放以来,公安部门多次开展“严打”活动来维护社会治安。但是,公安部门发现,对于强制措施的广泛适用并未降低犯罪率,社会治安形势并未改善。在1997年之后,公安部门转而大力加强群众工作,将“发案少、秩序好、群众满意”作为衡量公安工作的最高标准。加强群众工作的主要目标实际上是“向群众路线要警力”。在这一政治要求下,各地纷纷探索组建治安联防队伍,加强村级治保委员会,建立专业巡防、巡警模式、辅警模式等。依靠群众建立群防群治网络是这一时段公安工作的突出表现。最近几年多次见诸媒体的“朝阳大妈”“西城大妈”等现象实质也是依靠群众原则在警察执法领域的一种体现。

二、群众话语对于警察执法的政治功能

政治与行政是不可分离,且相互交织。 [19]群众话语的塑造构成了政治影响执法的主要表现之一。话语作为一种权力实践系统的表达,隐含了某种特定的价值观念和权力施展理路。 [20]群众话语塑造警察执法意味着群众观点和群众工作方法嵌入执法过程,重新设定了警察的角色、行为准则和执法模式。群众话语的塑造作用能够增强警察执法的合法性,约束执法行为,同时有效提升了警察执法能力。

在现代社会,警察面临合法性不足的困境,这缘于警察权所固有的道德瑕疵。从一般层面讲,警察权承担了维护社会秩序的功能,不同于其他部门,警察主要通过垄断和行使暴力来实现这一目标。军队和警察是现代社会合法持有暴力的两类主要群体。军队主要在非常态情况下出现,国家常态治理则主要依靠警察的暴力手段。现代社会的主要特征之一是以警察为核心的国家惩罚机制取代非正式的民间惩罚机制,改变传统社会当中暴力的弥散化状态。垄断和行使暴力是警察维护社会秩序的主要手段,警察执法的有效性建立在社会个体对暴力的恐惧之上。因而有研究指出,警察需要采用在道义上值得怀疑的手段来实现维护社会秩序的目的,警察手中的“残酷的权力(diabolical power)”构成现代社会的永久性丑闻。[21]

警察权的行使客观上是对个体权利和自由的干预与侵害。 [22]由于警察权所固有的道德瑕疵,警察执法很容易给执法对象带来强烈的压迫感和不公正感。虽然警察执法的目标是为了维护社会秩序,但在执法现场中,秩序与压迫之间的边界并不明晰:一方认为是合理的、必要的强制对另一方而言可能就是不公正的专制。由于警察权的合法性不足,警察执法很容易招致执法对象和围观人员的质疑乃至抵制,发生在街头和社区空间的警察执法很容易引发群体性事件。从宏观层面讲,如果过度倚赖警察来实现社会控制目标,则可能导致国家与社会之间关系日渐疏离。因而过度依赖警察执法的社会控制被称为一种“笨拙的控制”。 [23]依据传统行政法理论,依法行政所蕴含的行政合法化逻辑本质上是通过要求行政活动符合法律,使行政获得形式“合法律性”。 [24]依照行政合法化逻辑,实现执法活动与法律规范相一致可以化解执法合法性不足的困境。

不过,形式“合法律性”并不等同于实质合法性,而且,由于社会快速转型,法律系统与社会系统难以充分适配,形式“合法律性”与实质合法性之间的张力进一步增大。这都会导致仅仅通过实现执法活动与法律规范相一致,难以化解执法不合法不足的难题,还需要其他合法性建构进路来补足,群众话语则发挥出这一功能。在群众话语体系内,警察角色被设定为“勤务员”,警察要按照“勤务员”的角色要求来处理其与执法对象之间的关系。按照勤务员的角色设置,警察与执法对象之间并非对抗的关系,而是合作的关系。警察按照勤务员的角色来执法,可以减弱强制手段对执法对象的压迫感。同时,通过深入的警民互动,可以获得执法对象的主动配合,共同实现执法目标,避免单纯依靠强制手段来促成执法对象的被动服从。这种与行政合法化逻辑不同,群众话语并不是去从外部证成警察执法的合法性,而是从内部改造警察权的运行方式,推动柔性执法,着力塑造执法双方良好的互动关系,这可以避免警察执法沦为一种“笨拙的控制”,这构也成建构执法合法性的另外一条进路。[25]

