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杨华、袁松:行政包干制:县域治理的逻辑与机制——基于华中某省D县的考察

[摘要] 在县域治理中,行政科层制具有专业化、技术化和程序化等优势,承担了诸多治理事务,但其形式主义、部门分割、严格预算等固有属性,使其难以多快好省地实现公共治理目标。行政包干制则通过政治动员的方式充分调动和整合党政部门的资源,可以推动县域经济社会跨越式发展和超常规治理。在行政包干制中,县级党委通过党委会议的形式,将县域范围内那些重要的、行政科层制难以胜任的治理事务转化为政治任务,改变治理事务的性质,并对党政部门进行结构整合、资源聚集与功能重组,以完成政治任务,从而在较短时间内较好地改变县域经济社会面貌。行政包干的实质是对政治任务的包干,没有被转化为政治任务的治理事务仍由行政科层制来完成。行政包干制与行政科层制既相互区别,又相互联系,共同完成县域内大部分治理。

一、问题提出与相关研究

改革开放三十多年来,中国县域经济社会发生了翻天覆地的变化,经济持续快速增长,社会环境和治理面貌得到较大改善。县域经济社会发展是中国发展的一个缩影。厘清县域经济社会发展的内在原因和机制,可以更好地理解中国经济社会的发展。近年来,许多研究者已认识到县级政府及官员在县域经济社会发展和治理中的重要作用和角色,并试图回答两个相互关联的问题,一个是什么样的力量在推动县级官员展开县域治理,另一个是县级政府运用什么样的机制实现经济社会发展。前者是官员激励问题,后者是治理机制问题。

在官员激励问题的研究上,钱颖一等人提出的“中国特色的财政联邦主义”理论具有代表性。该理论认为在财政包干制下,县域的财政收入越高,县级政府的财政存留就越多。这给予县级政府极大的财政激励,促使它们有热情去追求辖区内的经济发展,甚至直接办公司、办企业及经营土地、经营城市等,以追求预算外收入最大化。周黎安提出的“政治锦标赛”理论是一种政治激励模式,它指出上级政府为下级政府设计了一套可度量的经济社会发展指标,并对下级政府完成指标情况进行评比,实现优胜劣汰。政治激励使得下级政府首脑卯足了劲推动本辖区内的经济社会发展。官员激励理论指出了县级政府发展的动力基础,但没有阐述政府首脑如何推动经济社会发展。

鉴于此,县域治理机制研究进入研究者视野。研究者援引最多的分析框架是荣敬本等人提出的“压力型体制”。压力型体制概括了这样一种治理现象:县级政府通过签订“责任状”的形式将行政压力传递给乡镇政府,并依据目标责任考核乡镇政府的行政绩效,以此推动后者达成县级政府设定的发展目标。压力传递到下级政府后,后者要推动工作就得调动资源。折晓叶提出“行政-政治-公司”三位一体的统合机制,就是要理解县级政府是如何调动资源去完成上级政府的任务。该理论指出,县级政府运用行政机制通过行政审批权获得土地垄断权,再通过政治机制进行组织动员,并组建公司承担经济发展的角色,实现了权力、意志、绩效的相互推动,最后产生经济发展的新活力。

官员激励的研究着重阐发官员办事的积极性来源,而治理机制的研究则侧重挖掘官员办事的方式和路径。周黎安提出“行政发包制”,试图将两者结合起来考察,构建综合分析框架。根据周黎安的定义,行政发包制是对企业理论中的发包制进行转换和发展后,引入到政府治理领域的,是“行政”和“发包制”的结合。具体而言,行政发包制是指行政组织边界内的“内部发包制”,在上级与下级之间嵌入发包关系,其结构包括发包方(上级政府)、转包方(中间政府)和承包方(基层政府)。

与科层制相比,行政发包制有三个显著特征。一是行政权分配方面,即发包方拥有绝对的正式权威和剩余控制权,承包方具有执行权和自由裁量权,双方是上下级的等级权威关系。虽然科层制也是等级权威关系,但发包制比科层制享有更多的自由裁量权,行政发包制因此不同于按章办事的科层制。二是经费方面,承包方与发包方为财政或预算分层关系,发包方发包任务,承包方拥有剩余索取权,承包方的预算外收入和人员福利与其努力程度相关,因而具有强激励的特征。三是考核和控制方面,行政发包制采取结果导向的考核与控制方式,而不强调程序和过程。周雪光基于控制权理论,指出行政发包制是典型的分权模式,它意味着地方政府有较强的自主性和积极性,也可以降低上级政府的治理成本。张静则指出政府行政体系的组成结构、其内部真实的组织关系和多元角色是行政包干产生的组织基础。

上述理论框架从不同角度揭示了中国各层级政府间关系和政府治理的机制,对于理解县域治理有很大启发,但也存在各自的局限。譬如,钱颖一等人的理论假说忽略了中国政府设置与美国的不同之处,中国中央政府拥有绝对权威和最高创制权,这是美国联邦制下中央政府所不能比拟的;而且它没有指出地方政府为什么要创造更多预算外收入。压力型体制对压力讲得较为笼统,没有阐发压力的性质、来源和传送机制。政治锦标赛理论没有阐述官员怎么调动资源、按照何种方式进行比拼。分权模式只谈到分权带来了自主性和积极性,没有对县域治理赖以完成的组织基础进行剖析。行政发包制倒是既解决了官员激励问题,也回答了地方首脑凭借什么参与政治锦标赛的问题,但也需要对它作进一步追问:一是上级政府发包的内容是什么,地方政府的所有事务是否都由发包而来;二是行政发包制是怎么运行的;三是行政发包制与行政科层制是什么关系。

鉴于“行政发包”概念只强调“发包”,而忽略“承包”,不能完全涵盖县域治理的特性,本文遂沿用张静和郭亮概括的“行政包干制”。行政发包制要解决的问题是政府层级间的关系,特别是央地关系,而行政包干制则侧重于考察基层政府内部的运行。在县域范围内,行政包干制不仅存在于县级政府与所辖的党政部门之间,还存在于县级政府与其主要领导之间,以及乡镇与乡镇主要干部、村级组织之间。本文通过对华中某省D县县域治理中的行政包干制的调查和研究,试图把握行政包干制的基本性质、特征和运行机制,以期能够理解县域治理中一系列重要的政治社会现象。

