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王福强:基层环境执法困境及其解释

[摘要] 当前环境执法活动实施实效不彰,对此有多种解释,但多有不足。现以“嵌入性环境执法结构”为解释框架,从执法过程、执法结构入手,对环境执法在基层的运作进行系统性、多面向的分析,指出环境执法机制的运作困境、地方官员的政绩逻辑以及执法对象的形象塑造等因素,共同导致了环境执法实践陷入困境。环境执法活动具有特殊重要性,对环境执法困境予以系统性、多层面的阐释,有助于推动环境执法实践的完善,促进我国生态环境的依法保护。

基层环境执法活动是推动我国生态环境依法保护的重要方式和手段,但在当前实践中却面临诸多困境,难以取得良好的执法实效。为对基层环境执法困境予以有效阐释,本文拟采用法律经验研究方法来对环境执法活动予以实证分析。这要求我们的视野不能受限于法律、政策等相关硬性规范的约束,还要透过外在现象去探究环境执法活动在基层的真实运作状态。通过在多个地区的实证调研,并借助“嵌入式执法结构”的分析框架,笔者发现基层环境执法活动之所以呈现复杂性、低效性、非规范性,这是由基层环境执法机制、执法主体及执法对象等多个因素的复合形塑所导致。

一、问题的引出及既有解释框架

伴随经济社会的快速发展,我国当前面临严峻的环境污染形势。党和政府虽已认识到环境保护问题的紧迫性、严峻性,并相继提出“五位一体”总体布局【1】和打赢“污染防治攻坚战”【2】的号召,但全国范围内的环境治理状况仍不容乐观。大大小小的环境污染事件不时发生,不仅严重影响广大民众的获得感、幸福感、安全感,而且还在相当程度上减损了党和政府权威,损害了国家形象。之所以环境污染事件屡禁不止、治理效果不彰,这与基层环境执法活动有着密切关联。
执法作为国家治理的重要方式和手段,执法效果受诸多方面因素的制约和影响。执法活动一旦无法做到令行禁止,良好的执法实效就难以实现,执法的社会治理功能就无法有效发挥,并进而导致相关治理事项的无序甚至“脱轨”。当前基层环境执法活动“不作为”“乱作为”突出,有法不依、执法不严等现象频发,作为“宣示”政府( 国家) 立场的法律规则在现实生活世界中始终遭遇着不同程度的执行乏力以及被漠视、被拒斥的情形【3】,其具体症结何在,应如何予以解释? 回顾以往相关研究,如果我们将环境执法与其他执法活动统合起来进行梳理,可以发现学界对此类主题已有不少关注,并从多个层面和维度进行了说明和解释。其中,学界影响较大的理论观点主要为以下四种。

第一,街头官僚理论。美国学者李普斯基于1977年开创了“街头官僚”理论的相关研究。他认为,街头官僚指的是处于基层,同时也是最前线的政府工作人员,是政府雇员中直接与公民打交道的公务员。【4】作为一线执法者,街头官僚行动的空间类型有三种,即窗口空间、街头空间和社区空间,许多行政执法活动,如环境执法便处在社区空间的场域内运作。社区空间与窗口空间、街头空间不同,具有自身的独特性,有较为特殊的影响机制。当公共权力进入地方性空间后,社区之间的地方性知识就对行使和运用权力施加柔性的、隐含的约束和控制。因 此,街头官僚和社区民众的冲突,也就演变为社区民众奉行的地方性知识与官僚制度执行的法律法规所代表的普适性知识的冲突。【5】故根据街头官僚理论的观点,在社区空间内由街头官僚所实施的执法活动,之所以存在执法不严、执法实效不彰的困境,正是因普适性的法律法规与社区内地方性知识的张力与抵牾所造就。

第二,法律不正当论。这种理论认为,执法效果不佳很大程度上是法律本身制定的不当所导致。本身即存在缺陷的法律,在实践中的运行必然会存在诸多问题,难以适应社会发展及政府有效治理的需要。如 2014年我国《环境保护法》的颁布,确定了威慑性环境执法模式,通过按日计罚、限产停产以及行政拘留等新型执法措施威慑环境污染企业。但这种新型的环境执法模式,仅仅关注执法机关外部力量单向度的强化,而忽视执法对象内部结构的多元、平衡和稳定,使得严厉的环境执法行为并未降低企业环境污染事件的发生频率。【6】这种因法律法规本身制定的不合理而导致执法实效不佳的例子并不鲜见,我国大中城市实施的禁止燃放烟花爆竹的行政规定以及某些地方严禁“土葬”、强制“火葬”的行政规定,均因“禁放烟花爆竹”“禁土葬”的行政规则与传统文化、民间习俗、民间价值认同的紧张关系,而导致执法活动陷入困境。【7】法律不正当论,是从法律法规等规范本身的角度对执法困境进行的解释分析,是一种价值论的研究视角。

第三,弹性执法论。这种主张认为,基层执法过程中之所以存在执法不严、选择性执法状况,是执法者基于政绩升迁、经济利益获取及社会目标偏好等主客观因素的考量而采取的变通策略所导致。如针对执法领域中常常出现的非统一性、变通性问题,戴志勇认为国家或政府拥有根据不同情势强化或弱化执行既定法律的权力,即“剩余执法权”。有时,政府为实现特定的社会目标,会对执法方式、执法力度进行选择,从而导致执法活动呈现“弹性”特征。【8】陈柏峰强调,基层弹性执法现象的出现缘于执法权在时空上的非均质分布、民众偏好差异因素的介入以及执法者与执法对象间的协商,而社会群体利益矛盾、社会话语压力、崇尚权宜的法律文化等,则在具体场景中推动了弹性执法的运作。【9】弹性执法论更多是从执法活动的运作机制入手而对执法实践进行的微观、经验分析,侧重探究执法活动的实然运作而非应然意义上的制度规范。

