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龚春霞博士新著《地权的实践》出版

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龚春霞博士的新著《地权的实践》,近日由北京大学出版社出版,该书被选入南湖法学文库。龚春霞博士2010年毕业于华中科技大学中国乡村治理研究中心,长期从事地权和农村法治研究。现任职于中南财经政法大学法学院,兼任基层法治研究所研究人员、华中科技大学中国乡村治理研究中心研究人员,主要研究方向为法律社会学,近年来的研究主要围绕中国土地制度的实践与改革展开。

《地权的实践》一书重点关注了“地权的实践”问题,关注了土地制度实践的过程及其效果。本书关于土地权利的讨论,以耕地和宅基地为权利客体,探讨了地权的实践逻辑,主要从地权诉求的实践、地权纠纷的实践、地权市场的实践,以及地权博弈的实践等四个方面来理解地权的实践情况。中国区域差异甚大,相同制度在不同区域会形成特定的实践后果。基于此,土地权利的配置应该悬置权利话语,充分考量中国地权的现实处境,通过对区域发展、城乡二元结构、资本、市场、权利、土地利益、阶层分化、农民分化等问题的阐释,从实践的逻辑出发,探讨发生在中国地权制度建构中的诸多纠纷。

本书由贺雪峰教授撰写序言。

 

序言

 

《地权的实践》一书是龚春霞在博士论文基础上修改而成。很长一段时间以来,地权问题就一直是学界、政策部门和媒体关注的焦点话题,2010年龚春霞博士的论文选题选了地权研究,现在看来是很正确的。2014年 9月,中央全面深化改革领导小组召开第五次会议,审议了《关于引导农村土地承包经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》《积极发展农民股份合作赋予集体资产股份权能改革试点方案》。同年12月,中央深改组第七次会议审议了《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》,涉及主题都是地权问题。

既然是焦点话题,在地权问题上面就会有不同意见。龚春霞在《地权的实践》一书中讨论了相关争议,提出了相当有主见的观点。龚春霞的意见我都同意。就我看来,在当前引起社会广泛关注的地权问题上存在很多认识上的误会,我愿意借《地权的实践》序言的一角讲讲我的看法。也许我的这些看法有助于读者进一步理解《地权的实践》。

 

一、中国现代化成败的关键是缺少大约1亿亩建设用地?

经济发展、城市扩张,在人口城市化的过程中也同时进行着土地的城市化。中国人多地少,能否保持18亿亩耕地红线,关涉到能否养活所有中国人的大问题。城市化会占用农地,从而会减少耕地,因此,国家采取了严格的耕地保护政策,严格控制新增城市建设用地指标,强调城市建设集约节约用地。为了集约节约用地,保护耕地,国家出台了很多具体政策。在保护耕地和严控新增建设用地指标的情况下,造成城市建设用地的相对稀缺,这种建设用地稀缺产生的价值再加上土地不可移动所产生的城市建设用地级差收益,使城市建设用地具有远高于一般农地的价值,在一些地区甚至高达每亩数百万元。

城市建设用地价值巨大,容易让人误会为土地价值巨大,从而以为,如果中国再多1亿亩土地,就可以产生巨额的财富,就可以为中国现代化提供关键资源。中国现代化能否成功,中国能否走出中等收入陷阱,关键是我们能否获得一亿亩城市建设用地。

这个认识显然是错误的。中国有960万平方公里的国土面积,相当于140多亿亩国土,其中有20亿亩耕地。城市化需要占用土地,并非仅是耕地,140亿亩国土上,虽然有沙漠、高山、河流、戈壁等不适宜建城的地方,但适宜建设城市的国土少说也有三、四十亿亩,当然就不缺少当前中国快速城市化所必需的大约1亿亩土地。

何况城市化就意味着农民进城。农民进城之后,他们就会退出自己的宅基地。现在农民有大约2.5亿亩宅基地,即使退出一半也有1亿多亩,足以弥补城市新增建设用地所占用耕地。

有人说,自1990年以来,中国耕地由19亿多亩降低到18.26亿亩,就是因为城市建设用地过多。这个说法有误,因为耕地减少的主要原因是退耕还林,退耕还林的耕地高于城市建设占用耕地。

