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王裕根:项目制重塑国家与农民关系的机制分析——基于浙西北Z乡的调查

[摘要] 后农业税时代,项目制成为观察国家与农民关系的重要窗口。基于浙西北Z乡调研发现,项目资源的体制耗散以及项目转包分包的利益阻截不能使国家项目资金完全落地,与此同时,地方政府通过制度的内部控制回应了项目下乡过程中的资金流失问题。在此过程中,项目制不断形塑农民的国家形象。由此,国家与农民的关系需要从中央政府与地方政府两个层面去分析项目制如何形塑农民的国家形象。一方面,从地方政府与农民的关系来看,项目制强化了农民对地方政府自利的想象,也影响了干群关系。另一方面,从中央政府与农民的关系来看,项目下乡提升了农民的国家认同感,这在一定程度上反映了项目制的治理绩效,同时也表明嵌入式国家自主性得到实现。

 

一、文献回顾与问题提出

取消农业税后,县乡财政体制发生变革,县乡财政收入主要依靠上级政府转移支付。与此同时,乡村公共事业的发展也主要依靠国家通过各种项目的形式进行财政补贴。随着国家不断加大对农村建设项目的投入,乡村公共资源的供给逐步形成了“项目下乡”“项目进村”的制度模式。针对项目制实践机制,不同学者提出了不同的分析进路。

首先,研究了项目制的治理机制。折晓叶、陈婴婴认为,在项目资源分配与项目下乡的过程中,不同层级的政府存在不同的行动策略和资源配置方式,形成了国家部门的“发包”机制、地方政府的“打包”机制以及村庄的“抓包”机制(折晓叶、陈婴婴,2011)。渠敬东则从整体上分析了项目制的制度逻辑,认为项目制结合了行政逻辑和市场逻辑,突破了以往单位制的组织控制形式,是一种新的国家治理方式(渠敬东,2012)。其次,分析了项目制中的政府行为。周飞舟以具体个案分析了项目财政资源在县乡两级政府的分配过程以及项目下乡产生的意外后果(周飞舟,2012)。陈家建则深入分析了社会管理项目制的实践效果,认为通过人事权的控制以及项目资金的优化配置可以实现项目制意图(陈家建,2013)。周雪光则借助组织学以及经济学中委托—代理的模型分析了不同层级政府的目标设定权、检查验收权以及激励分配权三种控制权的组合模式,并在具体实践中展现了不同层级政府的行动逻辑和策略(周雪光、练宏,2012)。最后,提炼了项目资源分配过程中的微观发生机制。黄宗智等认为项目下乡的过程中并没有遵循项目制理性化和专业化的逻辑,而是遵循了权—钱以及官商勾结的逻辑(黄宗智、龚为刚、高原,2014)。李祖佩则从具体项目运行的微观经验出发,结合乡村治理转型的背景分析了基层政府的组织自利行为以及相应的庇护关系,并揭示了乡村社会精英俘获以及结构替代的逻辑,认为国家自主性不足导致项目资源分配并没有实现公共意志。相反,项目资源的分利秩序以及矛盾纠纷处置的资源依赖格局给乡村治理带来了“内卷化”难题(李祖佩,2015)。

上述研究从国家与社会两个维度考察了项目下乡过程中的各种有利和不利因素,并在此基础上进一步分析了项目制实践的意外后果。虽然比较全面地分析了项目制意图无法完全实现的机制性因素,但仍有推进的地方。一方面,项目制的治理方式以及政府行为研究虽然在理论上提炼了政府的治理机制及其行为逻辑,但缺乏从项目制治理实践中考察国家与社会的互动关系。而对项目制实践的微观机制研究虽然考察了影响国家自主性的社会因素以及基层政权与乡村社会的关系,但把社会理解为利益分化的农民个体,不利于全面分析项目制实践中国家与农民的关系。另一方面,上述研究在采用国家—社会关系模型的角度分析项目制实践机制时,并没有完全否定项目制的治理效果,也没有对项目制的治理效果进行深入分析,不利于全面把握项目制对基层社会的影响。因此,要整体认识项目制在基层社会的实践过程以及对乡村治理的影响需要新的研究视角。新的研究视角是在既有的研究理论基础上进行补充和推进,共同构成理解项目制实践的学理探讨。

项目制是国家分配公共财政资源的重要手段。项目下乡的初衷是为了改善村庄社会生产生活水平,而项目制的最终受益者为村庄社会的农民。因此,项目下乡成为后农业税时代调节国家与农民关系的重要枢纽。国家与农民[1]的关系属于国家与社会关系的重要一种,从国家与农民关系的角度观察项目制的实践,是对国家-社会关系分析框架下的细化和补充。从国家与农民的关系角度分析项目制实践中的社会效果,有助于从微观层面理解农民的国家形象的复杂性,并在整体上判断项目制意图在乡村社会的总体实现状况,进而结合项目制实践的意外后果,以期系统辨识项目制的治理绩效。这种治理绩效既内嵌于项目制实践中国家与农民复杂的互动关系中,也源于农民在国家项目资源分配过程中对国家认同感的增加。因而,项目制中农民的国家认同感以及国家的自主性实现都需要在一个新的层面得到理解和阐释。