第四,国家能力论。一般而言,国家能力指的是国家通过计划、政策和行动来实现其改造社会的目标的能力。【10】国家能力的具体内容并无定论,学者们对此有不同观点。其中,米格代尔将国家能力分为提取、渗透、规制、分配等四大能力【11】,而王绍光则将国家能力进一步细化为八个方面,即强制、汲取、濡化、认证、规制、统领、再分配、吸纳和整合等能力【12】。国家能力论主张,执法领域中国家能力不足是执法实践不力的根本原因,缺乏强有力的国家能力将使得执法机构、执法人员在开展执法活动时,无法获得有效的执法手段、充足的执法资源及良好的执法环境,容易陷入“日常执法——专项治理”的恶性循环结构,导致执法实践无法达到预期的社会效果。陈柏峰从城镇规划区违建执法的视角切入,指出正是因违建执法机构“孤岛现象”严重、一线执法人员素养欠缺及执法人员进入社区空间受阻严重等方面的国家能力不足,导致违建执法活动难以取得良好实效。【13】国家能力论将执法实践困境归结为国家能力不足,是从制度体制层面进行的实证分析,对执法问题具有一定的解释力。

具体到基层环境执法,上述解释框架在分析执法实践困境时虽有一定的合理性,但也不同程度的存在分析逻辑不自洽、论证内容不充分、理论解释力不足等问题。就法律不正当论而言,近些年我国环境保护方面的立法质量不断提高,全国人大常委会于2014年修订通过了《中华人民共和国环境保护法》,构成我国环境保护法律体系的核心,此后又分别于2015年、2016年、2017年修订通过了《大气污染防治法》《环境影响评价法》《水污染防治法》等法律,法律的正当性、可操作性及与社会生活的契合度不断增强。在打击环境污染方面,现有相关法律总体上能够根据案件的不同情况而提供各类权利保障及程序性规范,法律本身的合理性、正当性不断扩充。虽在实践中,仍存在个别因法律法规不完善而导致的法律适用难题,但已不构成环境执法效果不彰的主要原因。随着我国立法理论及经验的逐步积累,立法技术及立法人才的不断充实,法律不正当论的解释力将变得愈加式微。
街头官僚理论看到了执法环境场域对执法实践的深刻影响,指出执法活动因处在相对陌生、封闭且地方性知识浓厚的社区空间,因而导致执法活动陷入困境。这种观点具有一定的解释力,但如果笼统地将环境执法的困境归结于执法环境场域的不利影响,则把问题进行了“简单化”处理,是一种单向度思维方式,无法全面阐释环境执法陷入困境的内在因果机制。充满纷争、不平和的执法场域对环境执法活动确有较大影响,但这只是执法实效不彰若干因果链中的一个因素,执法运作机制及执法对象的行动策略等方面的因素并未涉及,街头官僚理论无法提供充分、全面的说明。
弹性执法论强调执法者因受主客观因素制约而对执法活动采取变通行为,导致执法效果不佳。在执法者享有较大自由裁量空间、执法过程缺少有效监督的执法活动中,这种观点有较大的合理性,如交警执法、城管执法【14】但在空间相对封闭、执法对象特定、自由裁量空间有限的环境执法实践中,弹性执法论的解释力是不足的。它过于强调执法者的主观选择对执法实践的影响,而忽视了某些不为执法者主观因素所影响的事项,如基层执法机制的不完善等。环境执法效果不佳,执法者的选择性执法行为只是部分原因。即使执法者严格依法执法,环境执法活动仍然可能会因执法机制的不完善等而面临诸多挑战。它和“街头官僚理论”类似,未能揭示环境执法实践的全部制约因素,只具有部分解释力。
对于国家能力论,它指出了执法活动与国家能力间的紧密关系,强调强有力的国家能力是执法实践取得良好实效的前提和基础,而国家能力不足会导致执法活动因欠缺强有力的公权力支撑和科学合理的执法制度保障而失败。这一观点具有较强的创新性和合理性,启发了学者们的思考维度,拓展了研究进路。【15】但这一观点仍然无法有效解释环境执法实践面临的诸多挑战。一方面,国家能力是个包容性很强的概念,似乎所有的、与执法有关的因素均可纳入进去。使用国家能力理论来解释环境执法问题,容易忽略掉某些微观的影响因素或制约机制,难免存在疏漏。另一方面,国家能力论认为,国家能力不足导致执法活动陷入困境,要提升执法实效、提高社会治理水平,就须不断增强国家能力。然而国家能力的强大,未必就能保证环境执法活动的不断完善,仍存在国家无法囊括的其他制约因素对执法实践产生实际影响。如环境执法所处的“社区空间”,因执法场域的陌生性、封闭性及人际关系的地方性而导致的执法困境,便是国家能力论所无法有效解释的。它反映的是执法环境对执法实践所造成的客观影响,与国家能力关系不大。因此,借助国家能力论来阐释基层环境执法的实践困境,同样存在论证不充分的问题。
面对环境执法困境,上述四种理论观点虽均有一定的合理性,但也都存在自身无法解释的现象和命题。环境执法活动作为一种行政行为,其实施于基层,受社会、经济、政治等诸多因素的综合影响,是一个社会化的实践过程。环境执法活动【16】深深嵌入在社会诸因素之中,故要对环境执法困境进行有效解释,须借助格兰诺维特的“内嵌性理论”来予以细致全面分析。因此,本文将以“内嵌性理论”为理论基础,探究环境执法在基层运作过程中面临的诸多制约因素,并在此基础上对其予以学理上的阐释与说明。

