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印子:乡村基本治理单元及其治理能力建构

[摘要] 国家治理与乡土社会的双重变奏中,乡村基本治理单元保持着简约治理的基本形态。公共资源下乡的过密化,导致目标管理责任制嵌入基层民主实践,催生半正式行政结构的科层化。多种张力下的基层治理制度供给,不仅没有带来乡村社会公共性的复兴,反而使得乡村治理走向了善治的反面。实施乡村振兴战略过程中,村干部理应成为承接公共资源的接点性治理主体,也可能不受监管而坠入乡村“微腐败”的温床。现代国家更好地造福于民,需不断提高行政村的基层治理能力,初步的构想是,建构行政村的社区福利评估能力、政策释义能力、组织动员能力和利益协调能力,助推乡村治理体系和治理能力现代化。

一、问题的提出

 

十年前,黄宗智认为以清代帝国行政实践为代表的“集权的简约治理”传统,顽强地延续至民国、毛泽东时期和改革时代的治理实践[1]。这种简约主义的行政模式,展现出国家与社会二元之间的相互协调,并集中交汇于一系列高度依赖“准官员”的基层治理领域。农业税费取消后,社会主义现代国家建构开始与累积农业剩余的集体体制脱钩,乡村社会成为现代国家的反哺对象 [2]。与此同时,地方经济的发展和社会稳定的压力并未减弱,乡村社会日益成为现代国家需要积极应对的综合治理领域。

与“集权的简约治理”所体现的研究思路相近,华中村治研究聚焦于后税费时期的乡村治理领域,对一系列半正式行政实践,如社会公共服务[3-4]、项目制运作[5-6]、经济发展[7-8]、社会稳定[9-11]等领域给予持续关注。令人疑惑不解的是,尽管以村级组织为治理主体的半正式行政依然简约,但村干部却不再完全自行其是,而是更多地听命于乡镇政府[12];另一方面,村干部逐步成长为资源输入过程中的权势群体,在谋取私利上几乎不受控制,成为乡村治理中的顽疾[13-14]。迫于来自中央和上级政府的监管与问责,县乡政府开始对简约的半正式行政结构进行着多方位的制度调整[15],但成效并不显著。

总体而言,处于国家与社会交汇处的基层行政实践并未完全突破简约主义的治理模式,但半正式的基层行政实践中正式的行政结构与乡土社会之间达到前所未有的相互交融,乡村基本治理单元中行政单元的治理日趋占据主导地位[16];而自然单元的治理虽为中央所积极倡导[17],却并未在基层治理实践中普遍推广。在实施乡村振兴战略的背景下,半正式基层行政的内在逻辑亟待厘清,以行政村为代表的乡村基本治理单元的治理能力建构愈发紧迫。这为学界进一步探讨以半正式行政实践为核心的基层治理体系和治理能力现代化的建构路径提供了重要契机。本文的基本思路是,在国家治理转型和乡村社会变迁的视野中,观察乡村基本治理单元的结构性变化,着眼于新时期半正式行政的运作逻辑,聚焦基层治理能力的分类并针对性地提出一个简明的治理能力建构方案。本文的经验基础源于笔者对基层治理的长期关注,具体涉及山西、河南、湖北、山东、浙江、上海、广东、重庆等多地农村的实地调研。

 

二、双重变奏中的乡村基本治理单元

 

(一)人口大流动时代的后乡土社会

国家向乡土社会输入的公共资源显著地提高了农民的生产生活环境,农民在交通、卫生、社会保障等层面享有前所未有的公共福利[18]。与此同步,在城镇化的浪潮下,乡村社会的结构和性质发生巨变,乡土社会全面进入现代化进程之中。与经典农村社会学所言及的“乡土社会”不同,社会主义现代民族国家建设中的乡村社会可谓之后乡土社会,其最直观的特征便是乡村人口的大流动。