事实上,国家-社会的关系模型是一个大的分析框架,其涵盖的视角具有多维度性,因此需要从不同层面去解释项目制的实践逻辑。本文拟从国家与农民的关系角度分析项目制对乡村社会的治理影响,在深入分析项目制实践逻辑的同时,全面呈现项目下乡对国家与农民关系的重塑机制。本文的经验材料主要来源于笔者及所在研究团队于2017年12月在浙西北z乡对基层领导干部、项目管理负责人以及村干部的半结构式访谈、实地走访与参与式观察。[2]

二、项目制中国家与农民关系:理论基础与解释框架

1、理论基础

最早对国家与农民的关系研究始于国家与社会的关系研究。可以说,国家与农民的关系研究是在国家与社会关系的视野下得到进一步细化和论证,并逐步形成了用“国家内部”视角和“社会内部”视角分析国家与农民的关系(焦长权,2014)。例如从“国家内部”视角,于建嵘分析了农民群体性事件中的农民弱者以及强国家的形象,并提出了农民“以法抗争”的政治内涵(于建嵘,2003),而李连江、欧博文认为“依法抗争”更能概括底层社会农民对国家的政治诉求(李连江、欧博文,2008:2-17)。此后,应星则分析了底层社会“草根动员”政治利益诉求的复杂性(应星,2007),而吴毅关注了农民维权的政治生态,认为权力—利益结构网中难有农民政治抗争的激情,也不完全是农民的利益计算(吴毅,2007)。这些研究都侧面反映了农民的国家形象的复杂性。而“社会内部”视角则从基层政权与农民的关系角度分析国家与农民的关系,例如,孙立平等通过研究农业税时期的收税过程,进一步提炼了基层政权与农民之间存在“正式权力的非正式运作” 关系(孙立平、郭于华,2000),在此基础上从更加微观的角度理解国家与农民的关系。而贺雪峰则分析了取消农业税后基层治理中呈现的国家与农民关系的变迁,并逐步转向了农村政策基础研究,侧重从乡村社会结构出发分析乡村社会秩序的维系机制(贺雪峰,2004)。

整体上看,“国家内部”视角与“社会内部”视角都不否定国家与社会合作互动的现实,只是各自的侧重点不同。前者侧重分析国家与农民互动关系中的制度性因素,后者侧重观察国家与农民的互动关系机制性因素。二者根本差别在于对国家的理解不同,前者更加从制度主义视角分析农民的国家形象,呈现出国家对农民的“强国家”形象;后者则从基层政权与农民的互动中分析农民的国家形象,呈现出农民心中的“弱国家”形象。从上述研究可以看出,二者都不否定国家与农民之间的关系在不同时代条件下都存在不断调整和重塑。与此同时,在探讨国家与农民的关系时,由于学界对国家与农民的各自形象存在不同的理解,导致在分析国家与农民的关系时存在不同的立场,从而展现不同的“国家”形象。

2、解释框架

马克斯.韦伯曾把“国家”形象定义为:国家是有权威制定规则并以此管理整个社会的一套机构,它们在特定领土内拥有对正当暴力的垄断。这可以看作是国家定义的“理想类型”,它强调国家支配和存在的正当性。然而,现实社会中,国家总是受到各种因素的影响,国家在形塑和改造社会时,社会也在不断形塑国家。因此在理解国家及其行为时应该置身于社会中考察国家的各种实践。米格代尔认为,国家可以分为观念和行为上的不同。国家是一个权力场域,并为以下两个方面形塑:一个领土内具有凝聚性和控制力的、代表生活于领土之上的民众的组织的观念;国家各个组成部分的实际实践(乔尔.S.米格代尔,2013:16-23)。”在米格代尔看来,国家是一个自身相矛盾的实体。一个层面表现为国家是一个有边界的统一的整体观念,另一个层面表现为国家的地方实践不断解构这种观念,产生许多与国家公共利益相矛盾的实践。如果没有正确地认识到国家这两个方面的矛盾性,“则势必要么将国家能力过度理想化而误将虚夸的言辞当作高效的政策,要么便是将国家视为一群以自我为中心的腐败官僚组成的混杂体(乔尔.S.米格代尔,2013:23)。”