现在城市建设用地具有远高于一般农地的价值,并非土地本身有价值,而是因为经济发展、城市扩展,使得土地上的经济容量极大地增加所致,也就是说,是经济发展所产生的价值附着在特定的不可移动的用于建设的土地上的缘故。没有经济发展就不需要建设用地,土地也就不会产生增值收益。国家为保护耕地进行的土地用途管制和严格控制城市新增建设用地指标,使得建设用地相对稀缺,从而进一步提高了城市建设用地的价值。

值得再次强调的是,城市建设用地具有高价只是因为两个原因,一是经济发展和城市扩张,使特定区位的土地附着了巨大增值收益,一旦离开这个特定区位,附着在土地上的价值也就不再存在。没有经济发展和城市扩张带来的价值附着,一块土地,无论你是否叫它建设用地,都是没有这样一种增值收益的。二是因为土地用途管制,国家采用偏紧的建设用地供给政策,而使建设用地相对稀缺,从而产生形成指标价值。这个指标价值是管制形成的,一旦取消管制,指标价也就没有了,因为建设用地不再稀缺。

这样一来,无论有多少土地,叫什么名字,作什么用途,没有经济发展和城市扩张对建设用地的需要,这些土地就没有超出农业用途以外的高价。而农业用途土地的价值现在也就在一万元左右。这个价值相对于动辄数百万元的城市建设用地来说,实在太少。

换句话说,中国即使可以从天上掉下来1亿亩土地,中国也并不能因此获得每亩数百万元的土地增值收益。土地增值收益来自经济发展和城市扩张,这本来是一个朴素的真理。没有哪个国家是因为土地丰富就实现了现代化的,也没有哪个国家只是因为土地稀缺就无法实现现代化。可惜的是,当前中国社会中普遍出现了土地拜物教,将附着在土地上的价值当作了土地本身的价值,从而闹出很多笑话。

其中比如为节约土地而填海造地,为节约集约用地将城市拆了重建,为获得建设用地指标而拆农民房子以致于每亩建设用地指标达数十万元,等等。在中国总体建设强度还不足的情况下,这其中造成的严重资源浪费简直是犯罪啊。这样的节约集约用地必导致中国现代化重大损失。

 

二、现行土地制度没有效率?

一种普遍的认识是,中国现行土地制度没有效率,必须得改。这种认识认为,现行土地制度剥削了农民利益,引起土地冲突,导致国家合法性的流失。现行土地制度限制了土地自由流动,降低了土地的资源配置效率。城乡建设用地不能形成统一市场,既不公平,又无效率等等。总之,现行土地制度是无效率的制度。

以上认识可谓是大杂烩,还可以列举更多关于现行土地制度没有效率不合理必须改变的认识出来。

问题是,现行土地制度真的没有效率不公平吗?

现行土地制度是经由新民主主义革命和社会主义改造的两场革命所锻造出来的制度。新民主主义革命平均地权,消灭了土地食利者,社会主义改造消灭了土地私有制,这样就彻底摧毁了依附于土地谋取利益的食利者阶层,从而使中国经济发展剩余主要用于分配给劳动者。随着改革开放和私人资本的兴起,参与中国经济剩余分配的就主要是资本和劳动,而无关土地,农地非农使用所形成增值收益主要通过土地出让金的形式用于城市基础设施建设,从而最终归还给社会,做到了“地利共享”“涨价归公”。这样的土地制度,得益于新中国两场革命摧毁了土地既得利益,才使得中国社会具有远比未经历土地革命国家强大得多的活力。

假定中国土地是私有的,这就意味着,中国经济发展所形成剩余要由资本、劳动和土地所有者来分。在全球化背景下,资本要获得全球平均利润,土地分享剩余,则劳动必减少剩余的分享。劳动者之间的利益分配关系必进一步紧张,这样的社会结构当然是无法与不存在土地分享剩余的中国经济相竞争的。