二、治理工具选择:县域治理的硬约束

在县级政府推行治理时,其工具箱中既包括市场化的工具,如雇佣制、外包制等,即通过公司和个人进行治理,也不乏社会化的工具,即将治理事务交由社会自组织去完成,还包括行政科层制和行政包干制。县级政府在对这些治理工具进行选择时要面临两个硬约束,分别是有效治理和降低成本。

有效治理包括两个方面的内容,一是有效率的治理,二是有效果的治理。有效治理就是要在短时间内改变县域经济社会面貌,实现经济社会的超常规发展和跨越式治理,供给崭新的社会秩序。

治理成本是指公共组织在提供公共产品和服务时所产生的成本。治理成本有两类,一类是治理中所耗费的人力和物力,这些是通过财政预算投入来支付的,一类是发包人对承包人的监督和协调成本。在降低成本约束下,县域治理就会形成以下偏好:一是对治理事务进行“轻重缓急”分类;二是不花钱也能办事是最佳选择;三是办能赚钱的事情。政府拥有各种法定职权,能够实现创收,因此越是能够让它创收的事情,它越有热情去做。

有效治理和降低成本这两个硬约束是有矛盾的。降低成本会使治理的速度和质量下降,从而引起民众的不满及由此带来的统治风险。这正是周黎安的逻辑推论,他认为提高治理效率与降低统治风险是不可兼得的。

事实上,中国的基层政府在一定程度上做到了有效治理与降低成本的有机统一:第一,把有限的资源放在做大事情上,以集中力量办大事;第二,这些大事囊括了能够赚钱的大事;第三,把能赚钱的大事交给那些不给钱也能把事情办好的组织和人去办。

综合起来,县域治理就是要通过一种能够转嫁成本的制度来做赚钱的大事,之后再去做那些不赚钱的大事,率先实现在这些大事上的治理面貌的改变。例如,县级政府集中精力搞征地拆迁,土地“招拍挂”后把赚的钱投入到经营城市上去,大搞城市公共设施建设,在短期内改变城市面貌、再造新城和提高市民生活质量。

在县域治理的工具箱中,哪些治理工具能够实现上述目标?市场机制是政府向企业及相关机构购买服务,需要政府支付费用,与成本约束目标不符。社会化机制通过社会自组织参与治理,但当前县域不仅自组织不发达,且其资源和权威有限,难以实现有效治理。科层制有其专业化、技术化、程序化等制度优势,但只能在既定的财政预算内做职能部门分工的事情,包括行政事务、分管业务,其效果是局部的量变,没法在短时间内集中资源办大事。那么,在有效治理和降低成本的约束下,行政包干制是最佳选择。周黎安的解释是,行政包干制权力集中在上级政府,它能够将治理事务发包给下级政府并让其自筹经费完成。

三、行政包干制的概念与性质

(一)行政包干制的概念

包干制源于经济和生产领域,是一种激励机制。首先,承包方拥有一定的剩余索取权,即在生产收益分配上,上级组织和下级组织按照双方约定的比例分成,因此承包方具有很强的经济激励。其次,承包方拥有较强的生产决策权,可以自主地安排完成生产任务的时间、方式和方法。最后,发包方在把生产收益、生产自主权下放给承包方的同时,也把生产风险转移给了承包方,即自负盈亏。

行政包干制沿袭了农业和企业等领域包干制的特点,作为发包方的上级政府将任务、权力、利益和责任下放给作为承包方的下级政府或个人。承包方具有很强的自主性和积极性,可以自行安排完成任务的时间、方式和方法,同时也要承担相应的行政风险及后果。在收益分配方面,上级组织对下级组织或个人给予政治和经济激励。行政包干制立足于发包方和承包方共同的视角,既关注双方的关系与互动,也关注包干内容、包干性质、承包方策略及承包方之间的关系与互动。本文的行政包干制有别于行政发包制理论中集权(行政)与分权(发包)组合,指的是对政府公共事务的发包、承包及其实施中一系列主体和行为的组合。

(二)县域治理事务的类型与治理主体

在行政发包制的理论假说中,上级政府所发包的任务是所有的治理事务,它们均质地、同等重要地被发包给了下级政府。但从县域治理来看,被发包的事务只占治理事务中很少的一部分,没被发包的大部分治理事务由职能部门来完成。在D县的治理中,有两类性质不同的治理事务,分别是行政业务和政治任务。

行政业务是行政职权范围内的事务,包括领导分管的业务、职能部门管辖的事务以及其他治理主体承担的相关事务。在县域多元治理主体中,市场化主体和社会化主体承担一部分治理事务,大部分治理事务由政府职能部门来完成。不同部门由于业务范围不同,管辖和治理着不同的领域,它们的权力行使具有较强的专业性和独立性。职能部门之间拥有各自的利益并相互竞争,跨部门协作意愿不强。职能部门完成行政业务需要有专门的经费、设备、技术、手段、专业行政人员和法定职权。职能部门的职权是法定的,除“街头官僚”外,行政人员的自由裁量权较小,他们必须恪尽职守、按章办事,否则易被追究行政责任。同时,职能部门的法定职权须由专业行政人员来行使。职能部门的经费开支是固定的,受限于财政预算。

“政治任务”一词在县乡干部中间使用很频繁,它是相对于行政业务而言的。D县的县乡干部将政治任务称作“大事”,行政业务则是“小事”,他们所说的“做事”就是完成分管业务、本职工作之外的政治任务。按照政治学的基本观点,政治是履行自下而上表达功能的机构和行动。在县域政治结构中,法定履行表达功能的政治机构包括县人大、县政协、政党和社团组织等。中国共产党具有法定的创制权和最高权威,县域其他政治机构都是在其领导下创制并接受其领导的。中国共产党肩负维护新中国政权合法性的重任,凡是涉及党群干群关系、政治社会稳定的事情都是第一位的政治问题。因此,中国共产党做出的决议和决定具有政治性,其政治输出也是政治任务。据此,可以将政治任务定义为中国共产党为了维护和加强政权合法性,保证中国社会长治久安,加强党与人民群众的血肉联系,而对党组织和党员干部做出的权威性安排、要求和决定。政治任务的实施主体是党组织和党员干部,其实施过程就是政治化运作的过程。