二、理论基础与分析框架

20世纪80年代中期,格兰诺维特在其老师怀特的思想基础上提出了“内嵌性”理论。他通过对“低度社会化”和“过度社会化”两种理论的批评,对社会关系网络进行了全新的分析和阐释。格氏认为,人们处在社会关系网络之中,社会网络结构对人的行为有着深刻的限制作用。无论是前市场经济社会,还是现代市场经济社会,人类行为都会受到社会关系网络的影响和制约。【17】功利主义者常常强调人的行为是理性且自利的,会理性选择自己的社会行为,格兰诺维特对此进行了批评和反驳。在他看来,很多时候人们不仅不是理性的,反而经常表现出较强的盲目性、冲动性,影响人们行为选择的因素不是人的理性,而是其所处的具体社会关系。【18】
格兰诺维特指出,经济活动嵌入在具体的社会关系之中,并在具体的社会关系中人们才能理解具体的经济活动及它们的内容和形式。经济活动不是孤立的,它运作于社会生活之中,并与诸多社会因素相联结,是一个复杂的、受多种因素综合作用的市场化过程。【19】不同的社会关系网络,会对人们的行为施加不同的影响机制。如日常顾客多为熟人,商贩贩卖过程中缺斤少两的可能性会很低,而赶赴外地、销售对象均为陌生人时,售卖假货、缺斤少两的可能性便大大提升。社会关系网络的不同,影响了商贩的行为选择和社会预期,紧密的、熟识的社会关系网络会强化人们经济活动的自律性、规范性,而松散的、陌生的社会关系网络则会降低人们行为的合规性、可预期性。而这一行为机制的存在,恰恰是理性人逻辑所无法解释的,是对理性人逻辑证伪的一个例证。【20】不仅不同的社会关系网络会对人们的行为产生不同的约束,而且社会关系网络的不同结构及个人所处网络中的不同位置,都会对人的行为产生不同的影响。“网络关系的强弱、重复性会影响人的行为,网络的位置、结构的不同会导致不同的内化过程,从而使人们在不同的情境下产生不同的行为。”【21】这里有功利性机制的作用,也包含着自觉或不自觉的社会化过程。格兰诺维特的“内嵌性”理论,为人们从微观层面的社会关系角度揭示复杂的社会经济活动,提供了一个有力的分析工具,是对西方新古典经济学“理性人”逻辑的批评和辩驳。经济生活中的人们不一定会按照经济规律而理性行动,相反会因“有限理性”的制约而在复杂、纷繁的社会关系网络中放弃对规范、制度的恪守,去进行自主性行为和非理性选择。
随着研究的深入和细化,“内嵌性”理论由最初的社会经济领域不断引入到社会组织领域,并对当前的组织行为研究产生了重要影响和启发。学者们根据研究主题的需要,将格兰诺维特的“内嵌性”理论划分为“关系嵌入性”和“结构嵌入性”两种理论类型。其中,“关系嵌入性”理论来源于社会学研究中的社会资本研究,其研究视角集中于基于互惠预期而发生的双向关系。格氏提出可用四个指标来衡量社会主体间双向关系的强弱程度,分别是关系持续时间、亲密程度、互动频率以及相互服务的内容。【22】社会关系的强弱对组织间的合作、资源的交换和组合以及共享性知识的开发等有重要影响,并形塑着社会组织的运作机制及行为逻辑。
现以格兰诺维特的“内嵌性”理论为基础来对基层环境执法困境予以解释,需要从执法的过程和结构着手分析。环境执法实施运作的场域在基层社会,执法过程受政治、经济、执法机制等多种因素的影响和制约,呈现出非规范性、非程式性的运作特点。诸多“嵌入性”制约因素的存在,导致执法活动偏离执法目标,执法行为被“执法文本”替代【23】,环境执法活动面临重重阻碍而无法顺利实施。具体而言,从嵌入性环境执法结构来看,基层环境执法活动主要受三个方面因素的形塑。
第一,基层环境执法机制的运作困境。环境执法活动与其他执法活动类似,也存在日常执法与运动式执法这两种运作机制。但实践中无论是日常环境执法还是运动式环境执法,均面临诸多挑战。执法信息不对称、目标责任制的负面效应以及运动式执法的合法性危机等,给环境执法的有效开展带来了制度体制层面的不利影响。
第二,地方官员的政绩逻辑。根据我国环境保护法的规定,环保部门可对环境污染企业采取限制生产、停产整治等措施,情节严重的可责令停业、关闭。【24】 但如果对污染企业严格依法执法,则将给地方经济发展、社会稳定带来巨大挑战。而地方政府的绩效考核体系及官员的政绩逻辑使部分地方的环境执法活动面临来自政府组织内部的钳制和束缚,存在内在的阻力。
第三,环境执法对象的形象塑造活动。有些污染企业为拉拢与当地政府的关系,笼络民心,塑造自身存在的社会合法性和合理性,便会积极参与国家或地方政府组织、开展的各种公益活动或惠民措施,意图通过资本的运作来提升社会形象、改善社会声誉,从而间接地为自身谋求更有利的发展环境和更充足的社会资本。这在客观上对环境执法活动带来了某种社会性因素的制约。笔者现从环境执法的“嵌入式执法结构”这一解释框架出发,对环境执法活动面临的困境予以具体阐释和分析。

三、基层环境执法机制的运作困境

基层环境执法有两种运作机制,一是日常执法,二是运动式执法。前者是在行政常规机制下,行政人员所实施的日常性、常规性的执法活动。与之相对,后者则是为应对常规机制的失败,由国家或地方权力部门临时启动,通过宣传、群众动员以及跨行政部门协作而开展的一种非常规执法活动。【25】运动式执法由运动式治理引申而来,具有非常规化、非专业化、非制度化的特点,它与常规化的日常执法共同构成了我国环境执法运作模式的完整内容。【26】
然而,当前无论是日常执法还是运动式执法均存在诸多不足,无法有效应对日益严重的环境执法挑战和污染治理难题。现从日常环境执法和运动式环境执法这两个面向,分别予以说明。

