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杨华:“政府兜底”:我国农村社会冲突管理中的现象与逻辑

[摘要] 当前我国农村社会冲突进入频发期,对其管理构成了基层政府公共治理和社会管理的主要内容。研究发现,政府作为第三方对社会冲突各方进行调解时,为尽快化解冲突而对冲突方作出补偿。这种“政府兜底”现象,在农村社会冲突管理中颇为常见。本文对“政府兜底”的现象、内涵、表现、形式、路径、逻辑及其影响进行了全方位分析,认为冲突各方为了达到各自的目的,通过不断“闹大”将社会冲突转变为政府要立马解决的政治事件是政府兜底的前提,而“兜底”则是在现有制度和社会环境的总体约束下,作为理性人的政府及其主要官员作出的理性选择。尽管“政府兜底”在短时期内使社会冲突得以化解、社会秩序重新恢复,保障了农民的某些权益,但也造成了一系列负面后果。政府应在社会冲突管理中通过制度建设来规范社会冲突,提高社会冲突管理的制度化水平,避免丧失原则和底线的随意兜底。

前  言

社会学家达仁道夫认为,社会冲突是一种政府之外的、有明显抵触的社会力量之间的争夺、竞争、争执和紧张状态。[1]当前我国正处于社会转型时期,社会进一步分化,社会利益主体和利益来源更加多元化,利益关系愈发复杂化,利益矛盾渐趋明显化,形成了极其复杂的利益新格局和社会矛盾新体系,由不同个体、群体和阶层间的利益博弈、权利维护引发的抗争与冲突尤为凸显,社会冲突集中爆发。[2]对社会冲突的控制与管理已经成为我国公共治理和社会管理领域的重要课题。由于历史和社会的原因,政府是我国社会冲突管理的最主要的主体。在社会冲突管理过程中,政府是非当事方,它在冲突双方之间扮演着第三方干预角色,承担着为冲突双方搭建交流平台、促成和解以及达成妥协,最终化解冲突和恢复社会秩序的责任。

但是,现实中政府角色和责任远非如此简单,政府非但不是社会冲突管理中公正公平、权威至上的中间人和裁决者,往往是冲突一方或双方“讹诈”的对象,是被各方专门挑来捏的软柿子。研究者发现当政府作为第三方对冲突各方进行调解时,为化解直接冲突双方的矛盾作出补偿,以平息事态、结束争端。[3]所谓“谋利型上访”亦如此,农民为民事纠纷而上访,政府为了平息上访而给上访者好处,上访者得了好处以后便不断上访或威胁上访,以此要挟政府谋取利益。[4]亦有研究发现,在各类“闹大”现象中冲突方通过把事情闹大来给政府施压,使自己的事情得到解决,解决的方式多是从政府那里得到好处。[5]在各地“校车事件”中,政府兜底的数额一波比一波高,既没先例,也没规范,令人唏嘘不已乃至叹惋,为的是使地方政府尽快走出风口浪尖。[6]在年初发生的河南“义昌大桥坍塌”事件中,地方政府为了转移舆论焦点,尽早摆平受害者、平息事件,甚至放出“越早签协议就有越多奖励”的话,更是使政府兜底变得赤裸裸。[7]有学者把这类政府为了换取人们对于社会秩序的接受而公开或含蓄地提供某些好处的现象概括为“兜底”,而政府则沦为“‘兜底’的调解者”。[8]

根据笔者调查,在农村社会冲突管理中,基层政府的兜底现象更为稀松平常,甚至成为了农村社会冲突管理的一般现象。另外,笔者发现,政府在兜底之前必然有个农民“闹大”的过程。也就是说,基层政府不会自觉自动地、心甘情愿地为农村冲突中的任何一方兜底,必须要让政府感知有必要兜底时,政府才会兜底。“大闹大解决,小闹小解决,不闹不解决”,把事情闹大是让政府感知要兜底解决问题的最好方式。农民动不动就把事情闹大,基层政府不得不做出兜底。所以,农民闹大与政府兜底是一对孪生兄弟,是农村社会冲突管理中农民与政府关系的双重建构。农民闹大是前提,政府兜底是结果,它们各自依循不同的逻辑,共同形塑了农村社会冲突管理的独特现象。

那么,在政府管理农村社会冲突、从中斡旋调解时,冲突的一方或双方为什么要把事情闹大?政府作为冲突的非当事人、无直接关系的第三方,为什么要为冲突兜底?这些都是本文试图初步解答的问题。本文首先对政府兜底进行界定,然后对政府兜底的前提农民闹大的逻辑展开分析,紧接着探索政府兜底的内在逻辑、机制和根源,最后对农民闹大和政府兜底的政治社会后果展开剖析,并进行初步的讨论和提升。

一、“政府兜底”的案例

在详细阐述政府兜底管理之前,在此先列举在江西安义县农村调查的几个政府兜底案例。[9]通过这些案例的呈现,可以管窥农村社会冲突管理中“政府兜底”的一般现象和逻辑。

案例1  2010年,石镇古村村民刘某被机动三轮车撞死,县交警大队去现场处理事故,刘某的亲属根本不理会县交警大队。刘某亲属采取闹访策略,将刘某的尸体抬到出事路段,后来又抬到县委大院并在大院里摆灵堂。最后在县政法委的协调下,刘某的亲属获赔30万元:肇事者赔偿28万元,肇事者所在的津镇政府赔偿1万元,刘某所在的石镇赔偿1万元。

案例2  2011年5月,新镇两个人被石鼻镇的王某开摩托车撞成一死一伤。死伤者家属要求赔偿20万元,但是王某根本拿不出这么多钱。死伤者家属便到石镇政府挟尸闹访,致使镇政府办公秩序瘫痪。县领导出面调解亦无济于事。最后惊动了市政府,一位副市长下来调解。最终这位副市长拍板决定,石镇赔偿5万元,新镇赔偿5万元,肇事的万某借钱赔偿10万元。

案例3  2010年,杨希恒的妻子在安义县人民医院做子宫切除手术时被划破尿管,杨希恒要求医院赔偿,承担后续治疗费用并支付精神损失费,医患双方在赔偿金上产生分歧。杨希恒及其亲属多次到县市政府上访未果。后来,杨希恒召集30多人在县政府门口静坐闹访,县信访局局长出面安抚。县里最后的调处意见是:县人民医院承担杨希恒之妻的后续治疗费用,并赔偿3万元,镇政府发放抚慰金4万元。

案例4  2012年,石镇某村一个20多岁的男子在钓鱼时不慎掉进水库溺亡。水库地处石镇,但属于县水利局管。死者家属找不到责任方,便抬尸到石镇门口闹访,吃喝拉撒睡全都在镇政府。镇政府说水库不归它管,水库管理方说有明文规定不准钓鱼,死者是违规钓鱼,死者的死与其无关,皆不答应死者家属的赔偿要求。各方僵持一段时间,死者家属威胁要挟尸到县里去闹。后达成协议:水库管理方县水利局赔偿3万元,镇政府支付抚慰金3万元,死者所在村出4万块钱。过后半年,死者父母又数次上访到县里,要求解决其生活困难问题。镇政府不断接访,被闹得不行,给死者父母分别办了城镇低保。

案例5  2010年10月,石镇二中学生刘柯兵与同学刘行杏、刘信等人打架斗殴,刘柯兵被刘行杏用水果刀刺穿肺部,抢救无效死亡。刘柯兵的父母和亲戚多次到学校、县信访局闹访,抬着死者的遗像在教学楼前和教室烧纸、燃鞭。县政法委书记、纪委书记、副县长、县教科体局局长、县公安局副局长、镇党委书记等多人在六天五夜的不断调解下,才达成妥协:死者家属获赔45万元,刘行杏的监护人赔偿18万元,刘信的监护人赔偿12万元,石镇二中赔偿13万元,石镇政府支付抚慰金2万元。

案例6  2011年,平乡某村杨某的父亲病危,抬去村卫生室就诊,村医认为病情严重,建议其家属尽快转到杨梅镇医院治疗。到镇医院,医生还没来得及问诊,杨某的父亲就去世了。杨某的家属为了从医院得到赔偿,坚称是医院救治不及时导致病人去世,并从村里纠集数十同姓同宗年轻人到医院闹事。医院则认为其没有任何责任,不愿意承担赔偿,并且该医院院长亦针锋相对地从老家纠集数十青壮劳力与杨某一干人等对峙。为了避免发生群体性冲突,杨梅镇政府和平乡政府出面调解,三天未果,双方皆不肯妥协。最后两乡镇政府分别给予杨某6000元共一万二的抚恤费,平乡还给杨某年迈的母亲办了低保,使冲突得以平息。

