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徐凯:乡村食品安全监管执法困境及其解释 ——治理能力的视角

[摘要] 既有的研究进路难以全面有效解释乡村食品安全治理困境。从治理能力的视角看,乡村食品安全监管执法困境反映了基层治理能力不足,表现在日常监管与专项治理两个层面。日常监管的困境表现为:监管规模过大、监管组织体系断裂、法律法规与乡村脱节以及外部性因素介入;专项治理的困境表现为:片面的集中整治和松散的联合整治。面对日常监管困境,乡镇食品监管部门从制度 与行动两个层面予以解决,然而,由于治理能力的不足,效果不佳。日常监管的乏力催生了专项治理,循环往复,对专项治理形成路径依赖,日常监管缺位。有效治理乡村食品安全,根本上在于提升基层治理能力。在资源一定的条件下,鼓励社会协同、公民参与,是有效提升基层治理能力的基本选择。

一、食品安全治理困境及既有解释

既有的有关食品安全治理困境分为如下几种研究路径:第一,制度主义研究路径。制度主义的基本观点是由于法律、体制等方面的原因,导致食品安全治理出现困境,进而需要完善立法、改革体制来解决食品安全治理困境。立法完善主义取向的基本思路是当前食品安全治理困境原因在于我国的食品安全法律体系不完备,需要通过不断地立法修法,进而保障食品安全。王虎通过梳理我国食品安全立法实践,发现“从我国近年来这些立法实践看,以立法完善主义为中心的法律完备化努力成为我国食品安全治理改革的主要取向”。【1】体制改革主义取向的基本思路是当前食品安全事件频发的根源在于我国食品安全监管体制存在弊端,需要通过改革食品安全监管体制,进而实现食品安全事件的有效治理。例如,宋强、耿宏认为,“导致中国食品安全事故频发的主要原因在于监管体制中多头分散管制模式的弊端和社会性参与的缺失,所以,改革现有的监管体制成为解决食品安全问题的核心所在”。【2】第二,现代治理研究路径。食品安全现代治理研究路径更多发端于政治学、行政学,该研究路径主要通过引进西方的治理理论来分析我国的食品安全问题。这种研究路径的核心主张是通过多中心治理解决我国的食品安全问题,其认为传统的依靠监管的模式难以有效应对食品安全新挑战,政府必须转变理念,实现从监管到治理的转变。例如,刘刚、郭利认为,“面对日益复杂的食品安全问题,我国的食品安全须从传统监管到现代治理的理念转变和制度创新”。【3】在此基础上,他们构建了一个政府、企业、消费者共同治理食品安全的协同治理模式。刘飞、刘谭君认为,“根据西方的经验,除了要更进一步优化国家在食品安全治理中的作用外,市场与消费者这两大主体的作用也是不容忽视的。只有充分发挥国家、市场与消费者这三大主体的积极性与能动性,食品安全的善治才有可能”。【4】第三,执法研究路径。食品安全执法研究路径更多发端于法学学科,该研究路径认为我国当前食品安全 执法存在诸多困境,并从制度、立法、执法人员素质、执法不规范等方面解释执法困境,并认为规范执法是解决食品安全问题的关键。例如,刘津平认为,“目前我国食品安全的执法在整体上存在着缺陷,多头执法、重复执法、执法空缺、执法不力等现象大量存在,而‘有法不依、执法不严、违法不究’也是我国食品安全执法中的一个顽疾,由此整合现有的执法资源、构建科学的执法体系,已经成为解决食品安全的重要课题之一”。【5】王虎认为,公共执法模式难以有效应对食品安全危机事件,主张“合理化地构建私人执法模式来对食品安全执法进行有效的制度设计与重构”。【6】也有部分研究者从食品安全执法实践出发,从体制性、社会背景等层面思考食品安全治理困境,例如,刘杨认为,基层执 法具有多元性,食品安全执法的专业化困境不仅受制于制度层面的原因,而且与体制性、社会原因有关。【7】
以上几种研究路径从不同的研究视角出发,从不同侧面、运用不同的理论解释当前的食品安全治理困境,对于我们理解食品安全治理困境都有一定意义,但是,每种视角又都具有一定局限性,难以有效解释我国的食品安全治理困境。
制度主义研究路径认为当前食品安全治理困境主要是由于法律体系不完备所导致的,故而主张通过建立健全食品安全法律体系。然而, 在立法主义理念指导下我国不断推进食品安全领域的立法,已经形成了一批相对完备的食品安全法律法规体系,但是,并没有有效减少食品安全事件的发生,我国的食品安全治理形势依然严峻,尤其在乡村食品安全领域,法律与乡村社会脱节、有法难依的情况很普遍。现代治理研究路径认为,当前的监管模式难以有效应对食品安全问题,须引入治理理念,建立协同治理机制治理食品安全问题。“治理”是从西方引入的概念,自20世纪80年代西方公共管理变革以来,备受我国理论界的大力推崇,似乎找到了公共治理变革之道。然而,受传统行政管理模式的影响,治理理念并没有真正落实,以行政为主导的管理模式仍然是我国公共管理的常态。执法研究路径区别于制度主义研究路径和现代治理研究路径的地方在于,执法研究路径开始关注食品安全法律法规贯彻落实问题。然而,既有的食品安全执法研究主要停留在抽象思辨分析的层面,对策性研究倾向明显,而且也没有对食品安全执法实践展开实证研究,以至于既缺乏理论基础,也缺乏经验基础,因而难以有效解释乡村食品安全治理困境。
虽然现代治理研究路径和执法研究路径难以全面有效地解释乡村食品安全治理困境,但对本文的研究具有很大的启示,构成本研究的重 要基础。“‘国家的本质就是执法’,法律是国家意志的规范性表达,但国家意志能否贯彻于社会,则依赖于国家能力”,【8】因而,法律实施的效果与国家能力相关,“国家治理能力影响着国家治理绩效”。【9】既然治理能力影响执法绩效,那么,如何研究执法更能有效反映治理能力对其的影响呢?由于“法律在执行过程中会经历与社会的磨合,它发生在执法机构与社会的基础面上”,【10】因而,通过观察执法在社会中的实践过程,“在地化”地理解乡村食品安全执法实践及其方式是考察执法绩效的有效方法。据此,本文主要根据执法在社会中的实践,从治理能力 的视角,【11】运用治理能力的相关理论考察其对食品安全监管执法绩效的影响。
本文的经验材料来源于笔者及其所在研究团队于2016年在湖北省江汉平原X【12】乡镇食品药品监督管理所的两次社会调研和2017年在河南省华北平原L乡镇食品药品监督管理所的社会调研。X乡镇为区域中心镇,是附近几个市的交汇处,总人口10.4万人,总面积190平方公里,下辖45个行政村、5个社区居委会,交通便利,服务业相对发达,X镇食品药品监督管理所7个人在编,对其管辖区域实行网格化加片区制管理。L乡镇位于省道沿线,总人口4. 6万人,总面积64平方公里,下辖24个社区、行政村,交通便利,经济水平一般,X镇食品药品监督管理所3个人在编,对其管辖区域没有明确分工。