在D县的治理实践中,县级党委是政治任务权威输出的唯一政治机构。相对于市场化、社会化和科层制的运作,政治化运作具有以下特点:一是强调政治任务的最高权威性和无条件性,任务一旦下达,下级组织和党员干部就得无条件完成;二是政治任务有时限要求;三是政治任务没有专业分工,具有系统性和总体性,一项任务可能涉及多领域、多部门、多专业;四是政治任务的输出、实施及完成的整个过程都伴随着政治责任,它既有附加在政治任务上的政治激励所内含的具体政治责任,也包含党员干部对党组织服从和服务的政治责任,承担任务的主体会感受到政治压力。正是因为党组织政治化运作有上述特点,政治任务就能在下级党组织和党员干部中无条件地贯彻实施,并在短时间内得以完成,实现政治任务所设定的目标。

科层制无法突破县域治理的硬约束,党组织的政治化运作正好能够弥补科层制运作的不足,实现有效治理和降低成本的有机结合。如果把科层制“办不了、办不好、办起来不经济”的那些重大、紧迫和整体性的治理事务交给党组织来办,就可以较低成本地实现经济社会的超常规发展和跨越式治理。但问题是,行政业务跟政治任务性质不同,行政业务理应由行政科层制来完成,如何让党组织来做行政业务,唯一的办法是把行政业务转变为政治任务。

(三)行政包干制的性质

在县域治理中,把重要的行政业务转变为政治任务的唯一机构是县级党委,转化机制是党委会议。县级党委是县级党组织的最高领导机构,有权对所辖党组织和党员干部进行政治动员、政治整合和政治激励。在D县,党委会议包括县委常委会议、县委扩大会议、县委经济工作会议、党政联席会议、开年第一次全县干部大会等,又以县委常委会为主。在政治实践中,县(市)委书记的指示、批示、表态和决定等都可以是政治任务的权威性输出。县(市)长的意图要通过常委会决定或县(市)委书记点头后方可成为政治任务。

从D县调查来看,县级党委的政治任务包括两个方面:一是上级党委下达的政治任务,体现了县级党组织恪守组织原则,保持与中央省市党组织的一致性;二是经过政治转化后的县域范围内那些重大的、科层制做不了的“大事”。

D县党委有两板斧来调配资源。一板斧是党组织和党员。中国共产党的组织原则是“党员服从党组织、下级服从上级、全党服从中央”,政府部门内部的党组织和党员也要服从党委的统一领导。另一板斧是“党管干部”的原则。依照这个原则,党委对党政部门主要领导进行选拔、培养、培训、任免和奖惩,主要领导对党委和党组织负有政治责任,党委对不负政治责任、不能完成政治任务的领导干部有惩戒的权力。

这两板斧是一体的,政府部门主要负责人一般也是部门党组的成员和主要领导。因此,在党委的政治动员中,首先和主要动员的对象是负有政治责任的党政部门主要负责人,再由他们去动员部门内部的党员干部,并调动人、财、物等资源完成政治任务。在乡、村两级,则由乡镇党委书记动员班子成员、乡镇的人、财、物和村两委成员及其他党员干部。县级党委在完成政治动员之后,紧接着要做的事情就是政治整合与政治激励。政治整合就是要把动员起来的党政部门主要领导与分散的人、财、物等资源进行整合。通过政治动员、政治整合和政治激励等措施多管齐下,党委的政治任务一般能够多快好省地完成。

从D县的实践来看,党委的政治化运作机制实质就是行政包干制。具体来说,在县域治理中,所谓行政包干制就是县级党委通过党委会议的形式,将县域范围内理应由政府或市场、社会去做的重要的行政业务转变为党组织要做的政治任务,再通过政治动员的方式,调动和整合县域范围内的政治、行政和社会资源集中完成,从而在较短时间内较好地改变县域经济社会面貌。

根据具体政治任务的不同特性,党委把政治任务发包给不同的承包主体。譬如,要解决重点项目、企业尽早落地生根的问题,党委会把任务发包给县级四大部门主要领导;要解决旧城改造拆迁久拖不决的问题,县委就成立专门的“攻坚专班”,由该临时机构包干征拆任务。

县级党委不是按专业属性来发包的,而是进行总体性发包,每个部门承包相应的政治任务。不过,在具体操作中,县级党委会根据不同部门的资源禀赋情况,给它们发包非等额的政治任务。譬如,在招商引资任务发包中,财政局、大乡镇的招商任务会比妇联、文化局、小乡镇的重些。同时,县级党委也会根据不同部门的职权和专业分工,把需要专业技术队伍和相应职权的任务发包给特定的职能部门,其他部门则承包非专业性任务。比如,在城区三轮车泛滥专项整治行动中,交管、运管和城管分别承包职权范围内的任务,财政局负责补偿金额的筹集和发放,宣传部门负责宣传造势,组织部负责组织考核,纪委负责纪律检查,而像旅游局、教育局、城建局、国土局等部门则各自承包若干三轮车车主,对他们彻底退出城区进行包干。

归纳起来,行政包干不是对普通治理事务的包干,而是对党委布置的政治任务的包干。政治任务的发包是通过政治动员来完成的,政治动员的对象是党的下级组织和党员干部,尤其是党政部门的主要领导。政治动员伴随着政治责任和政治压力的传输,传输渠道是党的组织系统。所以,行政包干制是党委完成政治任务的一种政治机制,行政包干实质上是政治任务包干。

行政包干制是一种具有中国特色的治理机制,它是执政党直接领导和介入治理事务的表现和具体机制。按照西方政党政治理论,政党始终是一种“社会政治角色”,即便是执政党也是“非国家公权组织”,政党的政治意图不会直接体现在政府治理实践中,而是得先向国会递交议案,由国会多数通过后成为法定政策,再由行政科层制去执行。但是在中国,中国共产党通过革命“缔造”了国家而成为国家的灵魂,便内在地具有了“国家身份”,因此她具备最高的创制权,并可以将自己的意图包括治理构想,通过自身的组织体系付诸实践。