案例7  2011年,何村何某六十多岁,一日放牛吃了何二家的蔬菜,被何二家的老婆骂了一顿,不服气,回家喝药自杀。这个人本身就是疾病缠身,数次跟其他人吵架也扬言要喝药自杀身亡,但都被家人劝住。这次喝药自杀成功之后,村里很快上报镇上,镇党委政府迅速反映,并由分管政法的副书记和几位领导下乡处理此事,一连七个昼夜才把事情解决。何某家要求何二家赔偿安葬费和其他费用共十万元。何二家认为何某的牛吃蔬菜,有错在先,自己只不过是说了几句,何某喝药与自己无太大关,更何况何某前面几次都要喝药,喝药是他早已准备好的,因此只愿意出安葬费,其他费用一律不出。两家僵持,镇里和村里一开始做工作虽然没做下来,但控制了局面,何某家子孙没有抬尸闹访。最后在镇政府的协调下,何二家赔偿何某家4万元,镇政府再以抚恤的形式给予何某家3万元,双方签字画押,表示同意处理意见,承诺不会上访上告。

笔者在江西安义等地农村调查发现,无论什么原因,只要在医院治病死了人,或是出了交通事故,都会找政府,非得政府出面给予赔偿,不然就堵政府大门,甚至到更上一级政府群体上访。交通事故现在不能由交警来处理,而须由政法委来处理。现在农村群众闹访已成当地最大问题,只要死人,即使自己打架死了人,他们也要找政府闹。逢死必闹。现在黑社会介入到死人事件,黑社会帮你策划,产业化经营,黑社会包办索要政府赔偿,赔偿分成,二十万,他要五万元。他们上街游行,一天五十元、一包烟。现在是民“欺”官,对法律缺乏敬畏。任何事情都动员老头老太太堵政府大门,看起来可亲可敬的老太太为了每天50元而堵政府大门。[10]

 

二、“政府兜底”的界定

(一)“政府兜底”的内涵

政府兜底是指,在社会主体之间的冲突中,政府作为第三方干预力量介入其中对社会冲突进行管理,在冲突方未能达成妥协且将不满意归结为政府的调解和将冲突矛头转向政府的情况下,政府为了尽快控制不断闹大的事态而对冲突一方或各方作为利益等形式的补偿,为冲突进行兜底以使冲突方接受政府供给的政治社会秩序。在社会冲突管理中,政府兜底的性质说到底是“花钱买平安”,通过给予冲突方好处而不是按照法律、政策、原则和先例等做出裁决或者通过说服教育工作化解冲突。按照上述定义和性质判断,政府兜底具有以下鲜明特征:一是政府在社会冲突中是冲突各方的调解者、第三方干预者,非冲突当事人;二是政府兜底是发生在冲突方(可能)把冲突的矛头转向政府且不断把事情闹大之后,也就是说政府兜底的标志是社会冲突(可能)转变为基层的政治事件,政府兜底实质上是为(可能)引火烧身的政治事件埋单;三是政府在权衡冲突管理的机会成本之后,判断只有利益兜底才可能“尽快地”结束争端、恢复社会秩序,其他任何途径都会拖延事态而致使政府付出更高昂的代价;四是政府兜底的方式多是直接输出利益,给好处,而不是遵照原则和规范。

通过对政府兜底进行分类,可以更好地对它进行理解。按照不同的分类标准,政府兜底有以下几种主要类型:

1、按照政府对兜底的主观能动性和态度差异,可以分为主动兜底与被动兜底。前者是在农民没有将事情闹大或威胁闹大之前,政府判断冲突双方难以达成妥协,而事情不快速解决又会引发更大的麻烦,于是便做出兜底的决策。后者是指在冲突一方或双方在无法达成妥协的情况下,将事情闹大,使得政府处在上级政府或者社会舆论的压力之下不得不做出兜底决定,以使事情尽快解决。在这种情况下如果不做出兜底,事情就难以迅速解决,政府则会更加深陷政治漩涡。

2、按照在一次社会冲突中政府兜底的次数差异,可以分为一次兜底与多次兜底。一次兜底意味着政府在冲突管理中通过一次性地对冲突一方或双方做出兜底,便使冲突得以化解,此后没有再次出现社会冲突或闹大事件;而多次兜底则是在政府首次兜底之后,冲突一方或双方对得到的好处和处理结果不满意,于是再次掀起闹大事件,或者冲突方在尝到了政府兜底的甜头后,效仿前次闹大的行为,以此给政府施压而再次或连续性得到好处。政府的多次兜底,会成为农民通过闹大谋利的源泉。

3、按照在一次冲突管理中参与兜底的政府的级别数,可以将兜底分为一级兜底与分级兜底。一级兜底是指某一级政府来承担兜底的责任,其上级和下级政府不参与其中,这样的兜底往往发生在规模较小、影响范围较窄的社会冲突管理中。一级兜底在乡镇政府的冲突管理中发生较多。分级兜底是指由多级政府组织来承担兜底责任,不同级别政府、部门的兜底的形式或项目可能一样,也可能不一样,这样的兜底一般发生在规模较大、影响范围较广的社会冲突管理中。分级兜底在县域范围内发生较多,典型的如县域群体性事件,一般由县级政府及相关部门和乡镇、村级组织分别兜底。

 

(二)“政府兜底”的表现

“政府兜底”的表现是指政府在哪些方面的农村社会冲突中进行兜底管理。在农村社会冲突中,并不是所有冲突都需要政府兜底管理,有些冲突农村内部能够自主解决,有些冲突政府出面调解亦可以很好地化解,但有些冲突则极易发展到需要政府兜底的程度,政府的“兜底”也就多表现在对这些冲突的管理中。

1、农民与企事业、自治单位的冲突。在农村,事业单位主要包括乡村中小学、幼儿园、卫生院、诊所、农技农资部门、邮电局、供电站等,企业主要是指乡村两级所办的集体企业,自治单位包括村委会、社区组织等。这些单位组织并不是政府部门,或者说已经脱离了政府部门,集体企业是自负盈亏的单位,事业单位是以政府职能、公益服务为主要宗旨的一些公益性单位、非公益性职能部门等,它们参与社会事务管理,履行管理和服务职能,宗旨是为社会服务,主要从事教育、科技、文化、卫生等活动,而自治单位则是农民的自治组织,由具有选举权利的农民选举产生。这些单位组织虽然不是政府部门,但有个共同点,即具有公共性。由于其公共性质,在农民的眼里就是政府部门,当农民与它们发生冲突时,更容易将冲突闹到政府去,要求政府解决,而政府则对该冲突介入的责任更大。这些冲突中,需要政府兜底管理的主要有以下几种:(1)中小学、幼儿园出现伤亡事故,该类事故的发生原因既可能是学生之间的打架、斗殴,也可能是因为学生在校期间发生的偶然性事故(如游泳溺水身亡),还可能是上课意外死亡(如体育课休克死亡)等,近年引起关注较多的是农村校车事故。(2)农民在乡村医院、诊所就医发生的医疗事故,该类事故容易引发常见的“医闹”现象。(3)农民与村委会(社区)、村干部的冲突,这类事情发生一般是由于村委会、村干部对农民权益的侵犯,或没有利益没有满足,或公平观念、常识性正义平衡感被打破引起后者的不满,并被村庄政治斗争所利用和组织而引发剧烈的冲突,较为典型的是“乌坎事件”。其他的冲突还有如出现普遍的“假种子”、“假农药”事件而引发群体冲突,农民触电身亡与供电部门的冲突,农民对集体企业污染、待遇、工伤赔付等不满而引发个体或群体冲突,等等。

2、出现伤亡的民事治安纠纷。如果说上述农民与企事业、自治单位等主体的冲突还具有一定公共性,在农民的观念中还与政府有千丝万缕的关系,那么完全民事主体的冲突也需要政府兜底则有些匪夷所思,但事实上政府对这类冲突的兜底管理是相当惊人的。这类冲突一般有以下几种情况:(1)民事纠纷造成伤亡事故或是群体性对抗,如打架斗殴致伤或意外死亡,或由于个体民事冲突引发不同村落、宗族的群体性对抗。(2)农民之间发生口角,一方以自杀为手段或气急自杀而造成身亡,双方家庭亲属、家族之间产生剧烈冲突,政府介入冲突管理。这类冲突在农村时有发生。(3)农民意外落水身亡,由此导致落水身亡者亲属与水面所有者或管理者的冲突,在农村常常发生钓鱼、游泳、戏水或不慎掉入水中时溺水身亡的事故。本来这类事故是自身缘故,既与水面所有者、管理者无关,更与政府无关,但由于身亡者亲属找水面管理者或所有者要说法、要赔偿,从而引起双方的争执和冲突,政府介入冲突管理。(4)征地拆迁中农户与开发商、拆迁公司的冲突。最近屡屡报道农户因阻止征地开发而被开发商、拆迁公司的推土机、胶轮压路机碾死的事件。据笔者调查,这些事故中受害方一般都会把冲突引向政府,最终成为与政府的冲突,[11]地方政府在冲突管理中进行兜底。