二、理论基础与分析框架

治理理论起源于20世纪80年代末期,其实践来源是西方国家政府一元化管理模式越来越无法有效应对社会事务的复杂性与多样性所带来的挑战。于是,一种区别于传统政府统治的治理理念开始出现,治理理念更强调治理主体的多元化、治理机制的多样化。治理理论传入中国之后,一些学者结合中国治理实践,做了一些本土化研究。包国宪、霍春龙认为,“总体而言,中国学者对政府治理的界定大致包含两层意思:其一,从狭义角度来说,政府治理意味着政府内部的治理,这包括政府体制改革、政府管理创新、政府管理价值理念的创新等诸多内容。其二,从广义上说,政府治理意味着政府对人们行使属于社会的权利。政府代表社会施政,从社会获取权力以促使全体社会成员履行自己的社会义务并使他们服从法律。同时,它也意味着政府及其公职人员切实履行社会契约规定的条件,即保障社会利益、促进社会公共意志的实现”。【13】
政府治理涉及政府治理绩效问题,而政府治理能力是判断政府治理绩效的重要指标。李文彬、陈晓运认为,“治理能力是个综合性概念并具有多元结构,贯穿价值孕育、资源整合、网络构建、机制重塑、政策输出等方面。因此,所谓政府治理能力,是指政府遵循治理的理念,在治理理念价值目标的塑造、动员和濡化,资源的挖掘、培育和整合,参与、协同、自治网络的构建,政府流程再造、依法履职、回应社会问题及需求等方面所体现出来的素质。总的来说,治理能力包括价值塑造能力、资源集聚能力、网络构建能力、流程创新能力和问题回应能力”。【14】胡鞍钢、魏星认为,“治理能力反映的是政府治理行为的水平和质量, 是对政府治理模式稳定性、有效性和合法性的直观度量”。【15】汪基强、 王诗宗认为,“工商行政管理能力是各级工商行政管理机关在既定的宪政框架内,为实现组织使命和目标,运用国家赋予的公共权力或称公共行政权力,最大限度地动员、汲取、分配、整合和运用社会资源,即权力资源、财力资源、人力资源、文化资源、权威资源、信息资源和制度资源等,通过正确制定和有效地执行市场监管公共政策,恰当地实施反垄断、反不正当竞争和维护消费者合法权益等行政执法职能,以取得组织合法性和发展动力的能力”。【16】王敬尧研究总结发现,“关于治理能力的构成要件,有几种代表性意见:一是从资源获取和能力运用角度分为政府集体行动的能力和政府获取资源的能力,包括社会汲取能力、合法性能力、政治强制能力、社会干预能力、改革适应能力等。二是按照能力的性质分为权利能力、政策能力、权威能力、组织能力。三是分为汲取财政能力、宏观调控能力、合法化能力、强制能力。四是从国家和社会关系角度分为深入能力、汲取能力、商议能力”。【17】
专家学者从不同视角提出的治理能力都有一定说服力,然而,很少有学者从治理实践出发,提取治理能力的构成要件,就各个治理能力如何发挥作用以及影响这些治理能力发择作用的因素展开具体分析。中国作为一个单一制大国,存在中央与地方的划分,地方政府又分为省市县镇政府,因而各级政府治理能力不可能一样大。此外,地方政府中,东中西部各级政府治理能力又不一样。可见,政府治理能力既具有层级型,又具有区域性。此外,从政府治理事务的角度看,有的事务专业性比较强,有的事务综合性比较强,政府在治理不同类别社会事务时治理能力又会有差别。执法是政府治理事务的重要组成部分,“国家的本质就是执法”,【18】因而,执法能够体现政府治理能力。王敬尧认为, “治理能力是判断地方政府治理绩效的重要指标。从方法或技术上讲,判断政府的能力有多种路径,可以针对面板资料展开历史性分析, 可以现场观察政府行为进行现场估计,还可以通过逻辑推理进行应然性期待。既可以正面褒奖政府能力强大,也可以从负面论证政府能力的不足;既可以定性地进行价值评判,也可以量化地开展绩效评估”。【19】据此,执法困境是政府治理能力不足的表现。因此,可以从政府治理能力的角度去解释执法困境。具体来说包括如下几个问题:基层执法人员如何应对执法困境,基层治理的哪些能力不足导致了基层政府难以有效应对执法困境,哪些因素导致基层治理的这些能力不足,进而无法应对基层食品安全治理困境。
相关理论分析建立在以下分析框架上,即“日常监管——专项治理”循环治理结构。已有的研究充分表明,中国的国家治理兼具日常治理和专项治理,食品安全治理也不例外。周雪光认为,权威体制与有效治理之间的矛盾是中国政体内部的一个深刻矛盾,集中表现为中央管辖权与地方治理权间的不兼容,中央管辖权过于集中,权力、资源就会流向中央,从而削弱地方政府解决实际问题的能力。【20】即通常说的 “一管就死”。中央管辖权的过分集中,以至于地方缺乏自主性,是基层政府治理能力不足的根本原因。基层政府治理能力不足导致乡村食品安全治理的日常监管乏力,突出表现为无心监管、无力监管、无法监管等,以至于国家的食品安全法律法规政策无法通过日常监管执法贯彻落实下去,常规的食品安全问题得以累积,等等。面对基层政府治理的偏差、失效,中央政府治理的一个重要应对手段就是运动型治理(专项治理),即“通过政治动员的运动型方式和渠道来贯彻落实自上而下的政策意图”。【21】然而,食品安全专项治理实践表明,由于基层政府治 理能力的不足,专项整治亦不能实现有效治理。专项整治机制的产生是为了应对基层政府治理能力不足的问题,然而,由于集中整治的片面性和联合整治的松散性,导致专项整治亦不能有效弥补日常监管的漏洞。于是,乡村食品安全治理陷入了双重困境,呈现日常监管困境与专项整治困境共存的治理状态。
日常监管困境的描述与解释建立在治理的基本要素基础上。丁志刚认为,对于治理的构成要素,任何治理活动至少需要考虑四个问题: 其一是谁治理;其二是治理什么;其三是为何治理;其四是如何治理。对这些问题的理论概括,就构成了治理的基本要素,即治理主体、治理客体、治理目标和治理方式。【22】彭贤鸿认为,社会治理的主要要素包括治理主体、治理客体、治理目标和治理依据等。【23】综上,笔者认为,治理是特定主体在特定空间范围内,依据一定模式、方式和方法,运用一定规则处理社会事务的活动与过程。治理的各个要素会制约治理能力, 带来治理困境,进而影响治理绩效。治理能力的提高,有赖于各治理要素作用的充分发挥。从治理的基本要素看,日常监管的困境至少表现为如下几个方面:第一,监管规模过大。监管范围大、监管事务多决定了监管规模过大,其与人力不足之间存在深刻的矛盾,为了有效应对这对矛盾,催生了网格制、片区制以及选择性执法,网格制难以真正落实、 选择性执法范围有限,最终导监管留有空隙。第二,监管组织体系断 裂。日常监管中,由于非正式人员的积极性没有被充分调动起来,以至于正式人员与非正式人员未能有效传递信息,进而导致监管组织体系[食品药品监督管理所与村(居)委会]并未运转起来。第三,法律规范与乡村脱节。作为治理规则的法律规范与基层食品经营业的现状不相适应,以至于法律法规操作性不强,削弱了执法人员适用法律的能力,导致基层执法人员变通执法。第四,外部性因素干扰执法。执法的过程是一个互动的过程,地方性因素、风险规避等外部性因素影响执法者果断执法,以至于执法具有一定协商性,不能完全严格执法。这四个层面折射了基层政府治理能力,基层政府治理能力的提高会在日常监管中体现出来。
专项治理困境的描述与分析建立在专项治理的实施方式基础上。专项治理的实施方式包括集中整治和联合整治,其是专项治理的重要机制。从专项治理的实施机制看,专项治理的困境表现为如下两个方 面:第一,集中整治的“片面性”。由于集中整治只能就某一个区域、某一方面的食品安全问题展开整治,再加上日常监管对集中整治的依赖性,导致集中整治具有片面性,无法面面俱到。第二,联合整治的“松散性”。联合整治通过整合条块力量,试图发挥各自职能,然而,现实执法过程中,联合执法动员起来困难,执法过程中也是各司其职,难以实现执法的整体效果。这两个层面亦折射了基层政府治理能力,基层 政府治理能力的提高会在专项治理中体现出来。

