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信访的分类治理研究

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[摘要] 面对高涨的上访潮,信访工作制度不断强化信访人的权利和基层政府的职责。从调研来看,这并没有给基层政府提供合法有效的治理技术,基层政府陷入非法运作的边缘。当前的困局在于,信访渠道出现了淤塞,面对成千上万的信访者,政府未能通过有效的制度装置区分上访问题的性质。分类治理可能是疏通信访渠道的有效思路。根据上访诉求的合法性程度,目前的上访可以分为有理上访、无理上访、协商型上访三大类及若干具体小类。若能建立正确的分类原则,建立合理的配套措施,信访渠道就可以疏通,成为转型期社会利益的表达渠道和协商空间,发挥出其应有的功能。信访制度因此可以成为中国特色社会主义法治的重要组成部分。

 

一、信访潮与相关制度建设

新中国成立以来,有多次上访高潮,但中央采取相关措施以后,信访局势都得到了缓解,高潮得以回落。然而,进入1990年代以后,信访数量一直居高不下,形成了第五次信访高潮,且这次高潮至今尚未完全退去。这种状况使得信访制度改革日益成为全社会的关注焦点。

自1993年开始,全国信访总量持续增高。在农村,1990年代农民负担日趋沉重,农民对政策的满意程度下降,农村干群关系比较紧张,日渐对基层干部表现出不满情绪。在城市,经济体制开始了巨大变革,各类社会矛盾和利益冲突加剧,人们的不公平感日渐增长。因此,遇到问题时,城乡居民不断走上信访的道路,将信访视为优于司法的补救方式。

面对这种情况,在“精简机构”的大背景下,中央不断强调“信访工作只能加强,不能削弱”,在全国建立起了体系化的信访工作机构,着力于加强队伍建设。2000年2月,中共中央、国务院办公厅信访局升格为副部级单位,更名为国家信访局。同时,国家不断明确信访职能分配,着力于相关制度建设。1991年5月新修订的《中央各部门归口分工接待群众来访办法》,进一步明确了信访问题归口分工的责任,所有问题均按来访人反映问题的性质或所属系统,分别归口中央有关部门接谈处理。1995年颁布的《信访条例》更是明确写下了“分级负责、归口办理,谁主管、谁负责,及时、就地、依法解决问题与思想疏导教育相结合”这一原则。全国各地也陆续制定了信访方面的地方法规和工作办法、规定、细则等政策文件,出台了比较完整规范的省级信访法规30部,市级500余部、县级达2000多部,[①]很多乡镇也制定了政策文件。这标志着信访工作完成了向法制化方向的转变。

然而,上述制度建设并没有遏制住上访量的上升势头,上访越来越危及到社会稳定,其中最关键的是,1990年代中后期集体上访增速惊人。在农村,农民状告乡镇政府、村委会的集体信访越来越多;在城市,企业改制所导致职工大批下岗失业引发的集体信访此伏彼起;甚至出现了城乡串联、跨县串联的民办教师信访和转业军人信访事件。集体信访如果得不到恰当和及时的处理,很容易演化升级为群体性事件。在这种情形下,尽管中央不断要求地方政府慎重对待上访,加强信访工作,但收效甚微。从1993年到2005年,十二年间全国信访数量连续高涨,“信访洪峰”成了中国政治社会生活中的常态,且矛盾焦点不断向中央聚集。上访的增幅越来越呈现“倒金字塔”形。根据国家信访局的统计数字,2003年国家信访局受理信访量上升14%,省级只上升0.1%,地级上升0.3%,县级反而下降了2.4%。另外,中央和国家机关受理信访量上升4.6%,省、地、县直属部门增幅较少,有的还是负增长。[②]

现状需要中央尽快作出反应。2005年5月1日,新《信访条例》正式施行,它对原有保护信访人权利的规定进行了细化,完善了国家机关的信访工作程序,强化了信访工作职责,体现了信访工作走向法治化。[③]最重要的是,实行多年的“分级负责,归口办理”信访工作原则,被修改为“属地管理、分级负责”。与此同时,地方政府及其工作部门的职责被强化,《信访条例》要求各级政府“应当畅通信访渠道;应当科学、民主决策,依法履行职责,从源头上预防导致信访事项的矛盾和纠纷;应当建立各负其责、齐抓共管的信访工作格局,通过联席会议、建立排查调处机制、建立信访督查工作制度等方式,及时化解矛盾和纠纷”。具体来说,要求“建立信访信息系统、公开相关信息、领导接待日、领导下访、社会参与化解纠纷等行之有效的工作机制,方便信访人就地反映问题、查询信访事项的处理情况,有利于调动各方面力量化解矛盾”。

在这种背景下,“大接访”登上了历史的舞台,并被制度化、常规化。2005年5月,公安部率先部署在全国公安机关开展集中处理群众信访问题工作,全国3000多个县市区公安局长亲自接待上访群众,亲自协调解决信访问题。一些地方的法院、检察院也不断加入了“大接访”的行列。[④]2008年3月,湖北省则率先在全国开展县(市、区)委书记大接访活动,受到中央领导人的充分肯定和推介。2008年6月,中央发出通知在全国开展“县(市、区)委书记大接访”活动,要求“为北京奥运会成功举办创造良好和谐的社会环境”。这些“大接访”大多属于“一过性”活动,问题可能在接访后重新产生和出现。也许正是基于这种考虑,2009年4月,中央转发《关于领导干部定期接待群众来访的意见》,将市县两级党委书记(和主要干部)定期接待群众来访制度化,并对突出问题要实行领导包案,包掌握情况、包思想教育、包解决化解、包息诉息访的“四包”责任制。此外,中央还转发《关于中央和国家机关定期组织干部下访的意见》、《关于把矛盾纠纷排查化解工作制度化的意见》等文件,将定期接待群众来访的主体拓宽到各级各部门领导干部,将组织中央和国家机关干部下访规范化,并强化矛盾纠纷化解的日常工作制度。