(一)日常环境执法面临的挑战

环境执法的日常运作虽具有常规性、稳定性和专业性,但却因行政体制、执法资源的束缚而面临三个方面的挑战。
第一,执法信息不对称。环境执法活动的有序开展,前提条件是执法信息的准确及时获取。缺乏真实、有效的执法线索,环境执法活动便无从启动。环境执法活动实施于基层,执法信息源的获取主要来自群众举报、媒体曝光以及行政部门巡查发现。但由于受利益衡量、私人关系网络等因素的影响,群众举报、媒体曝光的偶然性、自发性较强,难以依靠这两种方式获得稳定、可靠的执法线索。因此,通过行政人员的日常监管巡查来发现执法信息,便被基层执法部门更为倚重,成为环境执法线索获取的最主要途径。
但根据多地的实证调研发现,环境执法部门的日常监管巡查受工作强度、物质资源保障及执法人员素养影响,呈现鲜明的“形式主义”特征。具体而言,基层环境执法部门因巡查范围广、检查事项繁杂、监管难度大以及执法资源保障不足等因素制约,日常环境监管容易“走过场”,做“表面工作”。如此,“执法监管行为被执法文本替代”,环境执法信息不对称的现象较为突出,执法信息源在一定程度上被切断,并使得环境执法工作难以有效启动、实施。
第二,目标管理责任制的负面效应。随着“改革开放”,我国县乡管理体制从传统计划体制下的集中动员性体制转变为分权压力性体制【27】,并在这种体制下,“目标管理责任制”成为各地党政管理的实践形态。上级政府将任务指标下派给下级组织和个人,并根据其完成状况给予奖励或惩处,是“目标管理责任制”的具体内涵和运作机制。
在制度设计时,目标管理责任制有三个方面的预期功能。
首先,目标管理责任制为相关组织和个人明确了职责和任务范围,并规定任务完成的时间期限和奖惩措施,这能够激发行政人员的工作动力和斗志,提升行政效率。
其次,目标管理责任制的运作表明,行政人员不只享有行政权力,还应履行行政义务并承担可能的行政责任。这对于行政人员树立责任意识,践行“权责统一”的行政原则具有重要意义。
最后,根据目标管理责任制而下达的任务要求均是“硬指标”,而非模糊不清、不能量化的“软指标”,是地方必须按时完成的重点工作。【28】因此,目标管理责任制还有助于基层行政人员明确中心任务,抓住重点事项。
然而在基层环境执法实践中,目标管理责任制的效用却呈现复杂性、多面性。它虽在强化执法责任意识,明确执法中心任务等方面有正面作用,但因部分地方目标管理责任制度设计的不科学,运作的不规范、不合理,又在一定程度上抑制了执法人员的工作热情和动力,阻碍了执法实效的提升。
如根据赣西W镇的目标管理责任书,镇环保办每年至少要发现三起环境污染案件,并予以有效处理。这种不合理的硬性规定,导致W镇环保办以完成三起环境污染案件为最终目标。如果没有发生三起污染案件,环保办就要在所辖区域努力巡查,凑出三起; 如果多于三起污染案件,环保办也只需处理三起即可完成任务。还有的基层目标管理责任书,对于环境执法的任务要求过于抽象笼统,绩效考核缺乏明确标准和依据,环境执法工作开展的好坏,无法通过绩效考核准确合理地反映出来,以形成有效的制度激励和约束。目标管理责任制的考核指标设计得过于明确或过于抽象,不仅无法提升环境执法效率,强化执法人员责任意识,反而可能消解执法人员的工作动力和积极性,导致目标管理责任制的功能和价值难以有效发挥。
第三,环境执法技术水平与执法需求的不匹配。环境执法活动涉及污染物抽检布点的选取,现场检测的保障,样品的保存、运送、交接、处置以及最后的检测分析等事项内容。因污染物信息的收集、分析及处理等有很强的技术性和规范性要求,因此相对于其他执法活动,环境执法活动便也具有了更强的技术性、程式性特征。不按照相关的技术标准和要求,不遵循严格、规范的监测程序,环境污染物检测分析的结果就缺乏科学性和说服力,环境执法实践便将面临合法性、合理性的拷问。故确保环境执法活动配备较为齐全的专业设备和技术人员,成为环境执法顺利实施的基础性条件之一。
然而,在环境执法活动开展的场域——县乡基层,环境污染物监测的专业设备、技术人员及其技术水平与环境执法需求间存在较大差距,基础性的环境监测技术和执法专业人员的不足,成为环境执法实践在技术层面的阻碍。