三、日常监管的困境

食品安全风险的日常监管,即特定的组织或执法人员在特定的社会空间展开市场巡査,并依据一定的法律法规对违反食品安全法律法规的行为进行处罚的过程。然而,食品安全风险的日常监管是实践性很强的行政活动,而不是仅仅依据法律文本执法的过程。执法实践的复杂性决定了食品安全日常监管执法困难重重,可以概括为如下四个方面:监管规模过大、监管组织体系断裂、法律规范与乡村脱节以及外部性因素介入。

(一)监管规模过大

食品药品监督管理实行属地管理,不同层级的食品药品监督管理 部门负责其所在行政区划的食品药品监管。因而,乡镇一级的食品药品监督管理所具体负责乡镇的食品药品监管。上文已经阐述过,基层食品药品监督管理所的人员编制少。但是,其管辖范围大、监管事务多。因而,基层食品药品监督管理部门需要面对的一个核心问题是监管人员少与监管范围大、监管人员少与监管事务多之间的双重矛盾。 监管范围、监管事务决定了监管规模,“治理规模指国家在统领、管理、 整合其管辖领土及其生活于其上民众的空间规模和实际的内容”,【24】而监管规模过大与人力资源不足之间的矛盾会限制治理能力。
为了有效应对与缓和监管人员少与监管范围大的矛盾,基层食品药品监督管理部门通常实行网格制与片区制相结合。例如X镇食品药品监督管理所。乡镇的地域范围那么广泛,学校、超市、小卖部等遍布乡镇各个行政村(社区),如何实现监管范围最大化,不留有监管死角? X镇食品药品监督管理所将责任明确到个人,一人负责一块。由 于镇上与农村具有一定差别,镇上的经济活动相对活跃,食品经营业丰富多样,往往比较密集,分布在各个街道,比较琐碎凌乱,小餐饮、小作坊、小超市、食品加工企业相对较多,因而其花费的时间与精力较多,为了有效监管食品安全风险,在镇上实行网格制,一人一网格,将责任落实到个人,尽量减少监管的漏洞。片区制本质上属于网格制,但是,其区别于网格制的地方在于片区范围较大,而网格比较精细,其范围较小。因为农村地区监管事务相对较少,但是,农村的区域范围比乡镇范围大得多,所以实行划片管理。
为了有效应对监管人员少与监管事务多的矛盾,基层食品药品监督管理部门往往釆取选择性监管,通过“以点带面”的方式实施监管。 选择性监管内涵比较丰富,具体包括如下几个方面:(1)监管地点的选择性。例如,城区与农村重点不同;城区和农村又分重点区域与非重点区域,重点区域重点监管,其他区域附带监管。(2)监管时间的选择性。例如,平时监管力度小,节假日监管力度大;检查前监管力度大,日常监管力度弱。(3)监管事务的选择性。例如,重点监管超市、小餐 饮、学校食堂,而对小摊贩、小卖部、小作坊监管力度小。
网格制与片区制的制度设计意在明确分工、明确责任,实现定格定岗,定岗定责,进而避免出现监管空白的现象。应当肯定的是,网格制与片区制是在执法人员少的现实条件下的最优管理方式,是提升治理能力的一种方式。然而,网格制与片区制并不能够实现“处处监管、事事监管”。虽然网格制实现了定格定岗,但是,由于以下几点原因,导致网格制与片区制难以有效落实:(1)具体网格的责任人无法有效监督,一个人负责一个网格其自由裁量权太大,并不能保证严格执法,正所谓“一人为私,两人为公”。(2)乡镇食品药品监督管理所办公条件有限,一个所只有一辆公车,所以也只能轮换使用。选择性监管,客观上讲在于人力资源不足、执法保障不够,难以有效应对监管范围大、监 管事务多的情况,所以只能有多少人干多少事、有怎样的条件办怎样的事。(3)欠缺运行机制。食品药品监督管理虽然实现了定岗定格,但是,缺乏保障网格化治理运行的机制,“没有运行机制,网格化治理就难以发挥系统特定的功能和作用”。【25】
网格制与片区制作用无法充分发挥、选择性监管这些问题,除了客观性原因之外,还在于懒政现象比较突岀,监管人员的积极性没有充分发挥出来,限制了一线执法人员的能力,“网格化管理具有高效率特点,但网格化只是一种技术,关键还要靠掌握技术的人的资格和能力”。【26】许多乡镇行政事业单位工作风气不是很好,例如,迟到早退、怠工现象非常普遍。不按时上下班,上班后,又不好好工作,而在那里聊天、上网等。这个问题本质上就是没有纪律、不讲纪律。如何客观看待这些不讲纪律的行为呢?这是由多方面的原因造成的,包括:(1)基层的行政环境确实不好。基层行政事业单位工作人员,没有形成一个良好的工作环境,这会对每个工作人员产生不良影响。(2)乡镇一级的 公务员,几十年如一日地待在基层,干了这么多年,事务重复性高,没有新鲜感,对业务就会缺乏热情。(3)晋升机会少。晋升机会少,导致干不干都差不多,没有积极性,就会涣散、懒散。(4)队伍老化。一支年迈的工作队伍,基本意味着在仕途上没有多的指望,在基层多年,也会沾染社会各种不良习气。(5)基层工作人员往往比较务实,将更多精力集中在家庭琐事上,而在工作上不用心。这些综合因素,决定了基层行政事业单位整体上不讲究纪律,队伍比较涣散,人心不齐。因而,即使有了网格制与片区制,其作用也无法有效发挥。对于繁杂的监管事务,也不可能面面俱到,只能“以点带面”、选择性监管。
网格制、片区制以及选择性监管是食品药品监督管理所缓和监管范围、监管事务与人力不足之间的矛盾,也即缓和监管规模与人力不足的矛盾,提升基层政府在治理食品安全领域治理能力的制度设计与行为选择。然而,这些效用并没有被充分发挥出来。此外,由于治理规模、编制限制的制约以及基层执法人员的素养欠缺,限制了食品药品监督管理所的治理能力,削弱了其管制能力,导致监管留有缝隙。“规管的意义在于改变个人和团体的行为,使他们的行为符合国 家制定的规则。”【27】已有研究证明,编制和治理规模是影响规管能力的重要因素。例如,王绍光认为,“现在中国出太多的问题都跟规管不到位有关,而这跟编制很可能有关系。比如,国家的煤矿安全,中 国煤矿最高时期有数十万个煤矿,但中国整个的煤矿安全的监管机构的人员,可能也就是几千个人,根本没办法监管好煤矿的安全生产”。【28】周雪光认为,“中国国家治理面临的一个重要挑战是其治理规模以及由此产生的治理负荷”,并认为国家的治理规模取决于物理空间、人口规模以及治理内容。【29】基层食品安全的监管范围大、监管事务繁杂决定了其监管规模过于庞大,而执法人员少,无法有效应对过于庞大的监管规模,进而限制了食品药品监督管理所的规管能力,导致监管留有空隙。

