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王裕根:论乡村社会的内在秩序及其生产机制——以乡镇综治工作为例

[摘要] 乡镇综治工作是观察基层社会治理的重要窗口。乡镇综治工作的具体实践经验表明,基层综治工作是一项系统而全面的工作,对上有考评晋升的压力,对下有综治维稳的压力。通过具体分析综治干部纠纷化解与矛盾调处的过程,可以发现综治工作的目的在于协调生产一种内在秩序,内在秩序具有强治理性、弱法律性以及强协作性。这样一种内在秩序是受综治工作的多重压力、综治干部的乡土本色以及纠纷个案的“延伸性”共同作用而形成。为使法治成为这种内在秩序的重要生产方式,逐步提高基层社会治理法治水平,未来综治工作的改革应提高综治干部的法治思维,完善综治工作的考评机制以及改革纠纷案件的分流机制。

(On the inner order of rural society and its production mechanism

——A experience research on comprehensive management work )

 

引言

《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)第五部分“增强全民法治观念、推进法治社会建设”之第二个领域“推进多层次领域的依法治理”中明确规定,要“坚持系统治理、依法治理、综合治理、源头治理,提高社会治理法治化水平。”这充分表明,提高社会治理法治化水平,不仅要依照法律的规定进行社会治理,也要运用法律以外的方式和手段进行综合治理、系统治理和源头治理,但最终要落实到实现依法治理的目标来。应当看到,我国幅员辽阔,区域自然地理特征差异显著,“东方不亮西方亮,黑了南方有北方”[[1]]P189,城乡之间、东中西部区域之间以及内陆和边疆之间的生活方式和风土人情存在显著差异,群众对法律的认知和信仰也存在差异,而在事实上,“中国很大、民族很多、历史很悠久、文化很丰富、地区差异很明显,这一客观事实,决定了我国的法律必然也是多元和多样化的。”[[2]]p1因此,如何回应法治在社会治理当中遭遇的困境,经验分析法律在社会治理当中被运用的实践样态依然是摆在国内学界的一个重大课题。

就乡村社会的法治而言,当前对乡村社会的法治经验研究主要表现在基层社会的司法和执法领域,[①]研究成果也比较多。乡村司法方面,早在上个世纪之交,苏力就曾注意到中国基层司法制度与乡村地方性知识并存的态势,并从法治在建构国家秩序的角度深刻分析了法治在基层社会秩序建构的困境。[[3]]此后,国内学者从不同角度勾勒出了乡村社会的司法现状以及不同类型案件的治理经验,经验分析了不同村庄之间的纠纷类型及其解决机制,[[4]]并阐释了乡村司法中治理和法治之间的政治动因[[5]]。相比司法而言,乡村执法领域的研究成果则比较少,陈柏峰等研究团队结合基层社会调研的基础上,分析了城镇规划区的执法困境、弹性执法的经验基础、城管执法的政治动因、基层派出所执法的“冲突与合作”困境以及乡村计生执法的“双轨制”模式[[6]]。总体上看,国内学界对乡村司法和执法的研究大多借助一种中观或微观的视角去分析基层社会中执法机关与民众的互动关系,深描了法治方式在建构基层社会秩序时所遭遇的的困境,建构了“双二元司法”结构以及提炼了基层执法的“双轨制”模式概念。[[7]]这在一定程度上丰富了转型期对基层社会结构及其复杂社会关系的认识,阐释了基层社会中的治理和法治之间的深刻张力以及由这种张力产生的乡村社会秩序。由于司法和执法机关本身就有将国家法律推向社会的职责,因此在“国家—社会”的视野下观察基层社会的法治经验时,通过参与式观察司法机关和执法机关与群众的互动过程,可以具体分析国家“正式权力的非正式运作”[[8]]的一面,这样也就不可避免形成一种基层社会治理与法治并存的二元格局。如果不考虑乡村司法和执法机关本身固有的职责在于把国家法律推向基层社会,而把作为非法律部门的乡镇综治部门作为考察视角,具体观察乡镇综治部门的工作实践,并在总体上把握法律在乡村社会治理中的功能实践,亦可以进一步加深对乡村社会总体秩序的认识。

乡村社会的综治工作是观察基层社会治理运行的重要窗口。从提高社会治理法治化水平的要求来看,基层社会的综治工作亦是评价基层社会源头治理、依法治理、综合治理以及系统治理的重要衡量标准,甚至也可以在“国家—社会”的角度管窥法律在基层社会中运行的实际情况,因而为了全面系统地研究乡村社会秩序的生产机制,亦可结合乡村社会的综治工作的实践经验进行系统分析,探求乡村社会秩序生产的一般机制。因此,本文的问题在于,乡村社会综治工作的经验是什么?如何认识综治工作生产的乡村社会秩序?这样一种秩序形成的机制是什么?