本文之所以没有使用“政治包干制”作为表述概念,一方面是因为行政包干制已成为学界广为熟知的分析性概念,另一方面是因为“行政”二字更能表达所包干的是经济社会事务,治理意味更强,而“政治”容易让人联想到“政权”“权力”“斗争”“博弈”等现象。

四、行政包干制的特点:与科层制比较

在周黎安等人的理论假说中,行政包干制与行政科层制是非此即彼的两种制度类型,西方发达国家盛行行政科层制,而中国的行政发包制是发包制嵌入科层制“外壳”之后形成的一种奇怪的制度形态,其“灵魂”是发包制,它因陷入“降低成本”和“统治风险”的悖论而带来了一系列治理乱象和危机。周黎安将中国治理体制统称为行政发包制,而没有给科层制留有余地。但是,在县域治理中,行政包干制与行政科层制并行不悖。

行政包干制确实深嵌于科层制之中。这种嵌入表现为包干制动员了科层制的部分资源,但包干制并没有将科层制所有资源都调动起来完成政治任务,使其放弃原来的行政业务。换言之,党委的政治动员未完全撬动科层制,意味着政治动员是有边界、有限度的。正因为如此,包干制对职能部门机构、资源和功能的重整,并不影响后者在结构和功能上的完整性。事实上,职能部门抽调一部分人力、物力去完成政治任务,并不影响职能部门的正常运转及行政职权的行使,没有削弱职能部门的治理能力。

与科层制相比,行政包干制在权力分配、资源配置、治理路线和控制方式等方面都有其自身的特点。在权力分配上,发包方与承包方是领导与被领导、支配和服从的权力关系,实质上就是党委与下级党组织和党员干部的权力关系。发包方拥有发包权、人事权、调控权和剩余控制权。发包权具有专断性,党委可以不经过与下级党组织和党员干部进行常规的、制度化的协商沟通,独立采取发包及相关行动,而承包方处于被动地位。与科层制职权、事务法定相比,包干制中的权力关系没有法律规定,权力的实施即发包具有一定的任意性和随意性,这可能造成下级部门尤其是基层操作部门事务的不确定性。人事权表现为发包方对承包方进行人事调配、任免和奖惩的权力,这是其动员和激励的基础。调控权是发包方对发包内容在实施过程中进行调控,比如对发包内容进行调整,对承包主体的行动进行一致性协调等。剩余控制权是指发包方对承包方及其行为给予不受约束的否定、惩戒和干预的权力。

承包方拥有自行决策、执行、调配资源等自由裁量权。发包之后,发包方一般不会干预承包方的实施过程,过程管理由承包方自行决定。调配相关资源,包括本部门内的资源和跨部门资源。自由裁量权不是法定职权,而是一种配置性权力,与承包方的资源调配能力有关,因此对承包方来说是强激励。承包方不仅依此可以完成任务,还可以在政治任务中“层层加码”,塞进“私货”,以实现其他政治抱负,包括“为官一任造福一方”、向上级发送政绩信号、参与政治锦标赛等。若是按照科层制“定事定权定责”的方式来做事,就完全捆绑了承包方的手脚,没有自主发挥的空间。

在资源调配上,行政包干制具有很强的政治动员色彩。在科层制中,职能部门动用自身资源进行治理要按章办事,其职权是法定的。在包干制中,党组织并没有法定的职权动用职能部门的资源,所以得首先动员作为党组成员和党员干部的职能部门主要领导,再由他们去调配本部门的资源。在县域治理实践中,常有“先上车后买票”“先做事再走程序”的做法,这是包干制典型的治理策略,即有意避开繁琐的行政程序而把事情先做完,再动员职能部门走完相关的行政程序,或者承包方违反了相关规定,相关部门为其“摆平理顺”。除了本部门资源外,完成某些政治任务可能还要动用其他部门的资源,这就需要部门主要领导与其他部门领导协商沟通。一般有两种方式,一种是通过私人关系(包括影响力)获得其他部门的资源,一种是通过职能部门之间的资源交换,实现异质性资源的互补。这两种方式都不是在搭建部门间常规的、制度性的“无缝隙”平台,公共资源成为主要负责人之间建构私人关系的资本,可见私人关系在包干制中的重要影响。

科层制的行政经费是纳入公共财政预算的,办多少事给多少钱,没钱了行政就停止运转。在行政包干制中,发包方一般只下任务,较少给予配套,承包方要完成包干的“额外负担”就得自筹经费。自筹经费的主要方式是做那些能赚钱的大事,如征地拆迁、小城镇建设、工业园区建设、争资跑项等。有的乡镇党委书记说乡镇就是个公司,都在跑赚钱的事情,也有学者称“地方政府即厂商”,概与包干制自筹经费压力有关系。

随着依法治国战略的推进,职能部门对依法行政的要求越来越严格,法律法规从之前的“软约束”变成了“硬约束”,那么行政包干制的运作就受到了极大的限制,其能够动员的行政资源在减少。譬如,过去用地不规范时,地方政府可以先将农民耕地用作工商业开发,再走土地征收、“招拍挂”等相关程序。这样做节省了大量的时间,快速推进了城镇化建设,但是随着国土资源管理收紧,先做事再走程序就行不通了。对包干制资源动员的另一限制因素是职能部门的垂直化管理。越是垂直管理的部门,它相对于党委政府的独立性就越强,后者对它的动员就越弱;越是直属部门,它相对于党委政府的独立性就越弱,就越容易被动员起来。垂直化管理是当前基层职能部门发展的趋势。质言之,科层制越规范、越发达,其利益越独立,包干制对它的资源动员能力就越弱。动员本身成了稀缺资源,包干制就越要集中力量去办大事。