(二)监管组织体系断裂

乡村食品安全风险监管的主要部门是食品药品监督管理所,但是,乡村食品药品监督管理所人员有限,例如,X镇食品药品监督管理所人员编制有7个人,L镇食品药品监督管理所人员编制只有3个人。与执法人员不足相对的是管辖范围广大、管辖事务繁杂,因而,仅仅依靠食品药品监督管理所的人员去监管食品安全问题,基本上是力所不及。“在科层制底端,为回应治理需求,在专业化体制之外形成多种非专业体制,弥补非正式制度治理能力的不足”,【30】因此,乡村食品风险监管实 践过程中,非正式人员被吸纳进食品安全监管队伍,辅助正式人员监管食品安全。非正式人员通常是村委会(居委会)的村干部,由他们协助食品药品监督管理所监管其所在行政村(社区)的食品安全问题,充当食品药品监督管理所的信息员。
据此,乡村食品安全监管的组织体系由两部分构成:作为正式人员的食品药品监督管理所的工作人员与作为非正式人员的村委会(居委会)村(社区)干部。乡村食品药品监督管理所的工作人员主要履行以下职责:(1)为办理食品经营许可证提供服务。食品药品监督管理所作为食品药品监督管理局的派出机构,其并没有发放食品经营许可证的权限,主要是收集相关材料,送局里审批。(2)食品安全的日常监管。食品药品监督管理所日常监管的重点区域、对象包括:乡镇上的超市、小餐饮,全镇的学校(中小学)、幼儿园的食堂、机关事业单位的食堂,农村地区的集体用餐、学校周边的小卖部等。(3)依据局里的工作计划、专项行动等,结合其所在地区的实际,贯彻落实上面的文件精神。(4)参加镇政府的中心工作。那么,非正式人员主要履行什么职责呢?依据基层调研经验,其主要履行发现信息、传递信息的职责。具体来说,信息员所要处理的事项包括如下:(1)报告红白喜事聚餐信息。行政村(社区)办红白喜事,都要备案,备案的内容包括:从业人员的健康证明、聚餐规模、购买食品的凭据、食品留样等。例如,X镇食品药品监督管理所建了一个QQ群,将其管辖范围内各个行政村(社区)的信息 员全部加入这个群,其所在村(社区)如果有红白喜事,就在这个QQ群里面汇报。(2)报告流动摊贩的信息。在我国农村地区,还存在一定数量的流动摊贩,特别是在北方地区,相对更多。流动商贩销售的食品也可能存在食品安全风险,因而,也将其纳入管辖范围之内。(3)宣传 食品安全法律法规和食品安全常识。食品药品监督管理所会向村干部 (信息员)发放一些食品安全宣传手册,由村干部(信息员)在行政村(社区)进行宣传教育。
“在作为单一治理的主体的政府无法回应多元化需求的情况下,扩 大治理主体的范围,实现政府与其他主体的合作,就成为治理工作回应 多元利益诉求的有效选择”,【31】非正式人员辅助正式人员监管食品安全,能有效弥补正式人员的局限性与短板。正式人员的人力不足、信息闭塞等问题,通过非正式人员可以实现一定程度的弥补。由于村干部(信息员)的加入,充实了食品安全监管队伍,进而一定程度上解决了 正式人员的人力不足的问题,行政村(社区)内的食品安全风险隐患都可以由村干部(信息员)去排除,也解决了正式队伍由于人力不足所导致的信息获取能力不足的问题。因为村干部(信息员)生活在其所在村庄内,对其所管辖的范围更熟悉,所有情况一目了然,可以及时有效地报告信息。
现实的食品安全监管执法实践中,非正式人员的作用并不能够有效发挥,其信息员的功能没有被充分发挥出来。可见,建立信息员制度看似是一个良好的制度建设,但是,其制度实践效果却并不明显。尽管我们列举了信息员的功能定位,但是,功能定位是一回事,其能不能够有效发挥作用又是另外一回事。为什么村干部(信息员)的功能定位很难发挥出来呢?原因可以概括为如下几点:(1)村干部(信息员)并不是专职,而是由村干部兼职。从地方财政的现状看,乡镇府及食品药品监督管理所根本没有能力实现信息员的专职化,而只能通过乡政府层面,联通村级组织(社区组织),进而由村干部来兼职信息员。(2)兼职信息员没有报酬,激励机制不够。正是因为地方财力不允许,才致使兼职现象的产生,当然更没有多余的钱来进行报酬支付,哪怕是适当的 补贴也没有。此外,食品药品监督管理所与村干部又没有直接的工作往来,无法建立其工作关系或私人关系,村干部很难尽心尽力当好信息员。(3)食品安全工作在乡镇党委政府中并不属于中心工作,乡政府没有动力机制去协助食品药品监督管理所动员村干部(信息员)参与到食品安全治理工作中来。(4)村干部认识不到位。在村干部眼中,红白喜事聚餐根本不存在所谓的食品安全风险,大家一直以来都是这么搞的,从没出现过问题,没必要那么麻烦,每次聚餐都向食品药品监督管理所汇报。
根据以上描述与分析,尽管食品安全监管组织体系看似很完整,从乡镇一级到行政村(社区)都有人员参与进来。运用非正式人员参与治理是我国政府治理的一大特色,在各个治理领域中都有所体现,其是政府从人事制度层面解决治理规模过大、治理内容过多而带来的治理负荷难题的一个举措,也是政府提升其治理能力的重要方式。但是,这套组织体系并没有充分地运作起来,该制度的功用并没有充分发挥出来,因而从组织人事制度层面提升政府治理能力的制度建设效果并不好,在食品安全治理领域主要表现为监管组织体系断裂。监管组织体系断裂即乡镇的正式人员与非正式人员并没有建立起有效的衔接沟通、信息传导机制,以至于出现信息无法传导、沟通无法进行。
监管组织体系断裂对执法的直接影响包括:(1)一些食品经营业、 食品安全事件出现无人监管的难题。(2)相关的食品信息事件无法进入食品药品监督管理所的议程内,更无法进一步向上传达。从治理能力的角度讲,乡镇食品药品监督管理所食品安全信息认证能力被削弱。“信息是行动的基础和前提,国家必须要掌握有关社会事实的信息,才能进行决策、执行、控制以及评估等活动”,【32】获取信息的能力是治理能力的基础。虽然影响获取信息能力的因素很多,例如,管辖范围、人口规模、人口流动、信息技术等,但是,监管组织体系的断裂是其中一个非常重要的因素。因为一个健全的、运行畅通的组织体系是治理的前提要件。
监管组织体系的断裂反映了食品安全执法人员并不能有效动员非正式人员参与食品安全治理,动员能力匮乏,在乡村食品安全监管治理领域内并没有建立起有效的动员机制。可见,健全的、运行畅通的组织体系建立在乡镇食品药品监督管理所有一定动员能力的基础上。乡镇食品药品监督管理所的动员能力可以从组织间关系层面解释,在食品药品监督管理组织系统内部,食品药品监督管理所位于食品药品监督管理组织体系的最低端,这决定了其资源有限、权力有限,以至于自主性不高,完全是贯彻上面文件的执行机构,限制了其动员非正式人员的能力。从条块关系上看,食品药品监督管理所有效发挥职能需要获得乡政府的支持,从制度文本看,食品安全工作被纳入乡政府年度考核计划内,以此来动员乡政府支持食品药品监督管理所的工作,提高食品药品监督管理所的工作效能。然而,在乡镇工作实践中,食品安全问题更多是“喊得多,做得少”,乡政府并不是特别重视食品安全工作,在实际工作中,也没有将其作为中心工作推动下去,村(居)委会也就不会上 心,食品药品监督管理所动员起来就困难。