群众话语还构成了对警察行为的政治约束,这一政治约束能够有效抑制警察对于强制措施的内在偏好。警察对于强制措施具有强大的内在偏好,这是因为扩大强制措施的适应范围,发挥警察权的威慑效应和实施效应,可能在短期内解决执法难题,实现社会控制的目标。根据最优执法经济学理论,“法律制裁提高了犯罪价格”,犯罪带来社会成本,犯罪带来社会成本,而执法本身也有代价,因此最优化的执法必须在两者之间做出权衡。 [26]不同层级的主体对执法成本和收益的考虑存在很大差异。对于一线公安部门来说,扩大法律制裁,提高犯罪价格,降低犯罪带来的直接成本,则成为最优执法选择。因此,基于成本-收益考量,警察对于强制措施具有很强的内在偏好。强制措施具有即时的实施效应和长远的威慑效应,可以有效化解执法难题,实现社会控制的目标。正如马特兰德指出,对于可能有参与者不同意执法主体政策目标的情况,成功的执行取决于执行主体拥有足够的权力将自己的意志强加于参与者,这种情况下,强制性机制是最有效的。[27]

法律系统通过设定完善的执法行为准则来抑制执法人员对强制措施的内在偏好,相关准则具体包括排除非法证据,扩大犯罪嫌疑人的权利,制裁刑讯逼供行为等。 [28]但是,这些措施的功效相对有限。由于一线执法的低可见性,上级部门对于一线执法的监控范围相对有限,监控力度相对较弱,一线警察拥有多种正式与非正式方式来追求“最优执法”。警察作为街头官僚,直接和民众打交道,在事实认定和资源配置方面,享有广袤的自由裁量空间,以及一定程度上的执法随机性。[29] 街头官僚会运用裁量权,扩大强制措施的适用范围,使工作更加有效。警察对强制措施的内在偏好既表现为暴力执法、刑讯逼供等违法行为,还表现为各种合法的“过度执行”。正如有研究指出,以法律取代情理、以权力制衡权力、以程序正当暴力的法治理念,容易导致绝对权力和相对腐败,造成“政法冲突”和“情法矛盾”。 [30]这都意味着还需要从其他方面着手约束警察执法行为,抑制执法人员对强制措施的内在偏好。

群众话语主要是通过塑造执法理念来约束警察对于强制措施的内在偏好。在群众话语体系内,警察过度适用强制措施属于政治不正确。例如,罗瑞卿曾对警察提出批评:“我们有一些公安机关和公安人员,在处理这类人民内部问题的时候,不善于正确运用说服教育的方法,往往习惯于采取强迫命令和压服的方法,甚至采取单纯的处罚、拘留的方法去处理。不懂得说服教育是处理人民内部问题的主要的基本的方法,行政命令虽然是必要的,但只是辅助的手段。” [31]法律系统通过立法、行政与司法控制之三段论来控制警察执法裁量行为,抑制其对强制措施的天然偏好。与之不同,群众话语主要通过塑造执法理念来抑制警察的天然偏好。群众话语虽然缺乏明确性,但是穿透力更强,覆盖面更广,同时也更为灵活。针对一线官僚的行为制约,从塑造执法理念着手的群众话语在某种程度上可能比具体的行为规则更为有效。

