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王绍光、樊鹏:从医改领导小组看中央体制中的部际协调

《中国式共识型决策:“开门”与“磨合”》封面及作者之一王绍光

在谈到中国中央各部门关系时,不少学术研究和新闻媒体往往动辄指摘,并不惜使用“部门主义”、“山头主义”等字样来形容中国各“部”之间因分歧与不合作带来的决策“协调难”问题。但人们往往忽略了对背后原因的追问:为什么会产生这种“协调难”?各“部”之间分歧的根源和性质到底是什么?

从最简单的原因来看,像医改这样的领域,一般中央设定的决策目标高于任何一个职能部门,因此无论哪个部门的决策者对于整体的决策结构而言,都只是其中一部分,他们都不可能占据全部信息,也没有能力对所有信息进行分析,所以都只能在各自职能范围内根据他们自己所理解问题的方式,给出他们认为正确的解决问题的选项。

这些不同认知造成的分歧和冲突几乎无可避免,这也是为什么有时横向之间的沟通、协调不能解决问题的根源,它可能造成决策久拖不决甚至政策夭折的局面。但除了因职能视角和知识结构产生的差异外,“协调难”的问题还必须从中国中央政府即国务院行政体制的特征来认识

根据中国的政府制度,国务院严格按照专业领域划分部门,每一个部代表一个纵向的业务管理系统,即“条条”(相对于由横向之间的地方政府构成的“块块”)。在国务院层面,有“委”、“部”、“局”(“国家局”)三种机构设置规格

其中,国务院组成部门中的“委”具有综合性质,如国家发展和改革委员会、国家民族事务委员会以及国家卫生和计划生育委员会,规格极高,但数量很少。在“部”与“局”之间,“部”的地位要高于“局”,前者为正部级规格,2013年新一轮国务院机构改革后国务院组成部门中共有25个正部级规格的部门(包含三个“委”),另外国务院直属机构中有8个总局、总署也是正部级;后者副部级规格,俗称“国家局”,共有20余个,其中包括国务院直属机构和部委管理的国家局两类,前者如国家旅游局、国家宗教事务局,后者如交通运输部管理的国家民用航空局和国家邮政局、国土资源部管理的国家测绘地理信息局和国家海洋局。

在国务院组成部门中,每一个专业化的政府机构都希望获得“部”的地位,但国务院则尽量限制这种要求以便提高中央政府的协调能力。从20世纪80年代至今,国务院进行了数次机构改革,主要目的之一就是通过机构合并,将部门分歧以“内部化”的方式解决。但事实证明,无论如何合并,都不可能将所有政府职能整合成一个“部”,也不可能彻底消除部门之间“协调难”的问题,专业化分工管理与部门负责的基本要求仍然是客观存在的。

关于这一体制的优势与弊端要分开来看。不可否认,它的弊端十分明显,由于以专业管理为标准划分系统和部门,不同部门之间在遇到交叉议题时,很容易因决策目标冲突而产生“协调难”的问题。例如李侃如在研究改革开放初期的水电决策时就注意到,电力部和水利部作为两个不同的业务系统,前者想把水资源用于水力发电,后者则把灌溉和防洪看作其第一要务。如果试图通过组织整合“内部化”解决二者之间的分歧,这种可能性极小。中央权力资源的分配,在很大程度上将决定“部”以及它的代表“部长”是否能够在本领域内有效决策并贯彻自身政策,这决定了各部门都需要有足够的权力资源来有效行使部门职权,从而产生了关于权力资源分配的无形竞争

然而这一体制的优势却很容易为人们所忽视。在国务院实行总理负责制,各部、各委员会实行部长、主任负责制这一行政体制的主导下,部门行政目标清晰,决策有效,有利于落实以责任为基础的部门决策,这在很大程度上加快了中国的发展。如果我们从这个角度来看部门分歧和“协调难”的产生,可以说,这本质上是政府职能的冲突,有一定的必然性、不可避免性,并不是任何指责、任何臆想的“改革”可以消除的。

更重要的是,各“部”之间对中央权力资源分配的竞争,是以严格有效落实责任为前提的,人们往往过多关注于竞争本身,而忽略了它的前提和条件。当人们说某部长或某决策者在中央层面代表某“部”的立场时,应该说,这里指的既包括权力,也包括责任。这也是为什么尽管中央经历了数次改革,但国务院实行总理负责制,各部、各委员会实行部长、主任负责制的基本制度没有改变,“谁决策,谁负责”的基本原则也没有改变,因为这是目前阶段能够保证中央政府管理和施政最有效的体制

综合来看,当“部”的决策目标与其所能承担的责任相匹配时,中国的“部”级决策通常会十分有效;而当“部”的决策目标与其所承担的责任不相匹配时,尤其是当决策的目标高于“部”所能承担的责任时,“部”级决策的效率就会下降,“协调难”的问题也会随之出现。

这意味着,在涉及多部门参与的中央重大决策时,如果有一个更高的机制,能够部分地承担“部”的责任(即承担与总的决策目标相匹配的责任),同时加强“部际”之间统一协调与商议,那么就会降低“部”在作决策时的担忧(在权力资源分配方面让步,可能影响到“部”的责任能力),为有效落实总体目标让出责任空间,从而在专项决策领域调整权力资源的分配结构。观察中央重大决策的实践,可以发现那些政策得到顺畅协调并有效决策的领域,都有一个较高层次的责任主体负责政策的协调与整合