(三)法律法规与乡村脱节

我国《食品安全法》第4条第2款规定:食品生产经营者应当依照法律、法规和食品安全标准从事生产经营活动,保证食品安全,诚信自律,对社会和公众负责,接受社会监督,承担社会责任。据此,食品生产经营者从事生产经营活动,既需要遵守法律、法规,也需要遵守食品安全标准,这是对我国食品生产经营者从事生产经营活动应当履行的义务的一般性规定。除了一般性规定,《食品安全法》对食品生产经营者应当履行的积极义务与禁止性义务都作了详细规定与说明。例如,《食品安全法》第26条明确规定了食品安全标准事项的具体内容,为 食品生产经营者履行义务提供了规范指引。再比如,《食品安全法》第33条和第34条,分别规定了食品生产经营者的积极义务与消极义务。《食品安全法》的法律责任部分,对违反食品安全法律法规与标准的生产经营活动,也制定了非常高的处罚标准。总体来说,我国的《食品安 全法》为了规范食品生产经营者的行为,制定了完善的食品安全标准、 严苛的食品生产经营活动义务、相对完备的监管制度以及严厉的处罚标准。按理说,《食品安全法》为保障我国的食品安全提供了制度支撑,但是《食品安全法》实践效果一般,表现为:(1)守法层面。《食品安全法》并没有有效规范食品生产经营者的行为,基层食品安全风险隐患还是有很多,表现为:基层的食品安全生产经营环境脏乱差、生产经营设施基础不行、违规的食品生产经营活动普遍多发。(2)执法层面。虽然基层执法人员有法可依,但是,一线执法人员难以做到有法必依、执法必严,变通执法的现象很普遍。
乡村食品生产经营的不规范行为、风险隐患与基层食品经营业态有关系。那么,基层社会的食品经营业的生态特征是怎样呢?(1)基层社会中,乡镇的食品经营业主要是小超市、小餐饮、小作坊、流动摊贩,农村的食品经营业主要是小卖部。可见,基层食品生产经营规模小;而且具有流动性。规模小意味着经济体量小、小本买卖,生产经营收入不高,例如,L镇一个镇的生产经营者年收入在6 ~10万元,而且一般是在6万元左右,10万元很少。此外,就是流动性强,小摊贩多。(2)小规模经营由本地的经济水平与消费水平决定,这就导致当地的食品经营者销售不知名品牌的产品以及高仿产品。在中国的广大乡镇及农村地区,可以看见各种眼花缭乱的小品牌。比如,以牛奶品牌为例,大型超市一般都是蒙牛、伊利和光明为主导,而在乡镇,经常看见一 些小品牌,从来没有听说过。其他的小袋装的零食,产家更是眼花缭乱。为什么这些不知名的企业和品牌广泛地在中国广大乡村地区盛行呢?在大城市的超市,商品陈列柜都是大厂家、大品牌,值得信赖。然而,一些小企业,却占领了中国的广大乡村地区,这些乡村地区的经济发展水平为这些小企业的生存与发展提供了一定的基础。这些小企业、小作坊的产品无法进入大城市的大超市,却在乡村大行其道。(3)全国各地的小作坊、小企业,市级的批发市场,乡村的小超市、小卖部, 形成一条产业链。这条产业链分上下游,全国各地的小作坊、小企业是这条产业链的生产商,而市级的批发市场是批发商,而小超市、小卖部就是普通的经销商。现代交通物流技术的发展,使全国各地的小商品批发市场流动性更强、更活跃。
基层社会的生产经营业态决定了基层食品生产经营者的生产经营观念与行为,基层食品生产经营活动的最大特征就是小本买卖、利润不高。因而,为了最大限度地缩减开支,增加收入,对于小超市来讲,就需要在进货渠道上下功夫,只能进那些本地居民(村民)消费得起的食品,而这些食品大多数都来自小作坊,其生产的食品难以达到《食品安全法》的标准。对于小餐饮来讲,无法按照《食品安全法》要求的生产环境与设备及操作规范进行作业,一切尽量从简,成本尽量求低。基于这些考量,必然导致食品生产经营者无法严格遵守《食品安全法》的相关规定。
从执法层面讲,《食品安全法》与乡村食品经营业态的矛盾又导致执法困难。执法困难突出表现为:(1)日常监管中,难以严格贯彻落实《食品安全法》规定的要求和标准。《食品安全法》规定的食品生产经营的基础设施、卫生要求、食品安全标准等,不符合乡村食品生产经营业态的现状。在广大乡村地区,以小作坊、小餐饮、小超市居多,其根本达不到《食品安全法》的标准和要求。例如,L镇食药监副所长讲,“街上做凉菜的,按照法律法规,有各种各样的食品卫生要求和标准,如果完全按照这个要求做凉菜,花生米的价格比牛肉还贵”。(2)执法弹性不好把握。执法弹性不好把握,即对当事人食品生产经营违法行为到底处罚多少不好把握。这是由多方面的原因决定的,X镇的食品药品监督管理所所长讲,“《食品安全法》处罚标准最高达到货值金额的30 倍,处罚弹性很大。在农村,一个小店,整个店的货品才值3000元。按照法律标准,全部没收,处30倍。一个农村店子没那么大的承受能力。但是,我们处罚3000元就是渎职。所以,弹性不好把握”。执法弹性不 好把握,并不是执法人员对法律标准难以拿捏,其难在处罚标准与现实状况的矛盾,即罚多了,拿不出来;罚少了,又是渎职。
虽然执法困难,但是又不能不执法,这个时候只能变通执法,变通执法的形式多种多样,但是,不管执法如何变通,其都遵循两个基本原则:(1)底线执法。底线执法,即在食品安全监管过程中,保证不出现食物中毒。L镇食品药品监督管理所副所长讲,“我们只能保证不出现食物中毒,这是我们的执法底线。不可能按照国家标准来,食品安全不仅靠监管,也靠经营者的良心”。(2)适度执法。适度执法,即执法主要把握好一个度,在处罚与生存中寻求平衡,法律法规是处罚的基本依据,但是,又要适当考虑食品生产经营者的实际情况。L镇食品药品监督管理所副所长讲,“农村杂货店按照食品标准,统统关门,但是,我们不能这么搞。整个店子的东西不值2000元,处罚5万元,合适不?”
当前乡村食品安全领域的守法困境与执法困境,反映了食品安全法律规范与乡村社会脱节,现行食品安全法律制度层面存在的缺陷在程序、规范和标准中均有所体现。【33】显然,《食品安全法》更是一部针对城市社会的法律规范,针对大型的食品生产经营者的法律规范,而对于基层社会的食品生产经营业存在一定的矛盾冲突,与基层社会的现实经济条件不相适应。“政策变通现象的产生,往往也跟政策内容本身有欠科学性和合理性有关”,【34】法律规范与乡村社会脱节,致使法律操作性不强,基层执法人员只能变通执法,而不能完全严格执法。变通执法作为基层执法人员应对法律规范与乡村社会脱节矛盾的一种执法策略,其会影响执法效果,这表明国家意志并没有被完全贯彻落实,其是基层政府在食品安全领域治理能力不足的表现。“‘治理体系’是’治理能力现代化’的前提和基础,‘治理能力现代化’是‘治理体系’的目的和结果,要想实现真正的治理能力现代化,首要任务是建立健全一套完整、合法、有效的’国家治理体系’”,【35】法制作为治理体系的重要内容,“国家能力的发展,离不开规范体系(包括公共政策和法规)的建立和推行”,【36】其是治国理政的基本方式,也是治理能力现代化的前提和基础。治理效果的最大化依赖于法律的适应性,反映社会现状又具有可操作性的法律规范是提高治理能力的制度保障。