(二)运动式环境执法的负面效应

针对环境污染问题而开展运动式执法活动,是当前地方政府所普遍采取的,为应对单一部门执法资源有限、执法能力不足而集中地方多个部门及社会资源力量,以完成上级下达的“中心工作”的一种行政策略和方法。运动式环境执法是为弥补日常环境执法功能的不足而进行的灵活运作,它打破了既有科层制度内的权力资源壁垒,并通过政治动员吸纳部分社会资源和力量,增强了执法部门执法能力,缓解了基层执法资源不足的困境。但随着全国各地各种形式的“集中整治”“专项行动”的开展,运动式环境执法所生的负面效应愈发凸显,对环境污染治理的影响也愈加复杂,并在以下三个方面阻碍了环境执法活动的实施。
第一,运动式环境执法的非专业化、非制度化、非常规化损害了环境执法实效。“运动式执法”并非规范、专业的执法活动,它打破了“科层制度”的既有界限,是在压力型体制下执法部门所实施的一种策略性、变通性行为。由于运动式执法的非专业性,部分执法人员由其他部门临时抽调而来,欠缺必要的执法能力及执法经验。虽然环境执法任务能以较快速度完成,但执法的实际效果却无法保证,“执法不严”“执法乱作为”的问题较为突出。非制度化、非常规化意味着运动式执法活动常常以激烈、灵活、强力的方式实施,它需要在相对有限的时间内对基层各个领域的环境污染问题予以及时处理和解决。而在这种时间紧、任务重、“疾风骤雨式”的“集中整治”活动中,如果处理不恰当则会引起政企矛盾、官民矛盾,降低执法实效,进而导致基层环境执法的“内卷化”。【29】
第二,运动式环境执法通常以政府有效性而非社会有效性为行动宗旨。欧阳静将“国家意志和政策得以准确及时贯彻”的这种自上而下的有效性,称为“政府有效性”,而将自下而上的有效性,即“国家意志或政策的执行带来的国家发展、社会平等和有序”,称之为“社会有效性”。【30】环境领域的运动式执法,以完成上级政府下达的“中心任务”为最终目的而展开,地方一切必要的行政资源和社会资源被调动起来,以推动国家意志和相关政策的贯彻落实。因此,在运动式环境执法过程中,执法部门虽能及时完成执法任务,但“政府有效性”和“社会有效性”并不是时刻统一的。环境执法任务的完成,只意味着国家意志及环保等政策在基层得到了贯彻,但是否真正推动了基层环境污染治理的改善,提升了人民的生活环境及幸福感,却是不确定的。运动式环境执法多关注行政任务的完成,而不强调执法活动在基层所能发挥的社会实效及影响,对包括环境执法在内的诸多执法活动社会治理功能的实现产生了阻碍。
第三,运动式环境执法遵循治理逻辑,面临合法性危机。“治理逻辑”指在压力型体制下,地方行政部门为完成上级行政任务和命令,而采取各种变通手段或措施的一种行为逻辑。“治理逻辑”根源于福柯的微观权力理论,强调的是地方政府在事实层面而不是规则层面解决问题,是结果导向而不是规则导向。【31】现实中,针对环境污染问题而开展的运动式执法活动,遵循的正是一种“治理逻辑”。
具体而言,运动式环境执法活动以完成上级行政任务为最终目标,以各部门非制度性、非规范性的联合协作为运作机制,并以正式或非正式的执法手段和策略为实施方法,具有很强的灵活性、变通性。“它为官员、民众超越常规渠道的行为和利益追求提供了重要契机,有可能导致无组织的集体行动,威胁社会治理秩序。”【32】而正是因上述特点,在依法治国、建设社会主义法治国家的时代背景下,运动式执法因欠缺法定制度体制保障而受到了学者和民众的质疑。运动式执法遵循的“治理逻辑”对环境执法活动在基层的开展带来挑战,民众对环境执法部门缺乏足够的信任与理解,对执法行为的正当性产生了怀疑,执法的社会群众基础受到了损害,执法对象的不配合倾向加大。
综上所述,环境执法活动有日常执法和运动式执法这两种运作机制,但无论是日常执法机制还是运动式执法机制,当前都面临诸多挑战,制约、束缚着基层环境执法实践。与其他制约因素相比,基层环境执法机制的运作困境,是导致当前环境执法实效不彰的内在原因和体制性因素,是更为根本的分析视角。

四、地方官员的政绩逻辑

在依法治国、建设社会主义法治国家的基本治国方略指引下,执法工作成为推进我国国家治理体系和治理能力现代化的重要途径和手段。环境执法作为当前环境污染治理的重要手段,受到地方政府的普遍关注。但环境执法活动的开展在客观上会造成诸多影响,导致地方政府面临经济、政治、社会等三个方面的“成本”和压力。
第一,地方经济发展压力。环境污染治理与经济发展有着复杂关联,但从短期来看,大批整顿、关停污染企业会影响某一地区的工业增速及税收增长。针对环境污染企业予以依法处理,地方政府便要付出较为沉重的经济代价。这对于经济基础较为薄弱、地方财力有限的中西部贫困地区而言,无疑是当地政府难决断的两难选择。在笔者调研的皖西北某国家级贫困县,当地 30%的财政收入来自于当地的化肥厂,关于化肥厂的整顿、关停就给当地政府造成了极大的压力。
第二,群众就业压力。环境执法活动,在给当地政府带来巨大“经济压力”的同时,还往往会引发一系列社会问题。污染企业的存在,能够吸纳当地一定的剩余劳动力,并催生相关的上下游配套产业。一旦对污染企业依法处理,导致其生产停顿或关停,企业员工及配套产业人员便失去了生活来源及保障。面对失业群众诉求,地方政府如果无法妥当处理和解决,甚至会导致上访、以暴抗法等影响社会稳定的事件发生。这对于追求社会稳定、维稳工作“一票否决”的地方政府而言是巨大的压力来源。【33】第三,地方官员政治晋升压力。在2015年中央政治局会议上,党中央正式把“既要金山银山,又要绿水青山”“绿水青山就是金山银山”的“两山”理论写入中央文件,为我国的生态环境保护工作确立了理论指导,指明了发展方向。【34】但在当前某些地方,地方官员未能深刻理解、准确把握“两山”理论的内在精神,环境保护工作成为了“喊口号”和形式化的任务,并未真正落到实处,许多地方仍然奉行着“不出事”逻辑【35】和“唯 GDP 论”“唯经济发展论”的政绩观。部分地区的绩效考核办法不重视环境保护工作,在制度设计方面存在诸多缺陷,主要表现为环境保护的相关内容在绩效考核体系中所占分值很低而经济发展指标比重过高,环保工作无法在考核中获得公正合理的评价,政绩上无法得以有效体现。
如赣西 W 镇机关干部绩效考核方案中,没有专门针对环境保护工作的相关考核内容,但却设置有安全生产、信访稳定、协税工作、重点项目推进工作等绩效考核项; 在村级管理考核方案中,虽设置了环境保护考核指标,但在满分1000 分的情况下,环保工作只有15分,仅占总分值的1.5%。而同时环境污染治理将给经济欠发达地区带来较为沉重的“经济成本”和“社会成本”,这两种“成本”又会进一步导致地方官员面临较大的绩效考核压力。因此,对于某些地方政府而言,强有力的环境执法活动不仅无法在绩效考核中得到公平合理的评价,反而可能会因执法活动导致地方经济发展失速、财政收入减少及失业问题恶化而面临更大的政治压力。
在地方不合理的绩效考核体系之下,环境污染治理与地方官员绩效考核之间出现了矛盾和张力,强力的环境执法活动将对地方官员的政绩造成巨大压力和考验。而非竞争性选举制,在中国的干部任用体系下,官员会将有助于其留任和晋升的政绩作为施政的主要动因。【36】因此,部分地方官员为谋求自身利益,获取政治晋升优势,便遵循此种“政绩逻辑”,只关心自己任期内所在地区的短期社会经济发展【37】,对环境保护工作采取“形式主义”和“应付心态”,从而使得环境污染问题执法不严、违法不究的现象受到漠视甚至纵容,环境保护工作在基层实践中处于尴尬境地。