事实上,这次医疗改革政策的制定,从一开始就处于国务院的直接领导之下,由部际协调机构负责并主动推进。从备选方案的设计选择,到政策的内部酝酿,再到向全社会广泛征求意见,直到最后政策的出台,每个阶段都离不开部际协调机构的参与,这为有效落实责任、加大政策统筹提供了制度保障。

与西方的比较

在实行行政、立法分立和/或联邦制的西方国家,由于公共政策制定过程中人为设置了不少“否决点”,并赋予一些决策参与者否决权,使他们成为“否决玩家”,结果为特殊利益集团劫持决策过程、阻碍不利于它们的决策通过打开了方便之门。

中国的不同之处在于,重大公共政策的制定在中央的统一指导下进行,政策的制定和协调主要在以专业分工管理为基础建立起来的各部委内部以及它们之间进行;只有它们难以解决的分歧才逐级上移,最后由跨部级的议事协调机构组织商议、协调,力争达成共识。在此过程中,参与者的着眼点不是否决什么,而是尽可能在所有相关议题上(包括重点、难点)达成共识,并在共识的基础上出台最终政策文件,而将残余的分歧留待以后解决

与西方国家相比,在某种意义上,中国的“部”拥有更加独立也更加稳定的决策权,部门决策的效率更高,更宜于落实专业管理的责任。但是治理中国这样一个大国,往往会涉及大量专业和职能交叉的政策问题,中央设定的公共政策决策目标往往会高于“部”的责任范畴。当这种决策的任务与以“部”为基础的责任结构不吻合时,中国时常面临严重的部际“协调难”的问题。

然而许多重大政策最终又要依靠职能部门来执行,如果具体决策不由职能部门参与,或不充分考虑各职能部门的意见,那么政策本身可能严重脱离实际,其实施也会因部门的不配合而障碍重重。

因此在政策制定过程中,如何既尊重不同部门的职能和认知,发挥分权决策的优势,又能够克服固有的局限性,推动政策制定向前发展,成为中央重大决策的难题。许多人注意到,国务院时常不得不解决两个单位之间无休止的争端,这也是中央三番五次进行机构改革的缘由之一,其目的就是要通过部门合并使不同专业系统的决策者可以在“内部”解决问题。但是不管部委变得多“大”,终归会有“大部委”也无法内部消化的分歧,仍然需要跨部委议事协调机制。从新医改决策过程看,中国的体制已经在摸索中建立了较好的协调机制和责任落实的办法。

从新医改的政策制定来看,由于涉及的部门太多、范围太广,不可能通过机构之间合并的方式解决分歧,于是中央采取了在不同阶段建立不同层次的部际协调机构的方式来解决部门协调的问题。分析显示,中央设立部际协调机构的根本原因在于,试图通过更高层级的决策和领导机制,加大政策协调的力度,推动责任的落实。通过将分权决策与中央统筹决策相互结合,在以“部”为主要责任主体的决策基础上,充分发挥各种部际协调机构和中央领导责任主体的作用,大大加快了有效决策的进程。

实际上,通过成立综合机构解决政策协调的做法,在中国并不是首次,但是如此顺畅地完成如此错综复杂的政策协调任务,却并不十分多见。我们发现,这次决策过程中,部际协调机制的角色比过去更综合、更全面。

一方面,部际协调机制为各职能部门提供了一个沟通平台,也担负着将分散的部门意见进行汇集、整合的作用。通过对各部门的分歧进行统一协调,寻求最大共识,对于有序、有效的决策进程起到了关键的作用。

另一方面,在部际协调机制的作用下,政策制定过程中出现了很多新特征,包括广泛的咨询、反复论证和修正,以及全面参与等。综合部际协调机制的功能,可以概括为以下三个方面:

首先是扩大参与的作用。部际协调机构的设立,促进了决策过程的咨询性,使得中央决策能够在更广泛的范围内,以更稳定的制度方式听取政府内外各方面的意见,大大促进了重大决策的科学化和民主化水平。

其次是协调左右的作用。部际协调机构的工作,保证了中国的重大决策没有被“部门主义”所主导,避免了政策制定的拖延甚至夭折。

最后,还有沟通上下的作用。部际协调机构是将最高决策者的改革理念转化为具体政策方案的重要制度依托,该机构的设立增加了最高决策者指导决策过程、贯彻政治理念的能力,保证了决策过程的客观性,为最高决策者的有效决策发挥了关键作用。

此外,中国的部际协调机制在防止特殊利益集团俘获政策制定方面也发挥了不小的功能。与西方国家比较,部际协调机构虽然打开了决策的大门,甚至将外部参与者引入决策过程,但决策者“请进来”的主要是海内外的政策研究专家,以帮助决策者出谋划策。有组织利益团体的代表并没有获得像西方国家那样对政策进行广泛游说的机会,它们只能向各分散的部委兜售建议,而部际协调机构的成立,大大降低了它们对总方案决策的影响。因此中国决策体系中的这些协调机制,在很大程度上避免了西方国家多重“否决者”阻挠决策的弊端。

(本文节选自王绍光、樊鹏所著的《中国式共识型决策:“开门”与“磨合”》“部际意见的协调与总体方案的整合”一章,本文为其中的第一和第五部分。作者授权观察者网独家刊发。)

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