农民在城乡之间往返和农村人口的城镇化之间存在紧密关联。农民进入城市务工,不仅通过辛勤劳动获取可观的经济收益,而且形成了关于生活如何更加美好的理想蓝图,城市社会的繁华景象、生活方式和价值观不断冲击着来自田间地头的乡土人。正是如此,才会源源不断的有人离开村庄进入城市。从我国农村的经济社会发展水平来看,可将全国农村类型化地区分为东部发达地区农村和中西部欠发达地区农村[19]。其中,东部发达地区农村成为人口流入地,中西部欠发达地区农村成为人口流出地,这两种类型的农村在人口大流动时代中呈现出不同的社会发展形态。

中西部欠发达地区农村整体上趋于衰败,形成农村人口短期回流与长期下降的特点。第一,农民长期往返于城市与乡村,形成年度性或季节性的流动人口规模。这庞大的农民工群体基本是农村家庭的壮劳力,包含了一个直系三代家庭中一半以上的劳动力,其中不少是常年生活在城市中的流动人口。农村人口短期内的不在村,无形中导致了村庄社会的空心化。第二,农民不断离开村庄,成为官方统计数据中的“城镇人口”。城镇人口主要包括两类:一是能够在城市买房并获取稳定收入的人口,这部分人口是农村社会中的真正精英,在整个农村社会中只占少数;二是在县城和小城镇上通过买房进入城镇,这部分人口即便取得了城镇户籍,也很难认为具备在城镇独立生活的能力,因为这些人口中的大部分是由于婚姻缔结和子女教育而选择进入城镇,其生活来源、社会关系、利益重心并未与乡村社会完全切断。

相比于中西部欠发达地区农村,东部发达地区的农村虽然不存在本地农村人口的大流动,但城市要素却已经覆盖到村庄之上,农村实现了在地城镇化:(1)城乡一体化程度较高,乡村基础设施建构已经达到城镇水平,如浙江、苏州等地农村的基础设施建设水平已经足以和小城镇相媲美;(2)农村人口的社会福利水平已经和城镇人口齐平,如上海远郊农村已经普遍实行农业人口退休养老制度;(3)农村发展为城市经济体系的内在构成,如广东南海的农村已经内生性城市化,农村人口被大量保留在村庄,直接分享城市化过程中的土地增值级差收益。

如果说中西部地区农村的农民在城乡往返中生产城市梦想,并通过家庭代际接力的方式进城[20]。那么,东部地区农村的农民则更多的是在城乡要素的流通中,亲身感受到自己生活的乡村共同体,如何被建构为城市化意义上的现代社区。无论如何,乡土社会依然处在不断变迁之中,农民追求美好生活而形成的人口大流动将长期持续下去。必须注意的是,眼前的乡土社会早已不是费孝通意义上的“乡土中国”,乡土社会已经不可逆地成为现代社会的一部分,这重塑了依然具备简约主义治理风格的半正式行政实践的社会底色。

(二)现代行政下沉中的行政村

费孝通在《乡土中国》里论及的熟人社会[21],显然更靠近于自然村,行政村则是国家政权下乡后对乡土社会改造之后的结果。社会主义革命的重大成就是将“权力的文化网络”改造为“权力的组织网络” [22],并利用人民公社体制和农业税费制度完成了现代国家建构所需要的累积,行政村最终演化为国家权力进入乡土社会所必不可少的基本治理单元[23]。当前基层治理语境中的“村”指的主要是行政村,自然村属于基层治理的自然单元,本文所指的乡村基本治理单元所指称的主要是行政村或农村社区等行政单元。

农业税费取消后,乡村集体并没有找到合适的替代性体制,以至于大多数行政村都是集体经济上的空壳村;而村民自治制度按照高度形式化的逻辑运作。村庄精英利用这种体制结构的缝隙周旋于乡土社会和基层政权之间,成为具有独立利益诉求的权势群体。在现代行政与乡土社会的接触界面上,利益密集的程度决定了村干部完成行政任务的积极性。在利益密集度较高的行政村,村干部的动机更多的是为了获取经济收益,行政任务成为村务中的表面事务,获取村干部身份之外的利益才是其真正诉求;在利益密度较低的行政村,村干部的动机主要是为了扩展自身的政缘关系,便利自身的产业经营,以获取更多的社会声誉和经济利益。