包干制自行调配资源的特点,决定了承包方必须“八仙过海各显神通”。谁的基础雄厚,谁的资源配置能力强,谁更能突破科层制限度,谁就能够办更多大事,超额完成包干的政治任务,在政治锦标赛中脱颖而出。这说明包干制不是协调均衡治理的制度,而是凸显差异、鼓励竞争的制度。所以,越是财政基础好、工业发达(或自然资源丰富)的乡镇,其主要领导就越能纵横捭阖,其经济社会发展就会越好,主要领导晋升也就越快。同时因为有竞争,就要防止本辖区、部门内的资源被竞争对手调动,地方、部门保护主义就在所难免。

在治理路线上,科层制走的是专业化、技术主义的路线,而行政包干制走的是整体主义的路线。首先,行政包干制的治理事务是总体性的,涉及经济社会各个方面。其次,发包方将发包内容整体性地发包出去,不论部门的专长和职能,尤其是涉及党委政府中心工作的那些政治任务,承包主体是所有党政部门。最后,行政包干制所要达到的效果是总体性的,它希望输出一个崭新的、总体性的经济社会秩序,实现治理的质变。包干制的总体性治理是通过动员科层制的技术治理来实现的。

在控制方式上,行政包干制以结果控制取代程序监督和过程控制。而在科层制中,行政程序是硬道理,上级部门注重对过程的监控,只要行政过程合乎程序、遵循规则,行政结果就在预期范围内。

结果监控是行政包干制的内在属性,它符合发包方在信息不对称的情况下降低监控成本的约束,事实上默许了承包方的自由裁量权。县乡干部完成任务的技术手段和方式、方法五花八门,不断推陈出新。风险是如果违法被究或出事,承包方就要自行承担责任。为了规避风险,承包方的策略是“只能做,不能说,更不能形成文件”。

五、行政包干制的工作模式与实践机制

行政包干制的工作模式与实践机制,要解决的是县级党委的政治任务如何落地的问题。行政包干制一般以中心工作模式推动工作开展。围绕不同类型的中心工作,行政包干制主要采用目标责任制、领导包干制和临时机构包干制等实践机制。

(一)县域治理中的中心工作模式

中心工作模式,是中国共产党在长期的革命和建设过程中摸索出来的一套行之有效的工作模式,它的哲学基础是矛盾论,要求党组织和党员干部在工作中不要眉毛胡子一把抓,要抓住主要矛盾和矛盾的主要方面。中心工作就是工作的主要矛盾和矛盾的主要方面,其他工作是次要矛盾和矛盾的次要方面,二者对立统一。主抓中心工作,是在不偏废其他工作的前提下,对中心工作有所偏重。中心工作抓好了,可以促进其他工作更好地完成。中心工作模式契合了县域治理中有效治理与降低成本的双重约束,是运用较普遍的一种工作模式。

在D县治理实践中,党委政府把治理事务分为一般工作与中心工作。一般工作是指党政领导的分管业务和职能部门的行政业务。职能部门的主要领导对本部门内部业务也只做宏观、方向性领导和指导工作,他们的大部分时间和精力用于完成党委的中心工作。中心工作的政治性很强,属于党政主要领导的第一责任范围。在县域治理综合考核和专项考核中,中心工作所占的比重大,属于硬指标,一般工作则属于软指标,是默认的给分项目。

在县域实践中,对中心工作有两种分类标准,一种是时间标准,将中心工作划分为长期性中心工作和阶段性中心工作。长期性中心工作是以年度为时限,有些甚至在数年或更长时间内被定为中心工作。阶段性中心工作是指在年度内某个时期被设定为中心工作的政治任务,这类中心工作具有紧迫性,需在短时间内集中资源打攻坚战,短平快地改变局面。

按照重要性程度不同,中心工作可以分为重点性中心工作与一般性中心工作。中心工作本来就是重要的治理事务,重点性中心工作乃重中之重。重点性中心工作包括上级党委发包的重点工作和辖区内能够凸显政绩、参与锦标赛、能够创收、涉及面广、影响特别大的经济社会事务,是县级党委政府主要领导最重视的工作。他们把主要的时间、精力都放在这些工作上,有的工作由县(市)委书记和县(市)长亲自抓。重点性中心工作按照时限可分为长期性重点工作和阶段性重点工作。长期性重点工作在年度综合考评中占的比重最大;有的长期性重点工作虽然考核分值不大,但可能被一票否决,如信访维稳。阶段性重点工作一般只进行专项评比,但是有的也纳入年底的综合考评。

一般性中心工作包括上级发包下来的无法凸显政绩,在锦标赛中不能显示差异,徒增消耗不能创收,影响大但涉及面窄的重要治理事务。这些工作一般由县委县政府副职领导主抓。一般性中心工作也可分为长期性一般中心工作和阶段性一般中心工作。

按照重要性程度和领导人关注度由高到低进行排序,依次是长期性重点中心工作、阶段性重点中心工作、阶段性一般中心工作和长期性一般中心工作。越是重要的中心工作,越契合有效治理与降低成本的约束,领导人关注度就越高,投放的资源就越多。

(二)行政包干制的实践机制

1. 目标责任制

在行政包干制中,目标责任制是政治任务落地的最基础、最常见的一种机制。它指的是上级党委政府将所确立的行政总目标逐次分解和细化,形成一套目标和指标体系,以此作为对各级组织进行考评、奖惩等管理的依据,并以责任书的形式在上下级党政部门之间层层签订。

在D县治理中,目标责任制的承包主体是全县党政部门,其运行步骤如下。第一,设定目标。党委政府根据经济发展的总体思路,对全年工作进行目标定位,区分中心工作和一般工作,并在党委会议上将中心工作设定为工作目标,使其成为全县党员干部的工作重心,并成立目标管理领导小组,由县长任组长,县级其他领导任副组长。第二,分解目标任务。县两办根据党委会议确定的工作目标,对目标任务进行分解和细化,并予以量化和指标化,同时形成相应的考评体系。重点性中心工作分值大,一般性中心工作分值小。第三,签订责任状。将目标任务下发到各党政部门后,县党委政府与各部门签订责任书,各乡镇部门主要领导为第一责任人。这是包干制很重要的形式,它象征着“包干”在形式上完成。第四,督导和考核。由两办组成督导组进行半年或季度督导,由考核责任部门进行年终考核,并依据完成任务的情况予以奖惩。这是结果控制的两种形式,即便是季度或半年督导,也不是对过程和程序的控制,而是通过阶段性的结果控制发包方想要的最终结果。