3、出现伤亡的交通等意外事故。按照规定和惯例,交通事故的处理单位一般是交通部门,地方党委政府只是协助处理。但是在调研时,我们听说案例1中的刘某在交通事故中死亡,而交警部门居然没有出场,就非常诧异。后来专门去交警大队调研,事故科的陈科长接受了我们的访谈,他说:“去了也没用,交通事故双方都不会认可交警大队的事故认定。现在事故科已经无事可做了,出了交通事故,人们直接找党委政府。”由于对交警部门的不信任,以及依法依规得不到所希望的赔偿,农村的交通事故的处理都成了乡镇党委政府、县政法委的事情,交警大队只是配合做些鉴定等技术活。在该类冲突中,由于冲突双方都不妥协,且伤亡方闹得厉害,地方政府常常通过进行兜底管理而使冲突平息。

4、上访与群体性事件。根据宪法第41条所规定,上访是我国公民的一项基本权利,也是农民寻求诸多纠纷解决、诉求表达方式的一种。当地方政府和法院难以满足农民的申诉要求,同时又没有其他关系可以摆平时,那些最执拗人就采取多种上访的方式,如缠访、闹访、越级访和进京访等。缠访是指访民不断纠缠地方党政、部门领导,要求其解决问题、满足诉求,干扰领导做其他事情,使得领导烦不胜烦,极可能给点好处了事,在本身就是为了谋利而上访的个案中更是如此[12]。闹访是指诉求人通过在党政机关进行个体或群体性闹事的方式要求解决问题。越级访和进京访是指农民在下级政府无法满足其要求、解决其问题时,越级到更高层政府或中央政府反映问题。在信访“一票否决制”和维稳压力型体制下,为了消除地方的不稳定因素和上访事件(尤其是越级访和进京访),地方政府容易采取“用人民币解决人民内部矛盾”方式息访。在政府兜底管理的上访类型中,涉法涉诉上访比较典型。据调查,大部分涉法涉诉访民是因为对法院的终审判决不服但又不符合再审条件,从而逐级上访至进京上访。不少案件在法律上已经终结。地方法院没有法律上的过错,而与民事案件原本没有关系的地方政府更没有过错。只是因为上访,地方政府才不得不卷入民事纠纷的协调,不得不与访民协商谈判,[13]并可能为了终结上访而进行兜底管理。另有特定职业群体[14]如退伍军人、民办教师、老村干部、老赤脚医生、政府分流人员、下岗人员等的上访、静坐和游行,其抗争和诉求的缘由亦本与地方政府的过错无关,但其抗争行为却成为地方政府维稳的重要内容,一般需要对他们创设特殊的政策、待遇及对领头人进行“收买”等措施给予兜底管理。

在农村较为激烈的群体性事件的社会冲突中,地方政府的兜底管理体现得更明显、更淋漓尽致。据笔者调查,农村许多群体性事件在发生之初并不是针对地方政府,而可能原本是民事冲突(如两个宗族之间的冲突,买方跟商家的矛盾),只是由于政府在介入冲突管理时方式方法不对(如出警不慎、言语不当等),或冲突双方对政府的调解决定不服而引发与政府的冲突,并且与原始冲突无关的人等也加入进来“泄愤”[15]。在这类涉及面广、影响巨大的群体性事件中,政府可能倾向于通过兜底管理尽快平息事态、安抚民众、消解舆论压力。

 

(三)政府兜底”的形式

“政府兜底”的形式是指政府以什么样的方式、动用什么样的资源对农村社会冲突进行兜底管理。据笔者调查,政府兜底的形式一般有三种,一是利益兜底,二是政策兜底,三是政治兜底。根据不同冲突的性质、规模和诉求的差异,政府采取不同的兜底形式,有的是用一种形式兜底解决问题,有的则需要综合三种兜底形式才能彻底平息冲突。例如在“瓮安事件”中,政府就采用了综合兜底的形式:教育部门的捐助、死者所在乡政府为其家庭提供经济补助和粮食补助,给予家中老人低保待遇,以及答应为其兄提供大学期间的贫困生资助等。[16]

1、利益兜底。根据不同冲突性质或冲突方的要求,直接支付冲突方一定的金钱或物质补助。在上面罗列的7个案例中,政府在兜底管理中都不同程度地给予了冲突方一定的金钱补助,一般是以“抚恤”、“救助”、“抚慰”、“补助”的名义进行的。这些名义和话语,既符合民众对政府的“道义”要求,也符合社会主义国家和政府“为人民服务”、满足困难群众需求的意识形态理念。[17]在劝访、息访中,乡镇或县民政局会以“大病救助”、“特困补助”的名义给予访民利益,以使对方息访。当然也有直接给予好处而没有任何名义、名分的,譬如在地方政府在接访的过程中给访民住最好的宾馆、高档吃喝免费、旅游景点游玩、坐飞机返回等,并私下许诺其他利益。在解决影响较大的群体性冲突中,政府还会通过给予大部分村民好处的方式化解村民对政府的怨恨情绪,如在“乌坎事件”平息后,2012年4月18日广东省委副书记朱明国视察乌坎工作,就承诺为村民们解决诸多影响生产生活的困难和问题。此举意旨在进一步消除村民的反抗情绪,认可政府的行为。

2、政策兜底。包括三个方面,(1)降低门槛或适用条件使其能够享有一定待遇或政策。[18]在上述所列案例7中给予低保较为典型,原本事主母亲并不符合低保要求,但为平息冲突,通过降低要求将其纳入农村低保行列。其他如城镇低保、经济补助、困难补助、粮油补助、种子补助、贫困生补助等皆需调整相关规定才能给予冲突方。[19]另外,突破分数线安排在县中学就读、突破规定安排就业或调动工作,以及税收优惠、自主创业扶助等现象亦不少见。[20]诸如此类的待遇和政策作为乡村治理农民上访、社会冲突的手段已普遍存在。(2)创设一些特殊的政策文本、以“规范”的形式使某些情境的纠纷当事人能够获得特定程度和范围的特殊补助。如不少地方政府出台类似《司法救助专项资金管理使用办法》的规定,旨在救助涉法涉诉上访案件中生活困难的当事人,其中规定只要符合条件的困难当事人就可以得到最高为5万元的救助款。[21]在笔者调查的江西安义县,最近因交通事故的闹访事件较为频繁,亦出台相关资金给付的规定。在对待特定职业群体(如组织化程度较高的退伍军人)的冲突管理中,政策的创设和推陈出新就更为频繁。(3)给予冲突当事人或冲突村庄特殊的政策扶助和支持。这主要是对待那些影响比较大、社会关注度比较高的群体性事件的事后冲突管理,既是安抚村民的措施,也是树冲突解决典范、新典型的需要。如“瓮安事件”、“乌坎事件”。“乌坎事件”之后,2012年4月20日广东省委工作组[22]列出2012年乌坎村基建设施配套援建项目汇总表,需要修建整改的项目共计十几项,涉及自来水供应设施改建、村道建设、村居绿化、排污管道修缮、乌坎教师住宿楼等,项目耗资近亿。广东省委决定把乌坎打造成农村环境连片整治示范新亮点,并成立了乌坎村新农村建设及项目推进领导小组,聘请了广东省知名的城乡建设规划专家进行了高起点、全方位的规划。乌坎事件经历群体上访、官民对峙、高层介入之后,将以新农村建设的示范村进入公众视野。[23]