面对多如牛毛的行政任务,乡镇政府对行政村最基本的管理方式是形式多样内容丰富的村务目标综合考评办法,希望以此来缓解正式行政结构的内部压力。资源下乡背景下,行政村的汲取功能在制度定位上向公共服务功能全面转化,这意味着原本作为集体体制的行政村的组织性质发生了一定改变,逐步成为现代行政实践结构的内在构成。这意味着村干部开始官僚化,村级组织成为乡镇政府积极行政实践中必不可少的社区参与力量。

 

三、公共资源下乡中的半正式行政

 

(一)公共资源输入的“内卷化”

资源输入背景下,基层行政相对于乡土社会而言很难消极而为,积极行政构成了基层行政实践的主基调。与历史时期的基层行政模式不同的是,当前正式行政结构对社区参与力量依赖的重心是大量自上而下的公共资源的配置,而不再是传统时期政府倡导和社区自主相结合的基层行政模式。公共资源下乡的过密化,导致目标管理责任制嵌入到基层民主实践之中,催生半正式行政结构的科层化。

半正式行政结构的科层化直接源于中央“三农”政策的调整。近年来,中央“一号文件”所确定的“三农”政策,几乎都转化为基层行政指标考核的基本内容,再加上省、市、县等地方政府向乡镇政府布置的额外行政任务,进一步增加了基层政权的公共行政负担。这意味着,当前基层正式行政需要在科层制上开展一系列有益建设,否则便难以有效承接不断增加的公共资源。现实情况却是,基层政权在人、财、物上都属于整合行政体系中的末端位置,基层正式行政结构的优化只能寄希望于中央和上级政府的制度供给和政策配套。

既然基层正式行政结构难以完成源源不断的行政任务,必然牵扯到以村干部为核心的半正式行政的转型。行政村本身并非一个行政机构,乡镇政府要想调动村干部的积极性,只能暗中输送利益或为其提供各种利益机会。问题在于,自上而下的公共资源具有稀缺性,加之利益密集程度较高的行政村在所有建制村中凤毛麟角,即便乡镇政府在公共资源配置中进一步扩大村干部的利益攫取空间,也无法在行政村层面全盘推开。政策的执行向来具有选择性,面对来自上级政府的行政压力,乡镇政府并不需要全面达标,即便以行政目标考核的方式来约束村干部的日常治理行为缺乏足够的有效性,维持住大多数村庄的底线秩序成为乡镇政府纷纷追求的真实行政目标。一旦需要依靠行政村来完成上级行政工作,乡镇政府便主动介入到村庄的权力结构中,选取能力更强的村庄精英,以减少资源输入过程中的利益冲突。

总体来看,我国农村社会还将长期处于非格式化状态。一方面,现代国家公共福利制度和现代化农业的建构所需要的强有力的认证能力并不充分[24]。这决定了促进乡村发展的公共资源难以避免“最后一公里困境”。另一方面,现代国家的地方政府远非一个行政资源充分的科层组织,尤其是在项目制的运作逻辑中,公共资源大多被地方政府进行整合和捆绑,“做点”的政绩逻辑取代了项目回应乡村社会需求的治理逻辑,导致公共资源在乡村社会配置中的非均衡格局。

无论是东部沿海发达地区还是中西部欠发达地区,公共资源下乡均对基层治理的社区参与提出挑战。可与公共乡村资源激增相悖的却是,乡村社会中的治理力量伴随着城镇化进程中的人口大量外流而不断减少,农民要么户籍在村而人不在村,或者人在村而利益重心不在村。尤其是农业税费取消后,土地集体所有制被不断虚化,村集体无法与农民之间缺乏制度化的利益关联机制。农业税费时期的基层行政负担以农业剩余汲取为主,体制内的基层行政负担很容易转化为社会性的农民负担。当时的基层行政实践能够触及农民的切身利益,农业税费制度不仅包含了农业剩余的汲取功能,而且蕴含着激活社区参与社会治理的功能,一代马铃薯般的农民可以被动员和组织起来。农业税费取消后,基层行政向公共服务领域全面转化,综治维稳中的政府权力也不断软化[25]。由于缺乏对乡村社会的组织动员能力,积极行政导向的公共服务深陷资源不断输入而治理公共性不断流失的“内卷化”困境[26]