表2是D县2014年县直单位综合考评方案,分为业务工作、党建工作、社会建设和县域经济发展等四大项内容,总计300分。第一项业务工作占70分,如果没有被上级部门通报批评就直接送分。第二项党建工作占40分,除了发展党员外,其他工作显得比较虚。前两项都不是重点性中心工作。第三项社会建设占30分,其中计生工作逐渐弱化,而社会稳定和信访工作成为主要内容。这项分值不大,但出了问题可能被“一票否决”。第四项县域经济发展占160分,占总分值的53%,其中工业园区和城区建设占130分。由此可见,县域经济发展是重点性中心工作,而“两区”建设则是重中之重,县级主要领导主要围绕这两项工作转。

在考评指标中,按照重要程度不同可以分为送分项目、加分项目和减分项目。送分项目的工作很重要,但做起来显得比较虚,包括业务工作和党建工作两项。加分项目主要是引入资金额度大的重大企业、重大项目、新增税收、某项目获得省级或国家级奖励等。减分项目主要是“发生重大群体性事件,或发生重特大安全事故、特大刑事案件和特发公共卫生事件的;发生群体性赴省、赴京上访的,或发生非正常赴京上访的;发生县委班子成员出现违法和严重违纪、违规行为,并受到查处和问责的;人口计生工作被市以上检查出重大问题;招商引资工作在全年内未引进一家以上企业且开工建设的”。加分项目是拉开县市排名、影响考评综合得分的关键,所以党委政府一般会将主要精力放在加分项目上。

目标责任制一般有两种类型,一种是综合性目标责任制,一种是专门性目标责任制。前者是针对全年所有中心工作的发包,后者是针对长期性重点中心工作的发包。后者除了在综合性目标责任制中有体现且权重较大以外,它通过专项发包意在加强各党政部门及其主要领导的责任意识。比如,招商引资工作是近年长期性重点工作,县乡党委政府一般会有专项性的发包。

2. 领导包干制

领导包干制是在目标责任制整体包干的基础上,对重点中心工作中关键内容和环节的包干,承包方是县市级主要领导和党政部门主要负责人。这是一种个人包干机制。领导包干制有以下两点考虑:一是集中优势资源办大事;二是表达主要领导勇于担当的政治姿态,尤其是县级领导包干,在县域范围内起了带头示范作用。

县级主要领导包干是一个包干体系,除了领导个人包干外,还会配套包干部门和协助包干部门。其中,主要领导是包干主体、第一责任人,负有“谁包干、谁牵头、谁落实”的包干责任;包干部门是责任部门,是领导完成包干任务的组织资源,是执行目标任务的主体;协助包干部门则有协助的义务。包干体系有利于包干领导调动部门资源,强化部门协作,共同推进包干任务的落地。党政部门主要领导包干则没有相应的组织体系,他们需要自行调配资源落实任务。

在县域治理中,除了常用“包干”之外,还有包联、包挂、包保、包抓、包靠等,都是把具体的、单个的任务包干给领导个人。在D县治理实践中,征地拆迁中有包片、包户、包人;招商引资中有包重点企业、重点产业、重点项目;信访治理中有包村、包人、包案;专项整治中有包片、包事、包户;扶贫工作中有包乡镇、包村、包户;计划生育中有包村、包组、包户,等等,归结起来主要有“三包”:

一是包重点,是指领导包重点企业、重点项目、重点工程和重点产业。D县党委、政府、人大、政协四套班子的主要领导都要承包一个产业、一个重点企业、一个重点项目或重点工程。包干领导的主要任务是:帮助在建项目解决遇到的问题和困难,积极推进建设进度;帮助新开工程项目落实各项准备工作,包括项目审批、核准、备案、项目监督检查及企业运行情况调度分析,确保按期开工建设;帮助前期项目做好立项、环评、土地、规划、融资等工作,力争尽早开工建设;帮助重点企业推进产能发挥、要素协调、项目策划等工作;为重点企业发展和重点项目建设创造良好的外部环境,等等。县级党委政府对县级领导包重点企业和重点项目进展情况,实行定期调度、超期督办和结果公示;县委督查室将明确责任单位和完成时限,每月一调度、一通报;包干领导每两月集中调度一次,并汇报项目进展及存在问题协调解决情况。

二是包案,主要是在县乡主要领导中,对县乡范围内某些信访案件进行包干。这些信访案件一般包括辖区内发生的重点难点信访案件、上级限时办结的案件、群体性上访等影响较大的案件、重点疑难信访案件及涉及多部门的信访案件。在包案制度中,一般由县乡党政一把手负总责,一个领导包干一个案件。领导包案按照“谁包案、谁负责”的原则,做到包调查、包处理、包督办、包结案、包息访和包稳定,并对领导包案进行考评和奖惩。

三是包户,在需要对接农户的工作中,由领导包干若干农户,负责具体工作的贯彻落实。在D县主要有两类事务需要领导包户。一类是治理“钉子户”。征地拆迁、旧城改造及其他涉及利益再分配的领域“钉子户”比较集中。对“钉子户”的有效治理是县域治理得以顺利实施的重要条件。包干“钉子户”的一般是党政部门的主要领导(尤其是一把手),在乡镇则是班子成员。情感运作、关系资本、利益输送和暴力威胁是基层“拔钉子”的重要策略,其中利益输送较为普遍。另一类是精准脱贫。县里四大班子领导和县直部门一把手分别在一个乡镇包上十户贫困户,其他副职领导包少于这个数量的贫困户,负责这些农户在未来三到五年内脱贫。具体做法包括直接给钱、介绍工作和项目扶贫。无论是包“钉子户”还是包贫困户,皆主要领导“一对一”地包干,其有效治理与主要领导的影响力及所在部门的资源禀赋情况有关。