欧阳静认为,乡镇综合治理是一种“做作业”与“事件性治理”并存的逻辑,乡镇政府在一些纠纷化解过程中呈现“应急性”特征。[[9]]这在一定程度上分析了乡村综治工作的日常轨迹,但没有从整体上分析综治部门在纠纷调解过程中如何生产乡村社会秩序以及法律在建构乡村社会秩序的困境。喻中认为,中国法治建设模式的价值目标在于“治”,而实现具体这一目标的手段在于“综治”,综治方式、责任主体以及规则体系具有多样化。[[10]]喻中看到了法治与治理之间的手段和目标的关系,但却没有注意区分城乡之间社会秩序的差别,也缺乏对乡村社会综治工作的经验分析。乡村社会司法和执法的经验研究表明,乡村社会的生产既有国家权力渗入乡村社会生活的一面,又涵盖了乡村社会自身的运行规则。综治工作是乡镇的中心工作,其担负着维护社会秩序、保持社会稳定的重大责任,因而其在秩序生产过程中也必然涵盖着国家权力的一面,同时也必须遵循乡村社会运行的一般规则进行。这种国家权力既可以通过法律的形式表现也可以通过政治的形式体现,而作为乡村社会的内在运行规则却是一定社会结构和文化的产物。哈耶克从人类理性与进化的活动出发,认为人类社会生活中有一种自发自生的内部秩序存在,其行为要素有着自己的一套运行规则,它区别于国家基于特定目的进行理性设计的法律而建构的外部秩序。在他看来,“自发自生的内部秩序是在及时性环境某些要素行为遵循某些规则的结果”[[11]](p63,国家无法基于特定的政治目的去改变这种内部秩序。本文拟借用内在秩序这一概念分析乡村综治工作作为一个综合协调部门所生产的秩序属性。在这里,这种内在秩序并不完全是自发自生的内部秩序,而是在综治部门协调下产生的,它含有国家意志的政治成分,也不同于国家通过立法和法律强加给乡村社会的外部秩序,因为其表现出弱法律性、强治理性特征。从基层综治工作的的角度看,这是一种协调生产的内在秩序,有其特殊的政治、社会乃至文化背景,表现为秩序生产并非是国家机关按照立法和法律的秩序要求去建构,而是乡镇综治干部在考虑维稳的政治压力以及既有的治理资源,并在具体社会情境中运用乡村社会的社会生活习惯和运行规则通过协调各方力量而产生的内在秩序。基于此本文的结构在于,首先通过分析基层综治工作的实践经验,并对其纠纷化解的过程进行深描,进而提炼出这样一种内在秩序的基本特征,最后联系乡村社会治理经验,综合分析这样一种内在秩序产生的结构性动因。

一、条块管辖中的综治工作

“综治治理”工作最早是在1991年2月19日提出,当时中共中央、国务院作出《关于加强社会治安综合治理的决定》,明确了社会治安综合治理的指导思想、基本原则、主要任务和工作措施。同年3月21日,中共中央决定成立中央社会治安综合治理委员会,作为协助党中央、国务院领导全国社会治安综合治理工作的常设机构,[②]下设办公室,负责综治工作日常事宜。到目前为止,据中央社会治安综合治理委员的官网显示,综治委的成员单位包括47个,基本涵盖了党、政、军、团、学各个部门。[③]而在最底层的乡镇一级政权,综治工作更是一项系统而全面的工作,其覆盖面比较大,不仅包括乡镇机关部门和和社会团体,而且还包括企业、医院、学校、农村、社区等单位的综治工作。

(一)“条”上的业务考评

乡镇综治工作主要是对接县(区、市)级的政法委员会(政法委)和社会治安综合治理委员会(综治委)[④]的工作。在乡镇一级,一般会按照上级的要求成立综治委,设立办公室,又称综治办[⑤],具体负责协调乡镇综治工作的日常事宜,其中综治委的主任一般由乡镇党政主要负责同志担任,综治办主任则由乡镇党委分管政法工作的委员担任。以笔者调研的J县X镇为例,该镇成立的镇社会治安综合治理委员会由该镇镇长担任主任,下设办公室,综治委办公室总共只有2人,其中一位由镇里主管政法工作的党委委员担任办公室主任,另外一位科员担任办公室副主任,具体负责综治工作的组织协调事宜。根据《中央社会治安综合治理委员会关于加强社会治安综合治理基层基础工作的意见》,乡镇综治办工作的主要包括贯彻落实上级综治维稳重大决策部署、组织协调解决本地区的矛盾纠纷、指导和监督乡镇各单位、村社的综治工作以及调查研究本地区的治安形势特点等方面。可以看到的是,这些工作要求都是各级综治办的要求,为了落实这些工作要求,乡镇一级政权在组织机构上大都沿袭上级综治部门的要求进行设置,目的是对接和完成上级综治工作任务和指标,进行“做作业”。