此外,群众话语还为提升警察执法能力提供了一种新的思路。执法能力是国家能力在执法领域的体现,在基层社会,国家能力相对欠缺,这导致执法陷入困境。例如,有学者指出,乡村社会国家权力松弱,乡村社会处于国家权力的边缘地带,强弱关系往往发生了微妙的变化。 [32]科层化的运作模式会进一步削弱执法能力。有研究分析了基层执法能力不足的几种表现,包括部门之间难以相互配合,一线人员素养欠缺,执法人员进入社区空间、处理执法事务时受阻严重等几个方面。 [33]此外,执法运行于基层社会中,还会受到社会结构的损耗。 [34]群众话语为解决执法能力不足的困境提供了一种新的思路。以“枫桥经验”为例,有学者发现,以“枫桥经验”为指引,“一方面,国家建立专门的公安部门与正规的警察队伍,另一方面,对于社会的稳定,最主要的不是通过扩充专职的警察力量或运用强力方式来维持,而是积极利用多元的社会机制以及半正式的治安组织与人员实施治理。”[35] “枫桥经验”意味着国家垄断国家暴力的合法使用权之后,慎用暴力,更多是设法减少冲突、化解冲突,调动社会各个主体的积极性,将维护社会秩序变为绝大多数人的自觉行动。[36] 因此,以“枫桥经验”为代表的社会化治安模式既降低了社会控制对强制措施的依赖,同时也实现了强大的国家强制能力。

由于社会化治安模式在增强警察执法能力方面所具有的独特优势,其他国家也通过推动警务改革来改变传统治安模式,吸纳其他力量参与执法活动。例如,美国现代警务改革经历了从“防卫型警务”到“服务型警务”的转变。前者依靠警察使用大量自由裁量权来控制扰乱社会秩序的行为,但却带来了执法不规范现象发生几率提高的意外后果;后者则是警察与社区单位合作,控制犯罪,解决治安问题。 [37]服务型警务又被称为“社区警务”,即依靠社区守望制,通过警察和社区之间的协作,建立社区成员和警察的伙伴关系,动员社会各阶层解决社区治安问题。奥斯特罗姆等调研发现,相比于由警察提供安全公共品的单一供给模式,警察与社区共同积极参与社区安全服务工作的多中心供给模式更有助于解决公共安全供给不足的问题。 [38]从宏观层面讲,社会化治安模式适应了现代社会治理转型的趋势。在现代社会,以政府为主体,以纵向命令控制为特征的传统层级制治理模式,已经无法面对政府所面临的各种危机,国家需要进行分权化和去中心改革,让市场、社会组织等多元主体更多参与公共事务。 [39]当前“枫桥经验”也进一步发展为共治共建共享的基层治理模式。[40]

三、当前群众话语的现实困境与化解

群众话语的塑造可以增强警察执法的合法性,抑制警察对于强制措施的内在偏好,同时也有效提升了警察执法职能。但是,受到多种因素影响,群众话语对警察执法的塑造可能被扭曲,从而对执法目标的实现产生不利影响。其中,最为突出的表现是强制手段与说服教育的畸轻畸重。在社会转型背景下,警察执法所面临的外部环境更加复杂,强制手段与说服教育的畸轻畸重也呈现出新的形态。

群众话语要求警察要采取以说服教育为主,行政命令为辅的执法方式。但是,在执法实践中,如何处理好说服教育与行政命令之间的关系一直是困扰警察执法的一个重要难题。由于警察对强制措施具有强大的内在偏好,注重行政命令,忽视说服教育因而长期是警察执法的主要问题。在当前社会,这一问题呈现出新的形态,表现为地方党委政府对警察强制措施的过度倚赖和警察自身对强制措施的消极使用。地方党委政府倾向于借用警力资源,运用警察的强制手段来化解基层治理过程中的各项难题,实现经济发展和社会稳定的总体目标。这突出表现为一系列由党委政府牵头,公安机关参与的联合执法活动,联合执法可以带来警察权的“搭便车”效应,公安机关的强制权既可以为行政机关的执法活动带来便利,也可以对联合执法对象形成威慑。 [41]尤其对于发生在街头和社区空间的治理难题,其他行政部门难以解决,只能依靠公安部门的强制手段,警察成为活跃在街头和社区空间的核心力量。