3. 临时机构包干制

临时机构包干制是对阶段性重点中心工作进行专项整治的包干制度,采取“一事一包”的治理策略。这些工作包括上级发包的紧急任务和辖区内发生的突发性事件、群体性事件、小问题长大的治理事务,以及其他重要的治理活动。这些治理事务时间紧,任务重,影响大,且大多涉及多个部门,如果包干给所有党政部门,则分散了力量,如果包干给个别领导或部门,则难以做到协调一致。县委县政府便成立相关临时机构,将任务包干给临时机构来完成。这些临时机构一般冠之以“领导小组”“领导专班”“办公室”“指挥部”“工作组”等名称。

D县的做法是:第一步,县委开会决定在某个时期要完成什么样的任务,召集相关党政部门进行政治动员;第二步,由县委主要领导担任临时机构负责人,由党政部门主要领导担任副职负责人或成员,下设办公室负责日常工作,配备相关工作人员和工作经费;第三步,相关部门进行内部动员和资源配置,宣传部门宣传造势,建立监督考核部门,由组织部进行组织考核,纪委进行纪律检查,考核办最终考核,并将考核结果纳入干部年终考核和晋升考核;第四步,在临时机构的统一指挥下,各部门分工协作进行运动式治理,在规定的时间内实现治理目标。

根据临时机构在运动式治理中发挥的作用不同,可以将它分为专项协调机构和专项治理机构。前者是对专项治理事务进行领导、组织、协调、督导和考核的机构,不参与具体治理事务,而是将不同部门领导纳入临时机构以整合部门资源并协调部门协同作战。大部分专项治理都采用专项协调机构模式。专项治理机构则不仅有专项协调机构的职责和功能,还是直接治理的主体。它从党政部门抽调相关人员全职充实临时机构。譬如,处理由医疗纠纷、交通事故等引发的闹访闹大事件,一般由县委政法委书记牵头组成临时机构,其成员包括相关职能部门、乡镇街道或村社主要领导,他们全程参与事故处理。D县为了啃掉老旧城区改造这个块硬骨头,专门成立了城区老旧拆迁攻坚工作组,组长由县委常委担任,下设7个功能小组,小组组长、副组长由抽调上来的乡镇副书记担任,每个小组分别由5至6个乡镇后备副科级干部组成。这些小组长、副组长和成员,正处在“成长进步”的关键时期,有机会让他们表现,再难啃的骨头也会被啃下来。所以,每个专项治理机构都是一个能解决问题、有战斗力的临时突击队。

任务完成后,临时机构解散,工作人员返回原单位,所治理的事项交由相关职能部门进行日常性治理。有的临时机构因为阶段性中心工作转变为长期性中心工作,而长期存在并发挥作用,其利益逐渐独立并发展成有机构、有编制、有职权、有预算的科层组织,如招商工作组转变为招商局,开发区、工业园区转变为一级政府组织。

六、行政包干制理论的分析性拓展

在对县域治理的研究中,研究者从不同角度对县域治理的逻辑与机制进行了探讨,提出了诸如压力型体制、政治锦标赛、运动式治理、责权利不匹配机制等解释框架。它们相对成熟,有较强的解释力,但也有分析未及之处。对此,行政包干制理论可以有所贡献,并可以对县域治理中一些重要的政治社会现象给出新的解释。

压力型体制理论模型将县级政府假定为集权高压政府,乡镇政府通过责任状被动接受它的高压指标。但是,在D县上级归口部门与下级部门签订责任状,后者并没有表现出多大的压力,责任状往往流于一纸形式。周雪光等人对环保部门的调查也发现了类似的现象。县级政府与乡镇府签订的责任状中大部分的内容是不能给后者带来压力的。另外,下级政府若是被动接受压力,何以它不是千方百计地试图减少自己的任务量,反而在指标上主动加码?行政包干制可以解释这些现象。政治任务的传送渠道是党委和党组织,只有党委跟党组织和党员干部签订的责任状,才会构成对后者的政治压力。党组织通过自己的组织体系将压力带给了党政部门,使得县域政权体系都处于总体性的压力环境中。行政业务不具备这种特性,上下部门间的责任状不会生成政治压力。包干制给了承包方足够的自由裁量权,使它能够灵活自主地调动资源,并可能超额完成任务,以实现其他诉求,包括向上级发送政绩信号。这是承包方敢于和乐于加码的原因。行政包干制内含了压力型体制所有的属性。

政治锦标赛体制是一种政治激励机制,它假定上级政府设定比赛目标和内容,下级政府各自调动资源展开“厮杀”,从而制造了一系列政治社会现象,包括地方保护主义、形象工程等。周黎安在行政发包制中阐发了下级政府通过层层加码发包来完成锦标赛。但是,科层制由于其弱财政预算激励、弱自由裁量权以及程序主义、保守主义等内在缺陷,束缚了行政人员的手脚,使得地方首脑无法施展才华、广泛调动资源实现地方经济社会面貌在短时间内改变,无法向上级政府传送独特的、个性化的执政能力和政绩信号。行政包干制却给了地方首脑一个长袖善舞的空间,它不仅可以自主地设定参与锦标赛的方略与措施,还可以将它们转化为党委的政治任务发包给所有党政部门,通过政治考核、奖惩、排序等方式,集全县党政部门之资源参与竞赛。可见,行政包干制还是党内的一种干部竞争与选拔机制,通过这种机制,不仅实现了地方经济社会快速发展和变革,还培养、锻炼了党的领导干部,使优胜者脱颖而出。行政包干制内在的是一种锦标赛机制。

多数研究对运动式治理持批判态度,认为这种治理机制虽然在短时间内实现了治理目标,但它是一种非常规的、去制度化的治理方式,会出现问题反复的治理困境。这种批评与不了解运动式治理本质有关。运动式治理事务来源于两个方面:一是上级党委(包括中央、省、市)的中心工作,如精准扶贫、创卫活动、植树造林、美丽乡村建设等,这些工作是上级党委发包的工作,必须在短时期内完成;二是由小问题长大的经济社会问题,如城区“黑摩的”泛滥。这些问题无法由单个职能部门来解决,需要将这些治理事务转变为政治任务,由相关部门包干完成。所以,运动式治理实质上是行政包干制的一种重要实践方式。它是常规治理,不是临时性的、权宜性的治理方式。