新《信访条例》及“大接访”等“配套措施”带来了整顿信访秩序的热潮,取得了一些效果。2005年全国信访秩序就有好转倾向,信访总量同比下降6.5%,是经过12年持续攀升后的第一次下降,“倒金字塔”式的增幅状况得到改变,集体访批次基本持平,人次下降14%,初信初访下降9.1%。[⑤]2006年全国信访总量、集体上访量、非正常上访量和群体性事件发生量实现“四个下降一个好转”,特别是信访总量继2005年首次下降后再次下降15.5%,全国信访形势明显好转。[⑥]到2009年,全国信访总量同比下降2.7%,连续5年保持了下降的态势。[⑦]

尽管如此,信访潮并未完全退去。在北京城南,聚集着大量的上访民众,附近的村庄成为名副其实的“上访村”。据报道,上访村的借住人口2005年10月还有2500人,这是当年最高数字。而在2002年和2003年,上访村人口曾经达到3000人。[⑧]2009年8月,中央政法委有关负责人说,虽然全国多数地方的涉法涉诉信访高发势头得到遏制,总体上呈现稳中有降的局面,但进京访、重复访仍然偏多。[⑨]为此中央决定向地方派遣巡查组来解决问题。而且,新《信访条例》实际上强化了地方政府的信访治理困境,之前不断涌向北京的信访案件被压到了地方,而问题未必能够被解决。以山东威海为例,市县两级的信访案件不断增长,2005年增长了12.85%,2006年继续增长了1.41%。[⑩]

总结来说,在高涨的信访潮面前,信访制度日趋法治化,强化上访人的权利和接访人的职责。这种制度建设的要点有二,一是强化地方政府在信访工作中的责任和主动性,二是强化地方政府主要领导人的责任和主动性。尤其是“畅通信访渠道”的“大接访”、“包案”等措施,其实质是让最方便解决问题的地方政府、最有权解决问题的政府官员直接面对信访问题,并要求他们解决问题。

 

二、分类治理思路的提出

(一)效度有限的基层治理技术

面对上访潮,仅仅建立相关信访工作制度远远不够。中央无法直接面对上访问题,因此需要敦促基层政府“将问题解决在基层”。首先当然是从行政上施加压力,主要体现在中央对地方政府、上级对下级政府的考评上,这主要通过目标责任管理来实现,它构成了压力型体制的主要运作手段。上级政府将上访治理指标、任务进行层层分解,将其分派给下级政府,在激励—绩效的压力下,下级政府可以更加尽职地进行上访治理。当前很多地方,市、县、乡、村四级中毗邻的两级都要签订信访工作目标管理责任书,其目标一般包括杜绝赴京上访、杜绝赴省集体上访、严格控制赴省个人访,等等。信访工作属于维护社会稳定的范畴,其考察标准是“一票否决”,只要维稳工作出现纰漏,基层政府就受到否定评价。然而,压力型考评体制并没有给基层政府提供有效的信访治理技术。实践中,基层政府有很多治理技术,却未必有效。具体有以下三类:

1.综合治理。综合治理最早出现在社会治安与犯罪预防领域,它主要是指在党委和政府的统一领导下,以政法机关为骨干,依靠人民群众和社会各方面的力量,分工合作,综合运用法律、政治、经济、行政、教育、文化等各种手段,惩罚犯罪,改造罪犯,预防犯罪,以达到维护社会治安的目的。随着信访工作的日益突出,这种方法已被广泛运用到信访治理中。信访的综合治理主要包括同级部门联动机制和领导干部包保责任制。前者要求各相关部门(包括信访、综治、司法、民政、人民调解、法庭、公安等)一起来应对社会不稳定因素,在党委的组织下,它们定期一起召开信访工作例会,通报信访情况,排查信访苗头,研究解决疑难信访案件等。后者要求特定干部包掌握情况、包解决困难、包教育转化、包稳控管理、包依法处理,它是政府内部明确责任、促进工作的重要机制。

2.灰色手段。灰色手段多是不明显违法而又具强制效果的方法,它在基层信访治理中有多种表现形式:(1)跟踪上访人,保证其在视线之内却不强制限制其人身自由,当他有上访动向时进行劝说,劝说无效时不惜给各种好处。有一年国庆节期间,我在湖北某镇调研,镇上的信访干部一直在与上访人周旋,陪他们喝茶、吃饭、打麻将、钓鱼等。(2)通过“讲感情”以促使上访人息访,力图以情感人,以情动人,这有时会导致“干部讲感情、农民讲政治”的怪异局面。(3)通过“找软肋”来给上访人施加压力,寻找上访人是否有根据法律和政策可能受到选择性惩罚的违法事由,然后以惩罚或加重惩罚为由要挟上访人息访,如未经审批砍伐林木、违反计划生育政策、宅基地面积超标等。找到上访人的“软肋”,常常可以逼迫上访人放弃继续上访。(4)设置陷阱引诱上访人违法,然后启动相关合法惩罚措施。我在河南某镇调研时发现这样一起个案:信访干部安排一个人向上访人无理找茬,在冲突打架后,让派出所将上访人拘留,从而达到阻止其上访的目的。

3.违法手段。违法手段,包括非法拘禁上访人、利用“黑社会”阻止上访人等。利用“黑社会”的对价可能是金钱,也可能是其它好处或机会。最近,沸沸扬扬的“安元鼎保安公司”事件就是利用“黑社会”进行上访治理的典型案例。[11]对于基层政府而言,利用“黑社会”对付上访人,不需要区分上访问题的性质,可以从治理上省去了很多“麻烦”。基层政府随意动用暴力,可能带来行为不合法、不正义问题;而“黑社会”不用讲理讲法,可以直接用暴力或暴力威胁去阻拦上访者。这样,基层政府借用黑社会的力量,可以降低信访治理成本,获得短期利益,不过,丧失的却是政治正义。

上述治理技术不是由中央提供的,而是基层政府在实践中摸索出来的,除了综合治理以外,都带有灰色甚至非法性质。非法手段的广泛运用,表明了基层政府利用合法手段解决问题的能力正在丧失,利用合法手段解决问题的空间也越来越小。在中央信访治理越来越法治化,制度建设越来越健全时,基层的治理技术却显得越来越诡异,原因在于中央未能提供有效的治理技术,基层也未能摸索出合法的治理技术。