米格代尔对国家形象的客观认知有助于我们分析项目制实践中的国家与农民的关系。具体来看,国家项目代表的公共利益和公共意志反映了农民的国家观念,而基层政府及其部门落实国家项目的具体行为则指国家各个组成部分的实际实践。“项目下乡”不仅体现了国家的公共意志,也承担着调节和优化国家与农民关系的重要功能。项目制中的国家与农民关系不仅涉及到农民如何认知项目资源的分配,也涉及到农民如何认知国家形象,前者表现为农民对项目资源参与分配与监督,后者体现为农民对国家项目资金是否真正落地的认知。农民对国家项目资源的分配与监督代表了农民对国家形象的观念认知,而农民对地方政府推进国家项目资金落地的行为体现为一种行动上的认知。观念和行动总是存在差距,因此需要在实践中具体分析农民的国家形象,以此进一步考察项目制中国家与农民的关系。如此,如果按照米格代尔对国家的定义,那么在农民心中将存在两种不同的国家形象:一个是中央政府(国家)的观念,一个是地方政府的实践。也即,农民对国家的形象塑造和认知分为两个基本维度:一是基层政府项目制实践对国家形象的塑造;二是中央政府在推进项目制中对国家形象的塑造。此外,按照米格代尔对国家形象的判断,尽管国家形象在具体实践中往往是自相矛盾的,但他并不否认国家自主性的存在,在他看来,法律制度的修改和完善、公共文化仪式在一定程度上保证了国家的独立自主(乔尔.S.米格代尔,2013:156-176)。也即,农民对中央和地方的不同形象认知,并不否认国家自主性的存在,只是国家自主性强弱程度不同。可以说,国家形象认知的两个维度是理解项目制中国家与农民关系的重要支撑点,也是理解项目制中国家自主性的实现程度提供了新的视角。因此,本文接下来首先结合浙西北Z乡涉农项目实践经验做一个总体分析和概括,接着分析项目制在基层社会的实践逻辑,最后呈现项目制是如何重塑国家与农民关系。

三、Z乡的项目资源分配

1、浙西北Z乡的基本情况

笔者及所在研究团队于2017年12月在浙西北C县Z乡调研。Z乡位于C县北部,距C县城14.5公里。Z乡下辖11个行政村,人口约12000人,多山地和丘陵,耕地面积比重少,因而大部分农民以外出务工为主要收入来源。除此之外,Z乡农民主要依靠发展民宿产业、特色产品以及休闲旅游业来增加收入。2006年,该乡成为全市最后一个通公路的乡镇,主要得益于市里面结对帮扶资金以及国家项目资金的支持。在未通公路以前,该乡农民基本上要靠走路或者坐船前往县城。修通公路之后,该乡交通基础设施大大改善,与此同时,借助便捷的交通以及优美的生态环境,Z乡的旅游业日益发展起来,并已成为农民增收的重要方式。

Z乡地处千岛湖国家级生态功能保护区,保护生态环境成为乡镇目标考核的重要指标。在此约束条件下,该乡基本上限制工业的发展,主要发展农家休闲旅游业以及高新技术产业。尤其是,在C县委县政府提出从“工业兴县”到“以湖兴县”的思路转变的背景下,除非是高新技术产业或者绿色产业,否则该乡不会把一些高污染工业项目引进。相比浙东地区乡镇而言, Z乡基本上没有工业也没有小商品经济,税收的财政贡献非常低。因此,该乡财政收入主要来源于积极争取上级政府及其部门的财政项目资金转移支付,项目资金占了该乡财政总收入的70%。

2、Z乡涉农项目的资源分配

在“以县为主“的财政体制下,乡村两级组织主要领导一般都需要向县级政府部门积极申请项目,否则本地区的发展以及财政收入将会受到影响。各行政村的项目主要涉及村庄公益事业的工程项目,这些项目一般由乡村干部向县政府职能部门申请。根据Z乡招标办提供的档案资料,我们总结了Z乡11个行政村2017年1月到11月项目基本情况(见表1)。

表1 浙西北Z乡2017年1月至11月项目分布情况表[3]

业主单位 项目名称 项目审批部门 项目中标金额(万元) 备注
左村

(6个)

村道公路损毁工程 交通局 5.5010 以前乡政府所在地
小型农田水利排渠系工程 水利局 25.6576
猕猴湾自然林道工程 林业局 28.4062
防洪护堤工程 水利局 6.5282
村路口景观改造 农办 25.5408
辅助林道工程 林业局 9.054944
田村(2个) 人行道工程 交通局 18.5339
村庄整治工程 移民办 37.3101
桥村(3个) 农村河道综合整治工程 水利局 18.7913 新乡政府所在地
污水提升工程 环保局 36.139712
古道修复工程 农办 32.558956
龙村

(5个)

村道路亮化工程 农办 23.1874 旅游景区所在的村
生态修复工程 农办 25.6424
农村饮用水提升工程 水利局 45.1744
机耕路拓宽工程 农办 15.5176
污水处理设施提升工程 环保局 69.9801
瑶村

(3个)

村文化大礼堂 文化局 22.0577
生态修复工程 农办 26.5872
村大会堂维修 文广新局 24.4244
显村

(3个)

道路硬化工程 移民办 22.0631
小型农田水利排渠系工程 水利局 16.8019
农用桥工程 农办 45.1345
方村, 农村饮用水提升工程 水利局 25.8771
塘村

(4个)

农村饮用水提升工程 水利局 83.6162
农村河道综合整治工程 水利局 40.3621
污水提升工程 环保局 71.3914
道路硬化及停车场建设工程 农办 74.7203
源村 路灯工程 农办 30.36
芳村

(4个)

防洪堤工程 环保局 22.3084
农村河道综合整治工程 水利局 38.7653
农用桥建设工程 农办 30.1355
生态修复工程 农办 24.947
石村

(5个)

村庄整治提升工程 农办 32.3247 离新乡政府比较远的农村
景观提升工程 农办 56.5114
农村河道综合整治工程 农办 72.5687
农村饮用水 水利局 39.891844
村委办公楼提升工程 组织部 27.20195