3、政治兜底。在政治上作出妥协,满足冲突方对村庄政治的需求。笔者调查发现,农民借社会冲突转变为与政府的冲突后,通过不妥协或把事情闹大要挟政府解决其他问题,解决党员身份、参选村委会、任命为村组干部、罢免现在任村干部、恢复政治名誉、重新选举等。这类兜底,在村庄派性政治的社会冲突表现得较为凸显。在群体性冲突中,“政治兜底”还包括司法机关不追究制造冲突主要人等的法律责任、追究地方政府相关主要负责人的政治责任。“乌坎事件”就是典型的起源于村庄派系政治斗争,最后因警察和政府的介入不当而引发大规模群众与政府的冲突。在该事件中,反对派提出三项诉求:查清土地买卖情况;查清村委换届选举情况;公开村务、财务状况。为了尽快平息事件,于2012年1月15日,在广东省工作组的提议下,乌坎村成立新的党总支,反对派林祖銮任村党总支书记。随后在2月1日,乌坎村进行了村民委员会选举,产生出来的11委会委员皆为反对派成员。3月3日,乌坎村第五届村委会重新选举,林祖銮首轮以6205票高票当选村委会主任,同为反对派的杨色茂以3609票当选副主任。3月4日,乌坎村进行村委会补选,经过补选,反对派洪锐潮当选村委会副主任,其他反对派主要成员庄烈宏、张建成、孙文良和陈素庄当选村委会委员。4月20日,汕尾市陆丰纪委宣布对乌坎村原党委、村委共8名成员进行“双规”,并表示将严肃查处他们的违法乱纪行为。至此,村庄派性政治斗争中反对派完全执掌村庄权力,原村两委干部下台并受到惩罚,反对派及其背后的村民的反对浪潮退潮。

 

三、“政府兜底”的路径

 

“政府兜底”的路径是指农村社会冲突如何一步步地发展到需要政府兜底管理的阶段,期间经过了哪些重要的步骤和阶段。通过对兜底路径的条分缕析,可以很清楚地看到兜底管理的发展脉络及其逻辑。一般来说,政府兜底管理都要经过以下几个步骤:社会冲突——二阶冲突——农民闹大——兜底管理。 

(一)社会冲突阶段

社会民事主体之间的纠纷和冲突最终要成为政府兜底管理的冲突,必须首先满足一个条件,即能够成为政府的政策问题。要达到这个目的,就必须将个体性的冲突问题化为政府要立马介入、着手解决的公共问题。在社会生产、生活和交往中,有着各式各样的摩擦、矛盾和冲突,但并不是所有的冲突都会引起政府的注意,被纳入政府的政策议程。政府的制度理性是有限的,它不可能感知、了解和解决所有的社会问题,只有少数社会问题进入它的视野,其中又只有更少的问题它会着手解决。同时,政府的资源也是稀缺的,它只有用在最紧要、最重大的事情上,而不会浪费在细小琐碎的问题上。因此,大部分社会冲突会被政府设置的机制所过滤,进入不了政府的法眼,少之又少的社会冲突会成为“幸运儿”。要使政府介入并着手解决社会冲突,社会冲突就得满足以下条件:让政府感知到不得不去面对和处理,否则冲突就会扩大和蔓延,孳生更大的稳定隐患;若不尽快着手解决,给个说法,就可能陷入舆论漩涡,处于极度被动状态,甚至会引起上级政府的注意。

满足上述条件的社会冲突有以下几种,一是社会冲突中出现了死亡和重大财产损失,尤其是交通事故出现死亡、民事纷争中出现自杀,乡镇政府都会高度警觉,一般都会主动出击以稳定局势和控制事态,再着手处理,表现出较高的应急水平。在笔者调研中,石鼻镇政法委刘书记说,“现在只要听说本镇出了交通事故,或者出现了死人的事情,我就会做好心理准备,吃顿好饭,好好睡一觉,因为我知道,第二天肯定没时间吃饭休息,要与闹访的人耗一整天。发生事故后的第一天,死伤方肯定会动员全家族到县里镇里闹访,而且情绪激烈、要求高,很难轻易接受调解方案。”[24]二是冲突一方或双方主动找到党委政府,尤其是数十上百人的群体挤占政府大院,面对成规模性的群众和群情激愤的情绪,政府必然会出面安抚并提升自己的议事日程。三是在有死亡的民事冲突中,冲突一方挟尸游街或找政府“伸冤”,面对“生死为大”、“人命关天”的局面,政府一般会紧急处理,否则会造成不良影响或使事态扩大。

(二)二阶冲突阶段

“二阶冲突”是指冲突各方于干预冲突的第三方之间围绕干预的方式、结果而产生的新一级的冲突,它是由原冲突各方之间的冲突转向于第三方的冲突,是冲突升级和扩散的一种形式。[25]农村社会冲突在成为政府的政策议程、进入政府干预阶段之后,可能会由于冲突各方对政府干预的方式不满,如出警、出言不慎,或该作为时不作为,或作为不当,也可能对政府干预的结果不满,即处理意见不满意、没有满足自身的诉求,或认为不公正、有偏袒而对政府产生不信任感、生发逆向情绪,等等,从而使得冲突一方或各方的抗争矛头转向政府。二阶冲突改变了原有冲突的性质:它将民事纠纷、社会冲突变成了官民纠纷、干群矛盾和党群冲突,将治安事件、法律案件转化为政治事件,使得事件的责任由冲突方负责转变为由党委政府来承担。政府成为责任方后,就不再是可以置身事外的干预方、调解者,也就是说冲突不再仅仅是政府“要管的事”,而政府必须为事件的最终解决担负责任,否则就要承担政治责任。社会冲突变换为二阶冲突是政府进行兜底管理的前提,没有这个前提,政府的兜底管理也就不存在。在接受笔者访谈时,安义县石鼻镇分管政法的书记对此颇有感慨地说,“为什么法律上的事情,却要我来处理?这是什么样的法治社会?”他最近三年处理了十几起重大的群体性涉法涉诉闹访事件,这些都经由了一个社会冲突向二阶冲突转变的过程,成为他具体“领衔”负责的政治事件,最后都不同程度地进行了兜底管理。

(三)农民闹大阶段

当民事、法律事件成为政治事件、社会冲突成为二阶冲突之后,社会冲突就转变为冲突方(一方或各方,下同)与政府的博弈,冲突方要求政府负起责任来公正、公平地处理事件以满足自己的诉求。冲突方要达到自己的目的,就得动员一切可以动员的资源、媒介和力量向政府施压,使得政府感受到压力后在事件的处理中倾向于自己,从而满足自己的要求。而作为博弈另一方的政府也在动员各种资源,如整合体制资源(不同部门人员组成专门工作组、积聚各部门的资源)将该冲突作为“中心工作”、“火线工作”来做,并通过与冲突方有关系的体制内人员做冲突方的工作,以迫使冲突方接受政府提出的解决冲突的方案,最终平息事态。相对于政府而言,农民可资利用的资源和媒介则少之又少,如他们没有体制内资源,没有强有力的社会关系网络,也没有相应的诉求表达的知识。他们要达到自己的目的就得在诉求表达的方式、手段上下功夫,即将二阶冲突不断闹大。

据调查,在这些冲突中,农民闹大的方式氛围群体性闹大和个体性闹大。群体性闹大一般包括(要挟)群体访、群体围攻政府机关、游行示威、挟尸围攻县委大院、破坏公共设施、群体性缠访闹访等,个体性闹大主要有越级访、京城访、缠访闹访、自焚、自虐、跳楼秀、跳桥秀以及诉诸媒体网络等。两种闹大方式并非截然分开,在有的冲突中会交织使用。农民闹大(或威胁闹大)要达到以下目标:一是引起上级政府(含中央政府)的注意和重视,通过上级政府施压,使地方政府感受压力而力求解决问题、满足冲突方的要求;二是引起媒体和群众的注意,制造舆论氛围,使地方政府陷入舆论漩涡,地方政府为了平息舆论、安抚民众情绪、转移舆论注意力而下力解决问题;三是使地方政府自觉感受到再不尽早、尽快解决问题,就会引起上级政府和舆论的关注,届时自己的政治压力就更大。农民通过闹大而使二阶冲突的政治性更强,也就是说,农民不断闹大,地方政府所感受到的政治压力就更大,在压力型维稳和信访一票否决制下,地方政府就不能再对冲突事件进行拖延、敷衍甚或依法办事,而是要尽快解决。