(四)外部性因素介入

食品安全治理是特定主体在特定区域范围内,依据一定的法律法规就食品生产经营活动实施监管的活动。食品安全治理的过程也是执法者与食品生产经营者互动的过程。因此,在阐明监管规模、组织体系以及监管依据对食品安全日常监管的影响之外,还须进一步探讨食品安全执法与社会互动的过程,“执法发生在法律系统与生活世界的过 渡地带,受到法律世界与生活世界的双重影响”,【37】因此,须分析生活世界对执法的影响。
食品药品监督管理所的工作人员是“街头官僚”,其监管执法具有社会性,需要与监管对象面对面互动,多重外部性因素“介入”干扰执法,影响一线执法人员的执法效果。执法者除了依据法律之外,还必须应对这些外部性因素。具体来说,这些外部性因素包括多个层面:
第一,执法对象层面。一线执法人员与执法对象直接打交道,执法对象会影响执法人员执法,执法过程中执法对象并不是被动等待执法, 而会主动影响执法,其行为和身份都是影响执法的重要因素。从行为方面看,执法对象影响执法者的方式如下:首先,以不知道事实或法律为由逃避执法;其次,逃避无效的,就以诉苦、求情、攀交情、托关系等方式试图减轻处罚;再次,如果矛盾激化的话,有时甚至会暴力抗法。这些方式的运用具有一定递进性与交叉性,而且与执法对象身份、性格及处境有一定关系。从身份方面看,执法对象的社会地位、与执法人员的关系亲疏、关系网等都是影响执法的重要因素。例如,L镇的一名超市经营者,被知假买假者举报,其食品经营违法行为在网上平台公布,并且区局受理,要求下面督办。这名超市经营者就找到L镇食药监所的副所长,试图走关系解决。“在执法过程中,执法者与民众有多种关系模式”,【38】执法对象的身份与行为会不断塑造关系模式,并且不同关系模式之间会切换。执法对象的身份对其行为方式的选择有很大的影 响,有一定身份、关系网复杂的执法对象有一定资源,因而,其行为方式选择更加体面,通常表现为走关系。相反,执法对象关系网简单、社会地位一般,其资源有限,更多选择诉苦、求情、抗法等方式。执法对象的行为方式和身份特征对执法人员的影响效果由多种因素决定,最终形塑执法对象与执法人员的关系模式。
第二,执法人员层面。执法人员的身份具有多重性,首先是一名执法者,其次是一名干部,还是一位普通人。执法人员的身份多重性会不自觉地介入到执法过程中,进而影响执法。作为执法者,更多是从法律角度思考问题,考虑的是食品经营者的行为是否符合法律规范,如果不符合法律规范,应该按什么标准处罚、处罚多重等,进而运用强制措施保障法律落实;作为干部,执法行为代表的是党和政府的形象,其根本目的在于维护人民利益,而不能激化矛盾。因此,“执法人员在具体执法场景中的一切言论和行为,都会成为执法对象评价执政党和政府的认识基础。这使得执法人员在与执法对象的互动中非常注重自身的言行举动,主动抑制执法工作的强制性”;【39】作为普通人,既会有趋利性一面,也会站在对方的立场想问题,思考对方的生活处境及其承受能力。
第三,社会空间层面。“社会空间塑造社会互动,也为社会互动所生产。个体行为都是在具体场景中组织起来,行动和场景之间存在复杂的因果关系”,【40】因此,执法的过程会受到社会空间的影响。韩志明依据街头官僚工作界面的性质,将街头官僚的工作界面分为窗口空间、 街头空间和社区空间,【41】乡镇食品药品监督管理所主要在乡村空间开展工作,其工作界面性质类似于社区空间,社区空间具有熟悉性,是一个半熟人社会,人与人之间即使谈不上十分熟悉,也多少有几分脸熟。社区空间的这一特性,成为执法人员与执法对象沟通的媒介,为他们之间进一步走动关系提供了条件。因此,社区空间的执法过程更容易受到社会关系干扰,使执法人员考量法律之外的因素。
第四,地方治理层面。基层政府要处理民政、社保、综治、计生、环境保护、土地、宅基地等各个层面的公共事务,这些事务由各个站所分工负责,但是,由于基层工作的复杂性、老百姓诉求的多元性等多方面的原因,各个站所并不能有效处理这些公共事务,以至于老百姓利益诉求不能有效实现,无法实现利益最大化,这个时候他们就会通过一定方式表达出来,直接找站所又解决不了,最后来自各个站所的诉求都会涌向基层政府。但是,基层政府治理资源有限,为了平安稳定,最常用的就是用行政手段、政策去满足老百姓的诉求,这就会牺牲各个站所行政职能的专业性,减弱其行政效果。例如,食品安全行政执法,其本职就是依据法律,保障食品安全。但是,在严格贯彻落实食品安全法律时,又可能引发当事人的不理解,以各种理由找政府,带来稳定问题。政府得出面解决,平衡各方利益,又没有其他资源满足当事人诉求,只能通过行政手段,变通执法,牺牲法律的权威性换取平安稳定。因此,“从落实法律和政策的角度看,执法过程是实现法律和政策所赋予的利益 实现的过程;从执法相关方参与的角度看,执法过程又是各方利益最大化过程”,【42】执法的过程要平衡各方利益,既要实现法律目标,又要考虑当事人的处境,还需要考虑地方治理问题。
“法律在执行过程中会经历与社会的磨合过程,它发生在执法机构与社会的接触面上。执法机构与社会是相互作用的,执法机构试图将法律变成社会现实,社会力量也会试图改变执法机构,法律系统与社会系统之间不断发生碰撞与交换、压制与反制。”【43】基层食品安全监管执法过程中外部性因素的介入,使得基层执法者不得不考虑更多法律外因素,进而让外部因素渗透进执法过程,削弱了执法效果。多重外部性因素介入说明了执法工作不仅具有法律性,而且具有社会性、政治性 (治理性)等,由于基层治理资源、治理方式有限,执法有时就被作为治理工具而使用,发挥着治理的功能,而偏离了执法的性质,试图实现法律效果与社会效果的统一,然而,这是一对很难调和的矛盾,实现了社会效果,有时就无法有效发挥法律效果。

四、专项治理的困境

由于食品安全风险日常监管效果一般,故而只能依赖专项整治,以弥补日常监管的短板,从而实现食品安全风险的有效治理。专项整治的最大特点是通过集中整治和联合整治的方式实施,集中整治通过集中所有人力物力资源有利于解决日常监管的碎片化以及日常监管没法管的难题,联合行动通过联合其他部门的形式,以解决部门执法资源有限的问题,也是整合资源的一种方式。集中整治是由食品药品监督管理部门内部主动安排实施,意指接下来的重心工作是重点整顿某项具体的食品安全问题,例如这个月定为整治桶装水月。联合行动是食品药品监督管理部门联合其他单位共同开展行动,食品药品安全委员会各成员单位分工配合,针对某个突出的食品安全问题共同治理。
专项治理基本已经成为食品安全监管的常态,每年有各种各样的、大大小小的专项整治行动。每年年初,食品药品监督管理总局都会制订一年的工作计划,确定今年的工作重点。省市县级的食品药品监督管理局就会依据食品药品监督管理总局的年度工作计划,结合本地的实际,部署地方食品监管工作,层层传导、层层落实,以至于食品安全监督管理围绕自上而下的计划、部署展开,上面对下面的领导作用很突出。专项整治其实就是围绕重点部署工作。由于上面的工作计划内容多、涵盖范围广,上面安排的任务量大,挤压基层食品药品监督管理部门的时间,基层基本没有多大自主性,只能按照各级的文件落实。因而,基层食品药品监督管理部门在实施活动时基本遵循“上面安排部署任务,下面落实任务”的工作模式。在落实专项治理的工作时,主要运用集中整治和联合整治机制实施专项治理。