有人说,现行土地制度剥削了农民的利益,问题是,土地本来就不是农民的私有财产,国家征收农民土地是给予了补偿的,且农民是欢迎国家征地的(当然要有足够的补偿)。关于在征地拆迁过程中出现冲突,其中原因并非农民利益受到损失,而是有人希望得到更多补偿。中国正处在史无前例的高速城市化过程中,附着在土地上的利益极其巨大,如何分享土地利益,各利益主体必有争执甚至争夺。在城市化快速推进和土地利益激增的背景下,难以避免发生矛盾和冲突。相对来讲,虽然征地拆迁发生了一些矛盾,总体却是可控的,因为农民从征地拆迁中是得到了巨大利益的。再过十多年,城市化结束,征地拆迁也就不再有,与此相关的征地拆迁冲突也就不再有了。

有人说,当前城市建设用地与农村建设用地同地不同权也不同价。这种说法也是似是而非。农村建设用地是服务于农业生产和农民生活的建设用地,是生产生活附属设施用地,虽然也是建设用地,与城市用于第二、三产业的建设用地根本就是两码事。有人望文生义,说农村建设用地与城市建设用地同地不同权不同价,但本来就不是同一类型的土地,怎么可以同权,且本来就处在不同区位,如何可以同价呢!建立城乡统一的建设用地市场?这种说法完全不理解中国土地制度及不理解土地不可移动的属性。

当前中国具有全世界最高效率的土地制度,且这个土地制度防止了土地食利者的产生,做到了农地非农使用增值收益的涨价归公,地利共享,因此也是世界上最公平的土地制度。这个土地制度是两场革命的结果,用宪法巩固下来的,因此可以称之为中国土地制度的宪法秩序。我们要防止有反革命的力量来破坏土地制度的宪法秩序。

 

三、农地入市即产生巨额货币财富?

这是一种十分流行的误会。这种误会认为,只要放开农地入市就可以产生出巨大的货币财富,而完全忽视了城市建设用地之所以具有远高于农地的价值,是因为经济发展和城市扩张需要建设用地,正是经济发展和城市扩张,使用于城市建设的土地附着了增值收益。是经济发展而非土地本身创造出了巨大的城市建设用地的价值。因为城市只能平面扩张,就使得只有在城市近郊的土地才具有更高增值收益。而因为国家对土地用途的管制和相对偏紧的建设用地供给,使城市建设用地相对稀缺而具有超出实际价值的超额价值。

显然,让农地自由入市,并不能创造出额外的巨额货币财富,而最多只能分享现有的附着在土地上的价值。农地可以自由入市,则土地用途管制和建设用地指标就不再存在,偏紧的建设用地供给所形成建设用地稀缺也就不再存在,因为建设用地指标稀缺而使入市农地可以获得的价值自然也不存在。而正好处在城市近郊的农地因为可以分享到城市发展附着在土地上的利益,这些农地入市的确可以产生巨额货币财富,但这个货币财富与农民劳动无关,与土地无关,而只是特定区位参与分享了经济发展的成果,从而产生了不劳而获。而占全国95%以上的土地,入市不入市,都因为缺少经济发展对建设用地的需要,而不可能获得农地入市的机会,更不可能产生巨额货币财富。

 

四、农民需要更大土地权利?

在广西农村调查时,农民说,“国家不能只给我们钱,还要给我们权利”,农民要更大的权利,这话听起来很熟悉,因为现在学界和政策部门都在说,应当给农民更大的土地承包经营权,现在正在全国试点的土地确权正是以给农民更大土地权利作为目标的。但与农民讨论,很容易就知道,他们所要的更大土地权利,恰恰不是个体农户更大的土地权利,不是土地确权所确权利,而是要让村社集体有一定的调整农民土地以便于耕作的权利。农民并不需要抽象的土地权利,他们也不是要将土地当作财产去抵押、交易的权利,而是要适应生产技术条件的发展和农村普遍出现的人地分离,而可以通过土地调整、尤其是小块并大块,以达到连片经营的问题,以及村社集体为单家独户小农提供共同生产服务的问题。农民最急需解决的问题,恰恰是因为个体农户土地权利过大而成钉子户,以及因此导致农业共同生产协商困难,组织交易成本过高,从而造成的“反公地悲剧”。

农村土地是用于耕种的,耕种方便才是作为耕者的农民的最大最强烈期盼。给农民更大的土地权利,其实不仅不能解决农民耕作便利问题,而且极大地提高了农民协商成本,使农民无法解决一家一户难以解决的生产困难,从而不得不在农业生产中多流汗与多流泪。甚至要多流血。

 

五、农地非正规流转没有效率?