(二)分类治理的实践意义

申端锋在乡村经验研究中发现,基层政府在信访治理中面临的难题是对上访案件进行分类,然后在此基础上给予有效治理。他提出的解决方案是,运用各种手段(村庄规范、村庄结构等)对治理对象(农民)做出区分,并强化治权以达到有效治理。[12]这种思路为上访治理开辟了一种可能的路径。目前上访问题难以解决,原因之一就是缺乏合法有效的分类治理体系。正如王启梁所说,“分类,是人类最基本的能力,如果没有分类的能力,人类将无法生存和采取行动。分类是我们采取行动时需要依靠的一个重要指针。”[13]没有好的分类体系,问题就会杂乱无章、一团乱麻。因此,建立良好的分类体系,是上访有效治理的前提和基础。

目前基层政府对上访的分类往往依据上访事项的法律性质进行的,各地大同小异。我们调研的安徽某县将上访案件分为:失地农民保障、涉军群体、非法集资、教育系统问题、拆迁补偿安置、土地承包问题、涉法上访、企业改革改制、民间纠纷、人事劳资、社会治安、信访老户、其它事项。这种分类最多只能将上访案件按部门归口。申端锋主张对治理对象(农民)进行分类,这种对人不对事的分类方式,潜在地带有惩罚特征,与法治时代显得有些格格不入;而且,即便对农民的分类有效,由于无法对市民进行同样的分类,这种分类模式也难以发挥全局性效用;而对农民和市民区别对待,难免带有歧视色彩,因此在当代很难具有实践性。

新中国成立后,根据当时的具体情况,毛泽东对上访、闹事进行了区分,“对于闹事,要分几种情况处理。一种是闹得对的,我们应当承认错误,并且改正。一种是闹得不对的,要驳回去。闹得有道理,是应当闹的;闹得无道理,是闹不出什么名堂的。再有一种是闹得有对有不对的,对的部分我们接受,不对的部分加以批评,不能步步后退,毫无原则,什么要求都答应。”[14]这段话蕴含着从实践出发的合理分类思想,将上访闹事区分为有理、无理和部分有理三种。当然,其背后还存在敌我矛盾和人民内部矛盾的区分,以及具体的分类治理方式。[15]虽然时代不同了,人民内部矛盾的内容有了很大不同,但这种分类模式在当下仍有启发意义。当前社会现状与建国初期有了很大的不同,这决定了我们很难直接照搬这种分类治理体系,但这种分类思想可以启发我们思考适合的治理技术。

尽管上访人越来越多地涌向北京,但由于距离所带来的信息不对称,以及中央并没有能力对上访案件进行质性把握,因而只能强调“将问题解决在基层”。然而,上访人涌向北京,本来缘于基层未能解决问题,他们希望借助中央给地方政府施压。中央只能坚持“稳定压倒一切”,并以此对地方政府进行考评,对上访实行“属地管理,分级负责”,要求地方政府将不稳定因素消灭在萌芽状态,将矛盾化解在基层,同时在意识形态话语上要求基层政府“克服官僚主义”。这种处境下,将问题和矛盾上交,意味着地方官员无能,他们的职位可能因此不保。这就出现了一个悖论,底层民众因为基层政府不了问题而上访,中央反过来坚持要求基层政府解决问题。基层政府因此只能使尽所有解数,通过合法和非法的治理技术将上访人困在基层,不让他们去北京,却少有办法彻底解决问题。

这种悖论的出现,说明信访渠道已经淤塞。信访制度的有效运行,是以中央政府、地方政府、底层民众三方之间形成一个有效的平衡为基础的。三方力量的平衡,使得上访维持在一个相对稳定的数量上,从而保持信访渠道的畅通。通过这一渠道,中央政府可以了解底层民众的诉求,解决他们的问题,约束地方政府的行为,使其依法有效行政。[16]但是,目前状况表明信访渠道已经很难起到这种作用,中央和地方政府都因过多的上访而疲于奔命。站在中央或地方政府的位置和立场上,也能理解甚至同情他们的作为。中央如果不要求将问题解决在基层,自身根本承受不了。地方政府用尽一切办法将上访人困在基层,缘于中央的要求,有其在压力型考评体制下的“苦衷”。

信访渠道淤塞的原因在于,面对成千上万的上访者束手无策。中央无法通过一套制度装置来对上访问题性质进行区分;基层政府虽然可能具备区分能力,但没有区分的动力,因为在中央的压力下,即使区分也不能区别对待。国家信访局长说,80%的上访是有理上访,无理取闹的只占小部分。从对基层政府构成压力而言,这种表达是有意义的;但作为对事实的描述,却没有多少意义。如果制度装置无法区分上访类型,或者即使可以区分,却没有办法区别对待,那么说多少上访是无理上访,这是没有意义的。这样,分类对于信访治理的意义就有所凸显。如果可以对上访案件进行有效分类,并可以按类别进行治理,淤塞的信访渠道就可能被疏通。

由于缺乏有效的制度装置和分类体系,人们倾向于将所有的上访都当作维权。上访因此自然地具有正当性。无论何种情况下,政府人员必须热情接待上访人,不能有“官僚主义”,必须尊重上访人的权利,必须抽象地符合法治原则。媒体不时有政府官员侵犯上访人权利的报道,它会激起社会和民众的强烈不满,相关官员会受到上级追责。各级政府也不能对上访人采取任何强制性措施,否则就会遭到媒体和社会的谴责,甚至会遭到一些国际人权组织的指责。如果这种强制性措施(如劳动教养)符合当前法律法规,那么法律法规本身也会受到质疑。而根据下节的分类,仅仅其中的有理上访才能称得上是维权;无理上访则建立在滥用权利的基础之上,其诉求根本没有合法依据;协商型上访的诉求在于争取有利的权利配置。权利配置问题未能达到共识,如何谈得上维权?