(二)半正式行政的科层化及治理后果

公共资源输入对技术治理和正式行政的倚赖,以及乡土社会对现代积极行政的普遍不配合,成为重塑基层治理面貌的基础性力量,使村级组织越来越成为事实上的基层正式行政结构的行政代理人。在村民自治的法律制度框架下,诸如土地管理、社会救助等法律制度均将村级组织设定为政府行政事务的协助方。如此,在现代行政体系的运作逻辑中,除了无法享有正式行政结构中的组织身份,村干部需要定期参加乡镇党委政府的工作会议,甚至像具有正式编制的乡镇干部那样汇报工作、向政府官员请示、接受基层政府的考核。站在乡镇政府的立场,只有依靠村级组织,行政任务才有可能推动下去,加之行政任务的不断繁密,乡镇政府与村级组织之间的关系便近乎于行政化的上下级关系。这套乡镇政府对村级组织之间的管理制度与《宪法》《村民委员会组织法》中关于村委会的核心制度定位之间存在明显抵牾,但却成为当前我国基层行政实践的真实写照。

更重要的是,通过党委系统得以强化的管理村干部的治理结构,正日渐生长为去政治化的利益博弈场。基层治理实践中,地方政府认识到提高村干部待遇对于确保现代行政下乡的重要性,但财力不足成为大多数乡镇政府优化村级管理的硬约束。相比于提高村干部的经济收入,乡镇政府对村干部最大的补偿不在于待遇和正式的组织身份,而在于村干部的体制身份本身。通过民主选举竞争上岗的村干部显然并不考虑经济待遇,而更看重村干部所代表的社会地位、政治权力、政缘关系和利益网络。处在村干部的位置上,不仅意味着需要承担来自乡镇政府布置的作业,同时也意味着可以从县乡两级政府发包而来的项目资源中获取利益。乡镇政府不可能不知晓村干部对公共资源的侵蚀,但这客观上是现代行政下沉的过程中行政任务与基层治理资源严重不匹配前提下的无奈之举。

实际上,这种基层治理模式运作、持续、固化的基础性制度在于行政村的设置延续了社会主义革命时代遗留下来的权威型政治动员机制。在行政村内设立的党支部,本质上是在具有社会民主性质的村庄政治中,保留了现代政党国家实现乡村精英动员的权力启动按钮。最终,村级组织的权力结构中,始终存在乡镇党委伺机介入村民自治的制度接口。如此,所谓“控制的自治”[27]就不太属于基层行政制度运作的意外后果,而原本就是基层行政体制所隐含一种制度可能。就此而言,乡村治理主体的自主性始终受到国家权力的任意摆布,多种张力下的基层治理制度供,不仅没有带来乡村社会公共性的复兴,反而使得现代国家推动的乡村治理走向了善治的反面。也就是说,实施乡村振兴战略过程中,村干部理应成为承接公共资源的接点性治理主体,也可能不受监管而坠入乡村“微腐败”的温床。

为了完成行政任务,乡镇政府不仅不会主持村庄正义,反而会有意培植有能力摆平社会冲突,确保公共资源顺利下乡的基层政权代理人。即便乡村社会治理不断趋于灰色化,村级寡头治理成为定局,基层政权依然为村干部的利益攫取提供政治庇护。从以公共服务为主的基层行政来看,社会救助、社会医疗保险、农业补贴发放等社会事务只能以行政村为基本单元来统筹和治理。乡镇政府固然可以对其中相关政策的执行给予监管和调控,却不可能脱离村级组织而直接与亿万小农对接。基层行政无法脱离以行政村为基本治理单元的村级组织而独立运作,半正式的行政结构稳定而不断再生产。

可问题在于,村干部通过基层民主机制产生,村庄政治实践中的利益竞争和权钱交易往往在国家正式制度的管控范围之外,加上社会民主本身的特殊性。最终,由国家推行的民主化村级治理模式,就很可能规律性地生产出富人治村、狠人治村等基层民主异化形态。就基层行政所遭遇的挑战和困境而言,简约的基层治理模式基本符合新时期乡村社会发展的内在需求,但农村社区力量参与治理的普遍不足却说明,基层治理能力的提升已经成为一个显而易见、无法回避而必须因对的基层治理难题。

 