五、执法对象的形象塑造

随着科层制度弊端的显现,许多学者越来越关注社会组织的非理性运作现象,探究组织的实际运作与韦伯式理性组织模式的不同之处。如美国早期制度学派学者塞尔兹尼克就指出,社会组织并非一个封闭的系统,而是一个制度化的组织,是处于社会环境、历史影响之中的一个有机体。他认为,组织的发展演变是一个自然的过程,是在与周边环境相互作用、不断适应的自然产物,而非人为理性设计的结果。【38】在此基础上,以迈耶为首的新制度主义理论, 从“社会组织趋同性”这一现象出发,指出社会组织处于两种不同的运作环境之中,即技术环境和制度环境。技术环境要求组织有效率,按最大化原则生产,而制度环境则要求组织服从“合法性机制”,即 “采用那些在制度环境下‘广为接受’的组织形式和做法,而不管这些形式和做法对组织内部运作是否有效率”【39】。对于企业组织而言,制度环境要求其服从“合法性机制”,目的并非在于提高企业生产效率,而是希望通过此种方式增强企业的社会地位和社会认可度,从而为企业经营发展创造有利的制度和社会环境。
具体到环境污染治理问题,在合法性机制的作用下,一些环境污染企业为提升自身社会声誉,创造更优的发展环境,便通过多种方式和手段来进行自身形象的塑造,力图通过此种方式来缓和、减轻面临的诸多方面的压力。
如赣西W镇的污染企业S水泥厂,在当地组织参与了多种形式的公益活动,包括但不限于以下内容。第一,积极参与地方公共基础设施建设,在县级公路和数所乡村小学的修建过程中,免费提供近百万元的水泥和相关建设材料等。第二,参与并推动当地惠民政策的贯彻落实,在地方“低保”政策、“五保”政策以及扶贫政策的执行过程中出资、出力,协助帮扶部分困难群众的生产生活,是当地“精准扶贫”的对口帮扶单位。第三,对部分困难学生免费发放书本、文具用品,并对品学兼优的困难学生予以学费全额资助,帮助其完成学业。第四,水泥厂所在地的村庄村民,凡年满65周岁以上,水泥厂将给予其每年50元的扶助金等。总的来看,S水泥厂通过积极参与当地经济社会建设,履行社会责任,在一定程度上提升了企业的社会形象,改善了群众观感。虽然仍然会因污染物的超标排放而不时引起群众不满,但实际上S水泥厂在当地生存发展的社会基础有所增强,群众的“怨气”得到了释放。
环境污染企业的形象塑造活动,能够产生一定的社会功能,即减轻自身因污染物的超标排放所承受的多个方面的压力。首先,有助于缓和群众舆论压力。污染企业通过实施某种或多种方式的惠民活动,能够拉近与当地群众的关系,减轻双方间对抗的激烈程度,降低群众的不满意度,从而有助于缓和污染企业因违规排污所导致的“民怨”和群众舆论压力,为自身“关系运作和协调”创造必要的社会条件和空间。试想,如果污染企业的排污行为已导致广泛而强烈的“民怨”,上访事件层出不穷,压力型体制下的地方政府对其的违法处理必将是迅速而严厉的。通过形象塑造活动适当缓和“民怨”,改善“民企”关系,是污染企业“关系运作”的前提。
其次,有助于构建与地方政府的良好关系,减轻企业所承受的行政压力。污染企业积极参与地方公共基础设施建设,并协助地方政府贯彻落实低保、扶贫等惠民政策,在一定程度上将自身与地方政府的利益捆绑在一起,并纳入到地方政府的利益链条之中。污染企业所实施的履行社会责任、为政府“分忧解难”的行为,符合地方政府期待和利益需求,有助于构建与地方政府的友好、协作关系,为日后争取获得地方政府的“特殊照顾”和“协助”提供了条件。【41】最后,使地方政府的执法处罚更为谨慎。污染企业的形象塑造活动,有助于其提升自身的社会地位和社会认可,并可能会因此而得到上级部门的“荣誉”“名誉”等奖励。而社会认可度的改善,“荣誉”“名誉”的获得,会增强污染企业的社会资本和社会影响力,并使得基层部门对其开展的执法活动受科层压力的束缚而面临更多阻碍,执法处罚也将更为谨慎、慎重。
总的来看,企业遵循“合法性机制”而进行的形象塑造活动,有助于提升企业的社会声誉和社会认可度,从而为企业的经营发展提供有利的制度环境。但当环境污染企业如此行动时,便会对基层环境执法的严格依法实施产生诸多方面的阻碍,进一步加剧环境执法运作过程中的“变通”和“弹性”,不利于环境执法实效的实现。