(四)兜底管理阶段

在二阶冲突中,与政府博弈的不是一方,而是双方或多方。冲突方都不满意政府的处理结果而无法达成妥协,各方都希望通过闹大尤其是冲突伤亡方为了达到自己的目的而不断通过闹大来给政府施压。在这个时候,如果政府倾向于某一方而向另一方施压要求其接受对方提出的要求,则该方不仅不会同意,反而可能会通过闹大转而给政府带来新的政治压力。因此,只要冲突各方不同意政府提出的协调方案,在当前体制下,政府就要面临来自各方制造的政治压力。于是,在无其他资源可资利用的情况下,政府就可能做出兜底管理的决定,通过兜底来使双方都接受某政府的决定,换取他们对现有秩序的接受,恢复社会秩序,进而解除政治压力。上述7个案例,冲突伤亡方要求对方赔偿某个数额,但对方不同意赔偿或没有能力赔偿该数额,从而使双方冲突化解陷入僵局。冲突伤亡方便通过闹大的形式给政府施压,要求其解决赔偿问题,政府无奈之下只能通过兜底部分赔偿数额,冲突对方愿意(或有能力)赔偿一部分,加起来达到冲突伤亡方的赔偿要求,才使双方达成协议,双方的冲突和二阶冲突始得以化解,悬在政府头上的“达摩克利斯之剑”方才消失。

 

四、“政府兜底”的逻辑

“政府兜底”的逻辑要阐发的是政府为什么在社会冲突管理中要兜底,或者说为什么会采用兜底的方式而不是其他方式解决冲突。根据公共选择理论,政府及其官员也具有自身的利益目标,在交易过程中同样追求自身利益的最大化。[26]因此,在现有制度和社会环境的总体约束条件下,“兜底”在某种意义上是政府及其官员的理性选择,是其不得不做出的“最优”行为举措。

(一)消解维稳维权政治压力的需要:尽快平息事态是最大的政治

“稳定压倒一切”,尤其是当前我国正处于历史发展的重要战略机遇期,进入改革的深水区,同时又处于社会矛盾凸显期,保持政治社会基本稳定是抓住战略机遇和解决社会矛盾的重要前提和基础,因此稳定问题摆在了越来越重要的位置,甚至出现了某些学者所说的“不稳定幻象”[27]。从中央到地方到基层各级党委政府都把稳定问题作为自己的中心工作,“息访维稳”甚至成了乡镇一级唯一的、首要的工作,乡镇通过“信访治理”来达成乡村社会的治理目标[28]。在这种情势下,从中央到地方一级级地形成了“信访一票否决制”和维稳压力型体制,每一级政府都有来自上一级政府的信访“一票考核”和维稳压力,中央政府承受全国的信访维稳压力,但所有政府的压力都可以通过“批转信访案件”和“信访维稳目标责任制”转嫁到基层政府,因此基层政府的信访维稳压力最大。

因此,在信访维稳上,每一级政府都不希望出现差池,都不希望自己的管辖领地内出现信访维稳问题,不希望有把柄、污点被上一级政府抓住,从而都希望保持稳定、控制信访和社会冲突,而一旦出现信访维稳问题,都希望在第一时间内解决,尽量不造成广泛地社会影响,更不希望上一级政府知晓和问责,且越是更高层级政府问责,下一级政府要承担的政治责任就越大。然而,如果在一个乡镇出现了信访维稳问题,其影响扩大到县一级,那么若再扩大则县一级也要成为上一级政府问责的对象,此时县一级就会与县镇“共谋”,共同尽快、尽早地平息事件;若不慎还扩大到了市一级,那么市一级的心态与县一级相通,亦不希望继续扩大,遂会与县乡“共谋”控制事态;到省一级逻辑相通,都希望在本级政府之内解决问题。在这样一个都希望事态不扩大、尤其是不往上一级政府扩散的维稳体制下,每一级政府都希望下级政府尽快、尽早地解决问题,只要解决问题就万事大吉,因此每级政府都可能走“只要结果,不问手段”的策略主义、机会主义政治路线。尤其是在处理对地方政治社会稳定冲击较大的群体性冲突时,为了尽快、尽早地恢复社会秩序,重塑稳定的社会环境氛围,这种策略主义、机会主义的路线更容易运用,这便是“政府兜底”的制度情境和制度逻辑。笔者在对安义县乡分管政法的领导访谈时,他们提到政府兜底时常常挂在嘴边的是“上级领导更大方”,意思是只要事情闹到需要市县主要领导(如市长、副市长、县委书记等)出面调解时,市县主要领导更倾向于兜底解决,而且开的口子更大,因为“反正钱又不是他们出”,即市县领导出面只是表态,兜底的还是下一级政府。而且,事情越快解决越好,以免自己陷入冲突的泥淖难以脱身。只要事情快速、圆满地解决,市县主要领导的工作就完成了,就可以向他们的组织和领导邀功悬赏(交差)了。

上面讲的是政府维稳政治,还有一个层面的是新闻媒体(含网络,下同)的维权政治。当前我国的新闻媒体正呈现出一个“官媒去政治化,商媒政治化”的一体趋势,即传统官方主流媒体开始倾向于更多指摘地方政府的过失,而不是对地方政府护短,立场越来越多地站在民众一边,这是一个去政治化的过程;而正在兴起的商业媒体则吸收了西方法律、权利和宪政的理念,也站在民众的立场更多的批评地方政府,这是一个政治化的过程。[29]这两个过程使得不同性质新闻媒体的立场和意识形态出现合流之势,地方政府越来越难以控制新闻媒体,更难以动员新闻媒体的资源为其所用。因此,只要新闻媒体对社会冲突事件一报道,就会一边倒地使地方政府陷入舆论漩涡,处于被动地步。地方政府就要紧急公关、灭火。新闻媒体站在民众立场所使用的是法律、权利和抗争的话语,而政府则被塑造成践踏法律、侵犯权利和压榨民众的恶魔。事情拖得越久,对自己越不利。因此,政府要公关灭火首要的是要迅速地扭转自己的形象,即满足农民的要求。对于农民来讲,只要满足了他们的要求,他们就不再闹了,该事件也就没有新闻价值了。对新闻媒体来讲,只要是满足农民的要求(无论怎么满足,满足什么样的要求),都意味着政府在政治、权利、自由、产权等上对农民妥协,是对法律和农民权利的尊重,是进步的表现。所以,一旦事情平息,媒体对该事件的关注就会嘎然而止,即便关注也是积极正面的报道(如“乌坎事件”之后,乌坎村民选举被宣传为基层民主的典范)。因此,政府为了尽早走出舆论漩涡,不使影响进一步扩散,就得迅速平息事件,而最有效、最快捷的手段是“兜底”。

综上所述,政府通过“兜底”管理社会冲突,而非循序渐进、依法办事,是为了迅速解决问题,其压力则来自于上级政府的维稳政治和新闻媒体的维权政治。尽快平息事态是最大的政治。上级政府要求地方政府迅速解决,新闻舆论也要求地方政府尽快给出友好姿态。上级政府和新闻媒体关注的都只是“解决问题”本身,而不是按照“什么方式”解决问题。如果地方政府按照常规方式解决,如依法办事或尽量做思想政治工作,则会耗时过长,上级政府和新闻媒体都等不及,只能是“特事特办”即“花钱消灾”、“给封口费”、“给钱打发走人”、让农民“拿钱走人”或满足农民其他诉求,才可以在尽可能短的时间内解决问题。假若政府兜底管理中还有“政治兜底”(如民主选举、问责干部、废除“恶”法、颁布“良”法等),则更可能得到新闻媒体的欢呼。

(二)节省行政资源的考虑:政府理性人的算计

政府官员是具有理性的“经济人”,不会因为在政治领域中就从自私自利的利己者转变为大公无私的利他者,他们也具有追求自身利益的动机和愿望,在进行行为选择之前也要对成本与收益进行核算。并且,政府的各类资源都是有限的,并且越是底层政府,它能调动的资源越少。因此,理性的政府会将“好钢用在刀刃上”,集中资源办“大事”、办“重要的大事”,不会将资源浪费在“小事情”上,或消耗在“不重要的大事情”上。对于政府而言,处理农村社会冲突,尤其是剧烈地群体性冲突是“大事”,但不是“重要的大事”——重要的大事必须凸显本级政府及其主要官员的政绩。因此,在管理农村社会冲突时应秉着尽量节省资源的原则,而不是任由有限的资源无限消耗。要节省资源,就得“快刀斩乱麻”,从速从快地解决冲突问题,而“兜底”是个不错的选择。政府兜底虽然要“无辜”地消耗政府一定的资源,但至少在以下几个方面节省了行政资源:

(1)物质资源。政府在管理社会冲突中,要花费金钱和消耗其他的物质资源。譬如在接访、截访需要花费政府大量的经费,若有一例到京城上访的案例,乡镇政府就得派个两三个人到京城接访,期间的吃住路费就得花费好几千,在京城停留得越久,花费越高;如果在京城请“黑保安”帮忙还得另外预算。据乡镇“综治信访维稳中心”负责人介绍,一般一次京城接访最少要花费上万元,多则数万。到其他层级政府接访亦需要一定的花费。而如果给予上访人一个或几个农村低保为安抚,则一年只需花费几百上千元,两相比较,基层政府何故不兜底呢。而在剧烈的群体性冲突中,拖延的时间越长,群体性的破坏力就越大,政府和社会的公共设施和财产就可能破坏更大。据笔者调查,到政府群体闹访的人多半还得赖在政府吃喝,时间耗得越久,这笔开销就越大。因此,政府兜底能够减少破坏、节省资源。

(2)人力资源。根据县乡的经验,政府在遇到群体性冲突时一般会调动体制内的力量成立处理专班或领导小组,它一般由不同部门抽调的主职领导或分管副职领导,如在乡村医闹中,小组成员会涵盖乡镇党委书记、分管政法书记、乡镇卫生院长、综治办主任和县卫生局副局长、公安局副局长等,若事情闹得更大,则县政法委书记或县委副书记也列入其中;若是教育线上的冲突,则教育局长、分管教育的副县长列入其中。这些不同部门的成员都有各自职务内的专门事务,被抽调过来实质上是对人力资源的巨大消耗。处理时间拖得越长,人力资源的消耗就越大,他们的专门事务荒废得就越多。如若通过兜底在短时间解决问题,则会节省大量人力资源,解放一大批人,释放一大堆事务。

(3)主要领导的时间、精力、注意力等资源。无论是政府主要领导,还是部门的主要负责人,他们的时间、精力和注意力都是稀缺资源,更应该用在政府或部门最紧要、最重要的事情上。尤其是在我国还很大程度上具有人治色彩的政府(部门)中,主要领导不仅拥有绝对的权力,还能决定政府的发展方向和前景,因此他们的时间、精力和注意力就更加宝贵,更不应该浪费。在以经济建设为中心的时代,各级政府主要领导的时间、精力和注意力都被认为应该放在地方经济发展上,用在招商引资上,用在征地拆迁上,用在向上跑资源、跑项目、跑政策上,等等。而农村社会冲突却可能拖主要领导的后腿:不仅较为激烈的群体性冲突需要主要领导出面安抚、协商和处理,由此消耗了他们的时间和精力,转移了他们的注意力,而且像一些个体性的缠访、闹访和谋利访也都是直接找政府(部门)的主要领导,因为他们认为只有主要领导的讲话、签字和表态才算数。这样,本来隐身被管理者背后的主要领导就成了与被管理者直接面对面的“街头官僚”[30],使其深陷繁琐的具体事务中而难以抽身。事件拖得越长、领导被缠得越久,主要领导的时间、精力和注意力就消耗得越大,就越无法去做更大、更重要的事情,与其如此“耗着”损失,还不如兜底解决问题。问题解决了,主要领导才能抽身去干更重要的事情。在接受访谈时,一位经常缠访的农民介绍经验说,“要想领导给你解决问题,你就得把他搞烦”,“搞烦”就是通过胡搅蛮缠、死缠烂打,把政府(部门)主要领导搞得无心正常工作,这样他们就会“批条子”、“打招呼”、“给好处”打发上访者走人。[31]

(三)地方官员的政绩需求及其任期约束:最重要的事情是什么

我国政府官员的选拔制度不是公民选举,而是由上级政府任命,并对其进行政绩考核及决定其升迁。相对于上级政府,下级政府的行为和绩效具有私人信息的性质,要想在上级政府考核中取得高分就必须发送业绩信号。在非对称信息情况下,上级政府不能准确掌握下级政府的行为,只能根据下级政府的行为结果进行评价。在我国政府考核体系中,主要考核的项目有两条,即发展与稳定。显现“发展”的政绩主要包括经济发展指标(GDP)和城镇化化推进速度、高大的标志性建筑、宽广的广场以及轰轰烈烈的城镇建设场景。“稳定”包括信访维稳、生产安全等,虽然是“一票否决制”,但它更多的是一种否定性的考核指标,即出现了稳定问题才会一票否决,而在具体的考核中所占比重并不大,且难以在政府间竞争中凸显自己的优势与特色,因而难以显现政府及其主要官员的政绩。因此,在维稳问题上尽量做到“不出事”就可以。为了向上级政府发送看得见的业绩信号,并展示自己的高人一筹,就必须在发展上做文章。所以,对于每届政府及其主要官员来讲,虽然“稳定压倒一切”,但最终“发展才是硬道理”。

由于地方政府的主要官员都有任期限制,只有在任期内把经济搞上去才能凸显政绩和引起上级领导的注意。因此在其短暂的任期期间,就得把政府主要的资源及个人的时间、精力和注意力放在经济发展而不是其他事情上。这样,无论是选择经济发展模式,还是处理其他问题(如社会冲突)都会相对短视,只注意战术,不注重战略,只追求GDP的高速增长,而忽略或掩盖经济发展及其他政策措施所带来的更深层次的矛盾和问题。这些矛盾和问题只要被“捂住”在其任期内不爆发,就尽量不去触动和解决,从而可能在下任任职期间爆发出来。当前许多的社会冲突都是单纯追求经济发展所造成和积累下来的。为了在其任期内“不出事”,或不让上级政府知晓“出事了”,地方政府在处理社会冲突、矛盾和问题时,就更多地采取策略主义[32]和机会主义的做法。只要能将冲突和问题及时、迅捷地抹平,使政府主要官员不被政治问责,不影响任期内辖地的经济发展,不影响任期内辖地的招商引资环境,不影响投资人的信心,等等,则无论什么手段、什么方式都可以用。这就导致政府在处理社会冲突时容易“捂盖子”和随意“兜底”。只要能够妥协解决,让民众不再上访、不再闹事,什么办法都可以用,只注重平息具体事件,而掩盖了更深层的问题。于是诸多丧失原则、没有底线的“兜底”措施迭出。

(四)常规性资源动员失败与软预算约束的支撑

在维稳与维权政治的压力下,政府要尽快将冲突处理掉,手头就必须有尽快处理冲突的资源,或者说它能够整合和动员体制内外的资源来解决问题。这些资源包括法制资源、政治资源、机构资源、暴力资源、媒体资源及社会资源等。这是一些常规性的资源,在我国政治、行政和治理中常常被整合和动员起来集中做某件事情,比如运动式治理、专项整治、中心工作、火线工作等。但是事实上,在政府处理社会冲突的过程中,这些资源要么稀缺,要么被限制,要么无法动员,要么动员起来也起不了作用,使得政府在这些常规资源动员上归于失败。最后只能“兜底”解决问题。

(1)法制资源。社会冲突多半是涉及到法律问题,通过法律途径解决是最合理的。但是通过法律途径解决有几个无法克服的困境:一是手续繁琐,繁文缛节、条条框框比较多,往往会使文化相对较低和相关知识甚少的农民陷入“规则黑洞”,[33]使得其权利救济被繁多而庞杂的规则所稀释,从而对法律望而却步。二是法律途径耗时过长,农民一般难有过多的时间和精力耗在漫长的程序和等待中。三是通过法律途径解决问题需要当事人出得起钱、请得起律师,在金钱方面的花费较多,农民一般消费不起。四是法律途径不一定依法办事,期间会有不公正不公平的现象,即便依法办事,也不一定达到当事人所期望的目的,如金额的赔偿。五是通过法律途径进行救济有终结机制,一般是三审终结,之后即便再不服判决,也只能认可。所以,政府是最希望通过法律途径解决冲突问题,而农民则最不愿意走法律途径,所以他们只有通过把事情闹大,将法律事件转变成政治事件而由政府来救济。如此一来,政府对法律资源的动员就失效。

(2)机构资源。政府原本是作为社会冲突的第三方干预者而存在的。能够作为第三方干预主体的还可以有其他的机构,如人大、政协、妇联、工会及其他社会团体。但这些主体在我国当前的政治生态和社会环境中,一无实质性权力,二无社会声望,难以承担起农民对公正、公平及权益诉求的救济责任。因此即便政府动员他们来主持解决社会冲突问题,冲突方对它们不也信任。

(3)政治资源。对于地方政府而言,政治资源的动员失败表现在以下几个方面:第一,来自上级政府、社会舆论的压力使得政治资源的空间愈发狭小;第二,传统社会主义国家意识形态和话语体系业已衰弱,在做工作时越来越空洞乏力,从而使得“思想政治教育”的方式难以凑效;第三,新的权利、宪政话语体系被农民掌握之后,它与农民的传统道义话语结合在一起,使得政府更难以驾驭和把握。