 

从上表可知, Z乡的行政村基本上每个村都有项目资金,主要是用于水利、环保、土地以及交通等领域。其中,乡政府所在地的桥村、曾经是乡政府所在地的左村以及旅游景区的龙村项目比一般行政村的项目较多,这符合政府打造“重点村”的逻辑。除此之外,离乡政府比较远而发展相对落后的石村项目也比较多,这符合政府照顾“薄弱村”的逻辑。从程序上看 ,一般村里面主要领导给乡里分管领导打报告,并做出一个初步方案,报乡里党委常委会批准。通过之后,乡村两级组织再向县政府各个职能部门审批。在此期间,乡村干部也可以直接找县里部门反映村庄需求,请求批准项目立项。一般乡党委常委会通过,到县里面部门审批没有太大问题。因为每年各乡镇都有项目计划报到县里部门,除非当年没有项目计划,否则乡里面都会积极争取县里部门按计划审批。由于各种项目落地涉及到上级财政转移支付,而上级财政转移支付构成本地财政收入的重要组成部分,并且项目落地有助于完成乡财政税收任务的考核目标,而考核目标的完成直接涉及到乡政府工作人员的财政工资和绩效考核,因此乡政府通常会积极协助村里面向上争取各种涉农项目。这不仅可以为村庄提供公共物品,也能够完成县级政府的财税目标考核任务。

四、项目制的实践逻辑

各村项目申报需要按照项目管理办法向县里部门申请,申请立项成功后需要进行招投标。按照C县规定,预算金额100万元以下可以在乡镇公共资源交易中心进行招投标,100万以上的则必须在县里公共资源交易中心进行招投标。从项目申请到项目立项再到项目落地,C县都规定了详细的管理办法。从实地调研经验来看,国家项目资源下乡面临资源的体制耗损、项目资金的转包分包利益阻截的困境,但与此同时,项目主管方亦能够根据实际情况进行制度调整和控制。

1、资源的体制耗损

项目制实践中,从项目申请到项目招投标再到项目落地,需要经过很多科层制约束。一方面,各类工程类建设项目资源往往需要严格按照县里各部门的规定进行审批才能逐步推进。项目制强化了县级政府部门的审批权力,很多项目资金需要经过严格的审批手续才能落地,这就增加了设租和寻租的机会。由于各个部门的项目指标是有名额限制的,因此需要采取竞争性申报的方式确定项目名额。从形式上,项目资源的申报确实要经历过申请、审核、立项、公示以及批准等科层制程序,但这些程序并不能完全吸纳农民参与到国家项目资源的分配与监督中。相反,形式上的科层制监督和审批要求却给乡村精英对项目资源的俘获创造了谋利空间。在此过程中,很多村庄精英为了成功获取丰富的项目资金,往往需要采取一些非正式的方式进行积极争取。因而在申请项目资金的过程中,乡村两级组织需要通过非正式的关系进行利益交换。在“以县为主”的财政体制下,由于乡镇政府并没有直接批复项目的权力,所以乡镇政府在与县级政府部门的互动中容易存在体制上的资源耗损,导致项目资金难以全部落地。

另一方面,项目申请立项成功后,需要按照规定进行设计、预算、审计以及复核等程序进行备案审查。这些程序是由社会上的中介公司进行服务,中介公司的设计、预算、审计以及复核报告必须要在招投标前把报告给招标办负责人。按照规定,一个项目只有经过设计、预算、审计以及复核等中间环节才能正式招投标。据Z乡政府项目办负责人介绍,100万以下的项目由乡里面指定四家公司进行,服务费用大概占项目预算款的10%-15%,并且这笔费用由项目预算款里面开支。如果不经过这些手续,将不能启动施工。从制度本身的设计来看,这些程序有利于加强项目的管理和监督,但在实践中这些中介公司的业务具有专业性,不能为普通农民所了解,也就难以在形式上为农民参与监督项目资源分配提供渠道。此外,这些中介公司在与科层制系统互动中产生的备案资料只是存在形式上的符合性,因此项目实践中并没有因这些程序性规定而实质上加强了项目的监督管理。所从实践上看,虽然按照C县项目管理办法规定需要中介公司提供相应的专业服务才能启动招投标,但这些公司并不会真正履行监管义务,反而因为这些程序性规定会耗费项目资金。

2、转包、分包的利益阻截

项目招投标确定中标单位之后,大部分项目都会再转包分包出去。在Z乡调研时,一位项目管理干部说道:“项目落地前,中标公司会经过多次转包与分包,并在此环节从中抽点,因此经过多级转包和分包之后,真正落实到项目上的款项也会大打折扣。更主要的问题在于,经过多级转包和分包的项目常常落到没有主体资质的施工班组去完成,这会影响工程建设质量。国家项目到了乡镇这一级,真正能够落地的款项只有项目款的50%-60%。”实践中,为了弥补项目建设款的不足,乡村两级常常通过“以项目补项目”的方式进行资金运转,也即通过重新再向上申请一个新的项目来补充已申请项目的短缺资金,这就造成了分利秩序与资源依赖的格局(李祖佩、钟涨宝,2015)。