当前全国都在建农村土地产权交易所,其中一项是将农村土地流转纳入到正规的土地产权交易所进行交易,从而形成正式的规范的农地经营权的流转。之所以要建产权交易所来流转农地经营权,是因为据说农民之间自发进行的农地流转无效率,且易引起争议。

但农民之间自发进行的不正式非正规的农地流转是在熟人社会进行的,我几乎从来没有听说农民之间自发的土地流转会引起争议,且这种自发流转,因为是在熟人社会中进行的,流转极其便利,手续基本不需要,可以说是效率极高。

极高的效率还表现在农村自发流转,进城农民将土地流转给亲朋邻里之后,亲朋邻里也正好帮他看看房子,照顾老人。流入耕地的农民,因为种种原因无法进城务工经商而留村务农,他们自家承包地太少,流入一定面积耕地形成适度规模经营,他们就可以从农业中获得不低于外出务工的收入,并因此成为村庄的“中坚农民”。正是村庄中坚农民的存在,使农村人财物流出背景下面仍然可以保持一个健全的社会结构和稳定的样态。这如何可以说效率不高!

农民自发的土地流转,租金比较低,这对耕者有利,而流转出土地的进城农民也不在乎土地租金的多与少,但他们可以随时回来要地自己种,这也为他们进城失败提供了退路。这也是高效率。

所以,认为农民自发进行的土地流转没有效率,实在是错误的认识。这种自发进行的土地流转及因此形成的农村中坚阶层,正是自生自发秩序的典范啊。

 

我以上讨论的问题,龚春霞在书中大多都有讨论。此不赘述,还是请读者诸君看龚春霞在书中的具体阐述吧!

 

贺雪峰

2015年1月于华中科技大学中国乡村治理研究中心

 

后记

关于中国土地问题的探讨从未停止,也将继续向纵深推进。中国在加快现代化建设的过程中,土地制度该向何处去?如何合理构建土地制度,为中国的进一步发展创造制度条件,一直是学界关注的焦点问题。任何问题的解决,有赖于对该问题所涉及的理论和既有实践的准确把握。在我国区域发展不平衡、人口众多、农业为主、人均耕地较少等结构性因素的制约下,厘清土地制度的运作逻辑、地权的实践过程显得尤为重要。地权的实践过程既受制于市场经济的发展规律,又处于一定的村庄社会结构之中。准确地说,村庄社会结构是地权实践的具体场域。基于此,在把握村庄社会结构的基础上,探讨地权的实践问题就成为必然之举。正是在这个意义上,关于地权实践的经验研究成为土地制度研究的重要一环。特别是在寻求中国社会科学主体性发展的过程中,经验研究有助于研究者探究中国问题在中国发生、发展和演变的逻辑,并进一步探究可能的解决路径。

对于转型期的中国社会而言,地权的实践过程更加复杂。在城市化、工业化持续推进的背景下,土地价值激增,关于土地的利益纷争不断呈现;区域经济发展的不平衡刺激了不同土地使用权人对土地价值的想象;在社会主义法治理念、个体主义、自由主义的影响下,农民权利意识日趋增加;市场经济条件下,农民内部分化日渐明显。这些正在发生、并将持续发生的变动都使得地权的实践比我们想象的更为复杂,具有普适意义的抽象理论需要在实践中接受进一步的检验。实践成为理论上完美的制度能否产生良好社会效果的唯一检验标准。而制度的运行,受制于现实处境中的诸多约束条件。地权的运行同样需要面对诸多的约束条件。中国社会转型过程中,这一约束条件既有宏观的大背景的变化,同样还必须面对微观意义上主体行为逻辑的变化;既需要应对乡村和城市的差异化发展,同时还必须面对区域发展不平衡的现实;既需要正视基层政府的治理逻辑,同时还必须面对农民分化的客观事实。笔者也正是在对这些问题的思考中,展开关于土地问题的研究。