乡镇综治办受县一级综治办业务上的指导,并接受上级业务上的考评。以笔者调研的J县X镇来看,县一级综治办每年都会对下面的乡镇综治工作进行考评,主要从组织建设、基础建设以及工作实效等方面进行量化打分,实行倒扣分制。按照J县对乡镇的考评规定(见下表),综治工作主要考评平安系列创建工作、网格化管理工作以及打黑除恶工作等项目,主要通过查台账、看文件、看工作记录、会议记载以及实地走访群众的方式进行打分评价,并明确规定了扣分项目。考核结果直接影响到乡镇干部提拔晋升、绩效考核。年度综治工作考核合格的话,乡镇干部可以在年底多加一个月的工资。这些制度上的考评激励与奖惩是乡镇综治干部进行行为决策的外在动因,并且影响着乡镇综治干部在处理本地区纠纷矛盾时的决策行为,也即乡镇综治干部在处理一般社会纠纷会根据考核的权重大小,分清纠纷的轻重缓急程度进行处理。

J乡镇(管理区)综治工作检查考评计分表

项目 落实综治领导责任制情况 平安系列创建工作 网格化工作 特殊人群和流动人口管理工作 重点整治、打黑除恶工作 综治基层基础建设
分值 11分 20分 20分 17分 20分 12分

(二)“块”上的统一领导

在本乡镇范围内,综治办是考核本行政区域范围内各村社、单位综治工作的机构,对各单位、村社的综治工作实行党政同责。为此,乡镇党委和政府在年初会召集各单位、村社开会,布置年度综治任务和目标,并且乡镇各单位以及农村、社区主要负责人每年都必须与乡镇主要负责人签署目标责任书,目标责任书主要是围绕年度工作要点展开。根据《2016x镇社会管理综合治理工作要点》要求,“各村社和镇直单位要建立党政一把手负总责社会管理责任体系。落实包案责任,严格落实矛盾纠纷和重大不稳定因素定期排查报告制度。建立矛盾纠纷化解包案责任考核制,并将结果记录干部考核实绩,做到“小事不出村、大事不出镇”和“纠纷不出行业系统、矛盾不上交”。健全领导干部综治工作实绩档案、将各级党政领导干部和领导班子抓平安建设的实绩要列入干部述职和政绩考核的内容。严格执行综治考核奖惩、年终考核制度,实行“一票否决”制和重大案件领导责任查究制。”这些工作要点基本上是根据上级综治部门的工作要求而制定,正如X镇主管综治工作的党委委员这样说道“我们的工作和上面的工作是一脉相承的,上面检查我们,我们就督办下面的”。这表明在“压力型体制”[[12]]面前,综治工作以层层分解、任务发包的形式落实到了乡镇区域内的每一个单位部门,各单位部门的主要负责人是综治工作的第一责任人,对各单位综治工作的考评主要在于对考评各单位领导的责任。

综治工作往往与地方维稳工作紧密联系在一起,综治维稳工作是乡镇党委政府的中心工作。维稳工作坚持“属地管理”原则,实行“条块结合、以块为主”的管理模式,并且根据《中央社会治安综合治理委员会关于实行社会治安综合治理一票否决权制的规定(试行)》(综治委[1992]1号)规定,县级以上综治部门可以对乡镇维稳工作直接行使“一票否决权”,在实践中,“一票否决”的标准往往会根据上访人数判定,通常情况下每年县综治办只要存有乡镇里面一次上访记录,该乡镇的综治工作考核分数即为零分,而达到超过五人次的群访即是“一票否决”,则该乡镇无资格参加年度内的综合考评。此外,在一些关系到社会稳定的事项,如果乡镇党政领导干部处理不当将进行问责。根据2009年中央颁布的《关于实行党政问责领导干部问责的规定》第五条的规定,对于群体性事件、突发事件处置失当,导致事态恶化,造成恶劣影响的,要对党政领导干部进行问责。在“压力性体制”下,上级政府对乡镇党委政府综治维稳工作的政治任务高度重视,以致采用“一票否决制”来考核乡镇党委政府的维稳工作,从而坚持“搞定就是稳定、摆平就是水平”的治理逻辑,这种治理逻辑在有些学者看来是一种“稳定政治”[[13]]。为了社会稳定,在“稳定压倒一切”的话语以及“一票否决事项”考核压力下,乡镇党委政府不得不采取一切手段报矛盾化解在基层,纠纷解决在当地,做到矛盾责任不上交,而这样做不一定真正维护了社会稳定,反而会使基层政府职能受到一定削弱。[[14]]因而在中国条块管辖关系的现状下,综治工作虽属“块块管理”,但通过对条条上考核压力,却实现了社会总体稳定。[[15]]