在转包分包过程中,国家项目资金在下乡过程中存在利益阻截。项目经过招投标后,由于很多项目存在转包和分包行为,并且不同市场主体之间存在不同的利益分层,导致项目资金在转包和分包的过程中被截留。尽管国家招投标法律明确规定禁止转包和分包,但在实践中这种行为还是存在。从法律规定上来讲,政府作为投标方有义务加强对项目运行的监督管理,但实践中政府几乎不太可能监管。这是因为,Z乡政府项目招投标办公室只有2个工作人员,其中一人还要兼任村党支部书记以及联村干部,工作精力十分有限,无暇顾及。尽管通过项目的审计、复核等备案资料能够监督项目实施,但由于转包和分包行为是非常隐蔽的,难以有效识别,监管起来困难。实践中,项目中标方转包分包前往往不会通知乡政府,规避政府监督。而由于转包、分包之间存在巨大的利润调节空间,项目中标方往往在获得项目之后转包给其他公司或者没有资质的施工班组,这使得真正用于项目的资金得不到监管,也影响了项目建设的质量。从普通农民的角度看,如果项目资源分配存在“精英俘获”现象,那么村庄中普通农民将被排斥在国家项目资源分配参与中,更遑论被动员起来监督项目转包分包行为以及项目施工质量。此外在现实中,即便乡政府加强对转包和分包行为的监督,但由于基层社会的关系网发达,各种项目下乡需要穿透这些关系网才能逐步落地,因此,当项目资金落到具体村庄时,受各种关系的制约和影响,并没有完全实现项目制的初衷。

3、制度的内部控制

根据C县项目管理办法的规定,乡村两级组织必须承诺配套30%的资金才能申请项目并保证配套项目资金按时落地。村里争取项目的前提是村庄有配套资金的支持以及村两委班子团结。从项目制的初衷来看,这种规定有利于调动乡村两级组织动员村民积极参与项目申请,从而有效对接国家资源下乡,提高资源配置效率。但是,项目进入村庄之后,常常导致“精英俘获”以及“富人治村“的格局(陈柏峰,2016),普通农民日益被村庄政治所排斥。

为了遏制精英俘获,防止项目资源资金流失,C县制定了公共资源交易办法、招投标平台建设办法、工程监理办法及其相应的补充意见,共计20余个文件。这些文件都是规范项目资源分配的制度性规定。例如,根据《C县小额公共资源交易管理办法的补充意见》规定,“村两委一社主要负责人(或者以其他人名义)不得承揽本乡镇范围内的工程建设项目;村两委一社其他干部不得承揽本行政村范围内的工程建设项目。” 现实生活中有些村干部争取项目仅仅是为了谋取自己的私利,而不顾项目本身的公共利益。做出这种规定之后,Z乡村干部不能在本乡镇承包项目,职位利益受到约束。为了弥补职位利益的损失,C乡村干部基本要到外村或外乡谋求发展机会,因而村干部又被戏称为“走读村干部”。这样,村干部基本上有事才会在村里,否则就会去县城或者外村承包项目。通过这种补充规定,有利于减少村干部在申请项目时以权谋私的情况发生,保证项目资金真正落地。

制度的实施需要有相应的约束激励机制,才能使制度发挥最大的效益。制度的相关规定是为了减少现实生活中的行为不确定性,所以在制定制度时往往需要进行理性设计,确保实践中出现的行为得到制度的约束,以实现制度的绩效。然而,在制度实施过程中,总会出现制度制定者难以预料的情况,这时制度制定者往往需要调整制度的规定,防止行为出现偏差,从而实现制度的最大绩效。例如,上述C县规定村干部在项目招投标的“回避原则”,是根据项目实践中出现的问题,而做出的一种制度创新,它符合项目制的本意,有利于发挥项目制的制度绩效。

五、“疏远”与“认同”:项目下乡对农民的国家形象塑造

项目制的制度效益最终评价者是普通农民。农民对国家项目资源的分配过程以及项目效益的评价直接影响到农民的国家形象认知。在农村调研,我们也常常看到,国家通过各种项目下乡,不断改善农村基础设施以及农业生产条件,相比以前,农民感觉生活越来越好。但是,我们在调研中,常常听到农民讲到:“中央的政策是好的,到下面就变味了”或者“国家的政策是好的,但下面执行不到位”等等,这些话语可以反映出,取消农业税后,农民对国家(中央政府)的认同感不断提升,但同时也反映了农民对地方政府执行国家政策不力的无奈。这种认知形象是农民生活在乡村社会的切身感受,也反映了项目制不断重塑国家与农民的关系。

以往学界用“国家内部”视角和“社会内部”视角虽从不角度分析了国家与农民关系不同维度,但在具体分析国家与农民的具体关系时,容易把后农业税时代利益相对分化的农民个体当作普通农民群体来分析国家与农民的关系,从而忽视普通农民群体对国家形象认知的双重性。同时,如果把基层政府行为当作国家行为来理解,在分析国家与农民的关系时容易把基层政权的实践完全等同于国家行为,这在一定程度上解构了国家的整体观念,消解了国家在基层社会的自主性。按照米格代尔对国家概念的理解,国家与农民的关系可以分为两层,即观念上的国家以及行动上的国家。因此,从国家与农民的关系的角度分析项目制对乡村社会的影响,需要我们重新理解国家在农民心中的形象塑造。要全面认识项目制中的国家与农民的关系,就可以把国家与农民的关系分为:中央政府与农民的关系;基层政府与农民的关系。现实中,在项目资源持续输入的背景下,前者导致国家认同,后者变得日趋疏远。