(4)暴力资源。暴力资源是地方政府控制事态进一步蔓延和扩大的重要手段。在民众的法律意识、权利意识渐趋强大、信息畅通(稍不慎就备捅到媒体上去)以及法制愈发健全的情况下,地方政府的暴力资源被束缚:不能随意出警,且出警要慎重;不能随意打人、逮人和关人;过去常用的进“法制学习班”、送“精神病医院”、关“黑监狱”等手段,也不能再用了,等等。当暴力资源不能随便动用的时候,就无法控制农民“踩线不越线”,将事情进一步闹大,如群体性游行示威、进京上访、缠访、闹访等。

(5)社会资源。社会资源包括农民群众普遍的公平正义观念以及政府能够动员起来的社会力量。在社会冲突管理中,由于当前治安工作中的群众路线流于形式,[34]农民普遍的公平正义观念已经难以参与、介入管理之中,因此难以影响或制约冲突方的行为和决定。政府就只能动员能够影响冲突行为和决定的社会力量参与做工作,这些人既可能是体制内的人,也可以是体制外的人,政府对体制内的人可以进行“强制性动员”[35]。这些人与冲突方越是强关系,工作就越容易做通。但是一般农民与体制内人员极少有强关系——若有强关系,他也就无需通过把事情闹大来进行博弈和权益救济。因此,政府在社会冲突中对社会资源的动员也难有实质性效果。

(6)媒体资源。上文已叙述体制媒体去政治化和商业媒体政治化,都难以为地方政府所利用,且更多地是站在政府的对立面,甚至对事件作出选择性的、偏离事实的报道[36]。在一些影响比较大的群体性社会冲突中,政府动员不了媒体的力量,更不可能转变媒体对事态的评价态度。

当上述常规性资源无法充分动员的时候,地方政府要在短时间内解决冲突,就只剩下“兜底”这一手段可资利用了,并且最常用的是利益兜底和政策兜底。在出现伤亡事故的冲突中,如群体性事件、校车事件、桥梁爆炸事件等,巨额的利益兜底最为常见。政府之所以对利益兜底情有独钟、最为擅长,根本原因在于我国政府实行的是“软预算约束”[37]机制。政府财政收入与支出不规范、不透明,政府(部门)主要领导的批条子、签字就能动用公共财政。这样就使得政府动用公共财政资金就相对容易,而且可能是无底洞。这是造成地方政府可以轻易给予“利益兜底”的财政制度基础。

 

五、“政府兜底”的影响

作为政府平息事态、维护地方安定团结之政治目标的政策工具和手段,政府兜底在某种意义上实现了政府的目标,在短时间内化解了冲突,重新恢复了地方社会秩序。地方(党委)政府主要官员通过“兜底”管理短时间内平息事态,向上级党委政府及主要官员展示了其化解冲突、应急管理的能力,发送了执政一方的能力信号,也向社会尤其是新闻媒体传达了友好的讯息,展示了良好的执政风格和和清新的亲民形象,等等。同时,作为弱势群体的冲突方(农民)的权益得到了维护、诉求得到了满足。似乎是一个皆大欢喜的结局。然而,政府兜底毕竟是在政府规制之外的一项选择,它具有临时性、随意性和非常规性的特点,有其内在的局限,并带来了一系列的政治社会后果。

(一)“政府兜底”彰显了官治化和人治化的效应

我国是一个官治化和人治化传统比较深厚的国家,权力崇拜和人治色彩在政府内部和社会上依然较为严重。“政府兜底”依赖于行政命令、政府主要官员批示等手段推动冲突解决,“兜底”的标准、方式和手段缺少制度化和规范化,具有灵活性、权变性、临时性、应急性和自由裁量的特点,并随政府主要官员的偏好、价值、喜好、风格和注意力,及政府财政能力变化而变化。政府兜底的这些特性使得农民在社会冲突中更依赖于政府解决,更期待上级政府“青天大老爷”的出现,从而也使得政府的责任无限放大。诚如前文所述,政府兜底的的前提是民事纠纷、法律问题转变为政治问题,因此它实质上是通过权力解决问题,进一步彰显官治化和人治化的社会效应,挤占法律的空间,使得通过法律的治理越发不可能。

(二)“政府兜底”遮蔽和掩盖了深层次的社会问题

政府兜底要解决的政策预期目标是要在短时间内平息事态,不可避免地具有单一性和短期性的特点。这种解决问题的方式必然是“头痛医头、脚痛医脚”的,只是就事论事,注重平息具体的事态、安抚具体的冲突方,而不可能整体性地、综合性地一揽子解决问题,更无心去追究冲突发生的深层次的社会和制度根源。同时,政府兜底只注重当下具体冲突的化解,不注重长时段的、长远预期的化解冲突的制度化能力建设,使得每次冲突的化解依赖于博弈解决问题,由此产生路径依赖:社会问题的解决不是依据明确的规章制度,而是每一次具体博弈的特定结果,且每次“闹大”都形成负反馈,进一步促进“闹大”。从而衍生更多的社会问题,加大公共治理风险和社会管理困境。

(三)“政府兜底”生产对闹大的示范和效仿机制

政府兜底的前提是农民闹大,如果农民不闹大,或者闹得不够大,政府就不会兜底,或者兜底不够充分。这样就会使得“闹大”具有示范效应,“大闹大解决,小闹小解决,不闹不解决”成为社会的普遍共识,使人们要想解决问题就千方百计地将事情闹大,闹大也就不断的复制、不断地循环再生。政府也不得不陷入平息、处理和再处理闹大的“兜底”漩涡,耗费大量行政资源。

(四)“政府兜底”会产生不公正、不公平的现象

“政府兜底”一旦成了农户所赖以表达诉求、解决问题的唯一“可行”路径,那么不但“闹大”会被效仿,也可能使农村没有能力“闹大”的普通农户群体被排除在表达之外,除非他们能组织起来进行群体性“闹大”,否则政府就不会理会他们的诉求。另外,兜底没有具体的标准,而是依赖具体的博弈,因此在政府兜底中就必然会有不公平不公正的现象:闹得越狠,得到的好处越多;越是高层政府出面,兜底就越大手大脚(如乌坎事件);媒体关注度越高,政府给钱越痛快(如农村校车事件);有能力第一时间将事件捅到公共媒体、发布于门户网站上,就能够在第一时间得到政府的兜底,等等。

(五)“政府兜底”滋生了专门以闹大谋利的现象

在社会冲突管理中,一部分农民尝到了政府兜底的甜头,就容易孳生投机心理和专门谋利的闹大行为,典型的如通过上访或威胁上访从地方政府手中捞取好处[38]。群体性闹访容易获得政府的兜底,但由于群体性闹访的不断发展,吸引政府注意力的门槛不断抬高,闹访呈现恶性竞争的趋势,从而导致了一个新兴的“代闹”职业的诞生,不仅“职业医闹”为人所熟知,就连到政府闹访也开始由混混操纵一条龙“产业化”经营。同时,由于闹访治理难度大,政府部门也借用混混进行治理,或默许医院、学校等单位利用混混应对闹访。[39]

(六)“政府兜底”使得政府的自主性进一步降低

政府的自主性包括独立性、自我管理和自我决定等方面的内涵,它是排除其他团体、利益集团的干扰,独立行使权力、自觉回应社会问题的能力。政府自主性越高,自觉回应社会问题的能力就越强,反之则低。在压力型维稳体制下,地方政府受束缚于上级政府的“一票否决”,在社会管理中奉行“不出事”的逻辑,[40]难以真正回应社会的需求。同时,政府害怕事情闹大,冲突方就越把闹大当做手段,当做要挟政府、讨价还价的筹码[41],使政府被闹大捆绑而处于极端被动状态,自主性越来越弱,越难以主动去发掘、回应和处理社会问题。

 