四、基层治理能力的分类与建构

 

(一)基层治理能力的分类

中国是一个大国,即便国家能力取得瞩目成就,国家能力建构并无法替代基层治理能力[28]。基层治理能力依然是建构一个具有“乡土性”的现代国家需要解决的相对独立的基本问题。正因如此,2018年中央农村工作会议首次明确提出建立和完善乡村治理体系和治理能力现代化,以区别于此前提出的国家治理体系和治理能力现代化。概言之,基层治理能力是指现代基层行政实践中基层社会获得有效治理的能力。之所以在基层治理能力中强调现代基层行政,是因为公共资源的输入无法离开基层行政体制而独立实现;而仅仅依靠基层行政体制实现基层社会的有效治理亦不可能,社区力量的参与程度和效度从根本上决定了乡土社会获得治理的限度。结合近年来的田野调研,笔者尝试对新时期农村基本治理单元的基层治理能力进行一个简要分类,将其区分为社区福利评估、政策释义、组织动员、利益协调四大能力。

社区福利评估能力。乡村基本治理单元具有独特的社区属性,社区福利评估成为实施乡村振兴战略背景下乡村社会建设必不可少的基础性内容。社区福利评估要求乡村基本治理单元能够通过制度化的方式准确评估村集体成员的生活质量,提供真实的社区福利认证事实,为公共资源尤其是精准扶贫资源的下乡提供有效的社区瞄准机制[30]。社区福利评估的难点在于,农民离农化程度较高,外出务工收入相对隐性;农村家庭代际关系结构的变动导致老年人的赡养难以获得有效保证;农村残疾人家庭不一定完全符合享受长期社会救济的资格,由此而引发社区性相对贫困。这些难点要求村级组织对全村农户家庭具体情况开展综合评定,以客观公正地权衡社区福利资源的配置,实现国家公共福利资源与社区福利需求的有效对接。

政策释义能力。向公共服务转型的现代行政涉及大量政策执行,政策执行中的重要环节是对国家政策内容和关键性条款的解释,以确保乡村社会能够对国家的乡村振兴的政策体系有准确了解和全面认识。现代行政的全面下沉,使得行政村成为真正的综合性基本治理单元,这对村级组织掌握诸多政策的能力提出新要求。乡土社会并非政策执行的单纯客体,对高度格式化的政策条款天然存在排斥力。为了便于政策的执行,村干部需要具备一定的文化知识和法律知识,能够较好地理解和掌握国家政策,能够对抽象的政策加以灵活解释。更重要的是,为了促进政策的有效执行,村干部需要利用自己所处的接点性治理位置,对国家涉农政策条款的模糊空间实现合理的自由裁量,以维持乡村社会内部的基本公平。

组织动员能力。新时期乡村治理中最重要的是重新激活农民参与,组织农民成为乡村基本治理单元治理能力体系的基础性能力。只有农民被组织起来,乡村治理才有活力,基层行政实践才不至于村干部动而农民不动。组织农民不仅指农民个体能够被有效动员,积极参与到基本治理单元的公共治理事务之中,而且指农民的产权利益能够被有效整合并加以利用。现今农民难以被有效组织起来:一方面是农民大量外流导致乡村治理社会参与空心化,由外而内输入的资源始终无法与分散的农民利益有机结合起来,乡村建构的需求表达与国家资源供给之间始终难以有效对接;另一方面是农民利益在现代市场经济体系中出现分化,农民参与市场经济分配和国家行政权力整合之间开始出现较强张力。乡村基本治理单元组织动员能力的提高,就是要在农村人口大量外流且利益不在村,或农村就地城镇化的前提下,通过制度调整和基础性治理机制的完善,重塑国家与农民的利益关联机制,促进基层治理的成功转型。

利益协调能力。基层治理能力意味着基层社会问题能够被有效解决,利益协调成为基层治理能力体系中的重要能力。现阶段而言,经济发展水平决定了乡村治理中利益协调的密度,经济发展水平较高农村地区的利益协调复杂而具有难度,与市场经济发展联系紧密;经济发展水平较低农村地区的利益协调更多涉及农业生产和农村生活。利益协调不仅需要相应的制度供给,更重要的是村级组织的官僚化程度将不断提高,专职村干部成为新时期利益协调能力建构中必不可少的内容。更重要的是,乡村治理需要通过制度调整来实现对农民利益的合理配置,通过村庄政治实践的重新政治化,实现乡村基本治理单元内诸多利益的有机协调。