二、纠纷解决与内在秩序的生产

维护社会稳定,最主要的是要及时化解群众的矛盾纠纷,矛盾纠纷化解是乡镇综治工作的重要组成部分[⑥]。有些矛盾纠纷如果不及时防范和化解的话或者没有有效化解的话,可能会引发当事人上访,一旦上访到上一级部门或者越级上访,就会给乡镇党委政府综治工作的考评带来不利,因此如何及时有效的化解矛盾纠纷是基层综治干部的重要任务,特别是要做到矛盾解决在基层,纠纷化解在当地,保证“小事不出村、大事不出镇、矛盾不上交”的综治工作局面,依然考验着基层综治干部的工作能力。

综治干部在化解矛盾纠纷时,并没有采用法律的方式进行处理,而更多的是采用了一种人情、朋友以及中间人劝说的方式进行化解,可以说乡村社会生活的运行遵循一套固有的逻辑规则。“生活走着自己的路,思维无法替它作出别的规定,只有致力于描述它,反映它、概括它,从而理解它。”[[16]](P375)从三个案例中可以看到,法律作为一种国家建构的外在秩序,在渗入乡村社会生活中,并没有完全被吸纳进来,相反在调解的实用理性主导下,基层综治干部更多的是利用了“地方性知识”,[[17]]成功化解了乡村社会的矛盾纠纷,在此过程中综治干部实际上参与协调生产了一种乡村社会的内在秩序。这样一种内在秩序具有以下三个特征:一是弱法律性,这表现为基层综治干部处理的一些纠纷,往往在法律上规定的不明确或者说根本不是法律所能解决,这就决定了他们在处理这些纠纷时不能完全按照法律的规定来处理。但是,有时综治干部在处理一些无理纠纷时,也会运用法律的规定或者权威来赋予综治干部工作的公正性与正当性,例如案例3中,综治干部面对非正常死亡的无理取闹,策略地采用了“法治社会”话语权威进行协商处理。尽管如此,从调研的经验来看,综治干部调解处理的纠纷很少运用法律的手段进行处理,程序和结果或许很多都是不合法,但却合情合理,也即其社会效果的影响力明显大于法律效果。二是强乡土性,这主要表现为在乡村社会纠纷事由的乡土性和解决方式的乡土性。在乡村社会中,很多纠纷的发生乃至闹大都因为家庭邻里的琐事没有及时处理好而产生,许多农民因为朴素权利观以及“尊严政治”斗争的需要[[18]](p142-143)经常把事态扩大,或以到政府“闹”的方式换取更多的利益。而在解决方式上,基层综治干部往往会“对症下药”、“一把钥匙开一把锁”,通过给纠纷当事人讲好话、做工作,并通过中间人的方式进行劝说,给当事人有个好的心理预期,这些方式都突显了乡村社会内在秩序的强乡土性特征。三是强协作性,乡镇综治部门是一个协调部门,很多纠纷化解都是需要其协调相关单位、个人组织解决。例如在处理一些非正常死亡案例时,为了控制事故现场的秩序以及抚慰死者家属的情绪,综治部门一般都要协调派出所、交警部门、民政办、司法所进行协调处理。此外,在化解群众纠纷时,综治干部一般都会给各个当事人做工作,有时还要借助纠纷当事人的亲戚朋友力量去做工作,促成事情的解决,尽快召集他们协商签署一个调解协议。这些工作实践充分表明,乡村社会内在秩序的生产并不是综治干部单个能够完成的,而是在地的与乡村社会其他社会力量进行协作参与才能够完成,因此乡村社会内在秩序并不是综治干部单独能够生产,而是许多不同单位和个人协作而成。充分认识乡村社会内在秩序的生产具有弱法律性、强乡土性以及强协作性,是构建多元化纠纷解决机制的理论基础,[[19]]也将从整体上进一步认识综治工作的纠纷化解机制。