单一的认识框架,以及有效分类体系的缺乏,使得信访渠道淤塞,很多问题被遮蔽,反而不利于底层民众。毫无原则地强调权利,可能扩张了底层民众的上访需求,使得真正的维权行动无法受到重视。不能否认基层社会中有很多权利被侵害的现象存在。同样不可否认,无理上访在目前情势下被催生或扩张,消耗了大量的信访工作力量。有理上访因此被淹没在信访大潮之中。毫无原则地强调权利,导致信访渠道的淤塞,还使得底层民众的诉求表达难以得到重视,信访制度的功能难以真正发挥出来。基层政府无法对问题进行区分,而又必须解决问题,因此只有动用各种非法办法,从而丧失了政治正义性,更多的问题因此生发出来。缺乏有效的治理技术,毫无原则地强调维权,实际上无助于上访问题的真正解决。

 

三、上访的分类尝试

2003年,针对重复上访,胡锦涛曾批示:“问题仍得不到解决,究属何原因?是不符合政策规定,还是我们官僚主义?能否做点具体分析。”[17]本文的分类尝试可以看作是响应“具体分析”号召的努力。为了行文方便,这里主要讨论上访的分类,这种分类对来信访也大体适用。今天,对上访的区分应当主要以是否符合法律规定为标准。根据诉求的合法性程度,上访可以分为三类:有理上访、无理上访、协商型上访。上访人的诉求部分有理、部分无理的,从大方向上讲,也属于有理上访。

(一)有理上访

有理上访是当事人合法权益受到侵犯的上访。这种类型的上访中,当事人的目的是维权。应该说,有理上访在信访潮中占有很大的比例。在当前社会转型时期,公民的权益常常遭遇到无端侵害,甚至赤裸裸的剥夺,这样的案例在现实中非常普遍。在社会各个领域,人们权益都可能遭到侵犯,并导致上访。当人们权益受到侵犯后,因得不到执法、司法机关的纠正,也可能导致上访,且容易将矛头指向政府或司法机关。

有理上访就是学者和媒体通常所讲的维权型上访。当然,如果探究上访人的心理,很难简单说他们的行为动机就一定是维权。对于中国人而言,“维权”是来自西方文化的概念,难以完全涵盖上访人的动机,尽管它已经被中国社会广为接受。更为本土性的概念也许是“申冤”。有理上访,往往既有“维权”的成分,也有“申冤”的成分。“维权”和“申冤”是源自中西不同文化的两种概念,代表了不同的意义世界,两者的逻辑有所不同。[18]申冤意味着遇到了不公,权利受到侵害是一种不公,但并非所有的不公都是权利受到了侵害,因为有些不公仅仅源自心理感受。人们因各种纷争要求政府介入主持公道,却可能并非主张权利。当事人所说的“维权”,有时不过是借用“侵权—维权”话语而已。

(二)无理上访

无理上访是上访诉求明显不合法、不合理的上访。从实践看来,至少可以有以下几种:

1.谋利型上访。这种类型的上访中,当事人借上访谋取利益,他们的上访往往很难说合法,也很难说合理,但他们能够抓住基层政府的弱点并借此谋利。上访人起先往往是由于自己的合法权益遭到侵害而上访,在上访与政府互动的过程中逐渐掌握了基层政府的弱点,知道基层政府的软肋之所在。只要上访人善于缠、闹,或者威胁去上访,常常就能得到利益。他们知道缠、闹只要不违法,踩线不越线,政府官员根本没有办法。他们知道政府官员怕上访,尤其是进京上访,因此只要威胁说去上访,政府官员常常愿意“花钱买平安”。在湖南邵阳调研时,我曾遇见这样一例上访:某领导人视察时曾与一个农民合影,此后这个农民拿着合影到处上访赤裸裸地要求好处,并威胁说县乡政府如果拒绝,他就要去北京上访。此后只要一到重要时刻,县乡政府都必须给他准备一份“礼物”。当个别人通过上访和威胁上访能够获取利益时,便会产生示范效应,其他人也出来效仿。在个别调查点,由于谋利型上访太多,近来甚至有形成“上访产业”的态势。[19]

谋利型上访的产生和存在有两个方面的原因。一是上访人发现,“会哭的孩子有奶吃”。基层政府在处理信访问题时会“制度性拖延”,并以此来衡量信访问题的严重程度,当上访人发现这个“秘密”后就会在制度空间内施展策略,让自己的问题得到重视并获得解决,[20]甚至获得额外好处。二是压力型体制下,政府对稳定问题的高度重视,“稳定”是“一票否决”的。在这种压力下,基层政府往往不得不“委曲求全”,以经济利益换取稳定。因为一旦上访人真的去了北京,官员的政治前途就可能不保,甚至去北京“接访”的支出也远远高于“花钱买稳定”的成本。

2.精神病人上访。这种类型的上访中,上访人是精神病人,这是一种非常特殊的上访。建国初期,就有精神病人上访。1955年长期滞留北京的无理取闹和患精神病的来访人占到京访总数的3.7%,1956年至1957年则上升为8%。[21]这种统计将精神病人与“无理上访”放在一起,大约因为精神病人与其他无理上访者一样,其“无理”是显而易见的。目前的统计资料没有专门对精神病人上访的统计。但可以肯定精神病人的上访普遍存在。我在河南内黄县调研时,曾遇到过精神病人上访。申端锋曾对河南某乡的精神病人上访作了详细的考察,2004—2008年,全乡有8名精神病人上访,且有3人赴京上访。[22]侯猛在最高法院信访办调研时也曾遇见精神病人上访。[23]精神病人上访已经成为了基层信访治理中的难题。如果赋予基层政府送治精神病人的权力,很可能被非法用来进行信访治理,将那些难以对付的上访人强制送到精神病院去,从而侵犯人权。实践中确实有这种情况发生。[24]