1、“疏远”:基层政府与农民的关系状况

农民朴素地认为基层政府自利。随着农村现代网络基础设施的完善,以及现代自媒体的发展,农民可以通过多种形式了解国家项目的各种政策,但是农民了解的信息往往是中央的规定,而没有注意到地方政府的配套项目政策。尤其是涉及到一些拆迁补偿项目时,农民了解的是国家标准,而没有注意到地方政府的配套政策。事实上,在项目制的具体实践中,不仅项目管理费需要从中央拨付的项目款中支付,而且项目经过招投标以及转包分包之后,所造成的资金耗散也都是非常隐形的,这些都难以为普通农民所认知和了解。尽管在地方政府乃至村级组织推进项目落地过程中,项目资金的使用会公开,但这只是形式上的公开而不是实质公开,村庄的很多农民也没有足够兴趣关注。如此一来,当项目资金使用出现问题时,这强化了农民对基层政府自利和腐败的想象。从Z乡的项目制实践来看,项目资金经过转包和分包后,项目资金并没有完全落地。特别是在项目资源分配以及竣工验收过程中,普通农民的参与几乎被排斥,因此农民缺乏监督项目施工的动力。由于项目资金不能完全落地,使得农民普遍认为项目落地过程中地方政府并没有完全执行国家项目政策。在此前提下,农民朴素地认为国家项目资金被基层政府官员以及村干部阻截,从而在与基层干部互动中不断形塑对基层政府及其干部的形象认知。

干群关系日渐疏远。取消农业税以前,地方政府通过收取农业税能了解农民的生产生活情况,与此同时,农民也可以以解决生产生活困难为由拒交农业税。为了完成收税任务,基层政府必须走群众路线,帮助群众解决实际困难。取消农业税后,农民与基层政府的双向权利义务结构被打破,基层政府很少与农民打交道,同样农民也很少请求基层政府解决困难。与此同时,农民的负担大大减轻,不少农民也都感慨:“现在种田不仅不需要向国家交钱,反而国家还给钱给你。”“国家给钱”的方式主要通过各种项目的形式进行财政补贴,并通过加强对涉农项目的管理和监督,使项目的资源能够得到最大的利用,从而不断改善农村的生产生活面貌。但是,项目下乡以及农民负担的减轻并没有及时修复农民与基层政府的关系,相反,伴随着国家经济发展水平的提高,农民个体的利益诉求也不断增长,而基层政府的治理资源却相对奇缺,面对多样化的农民诉求,基层政府难以有效回应农民的需求,这日益引起了农民对政府的不信任。由于农民对政府的不信任,干群关系也趋于紧张,所以农民直接越级上访的情形比较多。贺雪峰曾以农民上访为例,分析了取消农业税后为什么农民上访的数量不减反增的现象(贺雪峰,2011:68-72),这背后反映了取消农业税后,农民对基层政府越来越不信任,并且关系日趋疏远。

2、“认同”:中央政府与农民的关系状况

项目制实现了一定的绩效。按照农民的认知,“国家的政策是好的”,这里的“好”总体上体现为农民对国家(中央政府,下同)政策的认同。从整体上看,农民对国家政策的认同在客观上反映了项目制对在基层社会产生的经济、政治乃至社会绩效。具体而言,首先是经济方面,项目制激活了农村各种生产资源要素,改善了农村发展面貌。项目下乡为村庄各类要素的流动提供了动力来源,这集中表现为村庄各类基础设施项目得到国家财政的支持。例如,Z乡在2005年以前还是H市唯一不通公路的乡镇,村民出行极不方便,用当地村干部话说:出门靠走、进城靠船。而国家在2004年推出 “村村通”工程之后,通过投资村庄道路、电力、水利等基础设施领域,改善了村庄基础设施条件,加快了各种资源要素的流动。其次在政治方面,项目制提高了农民对国家的认同度。取消农业税后,项目下乡的力度越来越大。项目是国家财政资源再分配的重要形式,体现了国家的公共意志。农民通过享受国家资源的分配,对国家的认同感不断提升。最后在社会治理层面,村庄很多矛盾纠纷可以依靠国家资源有效解决。项目制日益嵌入于基层社会治理中,并不断产生社会治理绩效。这种治理绩效主要表现为,国家通过“村村通”、“土地整治”等项目,不断向农村输入公共物品,改善了农民生产和生活条件,解决了村内很多纠纷。