六、结语

当前基层环境执法活动面临诸多挑战,具体表现为执法部门有法不依、执法不严、违法不究等现象,执法活动受诸多因素钳制而无法顺利实施。对基层执法实效不彰的既有解释很多,但大多是从特定角度或层面而进行的单向度分析,如从执法环境或执法体制等方面所作的阐释,虽对目前存在的环境执法困境有一定的解释力,但多有不足。环境执法活动实施于基层社会,嵌入在社会生活之中,受社会心理、经济利益考量、执法对象反制及执法机制影响而呈现复杂性、非规范性,具有鲜明的“嵌入性”特征。本文从“内嵌性理论”出发,从执法过程和执法结构的层面,对环境执法活动的运作场域、运作“成本”、执法对象及运作机制进行了系统分析,指出两种执法机制的运作困境、执法的经济社会“成本”以及执法对象的形象塑造等,共同导致基层环境执法实践陷入困境。
基于对环境执法实践的细致观察与分析,我们可获得以下四个方面的启示。
第一,完善执法体制机制是提升执法实效的根本途径。面对执法机制本身存在的问题,应着力加强环境执法的制度体制建设,打破权力资源壁垒,强化日常执法的资源技术保障,降低对运动式执法的依赖程度,从而推动日常执法活动的有效性、规范性,克服运动式执法的不利影响。意图通过运动式执法以实现持久有序的社会治理,是一种“舍本逐末”的低“边际效应”行为。更多地加强环境执法的一般制度建设,强化日常执法的资源保障及治理功能,才是推动环境污染治理不断改善的根本途径和方法。
第二,执法活动实施的成效,受社会法治文化及民众法治素养的深刻影响。良好的法治文化,为执法活动奠定了社会文化根基,而民众个人法治素养的提升则为依法执法提供了社会群众基础。中国特色社会主义法治国家建设正在全力推进并取得巨大成效,但环境执法活动的场域——广大县乡基层,“人情文化”“面子文化”仍较为盛行,法治文化与之并行甚至处于下风。很多时候,在环境执法对象有意建构的“关系网络”中,“规则治理”被“关系运作”所束缚甚至取代,环境执法实践在“人情”“关系”“面子”等因素的制约下而不断“变通”或“选择”,丧失了执法行动的规范性和统一性。【42】因此,为减轻、消除基层民众“人情文化”“面子文化”等对环境执法的负面效应,推动依法执法、严格执法的实现,强化基层法治文化宣传、加强法治教育就成为一项基础性、关键性的举措。
第三,政绩考核制度形塑了基层执法实践样态。政绩考核体系本质上是一种激励制度,设计不佳、运作不规范的政绩考核制度,不仅无法发挥行政激励功能,反而会导致行政人员的懒散或扯皮,降低行政效率及执法实效。面对地方官员遵循的“政绩”逻辑,只有不断优化政绩考核体系,增加“环境保护”在地方政绩考核体系中的指标内容、分值及比重,适当降低“GDP增长”等相关考核指标,才能更好地使绩效考核结果正确引领基层环保工作方向,准确反映环保工作成效,强化环境保护工作在基层工作中的地位和重要性,为环境执法活动创造良好的政治制度环境。
第四,提升执法人员执法能力是改善执法实效的基础工程。环境执法活动嵌入在社会生活之中,受多种因素的制约和束缚而呈现复杂性、非规范性。作为一线执法者,执法人员执法能力的高低直接决定着执法成效的大小,执法经验不足、执法品行欠佳、执法专业能力不强,执法实践便会遭受更多纷争和阻碍。提升环境执法人员执法素养和执法专业技术,着力培养执法人员执法经验,有助于减轻甚至消解错综复杂的人际关系对一线环境执法人员执法行为的干预和束缚,有效应对环境执法面临的强技术性、专业性执法要求,从而推动基层环境执法的规范性、权威性,保障严格执法、依法执法的实现。