三、内在秩序的形成机制

如果说综治工作是在协调生产一种乡村社会内在秩序,那么这种内在秩序的生产本身受基层社会关系的结构性制约。“如果要对实践活动作出解释,只有把产生实践活动的习性赖以形成的社会条件与习性被应用时的社会条件联系起来,也就是必须通过科学的工作,把习性在实践中并借助实践隐蔽地建立起来的这两种世界状态联系起来。”[[20]](p85)置身于基层社会生活的实践场域中分析,往往可以看到内在秩序形成的政治、社会以及文化因素。从政治上看,综治工作本身是一种压力性的工作。综治维稳既是一项乡镇党委政府的一项中心工作,也是一项政治任务。为完成这样一种政治任务,综治干部必须在多重压力面前生产一种内在秩序,也因此在工作实践中总是涵盖着政治伦理属性。从社会和文化上讲,中国乡村社会目前处于一个“半熟人社会”[[21]](p9),农村社会的乡土本色并没有完全褪去。综治干部作为乡村社会的一员,本身生活在乡村社会的权力文化网络中,乡土本色依然存在,再加上纠纷个案中具有“延伸性”,[[22]]这些因素使得基层综治干部在处理具体纠纷时会采用多种解决手段,协调生产一种内在秩序,以实现乡村社会“治”的价值目标。

(一)综治工作的多重压力

作为最低一级的国家政权,乡镇党委和和政府直接与群众生产生活打交道,作为国家政策的最终落实者,中央要求乡镇党委和政府对本行政镇区域的社会秩序内负总揽全局和协调责任。这样一来,群众中比较突出的矛盾纠纷以及涉及到群体性事件的纠纷大都有乡镇综治办组织协调解决。基层乡镇处于国家权力的最末梢,面对基层社会纷繁复杂的社会事务,国家权力在协调解决系列社会事务时有时也会显得捉襟见肘,在基层调研也常常听到基层综治干部“权力太小、责任太大”的怨言。事实上,综治工作和乡镇其他站所工作一样,其也面临条块管辖中的制约,具体表现为“条”上的业务考核和“块”上的组织领导,因条块的制约导致基层综治干部在化解矛盾纠纷时常常有来自上级维稳的压力以及同级党政主要领导晋升考评的工作压力,有时甚至来自群众上访的压力,因而乡镇一级政权运行于压力型科层制与乡土社会之间。[[23]]

具体而言,首先综治工作会来自上级综治部门考评的压力。基层乡镇工作每年都要接受上一级的考评,每一年考评的指标和任务都差不多,都设置了“一票否决”的事项。为了应对上级考评的工作压力,综治办必须按照上级的考评指标和任务进开展工作,摸排社会纠纷,尽量做到“小事不出村、大事不出镇、矛盾不上交”,保一方社会稳定。其次,综治工作有来自地方党委政府“一把手”的压力。综治维稳工作的实绩是地方党政主要负责人的重要考核指标,其考核结果直接与晋升和提拔相挂钩。综治部门在处理一些上访案件时,常常面临地方党政负责人压力,如何把当事人的诉求尽快解决并使其不再上访是基层综治办部门面临的重要问题。如遇有些人直接越级上访的,地方综治部门还得去上级部门把人接回来,并要求综治办尽快化解矛盾纠纷,党政主要负责人对此施加的压力比较大。最后综治工作还有来自当事人的压力,这主要表现在综治办在调解一些民事纠纷时,需要做不同当事人的工作,使其尽快达成一个调解协议。这个调解协议是双方当事人都必须接受,如果一方不接受或一方思想工作没有做好,就有可能引发当事人去上访,最终还得调动体制内外的资源去协调解决。因而这种压力直接来源于当事人一方对调解结果的不认可,在这种情况下只能通过不断的反复做工作才能达成协议。

这三个方面的压力是基层综治干部必须面临的,这些压力的存在具体表现为在纠纷化解时采用一种异于法治运作方式的逻辑规则解决纠纷,进而协调生产一种内在秩序。正如一位基层综治干部所说:“我管政法这段时间,实际上没有法,政府说白了,就是和稀泥,稳定大局。用人情、朋友等方式,想近一切办法感动他,让他不上访,而不是走法律程序。哄了原告哄被告,劝回去,不来上访就行了”。这是因为,如果按照法律方式进行解决,综治干部多花的时间成本以以及各类资源比较大,而用人情感动、劝说、敷衍的方式进行处理成本较小。而有些问题即便按照法律的规定能够化解,当事人也有可能因为对综治干部的处理决定不服而却上访,但上级却有可能认定这是越级上访,因而还是会影响上级对下级的考评。上级对下级工作一般只问结果不问过程。为了把纠纷矛盾从源头上解决,稳定当事人不去上访,基层综治干部会采用法律以外方式进行化解,通常要使用配置型资源和权威性资源。[[24]](p243)与此同时,在化解一些矛盾纠纷时,尽管有些没有法律规定,但综治干部仍会基于维护政治维稳的压力,在解决系列利益纠纷时会考虑政治伦理处理一些事情,[[25]]而不是按照法治主义原则完全不管不顾。这就决定了综治干部在化解纠纷时并不是完全按照法律程序来,建构的不是一种西方国家所追寻的法律外部秩序,而是在强调政治稳定和政治伦理下,协调各方力量以及各类社会资源进行生产的内在秩序。这是一种协调生产的内在秩序,在乡村社会具有明显的政治压力属性和政治伦理属性。