3.偏执型上访。这种类型的上访中,当事人不是法定权利受到了侵犯,没有通过要挟政府来谋利的主观动机,其上访诉求也不具有后文所说的协商性质,却偏执地要求政府满足其诉求。而在法律和政策框架内,根本没有能力或不应该满足其诉求。这些上访人中,相当一部分人最初的上访诉求得到了解决或部分解决,后来在重复上访中不断有不合理的要求;也有一部分人的上访诉求从一开始就不合理。一些上访诉求涉及到市场经济的风险、诉讼风险甚至日常生活风险,这些风险本该当事人自己承担,政府本来就无能为力。我在多个地方调研都曾听说,有村民因妻子与人私奔,而向信访办寻求帮助。有的人做生意亏本了,或者在外受骗上当,也去找信访办;甚至有人家里电线断了,也去找信访办。信访办当然没有办法也不应该解决这些问题。一些上访人也许是真的走投无路,但无论如何,强求信访办解决这些问题,只能说是偏执的表现。

(三)协商型上访

协商型上访是合法性比较模糊的上访,上访人没有明确的合法权益受到侵犯,却认为相关法律和政策不合理,因此上访“协商”,这种上访有改变法律和政策的潜在可能性。协商型上访的诉求非常多样,这正体现了转型期中国信访问题的复杂性。从实践看来,协商型上访至少可能有以下几种诉求:

1.意识形态诉求。这种类型的上访,其动力不是法定权利,也不是法律和政策,而是抽象的意识形态。它并不是法治意识形态,而是“为人民服务”的社会主义意识形态。据此,上访人有困难就求助于政府。这种上访既不是权利被侵犯而维权的有理上访,也不是利用政府弱点进行谋利的无理上访。上访人的心理状态不是维权和抗争,而是向国家和政府“求援”,他们认为政府有责任伸出援助之手。他们的求援行动有着道义性和正当性,基层政府也认为求援行动“天经地义”,并不否认这种正当性。农民和政府都不会考虑所谓的“合法性困境”[25]。新中国建立以来,共产党在基层最得人心的口号就是“为人民服务”,这既是党和政府的许诺,也是其对自身的定位,人民也据此来看待与国家的关系。在相关上访中,政府没有法定责任,却因“为人民服务”的社会主义意识形态而必须承担责任,这给农民提供了一个协商的空间。

意识形态诉求的协商型上访,在现实中非常普遍。在湖北荆门农村,每当抗旱形势紧迫,农民就会上访求助于政府;而政府和农民一样着急,不仅因为怕农民因干旱而来上访,也是怕出现严重干旱而自己“脱不了责任”,正因此,政府常常会积极抗旱。[26]在安徽长丰县,农民上访要求救济、低保或五保的非常多。应该说,这种诉求与照顾弱势群体的社会主义传统密切相关。新中国成立后,就确立了五保户制度和困难户救助制度,改革开放后又增加了低保制度,这些制度深受群众拥护。值得一提的是,要求低保或救济的上访人,也并非都是真正的贫困无助者,因为上访者常常会通过陈述来构建“苦难—救援”的情境。[27]因此,意识形态诉求的协商型上访有时需要谋利的无理上访加以区分。

2.政策诉求。这种类型的上访,诉求并不符合政策,上访人没有明确的合法依据,其动机是促动政策向有利于己的方向改变。上访人往往可以找到抽象法律依据(如宪法或法律的原则性规定),但缺乏具体的法律和政策依据。上访人虽然于法无据,但他们并没有利用基层政府的弱点进行谋利的动机。他们有通过上访改变政策的愿望,事实上也存在这种可能性。中国正处在社会大转型时期,政治、经济和社会改革处于摸索阶段,法律和政策需要逐渐完善并合理化。不同社会阶层、利益群体的不断沟通、交涉,是促进法律和政策完善的必由之路和有效手段。这种背景下,上访可以被理解为弱势群体与国家、社会进行沟通、交涉的工具,也应当成为表达其利益诉求的有效手段。正因此,应当给政策诉求的协商型上访留下一定的空间。

政策诉求的协商型上访,在现实中非常普遍。目前土地征收及房屋拆迁补偿、企业改制、转业军人安置、民办教师安置等诸多领域,相关政策都还谈不上非常完善,各地政策也可能有所差异,这给特定利益群体的政策诉求和协商留下了空间。在江西安远调研时,村里有个早年被辞退的民办教师,后来听说邻县对民办教师有特殊补助政策,他顿感不公,因此而上访,甚至串联全县的辞退民办教师联合起来。这可能推动该县辞退民办教师的补助政策的改变和完善。城郊农民想通过上访获得更高的征地拆迁补偿,这可以理解;下岗工人试图通过上访来争取对己有利的安置补偿政策,也无可厚非。当前我国法律和政策尚难说完全契合社会现实,因此它们只是衡量上访合法性的主要依据,而非绝对依据。

3.地方性规范诉求。这种类型的上访,其诉求没有明确的合法依据,甚至与法律相抵触,但受地方性规范支持。中国是一个后发现代化国家,法律肩负着改造社会的历史重任。中国式法治的显著特征是,由国家先行立法,然后通过政权体系将法律贯彻下去,让其成为全社会接受的规范。这个过程中,法律与地方性规范会有种种冲突,立法在基层社会未必合理,未必能被广大民众所接受。不接受法律制度安排的人,就可能上访,根据地方性规范来叙说其利益诉求。法律应当建立在恰当的民众认同和社会基础之上,因此常常需要根据地方性规范作出调适。这种上访因此可能促进法律的完善。正因此,尽管地方性规范诉求的协商型上访缺乏符合法律的依据,却不应当简单归结为无理上访。这种上访在土地纠纷中颇为常见。在一些地方农村,当国家立法规定土地承包关系“三十年不变”以后,农民纷纷上访,要求县乡政府按照人口变化进行土地调整,其根据就是以生存伦理和公平观念为基础的地方性规范。[28]这种诉求显然与《农村土地承包法》相违背,但一些县乡政府迫于上访农民的压力而调整土地,甚至有县政府专门为此颁发文件。

4.情感诉求。这种类型的上访,其动力主要是情感因素,如“气”、“面子”等。当事人由于受了很大的“气”[29],心理不平衡,因此要通过上访找到平衡感。《秋菊打官司》中,秋菊憋足了一股劲不断上访、诉讼,其中一个重要原因就在于她感觉受了“气”,且在与村长的互动中“气”越来越大。[30]在应星看来,“气”在当代乡村集体行动中起到了独特的作用,对集体上访有较大解释力。[31]这种类型的上访中,情感诉求是支配上访人坚持上访的主要原因,但并不排斥还存在其它原因。由于存在情感诉求,上访人会想方设法找各种理由去上访,旧的问题解决了,也可能找出新的问题。情感诉求不解决,息访就很困难。当然,其它类型的上访中也可能有情感诉求,但它不占最主要位置。