(一)“片面”的集中整治

集中整治是落实专项治理的重要实施机制,其形成原因大致如下: 由于上级食品药品监督管理局安排部署的专项整治行动,是以会议督査的形式査看落实情况,督査结果计入年终考核、评比,会影响下级食品监管人员的职位晋升、薪金福利以及荣誉称号等,因而下面不敢怠慢,以至于形成了以集中整治为中心的工作模式,落实专项行动。“集中行动通过自上而下的组织体系实现力量动员,集中整合人力、物力、 财力,开展执法活动。与日常执法巡査相比,每隔一段时间开展的集中整治行动更为灵活、迅速、高效地实现执法目标,取得较好的管理效 果”,【44】按照食品药品监督管理人员的说法,集中整治工作就是“以点带面”,通过集中整治个别问题,而顺带对相关问题进行监管,以收到治理的多重效果,也可以解决人力不足的问题。
那么,集中整治是如何集中治理一个“点”的呢?其基本逻辑就是:聚焦问题,集中人力,集中时间,集中整治。首先,确立整治什么,即集中整治的对象。通常来讲,只有是日常食品监管的难点、热点、突出问题,才更可能成为集中整治的对象。其次,确立整治对象后,就是如何“集中”的问题。既然整治的对象是难点、热点、突出问题,那就需要集中人力、时间来整治。集中人力是为了整合监管人力资源,集中力量攻坚克难。由于是热点、难点、突出问题,问题具有一定的累积性,这决定了无法快速整治好,这就需要集中时间,长时段地做这件事,作为阶段性工作,“攻坚克难”。最后,就是“整治”的问题了。集中整治除了采用日常的常规手段外,有时会联合其他组织,综合施策,治理难点、热点、突出问题。因为有时单靠主管部门的行政手段难以有效遏制违法行为,这就需要会同其他部门,运用他们各自的职能协同治理。但是,集中整治主要还是以整合内部资源为主。
集中整治的初衷是为了弥补日常监管的难题,对日常监管进行査漏补缺。然而,基层的集中整治行动常常代替日常监管,治理具有路径依赖,集中整治具有“常规化”倾向,“‘专项治理’已经不再是一种临时的执法运作模式,而是一项日常性的执法工作制度”,【45】以至于食品药品监督管理过分依赖集中整治行动。食品安全风险监管的此种逻辑导致日常监管与专项整治失衡,其后果就是基层食品安全风险治理主体疏于日常监管,导致日常监管不力,进而依赖集中整治。客观地分析, 以集中整治的方式治理食品安全风险,可以就某项具体的食品安全风险问题实现有效治理。然而,在日常监管不到位的情况下,过度依赖集中整治,又会产生新的问题,即对其他问题监管不力。实际上,集中整治效果的最大化须以日常监管的有效实施为前提,日常监管缺位就会导致集中整治作为“协助性”治理机制的功能异化,即集中整治在食品监管中发挥“主导性”的功能,容易形成片面治理的局面。

(二)“松散”的联合整治

专项整治除了通过集中整治的方式推行之外,也会釆取联合整治的方式。集中整治主要由食品药品监督管理部门推动,是一种内部的资源整合;联合行动主要由食品药品监督管理部门联合其他行政事业单位,通过整合外部资源,实现专项整治的效果。联合行动分规模大小,规模大的联合整治一般啃的是“硬骨头”,通常是一次性的,不像集中整治,持续很长时间。因为动员其他单位协同治理也不是那么容易的事情,协调成本太高,只有到万不得已时才需要动员众多单位参与进来。小型联合行动,往往发生在行动主体之间业务比较接近的单位,平时需要互相协助,业务往来多一点儿,例如,交警与城管联合整治街面秩序。
镇政府成立了食品安全委员会,发挥统筹协调的作用,食品药品监督管理所、派出所、城管、卫生院等单位是食品安全委员会的成员单位。实施联合行动前,需要召开食品安全委员会成员大会,由乡镇负责食品安全的党委委员召集。召开成员大会主要是动员各单位参加联合整治行动,公布实施方案,明确各成员单位在行动中的职责,以及联合整治的目标与要求,等等。以X镇“整治桶装水”的联合行动为例。食品药品监督管理所联合派出所、综合执法大队、电管所以及自来水厂,整治桶装水,整治过程如下:食品药品监督管理所对桶装水厂,下达整改意见书。超过时间不按整改意见进行整改的,对增压泵进行扣押。扣押之后,继续生产的,停止供电、供水。这过程中,每天还要例行巡查,以免恢复生产。整个整改过程描述起来简单,但是,实践过程其实非常复杂,耗费时间久,协商成本高,而且依然存在困境,主要表现为:
(1)执法进度难以有效推进。联合整治并不能快速有效地根治违法行为,执法的整体进度慢。联合整治都是动真格,没有一定决心,不可能搞联合整治,因而力度相对较大,威胁经营者的营生。对于食品经营者来讲,这些买卖是其营生的主要手段。此外,食品安全标准不断提高,当地的小作坊无法跟上国家标准发展的步伐。例如,以整治桶装水为例。当时他们搞这些小作坊时,国家标准还没那么高,现在国家标准提高了,他们就变成违法了,国家要取缔。基于以上两点理由,当事人既不理解,也不服气,用各种理由抗法。所以,双方处于僵持的状态。联合队伍虽然成员单位众多,但是,面对执法对象的情绪、态度、行为的不可控性,谁都不愿意撑头。虽然派出所主要职能是维护治安,但是,不可能天天派人跟着食品药品监督管理所的人,只能在有事的时候才出现。所以,这个大难题,只能食药监所慢慢化解,天天做工作,下个整改通知书,请求自来水厂停电,等等。执法难以推进,这是执法的最大难点。
(2)执法资源难以充分整合。食品药品监督管理所执法无保障,既没有执法装备,也没有足够的强制力。平时那些处罚手段,到了联合整治行动中,根本无用武之地。这个时候,只能整合其他资源,通过其他成员单位的职能协助执法,共同发挥执法效果。但是,由于集中整治事务的艰巨性,决定了执法过程具有断裂性,以至于在协调其他部门参与进 执法时,不是“蜂拥而上”,而是断断续续地,于是,联合行动被分解为一个个的单一行动,削弱了整体效果。此外,食药监所权力有限,协调各个部门有一定难度,协调成本高,也使得执法资源难以充分整合。
一般认为,联合执法扩大了行政执法队伍、克服了执法力量不足的 问题、具有高效率低风险等特点,【46】然而,食品安全执法实践表明联合执法依然存在困境,这说明联合整治具有一定松散性,无法充分联合起来,突出表现为:(1)联合整治队伍松散。在统一的联合行动中,虽然参与联合行动的各个部门成员都到场了,但是,有些执法人员只是象征性地参与,因而,看似队伍庞大,实则没有向心力,人心涣散,没有一个领导统一协调指挥,队伍战斗力被削弱。在分散的联合行动中,食品药品监督管理部门虽然联合了各单位,但是,各个成员单位没有共同在场,而是陆续在场,即在需要其发挥职能作用时才上场,导致了队伍的松散。(2)联合行动松散。首先,有分工无实质性协作。联合队伍来 自不同部门,其职能分工不同,只能在各自权限范围内发挥作用,做本职工作,而无法互相协作,以至于在联合行动中,没有实质性合作,“顾得了这头,顾不了那头”。其次,规避风险而不冒险。联合行动力度相对较大,执法对象会对抗,因而存在风险。各成员都有风险规避的倾向,谁都不愿意“引火烧身”,因而只是出工不出力,不愿意冒险。联合整治的松散性根本上决定了联合整治的效度,具有无法克服的执法困境。(3)联合行动流于形式。有些联合行动具有政治表演的成分,受到特定社会形势的影响,各个部门都参与进来,“有些公安机关参与联合执法,通常只是在某个阶段走个形式,违法者从中摸到了规律,风声紧了就收敛一段时间,‘风头’一过便死灰复燃”。【47】例如,某地发生了食品安全事件,食品药品监督管理局就联合多部门发文要求全国各地摸底排査,开展大型执法活动。但是,有些地方确实没有类似的问题或者不严重,这个时候执法人员只会走走过场。
联合整治意在联合多个部门,综合调动多种资源、运用多种手段, 弥补食品药品监督管理所职能的有限性。通过综合施策,而不是“就事论事”,会同其他部门联合整治,切断违法的根源,这是联合整治的最大优势。联合整治是职能部门提升其治理某个具体领域问题能力的重要方式,然而,联合整治效用的发挥依赖于真正的联合,而不是虚假联合。联合整治的松散性说明联合整治有其脆弱性一面,充分发挥执法效果,须优化联合整治,提高基层政府的协调动员能力,通过有效整合条块力量协同治理。