项目制绩效不断形塑农民对国家的认同感。现代村落的发展需要靠国家项目的支持,农民在村落中生活水平不断提高在心里和文化上会增加对国家形象的认同。在现实层面,农民的国家认同具体体现为项目制的治理绩效。项目制的治理绩效确确实实进入到农民的心里层面以及执政党塑造亲密的党群关系意识形态文化中,因此需要在具体环境中辩证看待项目下乡过程中产生的各种制约因素,认识到项目制背后反映的农民不断增加的国家认同感。诺斯认为,任何制度的实施都是在具体环境中进行(道格拉斯C.诺思,2014:65-73)。由于制度实施存在各种正式和非正式的约束力量,所以制度发挥的绩效应该从制度所规约的行为及其具体环境中才能得到具体解释。在项目制的实施过程中,国家项目资源不断与基层社会的环境发生互动,不可避免产生各种促进和制约项目制实施的有利和不利因素,从而在整体上影响了项目制实施的绩效。但项目制实践中,项目制并没有完全实现其初衷,并不意味着项目制的初衷没有实现;项目制的在实践出现偏差,乃至出现治理困境,并不完全否定其治理功能。

六、嵌入式国家自主性的实现

1、嵌入式国家自主性的内涵

项目制导致农民对中央政府(国家)越来越认同,而对地方政府却越来越疏远,看似农民对国家形象的认知存在疏远与认同的矛盾性,但这并不否定国家在与社会互动中存在自主性。虽然农民对国家项目资源的参与分配和监督的积极性较弱,存在精英俘获和结构替代等现象,所以国家自主性总体较弱(李祖佩,2015),但从农民对国家的认同感不断提升角度来看,国家在与社会互动过程中实现了一定的“嵌入式自主性”。其意含在于,国家的自主性不必是基于与社会力量之间的隔绝而带来的某种自主性,而恰恰是因为国家与各种社会力量建立起了紧密的关联才能带给国家自主性,并促成国家实现其目标。嵌入式自主性是在国家与社会互动的关系基础上提出来的理论,旨在转变以往的国家与社会二元对立的研究格局,并通过引入文化视角分析国家与社会互动中的嵌入式自主性(肖文明,2017)。也即,嵌入式国家自主性是在国家与社会互动中实现的,同样,嵌入式自主性存在于国家与农民的关系互动中,并在项目制中表现的十分明显。

由于嵌入式国家自主性实现的前提是国家与社会的充分互动而不是二元对立的状态,因此从国家与社会的互动关系来看,国家项目资源下乡必然受到社会因素的制约。国家在资源下乡过程中自主性较弱,导致国家资源的公共意志难以完全实现。而从社会本身来讲,完全按照项目制的制度逻辑落实到基层社会,也将破坏基层社会固有的一套运行规则。在基层社会,人际关系网络发达,情理关系运作有自己的一套规则,很多事情都需要建立在人际关系的角度去运作。项目资源下乡涉及到基层政府、企业以及村民个人的利益关系处理,各种社会主体的互动可能并不会按照项目制的逻辑运行,而是会遵循既有的社会规则运行。正如米格代尔指出:“村落领导、城市领袖以及富农试图在相对小很多的边界内维持自己的规则以及关于谁得到什么的标准。尽管某些方面他们会愿意强化国家,或者至少强化那些他们利用的资源,但是他们必须阻止国家实现其领导者最根本的目标….(乔尔.S.米格代尔,2013:94)” 也即,国家项目资源要想在基层社会完全落地似乎不太可能,它总是受到社会力量的影响。在此过程中,国家自主性在项目下乡的过程中必然受到削弱,但并不意味着国家自主性完全丧失。项目制实践表明,农民对国家政策的认同感增加以及项目制治理绩效的取得体现为嵌入式国家自主性的实现。

2、嵌入式自主性的实现机理

嵌入式国家自主性是在肯定社会因素对国家自主性的影响下而逐步实现的,二者在项目制具体实践中不断互动从而不断形塑国家与农民的关系。在C县Z乡的项目制实践中,国家通过项目资源下乡增加了农民的国家认同感,并在与农民的互动中保持了一定的自主性。在此过程中,通过项目资源的持续性输入以及相关制度约束机制,力使国家项目资源惠及到每一个行政村,保证项目资源的分配体现社会公平公正。

政策资源的持续输入。一直以来,党和政府都比较重视“三农”工作,并且每年都用中央1号文件形式制定“三农”的政策。在国家重视农村、发展农业和关心农民的政策号召下,国家各部门在安排各种项目资金时大都倾斜到农村,使得国家对乡村社会项目资源供给量较大。在项目资源比较多的情况下,不同村庄可以结合自己的实际进行申请。从表1中可以看出,之所以每一个村庄都有一个项目,这主要是得益于国家项目资源持续性输入。国家涉农项目资源总量是不断增加的,即便有些普通村庄在某一轮项目申请中不成功,但还是有可能积极争取下一轮项目资金。在申请的过程中,尽管有许多村庄没有集体资金作为配套,导致很多项目资源申请可望而不可及,但并不影响村干部通过动员村庄力量筹资以及各种非正式关系进行筹资。这样就给每一个村庄提供了更多的项目申请机会,使得国家涉农项目资金基本能够覆盖每一个村庄,从而不断增加国家项目资源的普惠性以及农民对国家的认同感。在国家涉农项目资源持续性输入情况下,基层社会的公共物品需求不断得到满足。