情感诉求的协商型上访在现实中并不少见。北方村庄的派性政治中,“在野”的一派就可能找“在台上”一派的任何弱点而不断上访告状,包括选举、财务中的问题,甚至只是一点点瑕疵。比如,在外打工的村民,选举时村干部没有给他留选票,这件事情就可能被他所属的派系用来作为选举权被剥夺的上访依据。[32]上访的背后是不同派系的互相不服气。在一起个案中,一个村民因为在日常生活中受了村支书的“气”,因此找各种理由上访,他动员的集体上访,基础也是村庄分化导致的村民不平衡感。[33]很多上访人所争议的标的毫不足道,尤其是与上访所不断投入的财产以及旷日持久的时间相比,是情感诉求促使他们风餐露宿地坚持在上访的道路上。最极端的一个例子是,1970年代一位农民因生产队少分给他1.5公斤绿豆而前后上访三年,一直去了北京。[34]

 

四、分类原则与治理方法

面对成千上万的上访人,在信息有限的情况下,信访机关如何进行具体分类,这需要很高的技术,且很难在短时间内保证分类完全正确。因此,信访机关应当建立一种信访分类的动态机制。信访机关对上访案件的初步分类,仅仅是一种工作分类,并非上访案件的最终定性。信访机关最初接待上访人时,一般只可能根据上访人的书面陈述、口头陈述及其提供的有限材料进行判断,其信息来源于单方当事人,据此作出的初步分类不可能有很高的准确性。随着对案件的调查逐渐深入,信访机关可以对之前的案件性质定位进行调整。在着手处理案件之前,信访机关需要对案件性质进行大体上的判断,以决定初步处理时对案件适用不同的方法。

上访案件的最初分类,应当遵循一条原则——有理推定原则,即起初要将所有的案件预设为有理上访。这决定了信访机关在接待上访人时,必须态度热情端正,“克服官僚主义”,必须尊重当事人的信访权利。遵循有理推定原则,意味着信访机关对无理上访的认定要非常谨慎。如果信访机关将有理上访或协商型上访认定为无理上访,不但解决不了上访问题,还会降低民众对分类治理的认可度。通常来说,上访人提供的信息对自己有利,如果这些信息确实表明上访人的诉求缺乏合理合法依据,才可以将这种上访归结为无理上访。相对于有理上访和无理上访,大多数协商型上访更好被区分出来。协商型上访缺乏具体的法律和政策依据,但它往往诉求于社会主义意识形态、政策或地方性规范等,这些较容易从上访人的陈述中发现。而且,这些诉求往往出现在较为特定的事项中,在特定时间段内多发,如农民请求政府抗旱的上访、工人不满企业改制的上访、教师不满待遇的上访、转业军人要求待遇的上访等。当然,情感诉求的协商型上访属于例外,因为情感诉求一般不会被上访人明确地表达出来。

对上访作出初步分类后,上访案件就可以进入治理环节。分类之后如果没有良好有效的治理,分类的意义就会丧失。分类之后的治理,需要对不同类型的上访,用区别的方法加以解决。

对于有理上访,应当坚决依法维护上访人的权利。如果地方政府站在公正立场上,比较好依法处理。当存在明显枉法侵权的情形时,由上级政府或媒体出面监督,问题解决起来并不难。即使暂时存在资本勾结黑社会等严重非法情形,最终也是可能得到纠正的。当然,不能否认,当前社会中也存在一些长期得不到纠正的案件甚至冤屈。信访机关在治理有理上访时,对于那些适合由司法机构处理的问题,可以引导上访人通过司法途径解决,如有必要最好能为上访人提供法律援助。对于那些不适合由司法机构处理的问题,信访机构也应当做好协调工作,促成并监督案件问题的最终解决。有理上访针对的常常是基层政府,因此由基层政府信访机构去解决问题,有很大的难度。这需要完善信访治理的相关配套制度,来对基层政府进行有效制约。

并非所有依法维权的有理上访,政府都能完全解决。在土地问题上,依据法律要求土地权利的上访者可能在村庄社会中遭到排斥,因为上访者违反了村庄地方性规范。例如,出嫁妇女的土地权益与村庄习惯和实践可能发生冲突,因此无法在现实中得以落实。即使出嫁妇女上访,问题最终的解决还得回到村庄中来,如果大多数村民就是不按照国家法律办,政府也很难办。因此,有些问题即使政府想解决,也未必能在基层社会中落实。对这类极个别很难依法解决的有理上访,信访机关应当批转并监督有关机构尽量做好调解工作,并将问题向立法机关、上级政府反映,以便法律和政策的完善。

对于无理上访,需要通过加强基层治权建设来加以解决,从而使基层政府有足够的能力应对。[35]人民内部矛盾主要适用说服教育的方法处理,但并不排斥强制性的处罚。无论是说服教育还是强制处罚,都应当建立在社会主义法治的基础上。可以以公共秩序为基础赋予基层政府治权,构筑相关强制处罚措施,对于坚持无理上访而破坏了公共秩序者,可以处以警告、罚款、行政拘留、劳动教养等。法治国家需要良好的社会公共秩序,不能容忍破坏。对于上访过程中的轻微违法破坏行为,说服无效的,应当采取必要的行政处罚,这也是为了达到积极教育和劝诫的目的。对于上访中的精神病人,可以在经过医疗机构严格认定的基础上,决定送精神病院治疗。为了防止强制措施被基层政府滥用,应当在法治框架下对基层政府施加必要的监督和约束。当事人对处罚或决定不服的,有权向法院起诉,法院拥有最终的裁决权。