五、结语与启示

基层食品安全监管执法困境,在现象上表现为基层食品安全违法行为普遍而监管执法困难。对食品安全治理困境的解释很多,但是,都有一定局限性,难以有效解释基层食品安全治理困境。基层食品安全治理陷入“日常监管——专项治理”的循环结构,因而,基层食品安全治理困境可以从两个层面分析,即日常监管的困境与专项整治的困境。法律是国家意志的表达,执法是实施法律的重要方式,而有效实施法律,依赖于治理能力。本文主要的分析对象是乡村食品安全监管执法问题,故而,乡村食品安全监管执法的效果,依赖于基层治理能力。本文从治理能力的视角,解释了基层食品安全监管执法困境,该解释建立在“日常监管——专项治理”的循环治理模式的分析框架之上。
“日常监管——专项治理”的循环结构是基层治理能力不足的典型表现形式,正是由于治理能力的不足,才导致日常监管乏力,进而依赖专项整治。专项整治是治理能力不足的情况下,基层政府集中组织资源、人力资源和政策资源应对食品安全问题的现实选择。与此同时,基层治理能力不足不仅体现在其对食品安全治理模式的塑造上,更表现在日常监管与专项治理的各个细微环节,即反映在治理的各个要素之中。基层食品安全监管执法困境之所以呈现出全面困境、处处受阻,已经不是整合执法资源、规范执法行为本身所能改变的。有效治理食品安全领域的问题,既需要提高基层治理能力,也需要改革政府治理模式,引进市场、社会的力量,实现政社共治,这才是有效应对食品安全的根本之道。

注释:

【1】王虎:《不完备法律理论下我国食品安全治理改革——从立法完善主义到合理分配剩余执法权》,载《公共管理学报》2009年第2期。
【2】来强、耿宏:《关于构建中国大食品安全监管体制的讨论》,载《求实》2012年第8期。
【3】刘刚、郭利:《从监管走向治理:食品安全实现逻辑的转变》,载《江苏农业科学》2017年第5期。
【4】刘飞、刘谭君:《食品安全治理中的国家、市场与消费者:基于协同治理的分析框架》,载《浙江学刊》2013年第6期。
【5】刘津平:《整合执法资源一构建我国食品安全的执法体系》,载《教育教学论坛》 2010年第20期。
【6】王虎、李锌沧:《整体主义视野下我国食品安全私人执法模式研究》,载《华中科技大学学报》2013年第5期。
【7】刘杨:《基层执法专业化的实践困境及其解释——兼论基层执法的多元性》,载《华中科技大学学报》(社会科学版)2016年第5期。
【8】陈柏峰:《城镇规划区违建执法困境及其解释——国家能力的视角》,载《法学研究》2015年第1期。
【9】丁志刚:《论国家治理能力及其现代化》,载《上海行政学院学报》2015年第3期。
【10】陈柏峰:《城镇规划区违建执法困境及其解释——国家能力的视角》,载《法学研究》2015年第1期。
【11】本文的治理能力主要指基层政府治理能力。虽然国家治理主要是政府治理,但是,政府具有层级性,不同层级的政府其治理能力强弱不同,因而必须区分不同层级政府的 治理能力。
【12】依据学术惯例,文中出现的地名、人名一律经过技术处理。
【13】包国宪、霍春龙:《中国政府治理研究的回顾与展望》,载《南京社会科学》2011年第9期。
【14】李文彬、陈晓运:《政府治理能力的现代化评估框架》,载《中国行政管理》2015年第5期。
【15】胡鞍钢、魏星:《治理能力与社会机会——基于世界治理指标的实证研究》,载《河北学刊》2009年第1期。
【16】汪基强、王诗宗:《政府工商行政管理能力的内涵、结构及评估》,载《中共浙江省委党校学报》2007年第3期。
【17】王敬尧:《县级治理能力的制度基础:一个分析框架的尝试》,载《政治学研究》 2009年第3期。
【18】[美]弗朗西斯•福山:《国家构建:21世纪的国家治理与世界秩序》,黄胜强、许铭原译,中国社会科学出版社2007年版,第6页。
【19】王敬尧:《县级治理能力的制度基础:一个分析框架的尝试》,载《政治学研究》 2009年第3期。
【20】参见周雪光:《权威体制与有效治理:当代中国国家治理的制度逻辑》,载《开放时代》2011年第10期。
【21】周雪光:《权威体制与有效治理:当代中国国家治理的制度逻辑》,载《开放时代》 2011年第10期。
【22】丁志刚:《论国家治理能力及其现代化》,载《上海行政学院学报》2015年第3期。
【23】彭贤鸿:《社会治理的要素分析》,载《中共南昌市委党校学报》2008年第2期。
【24】周雪光:《国家治理规模及其负荷成本的思考》,载《吉林大学社会科学学报》2013 年第1期。
【25】竺乾威:《公共服务的流程再造:从“无缝隙政府”到“网格化管理”》,载《公共行政评论》2012年第2期。
【26】何瑞文:《网格化管理的实践困扰》,载《苏州大学学报》(哲学社会科学版)2016 年第1期。
【27】王绍光:《国家治理与基础性国家能力》,载《华中科技大学学报》(社会科学版) 2014年第3期。
【28】同上。
【29】周雪光:《国家治理规模及其负荷成本的思考》,载《吉林大学社会科学学报》2013 年笫1期。
【30】于龙刚:《法治与治理之间——基层社会警察“解纷息争”分析》,载《华中科技大学学报》(社会科学版)2016年第3期。
【31】李梦俠:《半专业化群众组织与合作治理一以S镇林业管理工作为中心的考 察》,载《湖北社会科学》2016年第8期。
【32】韩志明:《在模糊与清晰之冋一国家治理的信息逻辑》,载《中国行政管理》2017 年第3期。
【33】参见刘杨:《基层执法专业化的实践困境及其解释一兼论基层执法的多元性》, 载《华中科技大学学报》(社会科学版)2016年第5期。
【34】刘鹏、刘志鹏:《街头官僚政策变通执行的类型及其解释——基于对H县食品安全监管执法的案例研究》,载《中国行政管理》2014年第5期。
【35】陶希东:《国家治理体系应包括五大基本内容》,载《学习时报》2013年12月30日。
【36】陈柏峰、刘杨:《基层基本公共卫生服务和卫生监督执法的实践及解释——以滇中S镇为例》,载《湖北社会科学》2016年第8期。
【37】于龙刚:《基层执法中的专项行动:原因、实践及后果——以公安专项行动为例》, 载《湖北社会科学》2016年第8期。
【38】陈柏峰:《基层社会的弹性执法及其后果》,载《法制与社会发展》2015年第5期。
【39】刘杨:《基层执法专业化的实践困境及其解释——兼论基层执法的多元性》,载《华中科技大学学报》(社会科学版)2016年第5期。
【40】于龙刚:《乡村社会警察执法“合作与冲突”二元格局及其解释》,载《环球法律评论》2015年第5期。
【41】参见韩志明:《街头官裸的空间阐释——基于工作界面的比较分析》,载《武汉大学学报》(哲学社会科学版)2010年第4期。
【42】刘磊:《执法吸纳政治:对城管执法的一个解释框架》,载《政治学研究》2015年第 6期。
【43】陈柏峰:《城镇规划区违建执法困境及其解释——国家能力的视角》,载《法学研究》2015年第I期。
【44】刘磊:《街头政治的形成:城管执法困境之分析》,载《法学家》2015年第4期。
【45】刘杨:《”专项治理”科层化的实践机制与制度前景——以鄂中X镇食品药品监督管理所的执法工作为个案》,载《法商研究》2017年第1期。
【46】韩舸友:《我国行政联合执法困境及改进研究》,载《贵州社会科学》2010年第8期。
【47】吴鹏、范学臣:《公安机关参与联合执法的分析》,载《中国行政管理》2008年第4期。

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