地方党委政府之所以对警察的强制手段产生强大偏好与多种因素相关。一方面,地方党委政府承担了促进辖区经济发展、维护辖区社会稳定的政治职责。在政治锦标赛的推动下,地方党委主要领导具有强大的内在动力来完成政治职责。 [42]另一方面,在经济发展和社会转型过程中,会产生大量“非常规纠纷”,这些纠纷涉及社会政策的调整,隐含了社会阶层之间的紧张和对立,因而很难依靠相关职能部门采取常规手段来解决。 [43]而这些纠纷涉及多个主体,社会危害度大,为了维护辖区社会稳定,又必须解决。在这种情况下,地方党委政府往往依靠警察来实现底线治理,防止非常规纠纷危及基层社会秩序。但是,地方党委政府对警察权的过度使用产生了诸多问题。其中,最为突出的问题是警察执法合法性的进一步下降。警察过多参与联合执法,警察权被反复暴露在街头空间,出现在国家与社会互动的一线。在这种情况下,国家与社会之间的张力最终也由警察来承担。处于一线的警察往往承受了公众对社会现状的不满和怨气,被转嫁了治理困境所产生的社会压力。当前社会个体对警察的负面认知和不良印象很大程度上缘于警察过度参与到地方党委政府的各类中心工作当中。合法性的下降会相应提升警察执法的难度,增加执法冲突的发生几率。

与地方党委政府对警察强制措施的过度倚赖相反,警察自身在执法过程中怠于行使强制手段,执法活动呈现出较强的消极化趋势。警察在法律许可的范围内最低限度使用执法权,避免与执法对象发生身体接触,避免对执法对象进行利益减损,从而降低执法冲突的发生几率。甚至在面对执法对象的抵制和殴打时,仍采取克制和忍让的态度。警察的消极执法可能超越法律边界,表现为折扣执法、一线弃权等形态。 [44]消极执法实际是警察在外部舆论压力与内部问责压力下的一种自保策略。消极执法在一定程度上弱化了执法互动双方的对立性,降低了执法冲突的发生几率,从而也减少了自身被问责的概率。在部分情况下,消极执法也是警察对执法对象的一种惩罚策略。

警察怠于行使强制手段与多种因素相关。首先,执法传媒监督的异化。传媒监督权被称为行政、立法和司法“三权”之外的“第四种权力”。加强传媒监督,可以规范警察执法,维护当事人合法权益。在执法现场,警察处于优势地位,传媒力量的介入可以改变执法双方的力量不对称状态,赋予执法对象更大的话语权。但是,由于传媒机构的政治性与商业性特征,对于警察执法的传媒监督发生异化。由于警察权所固有的道德瑕疵,将矛盾指向警察的报道更可以吸引受众的注意力,因而更能获得传媒机构的青睐。传媒机构在设定报道主题方面具有很强的选择性与偏向性。警察暴力执法更容易成为传媒报道的焦点,也更容易从个案迅速发酵为网络群体性事件。在报道过程中,媒体通过贴标签的方式完成对警察的“污名化”。与“污名化”策略向伴随的是对执法对象的“圆形化”处理。[45]

另外,执法考核的“结果主义”导向。警察执法不仅受到传媒监督的外部控制,而且受到以警务督察、涉警上访、行政监察为内容的内部控制。内部控制发生在公安机关内部,在警察权控制方面发挥主要作用,警察权控制体系呈现出“内部化”趋向。 [46]执法考核是内部控制的主要措施。当前执法考核呈现出明显的“结果主义”导向,警察在执法过程中出现执法对象伤亡、上访,乃至出现群体性事件,公安机关都可能被一票否决,当事民警也可能面临内部追责、行政处罚,甚至刑事制裁。“结果主义”导向的执法考核在警察的执法工作量和执法责任之间建立了一种正比例关系,即警察开展的执法活动越多,采取的强制措施数量越多,被问责的概率也相对较高。