(二)综治干部的乡土本色

综治干部常年生活在乡村社会中,在日常的生活交往中会形成自己对乡村生活的运行规则的判断,这些判断会影响综治干部的思维,使其尽量按照乡村社会的运行规则进行办事。可以说,尽管乡村社会的转型随着现代化的发展方向加快,但依然存在“乡土性”的一面。于综治干部而言,自身经历的乡土性规则不会随着时代的发展而很快退却,同样,其所处理的纠纷对象也不会因为时代的变迁而去“乡土性”。相比城市中的陌生人社会的交往,当代乡村的日常生活交往总会基于讲感情、顾面子、说人情的方式进行社会生产与再生产,可以说,乡土社会总体上形成了一种不同的人交往生产的人情秩序。[[26]](P237)不同的人交际圈不一样,其所连接的社会关系圈存在交叉,进而产生一定的权力关系,于是就会有一种面子、情感的生产和交换,每个人的生活因为一次人情、面子的交换而产生未来生活交往中的同样期待。因而对于乡村社会的每一位成员而言,日常生活的感情维系以及面子生产是生活交往持续性的重要前提。

综治干部作为乡土社会的一员,也有自己的生活交际圈,表现为同村关系、朋友关系、同事关系等等,这些关系的存在对化解矛盾纠纷时具有重大帮助。例如,在上述案例2中,综治办副主任利用其所在的村庄的关系进行劝说,希望通过受害人能够做出一点让步,不要去找政府闹,尽快达成调解协议。而受害人基于对综治办副主任同村关系的信任而同意其对纠纷调解,“信任是面子的重要因素,面子的增失依赖双方当事人的地位以及各当事人相关的人物因素决定”,[[27]]P149于是当事人给了综治办副主任的一个面子,这种面子的给予是希望换回综治干部能够公平公正甚至对受害者有所偏向地处理纠纷。也就是说,综治干部因为自己的交际圈可以成为顺利化解矛盾纠纷的条件。同样,纠纷当事人本身也生活在一定的生活交际圈范围内,综治干部可以利用纠纷当事人的交际圈进行调解。例如上文案例3中,综治干部利用纠纷当事人的家人及其好朋友进行做工作,这样有效安抚当事人的情绪、促成当事人接受调解结果。因为不同人的交际圈的存在,就必然存在交叉关系,这时化解乡村社会的纠纷往往需要通过中间人,由于中间人的介入,使得本来非常僵化的矛盾纠纷打开了一个破解的新局面。

由于乡土社会中存在人情、面子生产与交换的规则,这些规则是乡村社会生产与再生产的前提和基础。基层综治干部作为国家权力的代表,既有国家“公”的一面,但乡村社会的一员,更有乡村社会的“私”的一面。不言而喻,公的一面体现为他们要代表国家处理乡村社会的纠纷,维护社会稳定,而私的一面,表现为他们在化解矛盾纠纷时需要遵循一套乡村社会的交往规则。正是基于乡村社会运行的某些内在规则,所以才构成乡村社会内在秩序生产的社会基础。这些社会运行的基本规则可能是一些“事实性的科学知识”[[28]](p12),而不是人的理性所能够设计出来的,而综治干部因为长期生活在乡村社会中,对这些事实性科学知识非常了解。也即,虽然综治干部作为国家权力的代表,但却不能利用国家理性的法律程序进行处理,而应该遵循乡村生活的内在规则基础上进行解决,在这些规则面前,综治工作常常表现为一些综合协调性,而不是强制执行国家法律,综治干部往往在处理纠纷时需要动员不同社会主体和力量积极参与到矛盾纠纷化解中,尽快促成矛盾纠纷的化解,而其间最主要的是遵循乡土社会运行的基本规则,因为只有利用这些规则,才能有效化解矛盾纠纷,进而协调生产一种内在秩序。

(三)纠纷个案的“延伸性”