注释:
【1】在党的十八大上,中央首次提出“五位一体”发展战略,将生态文明建设同经济建设、政治建设、文化建设、社会建设提升
到同等重要的高度。
【2】习近平总书记在十九大报告中提出,“要坚决打好防范化解重大风险、精准脱贫、污染防治的攻坚战,使全面建成小康社
会得到人民认可、经得起历史检验”。
【3】王锡锌: 《中国行政执法困境的个案解读》,《法学研究》2005 年第 3 期。
【4】Micheal Lipsky,Street-level Bureaucracy: Dilemmas of the Individual in Public Services,New York: Russell Sage Foundation, 2010,pp. 5-6.
【5】韩志明: 《街头官僚的空间阐释———基于工作界面的比较分析》,《武汉大学学报》( 哲学社会科学版) 2010 年第 4 期。
【6】何香柏: 《我国威慑型环境执法困境的破解——基于观念和机制的分析》,《法商研究》2016 年第 4 期。
【7】王锡锌: 《中国行政执法困境的个案解读》,《法学研究》2005 年第 3 期。
【8】戴志勇: 《选择性执法》,《法学研究》2008 年第 4 期。
【9】陈柏峰: 《基层社会的弹性执法及其后果》,《法制与社会发展》2015 年第 5 期。
【10】乔尔·米格代尔: 《强社会与弱国家》,孙长东等译,南京: 江苏人民出版社,2009 年,第 5 页。
【11】乔尔·米格代尔: 《强社会与弱国家》,第 17 页。
【12】王绍光: 《国家治理与基础性国家能力》,《华中科技大学学报》( 社会科学版) 2014 年第 3 期。
【13】陈柏峰: 《城镇规划区违建执法困境及其解释——国家能力的视角》,《法学研究》2015 年第 1 期。
【14】陈那波、卢施羽: 《场域转换中的默契互动——中国“城管”的自由裁量行为及其逻辑》,《管理世界》2013 年第 10 期; 刘 磊: 《街头政治的形成: 城管执法困境之分析》,《法学家》2015 年第 4 期。
【15】《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》通过之后,从国家能力角度探讨社会治理中的实际问题,成为一个学术热点,相关学术成果不断涌现。参见尤陈俊: 《食品安全治理领域中的基础性国家能力问题》,《中国法律评论》2015 年 第 1 期; 田孟: 《耕地占补平衡的困境及其解释——基于国家能力的理论视角》,《南京农业大学学报》( 社会科学版) 2015年第 4 期。
【16】根据《中华人民共和国环境保护法》第 10 条的规定,“县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门,对本辖区的环境保护工作实施统一监督管理”。因此,基层环境执法的主体为县环保局,乡镇环境保护办公室( 环保办) 可根据县环保局的授权委托而配合其开展相关的环境执法活动。
【17】马克·格兰诺维特: 《镶嵌: 社会网与经济行动》,罗家德译,北京: 社【18】会科学文献出版社,2015 年,第 3-7 页。
【19】马克·格兰诺维特: 《镶嵌: 社会网与经济行动》,第 20-22 页。
【20】周雪光: 《组织社会学十讲》,北京: 社会科学文献出版社,2003 年,第 121 页。
【21】根据古典经济学中的理性人逻辑,基于利益最大化及经济效率的考虑,随社会关系网络的不同而决定采取以假充真、缺斤少两的行为,是与自身的商业信誉及长期利益相违背的,是非理性行为的表现。
【22】周雪光: 《组织社会学十讲》,第 121 页。
【23】兰建平、苗文斌: 《嵌入性理论研究综述》,《技术经济》2009 年第 1 期。
【24】基层政府在执行过程中,组织的正式目标被基层官员切身利益产生的其他目标所替代。参见周雪光: 《基层政府间的“共谋现象”———一个政府行为的制度逻辑》,《开放时代》2009 年第 12 期。
【25】参见《中华人民共和国环境保护法》( 2014 版) 第 60、61、62 条。
【26】周雪光: 《运动型治理机制———中国国家治理的制度逻辑再思考》,《开放时代》2012 年第 9 期。
【27】冯仕政: 《中国国家运动的形成与变异: 基于政体的整体性解释》,《开放时代》2011 年第 1 期。
【28】荣敬本、崔之元等: 《从压力型体制向民主合作体制的转变: 县乡两级政治体制改革》,北京: 中央编译出版社,1998 年,第 28 页。
【29】吴毅: 《小镇喧嚣——一个乡镇政治运作的演绎与阐释》,北京: 生活·读书·新知三联书店,2018 年,第 14-18 页。
【30】关于“运动式治理”与“基层治理内卷化”的相关论述,可参见狄金华: 《通过运动进行治理: 乡镇基层政权的治理策略——对中国中部地区麦乡“植树造林”中心工作的个案研究》,《社会》2010 年第 3 期。
【31】欧阳静: 《论基层运动型治理——兼与周雪光等商榷》,《开放时代》2014 年第 6 期。
【32】陈柏峰、董磊明: 《治理论还是法治论——当代中国乡村司法的理论建构》,《法学研究》2010 年第 5 期。
【33】周雪光: 《运动型治理机制——中国国家治理的制度逻辑再思考》,《开放时代》2012 年第 9 期。
【34】维稳工作在当前基层政府工作中居于重要地位。地方官员在处理闹访事件时受制于行政问责制度,表现出强烈的社会稳定偏好,这给了群体性涉法闹访不断生产的空间。参见陈柏峰: 《群体性涉法闹访及其法治》,《法制与社会发展》2013年第 4 期。
【35】参见《中共中央国务院关于加快推进生态文明建设的意见》,《人民日报》2015 年 5 月 6 日,第 1 版。
【36】贺雪峰: 《基层治理中的“不出事逻辑”》,《学术研究》2010 年第 6 期。
【37】陈家喜、汪永成: 《政绩驱动: 地方政府创新的动力分析》,《政治学研究》2013 年第 4 期。
【38】周黎安: 《中国地方官员的晋升锦标赛模式研究》,《经济研究》2007 年第 7 期。
【39】菲利浦·塞尔兹尼克: 《田纳西河流域管理局与草根组织——一个正式组织的社会学研究》,李学译,重庆: 重庆大学出版社,2014 年,第 161-164 页。
【40】 John Meyer,Brian Rowen,“Institutionalized Organizations: Formal Structure as Myth and Ceremony,”American Journal of Sociology,vol. 83,no.2,1977,pp. 340-348.
【41】改革开放的不断深入,使乡镇政权与社区的利益发生分化,乡镇政权成为具有独立利益的集团。它集多重角色于一身,既是国家利益的代理人,又是谋求自身利益的行动者。参见杨善华、苏红: 《从“代理型政权经营者”到“谋利型政权经营者”——向市场经济转型背景下的乡镇政权》,《社会学研究》2002 年第 1 期。
【42】文化网络对组织系统中权力的产生、运作及权威性具有重要影响,制约着组织职能的实现。参见杜赞奇: 《文化、权力与国家——1900-1942 的华北农村》,王福明译,南京: 江苏人民出版社,1996 年,第 31-33 页。

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