(二)基层治理能力的建构

基层治理能力建构涉及的治理变量多元复杂理应通盘考虑。值得注意的是,以下所言及的建构方案并非推陈出新,更多的是在重新检视的基础上对遭到地方政府摒弃的基层治理模式/制度的恢复,少部分则属于应新的治理形势所需而对已有基层治理模式的适度提炼。从制度供给的角度来看,乡村基本治理单元层面应集中于土地集体所有制、村干部选任制度、社会自组织培育三个方面,以下分别展开。

夯实土地集体所有制,激活农民利益关联。土地牵一发而动全身,土地集体所有制的夯实无形中将农民参与村庄集体事务的积极性重新调动起来,并生成新的村庄治权,最终强化村级组织动员组织农民的能力。土地集体所有制最核心的精神是土地作为生产生活资料的“共有私用”[30],当前农地政策的重心集中于“私用”而忽视了“共有”,以至于农地利用高度私有化并不断财产权化。夯实土地集体所有制,现阶段最重要的是侧重“共有”、驱动“私用”,其主要内容包括对土地生产资料发包权的治理权能化,即强化村集体相对于土地承包者的治理性权力[31]。具体包括,通过土地发包权来调控土地承包权,实现土地适度规模经营与农民连片集中耕种需求的协调,实现土地生产资料配置与村社集体成员权变动的协调,实现土地征收补偿与土地市场化收益有效利用与集体事业发展的协调。

完善村干部选任、培养制度,重塑社区参与实施机制。无论是社区福利评估、政策释义,还是利益协调,关键是需要能够选任出得力的村干部。基于经济发展水平的差异,中西部农村的村干部普遍性的出现村干部选任难题[32]。现有条件下较为可行的方式是,通过培育“中农”型村干部来解决干部不足的治理能力困境,确保生产生活利益在村、社会关系良好、关注和支持农村各项政策的农村中间群体充分参与乡村治理。东部沿海发达地区农村的基层行政实践涉及的治理环境相对复杂,以信息化管理、政策后台运作为主的乡村治理,无形中产生了村干部专职化的制度需求。由此,可采用行政化方式培育职业化乡村“三农”工作干部,以回应基层治理需求。与之相关的是,应着力配套并完善“三资监管”制度,并通过一系列制度的设置和贯彻,确保村级组织权力运行的公开透明。

培育社会自组织,积极整合基层治理资源。基层治理能力的建构无法离开社会力量的有机参与,社会自组织能够以特定的公共活动、社会交往将农民组织起来,培育乡村公共文化,并不断扩增乡村基本治理单元内部的社会民主监督力量。城镇化进程中,乡村基本治理单元嵌入小城镇治理体系之中,社会自组织的发展有助于解决农村社区治理中的物业治理难题,降低乡镇政府治理小城镇的行政成本。培育社会自组织需要县乡两级党委政府的大力支持,但更重要的是发挥乡村社会中的“能人效应”和积极分子的治理活力[33],通过制度化的方式将社会力量吸纳进入基层治理体系。

 

五、结语

 

现代国家建构以乡土社会为基础,乡村基本治理单元的简约治理模式在转向现代行政实践的过程中,将长期扮演重要角色。当前党中央对未来较长时期的农村工作做出了新的战略部署,明确提出乡村振兴战略,这为乡村治理体系和治理能力现代化的探索提供了广阔的舞台和空间。面对国家治理转型和乡土社会变迁,全国各地地方政府开展了一系列基层治理制度创新,政绩驱动主导了基层治理能力建构的总体方向。乡村善治之路路漫漫其修远兮,必须保持自觉的是,基层治理能力并非完全是一个制度创新的过程,而很大程度上是对既有制度遗产进行修正、完善、贯彻落实的的过程。城镇化进程中,基层行政实践所面临的最大挑战也许在于乡土社会本身,这是建构乡村基本治理单元治理能力所必须意识到的。

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