这也决定了综治干部协调生产的是一种内在秩序。所谓个案的延伸性是指,每个纠纷个案不单纯是双方当事人的争议或者一方当事人的问题,纠纷的发生背后有其深厚的社会背景和社会情境,不可片面的看待每一个纠纷个案产生的原因,而应该延伸开来看待个案纠纷,这样才能有效化解矛盾纠纷。这就要求,综治干部在处理具体个案时,“不仅要收集和调查个案本身,而且要将个案产生的社会脉络或情景也纳入考查的范围。其中特别需要注意的是个案的”前历史”(prehistory)以及个案平息的社会后果.”[[29]]在基层社会中,有些纠纷不仅牵涉到一个人,而且还涉及这个人背后的家庭、宗族和村庄乃至其他可能有关的社会关系和历史传统。例如,综治办在处理一些因跳楼自杀、医治无效等导致的非正常死亡的案例时,首先会让派出所控制尸体,说服当事人尽快把尸体拉到殡仪馆处理,以防止日后家属利用尸体进行“闹”。其次以稳控死者家属情绪为目标,安抚当事人并协调各方尽快达成一个调解协议,从而恢复正常的社会秩序。因为在乡村社会中,传统上的“人死为大”的心理传统还存在于广大农民之中,如遇家庭成员死亡,家属的村庄成员、亲戚朋友容易产生一种同情的心理,一旦死者家属对公安机关认定的死因不满,死者家属会纠集他们进行闹,进而可能引发群体性事件。因此综治办会基于以往处理类似案件的经验以及当地人的社会风俗,在了解基本事实的基础上,摸清家属成员的心理诉求,协调相关部门进行解决。

对纠纷个案的“延伸性”判断来自于综治干部的工作经验以及村干部向综治干部的反馈。基层综治干部在本地生活了许多年,有的甚至有村干部任职的经验,对村庄范围内的乡土人情比较熟悉。有时在化解村级层面或者村内小组之间的纠纷时,也会根据村干部以及村内历史传统去分析纠纷争议产的历史原因,这就需要村干部或者地方精英对纠纷的历史经过进行说明,并借用乡村社会的地方性知识去化解纠纷双方之间的争议,这些地方性知识包括一些地方性风俗习惯、规以及地方传统,[[30]](p149)这都构成综治干部有效化解矛盾纠纷的社会基础。例如综治干部在处理两个村小组的之间“认老业”问题、林权、水权争议问题时,会发现这些争议标的可能在法律上完全没有规定或者规定的不明确,但却涉及到村庄内部的利益分配问题,必须谨慎处理,否则可能引发一些村民集体上访或者集体事件。对待这些纠纷,综治干部在纠纷解决过程中,会注意到纠纷个案的延伸性,走群众路线,开展调查研究,坚持领导与群众相结合的办法,[[31]](p901)在尊重历史传统以及现实需要的情况下,适当考虑当事人的心理诉求,以及与当事人有关的社会关系的力量,协调村干部以及乡镇各部门综合解决涉农纠纷。

在乡村社会,由于纠纷个案的“延伸性”,这就决定了其处理起来并不像城市社会那样走法律程序处理一般的合同侵权纠纷案件。乡村社会的纠纷案件的延伸性,体现了乡村社会治理的特殊性维度,如果完全按照法律和立法所设计的那样普世的法治秩序,那么所处理过程就会忽视纠纷发生的社会情境以及纠纷处理的社会效果。对于综治工作而言,如果忽视其治理的社会效果,乡村社会的秩序就可能是一种强制建构的外在秩序,这将完全忽视乡村社会的生产与再生产。因此,为了实现综治工作“治”的目标,基层综治干部往往会考虑纠纷个案的“延伸性”,从个案发生的实际出发,运用系列地方性知识进行协调解决,以恢复乡村社会的内在秩序。

四、小结与讨论

推进社会治理法治化,应注意区分城市和农村之间社会治理方式的差异,更多关注乡村社会的治理经验,尤其是要对法治在基层社会治理遭遇的结构性困境进行经验分析,从事实出发提炼法治与治理在建构国家秩序方面的耦合与张力。基层综治维稳工作是地方党委和政府的中心工作。“压力型体制”下的综治维稳工作涉及受到条块关系的制约,不仅涉及到上级综治部门“一票否决”事项的考评压力,也有涉及来自地方党政领导的政治维稳压力。乡镇综治工作涉及到基层各单位的协同治理,其主要目标在于防范和化解社会矛盾、维护社会稳定。基层综治干部化解矛盾纠纷的实践经验表明,基层干部在处理矛盾纠纷时生产了一种异于法治建构的内在秩序,这样一种内在秩序是基层综治干部协调生产的,具有强治理性、弱法律性以及强协作性等特征。通过分析基层社会的结构因素,发现这样一种内在秩序的产生是由综治工作的多重压力、综治干部的乡土本色以及纠纷个案的“延伸性”等因素共同作用的产物。在社会治理层面上,综治工作的协调参与性以及运用一些非正式规则化解乡村社会的矛盾纠纷,表明基层综治干部实际上协调生产了一种乡村社会的内在秩序。由于我国目前处于社会转型时期,群众法律观念以及基层干部的法律素养偏低,基层群众矛盾纠纷的“乡土性”在一定程度上还将长期存在,这就决定了这样一种协调生产的内在秩序还将长期存在于广大乡村社会中。