由于传媒监督的异化,公安机关承担了过大的舆论压力。民警执法过程中出现的任何疏漏和错误都可能被无限放大。为尽快平息舆情,公安机关倾向于选择问责和处罚当事民警。在强大的舆论压力与问责压力下,警察执法行为遵循“不出事逻辑”。[47] 避免引发舆情和被问责成为警察执法的首要目标,社会控制成为执法的次要目标。警察的消极执法也产生诸多恶果。消极执法重新确立了执法空间的利益分配准则,塑造了执法空间的机会结构。消极执法对执法对象产生了逆向激励,使得执法对象对抵制行为的收益形成了较高的预期。执法对象“创造性”运用群众话语,向警察施加压力,促使执法活动向有利于自身的方向发展。执法对象的施压既可能是为了维护自身合法权益,也可能是为了保有灰色性的习惯利益,甚至可能是为了攫取法外利益。另外,消极执法会引发基层社会的“违法过剩”,违法行为不断积累,社会治理甚至陷入“积习难返”的困局。[48]警察的消极执法也会引发守法群体的强烈不满,进一步降低了警察执法的合法性。

依照群众话语的要求,警察在执法过程中需要以说服教育为主,以行政命令为辅,这是对警察执法的一种抽象要求。在执法现场,具体采取何种方式则依赖于执法人员对执法矛盾的判断。这种判断首先是一种法律判断,警察需要依照法律规定开展执法活动。这种判断同时也是一种政治判断,警察需要兼顾执法的社会效果和政治效果。但是,地方党委政府的发展冲动和维稳压力,警察自身的自保倾向都可能扭曲这一判断过程。维稳考量和“不出事”逻辑替代了追求法律效果、社会效果和政治效果相统一的目标,从而导致强制手段与教育说服的畸轻畸重。在面对涉及地方中心工作的事务时,警察的介入程度比较深。尤其在信访工作领域,警察所发挥的作用不断增加,这同时也导致近年来以公安部门为被告的行政诉讼在法院行政案件的占比不断攀升。在日常执法过程中,警察执法力度反而较弱,对于一些需要采取强制措施的情况,警察的处置往往不尽如人意,在网络上也引发广泛的不解和质疑。[49]

受到诸多因素的影响,群众话语对警察执法的塑造过程可能被扭曲,产生强制手段与说服教育畸轻畸重的问题,并不能将这一问题归结为群众话语本身。相反,在社会转型背景下,执法所面临的外部环境更加复杂,在这种情况下,需要进一步增强群众话语对执法的塑造,以增强执法合法性,并有效提升执法能力。同时,也需要避免外部因素对群众话语的扭曲,化解化解说服教育与强制手段的畸轻畸重的困境,具体可以从降低地方社会治理对警察权的过度倚赖、调整执法考核的“结果主义”导向、加强对传媒机构的引导和管理等几个方面着手。其中,最为关键的是推动地方党委政府探索采取更为多元、更为弹性的方式来化解在经济发展和社会转型过程中所产生的各类矛盾,避免过度依靠警察的强制手段来实现社会治理。另外,需要强化传媒监督的法律规制,为传媒权利的行使设置底线,杜绝个案报道中的筛选乃至歪曲事情现象的发生。新媒体的出现为群众话语的传播带来了机会,也形成了挑战,需要积极应对挑战,借助新媒体不断丰富和完善群众话语的传播和作用机制。