在无理上访的治理中,政府是否能够合理运用强制措施,事关重大。运用得好,有利于解决上访问题,疏通信访渠道;运用得不好,会严重影响政府信誉,使信访治理工作进一步陷入被动局面。因此,强制措施的运用不但要严格依法,还应当遵循民主原则,取得民众的理解。上访问题非常复杂,并非权利话语所能简单概括。上访治理也需要向媒体和社会展现无理上访的荒诞性,及其对社会秩序的危害,这有助于民众全面理解上访潮,从而理解政府采取强制措施,加强治权建设。在起步阶段,每次采取强制措施,可以在特定的社区和农村范围内召开群众代表会议进行说明、普法、听证和讨论。这看起来会增加信访个案治理的工作负担,但从长远看,无疑有利于减少无理上访,降低信访治理的成本,有利于信访渠道的畅通。

对于协商型上访,需要通过完善协商机制和政策制定机制来加以解决。协商型上访的诉求,由于缺乏符合法律和政策的依据,很难简单地依法处理,但也不能粗暴地动用强制手段进行压制。上访人在意识形态、政策或地方性规范方面的诉求指向,具有一定的合理性。也许诉求暂时无法全部满足,但只要地方政府下功夫,是可以得到缓解或部分解决的。在宏观结构上,这类问题需要在发展中用发展的办法逐步加以解决;在微观个案中,基层政府应当有真诚的态度和务实的手段。协商型上访诉求涉及法律和政策的改变或变通适用,问题的解决需要在权利配置层面上讨论,各级政府信访工作会议应当在此层面上研究解决方案。对一段时间内突出的问题,可以召集有关部门一起研究完善政策;必要时召开有各方面人士参加的听证会,以民主的办法寻求解决之道。国务院及相关部委机构也可以就全国性的突出上访问题展开研讨,制定统一的政策。

情感诉求的协商型上访可能有些特殊,由于上访的动力主要来自于情感,相当不好解决,还有的可能解决旧的问题必然导致新的问题产生。由于争议背后有情感的驱动,法律和政策上的问题解决了,情感问题没有解决,当事人可能寻找新的上访理由。有时一方当事人因情感诉求满足而息访,另一方当事人又出现了情感诉求而开始上访。案件中双方当事人可能有多年的积怨,要完全平息冲突颇为不易。很多旷日持久的宅基地纠纷、涉法上访案件,背后都有延伸性事实,掺杂了当事人甚至亲朋好友的感情,信访机构很难厘清并让双方都满意地将问题解决。因此,解决这类纠纷主要还是得将工作做细致,消除当事人的情感对立。

分类治理要能有效运作,必须有一些辅助措施。缺乏这些措施,基层政府就缺乏动力运用分类技术和治理方法,分类治理的效果也难以得到稳定保障。

第一,逐步缩小“稳定”的范围。“压倒一切的是稳定”是邓小平1980年代末在非常特殊的国内外环境中提出的,后来维护社会稳定成为政府的一项重要工作。1990年代以后,随着改革的深入,各种社会矛盾日渐加剧,政府逐渐扩大了“稳定”的范围,对稳定提出了非常高的要求。在压力型体制下,“稳定压倒一切”给当前基层政府增加了很大压力,这不利于某些上访案件的真正解决和上访渠道的疏通。在不影响中国社会稳定大局的前提下,可以适当缩小“稳定”的范围,将上访逐渐从“稳定”事务中剥离。在分类治理初见成效,信访渠道不再淤塞时,可以先将特定类型的上访从“稳定”中剥离,然后稳步推开。这样,基层政府可以逐渐从笼罩性的压力下解放出来,对上访进行分类治理。

第二,建立信访治理分类考评机制。中央和上级政府建立了科学的分类考评机制,基层政府就不用再“唯稳定马首是瞻”,而是会根据上访案件的不同类别而寻找适合的治理方法,主观积极性得到了提高、创造活力可以被激活,一些不合理的考评枷锁可以被卸下。分类考评机制应当对有理上访、无理上访、协商型上访分开考评,定量与定性相结合。有理上访治理的考评指标应当主要围绕权利侵害和侵权救济,因为有理上访主要因为上访人权利受到侵害,侵权者常常是基层政府,上访治理的目标是侵权救济。无理上访治理的考评指标应当主要围绕依法行政,包括依法作为和依法不作为,因为无理上访治理的目标是依法让上访人息访。协商型上访治理的考评指标应当主要围绕协商措施和效果,包括协商制度创新和行政效果,因为协商型上访治理的目标主要是在协商中完善政策和法律,尽力解决上访问题。

第三,启动信访热点事项的政策研究机制。信访制度的原初功能就在于,让政府发现群众的要求和社会中存在的问题,让中央发现地方政府的问题。当分类治理体系初见成效,信访渠道畅通后,就可以让信访制度回复其原初功能。政策研究主要针对协商型上访,因为协商型上访牵涉到权利配置的问题,处于需要讨论的问题领域。如果政府能够从这个领域抓住社会问题,并加以全面研究,制定更加合理的政策,上访问题就可以得到更好的解决,信访制度就可以走上良性运作轨道。

 

五、结语

即使有好的分类治理体系,也不可能将所有的上访问题都解决。无理上访的诉求,当然无法满足;协商型上访的诉求,往往也只能得到部分满足;有理上访的诉求,也未必都能得到满足。无论是何种类型的上访,本身也具有复杂性。这些案件中,有的上访者诉求有一定合理性,某方面的权利受到侵害,但所占的“理”或权利并不绝对,争议对方的诉求也许同样有相当的合理性;有的是当事人在争议事件中投入了太多的成本和感情,不愿意轻易收手,因此无论政府和司法系统如何处理,总是有人不满而上访;有的则是法律和政策在现实中行不通,因此法定权利与地方性规范会发生严重冲突,问题的解决只能在两者中寻求平衡。如果说上访中“80%是有理上访”,那也只能说,80%的上访诉求有其合理性。因此,奢望一种制度来解决处于巨大转型期中国社会的各种问题,这是不切实际的。