问题在于,在全面推进依法治国的时代,如何将这样一种内在秩序的生产融入更多的法治元素,使其生产和运行逐步进入法治的轨道,进而在基层社会治理中从根本上和源头上化解乡村社会中的矛盾纠纷,这个问题的解决关系到基层社会治理化水平以及法治社会的建设。应当看到,当前全国总体是稳定的,基层面临的不是维护政权稳定而是维护社会稳定。[[32]]在维护社会稳定的背景下,综治工作面临的问题样态已经不是“稳定压倒一切”背景下出现的问题形态,因此问题对应的解决方式和手段也应该随之变化。法律作为国家建构的一种外部秩序,在处理乡村社会的矛盾纠纷时目前还没有广阔的生存空间,但从长远来看,法律侵入乡村社会的内在秩序,使乡村社会秩序的生产沿着法治的轨道进行,将是保持乡村社会总体稳定的长久之计而不是权宜之计。

《决定》关于法治社会建设系列制度的顶层设计回应了基层社会治理法治化的方向。结合当前综治工作的实践经验,为使基层综治干部在社会治理中更加注重利用法治方式进行综治治理、系统治理以及源头治理,提高基层社会治理法治化水平,未来基层综治工作可从以下几个方面改进:一是要转变综治干部的“稳定压倒一切”的观念,正确看待基层社会稳定的态势。在社会总体稳定的情况,基层综治干部要提高运用法治在解纷息争的能力,从根本上、源头上化解群众的内部矛盾纠纷。二是完善综治工作考评体系,更加注重法治方式在化解矛盾纠纷方面的比重,不断提高基层综治干部的法治思维方式,促使基层综治干部利用法治方法和手段解决矛盾纠纷。三是完善矛盾分类和纠纷分流机制,让不同的矛盾和纠纷进入不同的机关处理,从而减轻综治部门的工作压力,使综治工作部门腾出更多精力应付一些重大突发事件和群体性事件,进而在总体上把控乡村社会的生产与再生产。

* 本文系陈柏峰教授主持的国家社会科学基金重点项目《国家治理能力视野下的乡镇执法权配置与运行研究》( 15AFX008) 阶段性成果之一。

* 王裕根,男,1989年生,汉族,江西吉安人,中南财经政法大学法学理论博士生,中南财经政法大学基层法治研究所研究人员,从事法社会学研究。

[①] 全面依法治国表现为立法、执法、司法以及守法等四个方面。对于乡村社会而言,处在国家权力的最末梢,由于没有国家立法权,而全民守法方面也可以基层执法和司法与群众互动来体现,因此基层社会治理的法治化经验可以通过具体研究基层司法和基层执法两个维度来体现。

[②] 法制日报:http://news.sina.com.cn/c/2001-09-25/365090.html,2016-2-14

[③] 参见http://www.chinapeace.gov.cn/,2017-2-11

[④] 政法委是党的职能机构部门,复杂协调、指导政法各部门开展具体业务,而综治委是党和政府进行社会管理、部署社会管理的重大决策、进行社会综合治理、监督考核各综治单位工作的协调机构,下设综治办公室(综治办)负责日常的工作。从中央层面来看,中央政法委员会与中央社会治安综合治理委员二者其实合署办公,中央政法委员会的书记兼任中央社会治安综合治理委员会的主任,因为综治委的工作主要是维护社会稳定、开展社会治安综合治理,这与政法委工作的任务和目标和相似。侯猛认为,前者是一个务虚机构,后者是一个务实机关,二者一般是合署办公。参见侯猛:“党与政法关系—以政法委员会为研究中心”,《法学家》2013年第2期。

[⑤] 在基层调研发现,有些乡镇把综治部门称为维稳办或者政法办,还有些乡镇称为信访办,大部分乡镇称为综治办。一般而言,在基层乡镇中信访办、综治办、维稳办大都合署办公。

[⑥]]当然,正如前文所述,乡镇综治工作是一项系统而全面的工作,不仅包括矛盾纠纷调解,还包括接访息访、重大人群管理、网格化建设等重要工作。为了具体分析法律在综治工作的治理中运行,本文接下来主要从矛盾纠纷化解工作做切入口,来分析乡镇综治办如何参与基层社会秩序的生产。

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[[30]] 参见王铭铭.村落视野中的文化与权力:闽台三村无论[M].上海:生活.读书.新知三联书店.1997.

[[31]] 《毛泽东选集》(第3卷)[M].北京:人民出版社.1991.

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