四、结语

群众话语塑造执法构成党政体制塑造基层执法的一个重要组成部分。在中国语境下,执法不仅是法律系统的事务,还受到党政体制的塑造。党的组织、话语和机制都嵌入到执法机构、执法制度和执法话语之中。 [50]传统执法理论以政治与行政二分法为前提,强调行政的独立价值,很难对群众话语塑造执法的现象形成有效解释和深入研究,针对基层执法过程中出现的一些问题,还可能将其与群众话语的塑造直接建立关联,从而产生错解。群众话语塑造执法是一项中国特有的法律经验实施,需要全面分析群众话语如何塑造执法,客观看待群众话语的功能,深入探究群众话语现实困境的发生原因。在社会转型背景下,执法事务复杂化,价值观念多元化,利益诉求多样化,这既对群众话语的塑造产生了更大的需求,同时也对群众话语的塑造带来了新的挑战,需要结合新时代社会发展的现状,不断丰富群众话语的内涵,创新群众话语的作用机制,完善群众话语的政治功能。从理论层面讲,群众话语塑造执法也反映出政治与行政之间的复杂关系,政治与行政并非分离,而是相互融合,对于群众话语塑造执法的研究从而也有助于推动执法理论的发展,进而建构真正意义上“关于中国”的社会主义法治理论。

 

【注释】

作者简介:于龙刚,男,博士,中南财经政法大学法学院讲师。

基金项目:国家社会科学基金重大项目“新型城镇化建设的法治保障研究”(项目编号:16ZDA062),“中南财经政法大学基本科研业务费青年教师资助项目”(项目编号:2722018JC015)。

[1] 姚建宗:《法律的政治逻辑阐释》,《政治学研究》2010年第2期。

[2] 潘丽文:《党的群众工作话语:历史回视、理论解码与当代建构》,《西北民族大学学报》(哲学社会科学版)2018年第6期。

[3] 沈岿:《监控者与管理者可否合一:行政法学体系转型的基础问题》,《中国法学》2016年第1期。

[4] [美]古德诺:《政治与行政:政府之研究》,复旦大学出版社2011年版,第57页。

[5] 孟天广、田栋:《群众路线与国家治理现代化——理论分析与经验发现》,《政治学研究》2016年第3期。

[6] 公安部政治部编:《毛泽东公安工作理论》,群众出版社1993年版,第26页。

[7] 罗瑞卿:《罗瑞卿论人民公安工作》,群众出版社1994年版,第68页。

[8] 彭真:《彭真文选》,人民出版社1991年版,第301页。

[9] “于三快”是2015年中央电视台春节联欢晚会小品节目《社区民警于三快》所塑造的人物。

[10] 张洋:《把握总要求 推动公安事业发展》,《人民公安报》2017年5月27日。

[11] 罗瑞卿:《罗瑞卿论人民公安工作》,群众出版社1994年版,第377页。

[12] 易江波:《“做工作”:基层政法的一个本土术语》,《法律和社会科学》2014年第2期。

[13] 毛泽东:《毛泽东选集(第5卷)》,人民出版社1977年版,第396页。

[14] 毛泽东:《毛泽东选集(第5卷)》,人民出版社1977年版,第369页。

[15] 邓小平:《邓小平文选(第二卷)》,人民出版社1994年版,第229页。

[16] 罗瑞卿:《罗瑞卿论人民公安工作》,群众出版社1994年版,第397页。

[17] 公安部政治部编:《毛泽东公安工作理论》,群众出版社1993年版,第52页。

[18] 彭真:《彭真文选》,人民出版社1991年版,第213页。

[19] [美]沃尔多:《行政国家:美国公共行政的政治理论研究》,中央编译出版社2017年版,第157页。

[20] 潘丽文:《党的群众工作话语:历史回视、理论解码与当代建构》,《西北民族大学学报》(哲学社会科学版)2018年第6期。

[21] [英]罗伯特•雷纳:《警察与政治》,知识产权出版社2008年版,第4页。

[22] 余凌云:《警察调查权之法律控制——在宪法意义上的进一步追问》,《南京大学法律评论》2002年第1期。

[23] [美]Philip P. Purpura:《警察与社区——概念与实例》,中国人民公安大学出版社2009年版,第77页。

[24] 王锡锌:《依法行政的合法化逻辑及其现实困境》,《中国法学》2008年第5期。

[25] 余凌云:《行政裁量的治理——以警察盘查为线索的展开》,《北京大学法律评论》2009年第2期。

[26] Gary S. Becker, “Crime and Punishment: An Economic Approach,” Journal of Political Economy, vol. 76, no.2, (1968), pp.169-2l7.转引自:陈柏峰:《党政体制如何塑造基层执法》,《法学研究》2017年第4期。