责权利不匹配是行政包干制的特有属性。越到基层实践部门,不匹配现象越严重,在乡镇尤为凸显,表现为“事情很多、责任很大、权力很小、利益很少”。

在D县职能部门调查,部门主要领导普遍感叹“忙不过来、压力很大”。或许有人会问,一个文化局、旅游局没有多少业务哪来的压力。基层干部的压力不是来自行政业务的压力,而是来自行政包干中的政治压力——包干事务越来越多,而资源动员却愈难,尤其是面对相互冲突的政治任务时,压力更大。

对于县级党委政府来说,科层制越发达,上级政府对它的约束就越大,它对党政部门的政治动员力就越弱。那么此时它的策略不是减少下级党政部门的包干任务,而是加更大的压力,即加推政治责任和惩戒措施。D县党委对党政干部的要求是“想做事,会做事,做成事,不出事”。对于执行任务的基层党政部门来说,其策略一是狠抓落实重点性政治任务,而应付一般性治理事务;策略二是正式权力的非正式行使,调动一切可以调动的资源,集中到政治任务上;策略三是创造性地开展工作,在技术手段和方式方法上推陈出新,或者在体制机制上改革创新。基层部门在治理技术和机制上的创造性行为,体现了智慧的一面,丰富了行政经验和行政艺术,同时也留下一些后遗症。

到乡镇一级,乡镇主要领导能直接动员起来完成政治任务的资源更少。首先,之前“七站八所”的相关职权都被县级归口部门上收,乡镇无权调动这些机构的资源,即便它们配合乡镇行动,也是不积极的。其次,在班子成员中,除了书记、乡镇长和副书记还能动员起来的就那么一两个人,其他人对分管业务之外的事情并不积极。乡镇党委对副科级以上干部没有人事权,不能动用干部。即便是班子成员,乡镇党委书记最多也只能推荐一个名额。因此,那些想获得晋升的班子成员也不会走党委书记这条线。乡镇其他普通公务员,党委能动员的也就是新进来的年轻人,他们追求进步,有做事的动力。加起来,在乡镇真正做事的人力极有限,而且资源有限,他们除了过度剥削自己的劳动力、在技术手段上创新之外,还能做的就是把大量的农村工作包干给村支书。

七、结论

本文从政治任务的理论视角出发,对行政包干制的概念、性质和特点进行了论述,分析了行政包干制与科层制的异同和相互关系,同时对行政包干制的具体实践进行了素描,刻画了发包方与承包方的纵向关系及承包方之间的横向关系,并尝试将行政包干制构建成具有一定分析性的概念。

在行政包干制中,县级党委通过党委会议的形式,将县域范围内重要的治理事务转化为党组织和党员干部的政治任务,改变了治理事务的性质,并将其设定为县域治理的中心工作发包给下级党政部门。同时,通过政治动员的形式实现县域党政部门的结构整合、资源聚集与功能重组,推动县域去“政治-行政”二元对立。运用目标责任制、领导包干制和临时机构包干制等治理机制,做好中心工作,完成政治任务,实现县域经济社会的跨越式发展和超常规治理。

行政包干制理论可以很好地解释县级党委政府的行为逻辑,以及它在县域经济社会发展中所扮演的角色。在县域治理实践中,县级党委是县域经济社会发展的政治引擎,它确定县域发展目标,总揽全局,协调关系,回应政权合法性问题。党委对政府职能部门进行政治、组织和思想领导,政府职能部门则按部就班地完成法定任务,在履行职能上既保持一定的独立性,又要服从党委领导,服务于党委的中心工作。

行政包干制的最大优点是去“政治-行政”二元对立。它将县级党委的政治动员机制与政府部门的行政科层机制有机地结合在一起。县级党委依靠其权威和组织体系对县域范围内的资源进行动员,最大限度地发挥了其专业化、技术性的优长,形成“党委领导,政府主导”的治理格局,既能实现党委的政治意志,又能在专业领域内得到有效治理。其次,突出重点和难点,集中力量办大事,推动县域范围内资源的合理配置和充分利用。最后,行政包干制消除繁文缛节,讲究特事特办,打破常规和专业壁垒,强调跨部门协作,构筑“无缝隙”治理体系,鼓励下级党委政府的主动性和创造性,从而使县域治理能够突破有效治理和降低成本的硬约束,在较短时期内实现治理面貌的整体改善和崭新秩序的输出。总之,行政包干制是一种有效率、效果好和成本低的治理机制,它是县域治理的常态化和具有鲜明本土特征的治理机制,也是过去三十多年中国县域经济社会快速发展的秘诀。

行政包干制也有其弊端,主要包括以下几个方面。一是党委政府及其主要领导的注意力至关重要。行政包干制成立的前提是要区分重要的治理事务和一般性的治理事务,这样县级党委才能将重要的治理事务转化为政治任务。所以,哪些治理事务有机会转化为政治任务,就要看县级党委政府的关注点,尤其是县委书记关于县域经济社会发展的理念与思路。这具有一定的非制度性和偶然性,可能使政治任务的设定带有很强的“长官意志”,进而忽略某些重要治理事务的治理。二是承包方拥有较大的剩余索取权,而发包方只对结果进行控制,容易使承包方只注重手段、技术和策略,而忽略治理的规则、制度和原则。三是社会和群众参与不足,使自上而下的政策供给与自下而上的需求表达无法对接,在一定程度上会造成中心工作的盲目性。行政包干制的这些弊端和缺陷,会给县域治理乃至基层政权带来困境和风险。

因此,在实践中更多地发挥行政包干制的积极正面的方面,并通过制度设置抑制其消极负面的因素,是未来县域治理改革的重点和难点,也是县域治理机制建设和创新的意义所在。本文对行政包干制的概念化和阐释,是对县域治理的经验、逻辑和机制进行总结的一个尝试,无法涵盖所有相关的治理现象,更广泛、更深入的研究需要有更多的学者一起努力。

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