然而,建成了有效的分类治理体系,就可以疏通当前几乎被淤塞的信访通道,这无疑有助于新时期人民内部矛盾的解决。客观地说,上访不仅仅是当事人维权的空间,甚至主要不是这样一个空间,更是一个不同社会群体(主要是弱势群体)争夺利益的空间。其中有合法权利的成分,但更多的则处在模糊地带。而当前社会巨大转型时期,各种利益群体都被释放出来。对于底层民众(尤其是弱势群体)而言,上访是不多的可能有效的争夺途径。正因此,应当让这个渠道和空间保持通畅,积极地在这个空间中解决底层民众所遇到的具体问题,完善其中涉及的各种政策。

在分类治理的过程中,对有理上访的处理,处于较为关键的地位,它不仅关涉当事人的受侵害权利的救济,更是关涉到分类治理的合法性问题。如果有理上访得不到较好的处理,甚至基层政府在处理过程中还侵犯有理上访人的合法权益,它就会在社会和公众心中丧失信誉。这样,基层政府动用强制力量处理无理上访就丧失了合法性,即使完全合理合法且必要,也很难获得社会和公众的认可。在分类治理的过程中,最能体现功效的应该是对协商型上访的处理。因为协商型上访集中反映了转型期中国社会的各种矛盾和利益分配问题,信访制度是这些问题的重要表达渠道和协商空间,它需要直面这些问题。如果能较好地解决这些问题,信访制度才算履行了其本来的功能,从而成为法律制度的重要补充,成为中国特色社会主义法治的重要组成部分。

 

作者:陈柏峰,中南财经政法大学法学院(武汉,430073)

 

* 本文是中央高校基本科研业务费专项资金项目(批准号:2011002)和教育部人文社会科学研究项目“和谐社会背景下健全农村信访治理机制研究”(批准号:10YJCZH142)的成果。

[①] 中国行政管理学会信访分会编著:《信访学概论》,第22页,中国方正出版社,2005年版。

[②] 参见于建嵘:《信访的制度性缺失及其政治后果》,《风凰周刊》,2004年第32期。

[③] 包蹇:《信访走向法治化——新的<信访条例>解析》,《人民日报》,2005年2月17日。

[④] 参见吴金鹏:《亲历“大接访”》,《法律与生活》,2006年第13期。

[⑤] 王学军:《以科学发展观为统领 努力开创信访工作新局面》,《人民信访》,2006年第3期。

[⑥] 王学军:《全力抓好<意见>的贯彻落实 以优异成绩迎接党的十七大召开》,《人民信访》2007年第3期。

[⑦] 国务院新闻办公室:《2009年中国人权事业的进展》, 2010年9月26日。

[⑧] 《上访潮难平,中央要求出台政策要兼顾各方利益》,2006年2月19日,http://www.stnn.cc/global/china/t20060219_143300.html,2010年12月8日。

[⑨] 裴智勇:《中央政法委就加强和改进涉法涉诉信访工作意见答记者问》,《人民日报》2009年08月19日。

[⑩] 张修成:《1978年以来中国信访工作研究——以山东威海为个案》,第115页,中共中央党校博士论文,2007年。

[11] 龙志、杨艺蓓:《安元鼎:北京截访“黑监狱”调查》,《南方都市报》,2010年9月24日。

[12] 申端锋:《乡村治权与分类治理》,《开放时代》,2010年第6期。

[13] 王启梁:《法律:一个安排秩序的分类体系》,朱晓阳、侯猛编:《法律与人类学:中国读本》,第191页,北京大学出版社,2008年版。

[14] 《毛泽东选集》第五卷,第354页,人民出版社,1977年版。

[15] 详细请参见陈柏峰、申端锋:《无理上访与基层治理》,《中国社会科学内部文稿》,2011年第1期。

[16] 贺雪峰:《国家与农民关系的三层分析》,《天津社会科学》,2010年第6期。

[17] 《国家信访局关于开展群众重复上访问题专项治理工作的通知》,国信发[2003]5号。

[18] 梁治平:《申冤与维权》,《二十一世纪》,2007年第6期。

[19] 田先红:《从维权到谋利——农民上访行为逻辑变迁的一个解释框架》,《开放时代》,2010年第6期。

[20] 应星:《大河移民上访的故事》,三联书店2001年版;陈柏峰:《缠讼、信访与新中国法律传统》,《中外法学》,2004年第2期。

[21] 刁杰成:《人民信访史略》,第73页,北京经济学院出版社,1996年版。

[22] 申端锋:《治权与维权:和平乡农民上访与乡村治理》,第241-283页,华中科技大学博士论文,2009年。

[23] 侯猛:《生命的尊严:涉诉访民的心态与表达》,《中外法学》2011年第1期。

[24] 张涛:《内蒙古一民警因上访被强送精神病院》,2009年12月22日,http://news.163.com/09/1222/08/5R4FFFNV00011229.html,2010年12月8日。

[25] 应星:《草根动员与农民群体利益的表达机制》,《社会学研究》2007年第2期,第2页。

[26] 焦长权:《政权悬浮与市场困局:一种农民上访行为的解释框架》,《开放时代》2010年第6期。

[27] 狄金华:《被困的治理》,第193-202页,华中科技大学博士论文,2011年。

[28] 陈柏峰:《地方性共识与农地承包的法律实践》,《中外法学》,2008年第2期。

[29] “气”是人们在生活中,未能达到期待的常识性正义衡平感觉时,针对相关人和事所生发的一种激烈情感。陈柏峰:“‘气’与村庄生活的互动”,《开放时代》,2007年第6期。

[30] 陈柏峰:《秋菊的气与村长的面子》,《山东大学学报(哲学社会科学版)》,2010年第3期。

[31] 应星:《气与中国社会的集体行动》,《开放时代》,2007年第6期。

[32] 陈柏峰:《北方村庄的派性政治与日常生活》,《开发研究》,2008年第1期。

[33] 陈锋、袁松:《富人治村下的农民上访:维权还是出气?》,《战略与管理》,2010年第3、4期合刊。

[34] 刁杰成:《人民信访史略》,第7页,北京经济学院出版社,1996年版。

[35] 陈柏峰、申端锋:《无理上访与基层治理》,《中国社会科学内部文稿》,2011年第1期。

 

 

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