[27 [美]理查德·马特兰德:《综述关于执行的文献:政策执行的模糊—冲突模型》,载[美]理查德·斯蒂尔曼二世:《公共行政学:概念与案例(第7版)》,中国人民大学出版社2004年版,第625页。

[28] 陈如超:《刑讯逼供的国家治理:1979-2013》,《中国法学》2014年第5期。

[29] 宋华琳:《基层行政执法裁量权研究》,《清华法学》2009年第3期。

[30] 凌斌:《科层法治的实践悖论:行政执法化批判》,《开放时代》2011年第12期。

[31] 罗瑞卿:《罗瑞卿论人民公安工作》,群众出版社1994年版,第397-398页。

[32] 苏力:《为什么“送法上门”》,《社会学研究》1998年第2期。

[33] 陈柏峰:《城镇规划区违建执法困境及其解释——国家能力的视角》,《法学研究》2015年第1期。

[34] 刘杨:《执法能力的损耗与重建——以基层食药监执法为经验样本》,《法学研究》2019年第1期。

[35] 樊鹏:《中国社会结构与社会意识对国家稳定的影响》,《政治学研究》2009年第2期。

[36] 王绍光:《序言》,载樊鹏:《社会转型与国家强制》,中国社会科学出版社2017年版,第8、9页。

[37] [美]Philip P. Purpura:《警察与社区——概念与实例》,中国人民公安大学出版社2009年版,第76页。

[38] [美]奥斯特罗姆、帕克斯、惠特克:《公共服务的制度建构——都市警察服务的制度结构》,上海三联书店2000年版,第6页 。

[39] 田凯、黄金:《国外治理理论研究:进程与争鸣》,《政治学研究》2015年第6期。

[40] 张文显:《新时代“枫桥经验”的理论命题》,《法制与社会发展》2018年第6期。

[41] 蒋勇:《警察权“强”“弱”之辨:结构失衡与有效治理》,《法制与社会发展》2017年第3期。

[42] 周黎安:《转型中的地方政府:官员激励与治理》,上海人民出版社2008年版,第167-169页。

[43] 顾培东:《试论我国社会中非常规性纠纷的解决机制》,《中国法学》2007年第3期。

[44] 陈柏峰:《基层社会的弹性执法及其后果》,《法制与社会发展》2015年第5期。

[45] 有关执法对象形象“圆形化”的研究可参见陈柏峰:《城管执法冲突的社会情境——以<城管来了>为文本展开》,《法学家》2013年第6期。

[46] 刘贵峰:《我国警察权研究》,中国政法大学2006年博士学位论文,第48页。

[47] 有关“不出事逻辑”研究参见:贺雪峰、刘岳:《基层治理中的“不出事逻辑”》,《学术研究》2010年第6期。

[48] 李娜:《积习难返:日常性违规的生成机理及其后果》,《思想战线》2018年第3期。

[49] 比较显著的例子是“于欢”案和“勇拦高铁案”中的警察处置。比较典型的声音可参见《有一种比刺死辱母者更不安的叫“警察来过”》,https://www.sohu.com/a/130360067_387360,2017年3月26日;《被骂被撕被掌掴,警察“文明执法”不要太娘!网事热评》,http://baijiahao.baidu.com/s?id=1589188870936012297&wfr=spider&for=pc,2018年1月11日。

[50] 陈柏峰:《党政体制如何塑造基层执法》,《法学研究》2017年第4期。

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