制度约束机制。项目制的规范制度并不是一层不变的,在上级政府对项目资金与使用效益层层监管的考核压力下,当项目制的实践出现偏差时或者项目资金没有完全落地时,农民可能借助上访的渠道反映国家项目资源分配存在的不公问题。当中央政府感知基层社会释放了较大信访压力时,则会授权地方政府在权限范围内调整相关制度规则。同样,地方政府在推进项目资源落地的过程中,能够认识到基层社会项目资源分配存在的问题,从而及时调整项目推进的制度和政策,以提高项目制的制度约束效力,实现项目的最大绩效。实践中,国家通过整合基层社会与项目制目标相异的社会规则,不断制定新的制度规则,不断重塑项目中国家与农民的关系。在此过程中,国家与农民所认可的正确行为与价值联系了起来,从而从共享的价值中获得了至关重要的合法性(乔尔.S.米格代尔,2013:160)。例如,C县政府制定了乡村干部在招投标本地项目时的“回避原则”,一定程度上回应了项目落地过程中村庄“精英俘获”的问题。从这个意义上讲,在项目制的实践中,国家与社会并不是截然对立的,恰好相反,国家与社会在合作中不断产生项目制的绩效,这种绩效是国家与社会合作的正和博弈。在此过程中,国家在与社会的互动中实现了嵌入式自主性。赵鼎新等认为,中国经济的发展根源在于政府对绩效合法性的追求,政府不断根据实际的情况,调整有关制度政策,实现制度的最大绩效,进而追求一种执政的合法性(杨宏星、赵鼎新,2013)。

七、结语与讨论

相比单位制,项目制成为后农业税时代资源分配的重要制度之一。项目下乡改变了农村生产生活面貌,并在项目制的具体实践中不断重塑国家与农民的关系。项目制实践中,农民对国家政策的认同与基层政府政策执行之间存在实践悖论。一方面,项目不断下乡,农民在心里上不断加强对国家政策的认同;另一方面,基层政府的项目制实践总是受到社会环境的制约,从而产生了项目制的意外后果,背离了项目制的初衷。虽然在国家项目下乡过程中,总是受到基层政府行为及乡村社会各种因素的影响,导致国家项目资金没有完全落地,但总体上看,项目下乡提升了农民对国家政策的认同感。农民认为 “中央的政策是好的“,在某种程度上体现为国家项目下乡产生的经济、政治以及社会绩效。国家通过持续性输入项目资源,增加了基层社会的项目资源总量,国家能够及时发现基层社会项目落地的问题,进而调整项目的制度规定和政策,可以说,项目制产生的经济、政治以及社会绩效是国家与社会合作与互动的结果,在此过程中实现了嵌入式国家自主性。

为了进一步提高项目制的绩效,结合实际调研的经验,我们认为应该在强化项目资源监管、健全基层社会利益表达渠道以及加强项目绩效考核等方面着手。首先,要加强项目资源落地的事后协调监管体系。当前不少涉农项目的审批部门、实施部门乃至施工单位相互分离,这导致矛盾纠纷处理以及事后跟踪项目落地方面的工作存在相互推诿的不良现象。通过加强项目的协调监管体系,有利于让项目资源发挥最大效益。其次,不断完善基层组织体系,健全上访等利益表达渠道,使国家有关部门能够了解基层社会项目落地的实况,从而根据实际情况不断调整有关制度和政策。最后,要把项目绩效的考核与评估纳入地方党政综合考评体系中,积极引导基层政府用最小的成本推进国家项目资源的分配,同时不断强化基层政府在推进项目过程中的责任意识和服务意识,使项目资源发挥最大绩效。

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Analysis of the Mechanism of the Relationship between the State and Peasants Reshaped By Project System

——Based on the Investigation of Z Township in the northwest of Zhejiang Province

 

Wang Yugen

 

Abstract: In the post agricultural tax era, project system has become an important window to observe the relationship between state and peasants. Based on the Z rural survey in Northwest Zhejiang, it is found that the system dissipation of project resources and the interest interception of subcontracting can not make the national project funds completely landed.

At the same time,the local government responds to the problem of capital loss in the process of project to go to the countryside through the internal control of the system.In this process, the project system is constantly shaping the image of the peasants. Therefore, the relationship between the state and the peasants needs to analyze how the project system

shapes the peasant’s national image from the perspective of both the central government and the local government. On the one hand, from the perspective of the relationship between local governments and peasants, the project system strengthens peasants’ imagination of local governments’ self-interest, and also affects the relationship between cadres and masses. On the other hand, from the perspective of the relationship between the central government and peasants, the project to the countryside promotes peasants’ national identity, which reflects the governance performance of the project system to a certain extent, and also shows that the embedded national autonomy has been achieved.

Key words: Project system, State identification, State, Peasant

 

[1] 当然,为便于讨论,这里的“农民”不能理解为村庄社会利益分化的农民个体,而是指村庄社会相对于国家的农民群体。

[2] 按照学术惯例,本文所涉及的人名和地名都做了匿名处理。

[3] 资料来源于笔者2017年12月在浙西北Z乡项目办调研收集的数据。

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