结 语

综上所述,“政府兜底”是政府官员在总体制度和社会环境约束下作出的“最优”选择,也是政府制度理性与农民“闹大”行动策略耦合的产物,它集中政府的人力、财力、物力和行政权力,通过运动式治理的方式[42],以平息事态为唯一目标,在短时间内实践的一项政府决定和行动。政府兜底并不是一无是处,它具有一定的现实和社会乃至伦理的合理性,产生了一定的正面积极效应。但是,政府兜底更带来了诸多负面的政治社会影响。因此,要解决规范政府冲突管理、扭转政府兜底现象,应该在以下几个方面着力:(1)加强农民的利益表达和协调机制建设。有研究表明,近年社会矛盾冲突事件呈上升趋势,根源于缺乏有效地利益均衡机制。[43]农民是弱势群体,现有体制下其有效表达利益、满足诉求的正常渠道较少,这是农民之所以“闹大”的根源。通过建立农民有效的利益表达和协调机制,使农村不同利益之间进行有效的博弈、妥协和协商,以实现利益的整合,实现农村各方的利益均衡,从源头上减少和化解农村社会冲突。(2)加强社会冲突管理的制度化能力建设。制度化能力就是要将冲突纳入政府的规范管理范畴,使冲突管理和化解有章可循、有法可依,亦使社会冲突在制度范围内有序展开(而非彻底消灭冲突)。这就需要政府根据社会冲突发生、发展和演进的内在逻辑,以及管理社会冲突的基本经验,制定和出台权威性的制度文本和政策文件,为规范化处理社会冲突提供范例、程序和标准[44],使社会冲突管理走向有序化、常规化和制度化。(3)强地方政府的应急管理能力建设。社会冲突的应急管理能力是地方政府及其主要官员的一项基础能力,很重要的措施是建立农村社会冲突的反馈机制。在社会冲突发生后,地方政府及其主要官员就能在第一时间做出反应,控制社会冲突的扩大、蔓延和扩散,并抑制社会冲突发展成二阶冲突,以避免政府陷入不必要的兜底境地,使冲突在法律法规范围内解决。通过上述制度化措施的建立和完善,就能够保障农民正当诉求的表达,提高政府冲突管理的制度化水平,减少和消除丧失原则和底线的随意兜底。

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作者简介:杨华,男,1981年生,社会学博士,公共管理博士后,现华中科技大学马克思主义学院讲师,主要从事农村阶层分化与社会冲突管理研究。

注释:

[1]达仁道夫:《现代社会的冲突》,中国社会科学出版社2000年版。

[2]杨华:《“中农”阶层:当前农村社会的中间阶层》,《开放时代》2012年第3期。

[3]李婷婷:《“兜底”的调解者——转型期中国冲突管理的迷局与逻辑》,《社会主义研究》2012年第2期。

[4]田先红:《当前农村谋利型上访凸显的原因及对策分析》,《华中科技大学学报(社会科学版)》2010年第6期。

[5]韩志明:《闹大现象的生产逻辑、社会效应和制度情境》,《理论与改革》2010年第1期。

[6]萧武:《又见校车事故,维稳亦要讲原则》,观察者网。

[7]《河南塌桥遇难者家属:官方称早签协议奖励多》,《中国青年报》2013年2月4日。

[8]李婷婷:《“兜底”的调解者——转型期中国冲突管理的迷局与逻辑》,《社会主义研究》2012年第2期。

[9]以下案例出自笔者和所在团队成员余彪、刘锐、王君磊、陈柏峰于2011年7月和11月对江西省安义县农村的调查,并由余彪和陈柏峰整理完成,调查材料和思考为团队成员共享。

[10]贺雪峰:《乡村的去政治化及其后果》,《哈尔滨工业大学学报(社会科学版)》2012年第1期。

[11]杨华:《农村征地拆迁中的阶层冲突——以荆门市城郊农村土地纠纷为例》,《中州学刊》2013年第2期;郭亮:《土地征收中的利益主体及其权利配置》,《华中科技大学学报(社会科学版)》2012年第5期;朱静辉:《征地之意外后果的影响及应对机制》,《中共宁波市委党校学报》2012年第4期。

[12]田先红:《当前农村谋利型上访凸显的原因及对策分析》,《华中科技大学学报(社会科学版)》2010年第6期。

[13]侯猛:《最高法院访民的心态与表达》,《中外法学》2011年第3期。

[14]陈柏峰:《特定职业群体上访的发生机制》,《社会科学》2012年第8期。

[15]于建嵘:《社会泄愤事件中群体心理研究——对“瓮安事件”发生机制的一种解释》,《北京行政学院学报》2009年第1期。

[16]李婷婷:《“兜底”的调解者——转型期中国冲突管理的迷局与逻辑》,《社会主义研究》2012年第2期。

[17]田先红:《从维权到谋利——农民上访行为逻辑变迁的一个解释框架》,《开放时代》2010年第6期。

[18]李婷婷:《“兜底”的调解者——转型期中国冲突管理的迷局与逻辑》,《社会主义研究》2012年第2期。

[19]安义农村调查案例:杜某30多岁,结婚后老婆外出打工跟人跑了,到政府闹,要求政府把他老婆找回来,否则就吃住在政府。县政府没办法只能给他办低保了事。

[20]安义农村调查案例:肖某,40多岁,有5个子女,前面几年到县政府上访,理由是当年政府没有抓好计划生育,使他们家生了这么多小孩,导致现在家庭负担重,生活困难,要求政府负责。否则就到省城、北京上访。县政府最终为他们的两个子女免费安排在县一中读书,并给了他们夫妇农村低保名额。两三年又到县政府闹,要求政府给他们夫妇城镇低保,并给他们正在上大学的女儿贫困生救助。县政府无奈,逐一满足其要求。

[21]李婷婷:《“兜底”的调解者——转型期中国冲突管理的迷局与逻辑》,《社会主义研究》2012年第2期。

[22]该工作组由中纪委委员、广东省委副书记朱明国任组长,林木声任副组长,还包括省直各部门的9名厅级干部和一批业务骨干。

[23]龚春霞:《行政应急管理与乡村社会秩序的生成——反思乌坎事件》,未刊稿2013年。

[24]访谈笔记由余彪和陈柏峰整理完成,调查材料和思考为团队成员共享。另参见陈柏峰:《群体性涉法闹访的生产机制与社会后果》,未刊稿2013年。

[25]常建、韦长伟:《当代中国社会二阶冲突的特点、原因及应对策略》,《河北学刊》2011年第3期。

[26]丁煌:《公共选择理论的政策失败论及其对我国政府管理的启示》,《南京社会科学》2000年第3期。

[27]孙立平:《消除“不稳定幻象”》,《经济观察报》2008年1月7日。

[28]申端锋:《乡村治权与分类治理:农民上访研究的范式转换》,《开放时代》2010年第6年。

[29]萧武:《媒体的政治化与去政治化》,观察者网2010年8月。

[30]韩志明:《街头官僚的空间阐释——基于工作界面的比较分析》,《武汉大学学报(哲学社会科学版)》2010年第4期。

[31]田先红:《当前农村谋利型上访凸显的原因及对策分析》,《华中科技大学学报(社会科学版)》2010年第6期。

[32]欧阳静:《维控型政权:多重结构中的乡镇政权特性》,《社会》20011年第3期。

[33]“规则黑洞”是易江波在齐海滨教授主持的一次讨论会上提出的概念,意思是由于规则过于密集,使得个体的权利往往被密集的规则所稀释、吞噬而无法行使。

[34]陈柏峰:《群众路线三十年(1978-2008)——以乡村治安工作为中心》,《北大法学评论》2010年第4期。

[35]海云志:《“关系型”强制动员——城市拆迁中死人关系网络的反向利用机制》,《青年研究》2011年第5期。

[36]陈柏峰:“传媒监督权行使如何法治”,《法学家》2012年第1期。

[37]周雪光:《“逆向软预算约束”:一个政府行为的组织分析》,《中国社会科学》2005年第2期。

[38]田先红:《当前农村谋利型上访凸显的原因及对策分析》,《华中科技大学学报(社会科学版)》2010年第6期。

[39]陈柏峰:《群体性涉法闹访的生产机制与社会后果》,未刊稿2013年。

[40]贺雪峰、刘岳:《基层治理中的“不出事逻辑”》,《学术研究》2010年第2期;钟伟军:《地方政府在社会管理中的“不出事”逻辑:一个分析框架》,《浙江社会科学》2011年第9期。

[41]饶静、叶敬忠等:《“要挟型上访”——底层政治逻辑下的农民上访分析框架》,《中国农村观察》2011年第3期。

[42]吕德文:《群众路线与基层治理——赣南版上镇的计划生育工作(1991-2001)》,《开放时代》2012年第6期。

[43]清华课题组:《以利益表达制度化实现长治久安》,研究报告2010年5月;张振华:《“弱者的武器”:群体性事件的政治解读》,《中共宁波市委党校学报》2012年第4期。

[44]李婷婷:《“兜底”的调解者——转型期中国冲突管理的迷局与逻辑》,《社会主义研究》2012年第2期。

 

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