对于同一个问题的研究,因为研究视角和知识积累的差异,不同的研究者可能得出不同的“客观事实”和解决问题的“有效途径”。交叉学科的研究视野有利于纠正研究过程中单一学科知识积累所产生的“偏见”。地权实践的研究,既涉及与法学相关的权利义务体系,同时在权利的实践过程中,又不能脱离村庄社会环境和社会结构,需要社会学的知识积累,进行定性研究;关于地权市场的讨论,需要对经济学常识有一定的了解。笔者有幸在受了七年的法学学科训练之后,进入社会学的研究中,并通过阅读经济学的相关著作,对法学、社会学、经济学的知识体系有了一个基本的认识。这些习得的知识积累成为笔者研究土地问题的丰富养料。

这么多年的学习生活,中南财经政法大学法学院已经成为我心中的家园。十六年的青春岁月在此度过。文治楼、文泰楼、晓南湖畔、青年园、阶梯教室、模拟法庭、高耸的校门,这些都成为我生命中难以忘怀的记忆。十六年的青春岁月,足以形塑一个人对世界的基本认知和对社会的可能想象。感谢在中南财经政法大学法学院这么多年的经历,让我依然是那个能勇往直前、努力奋进的人。法学院良好的工作氛围、学院领导的关心和爱护,还有亲切热情的诸位同事,所有这一切都让我对这个世界满怀美好的想象和期待。

很感谢一路走来,有那么多人给予我无私的帮助和关心。首先要特别感谢华中科技大学乡村治理研究中心的贺雪峰教授。人的一生能遇到几位好老师实在是很幸福的事情。庆幸自己能师从贺老师门下。贺老师具有强烈的爱国主义情怀、高度的民族责任感和敏锐的学术感知力。他是我见过的最为勤奋的学者。作为“华中乡土派”的领军人物,贺老师笔耕不辍,开拓中国社会科学主体性研究。他也是我见过的倾注全部心血培养学生的学者。不仅仅是自己门下的学生,只要有兴趣读书思考的学生,贺老师都会不遗余力地提供帮助。在多年的学术道路摸索中,偶尔彷徨无助时,总能收到贺老师关切的邮件,他持续不断地鼓励我不要轻易放弃,激励我继续努力用功。贺老师曾说过“不怕慢,只怕站”,我对此深信不疑。

还要感谢我的硕士导师中南财经政法大学法学院的郑祝君教授。郑老师是引导我进入学术研究的第一人。郑老师严于律己的学术追求时常让我肃然起敬;而郑老师对我生活学习的关心和问候,总能让我倍感温暖。郑老师在学术、家庭和生活之间的游刃有余,也让作为女性的我心向往之。这么多年的生活、学习、工作,郑老师一直不遗余力地帮助我、鼓励我、鞭策我!这种唯有对亲人才会有的鞭策,让我终生难忘。

中南财经政法大学法学院的陈景良教授时时教诲,总能帮助我静心读书与写作。陈老师也许不自知,每每与他简短的谈话之后,他的督促总能让我更加勤奋。张德淼教授是我的博士后指导老师。张老师温文尔雅,君子风度。印象中,张老师总是微笑着听我的困惑,并提出极具实践性的建议。同样要感谢中南财经政法大学法学院的徐涤宇教授、方世荣教授、刘仁山教授、黎江虹教授、胡弘弘教授,高利红教授、刘卓教授、张继成教授、刘笋教授、武乾副教授、李艳华副教授、陈军副教授。在中南财经政法大学十六年的岁月里,他们都给予了我无私的帮助。正是因为有了他们的帮助,我才能持续前行。

感谢华中科技大学中国乡村治理研究中心的各位同仁,特别要感谢吕德文、杨华、郭亮、田先红、张世勇、欧阳静、宋丽娜。挚友杨华具有极强的学术洞察力,在写作的过程中给予了我很多无私的帮助,我的第一次入村调研就是在杨华的直接“指导”下展开的。吕德文温和平淡,对问题总有独到的见解,总能从小处着眼提点我。郭亮关于土地问题的思考,给了我极大的启发。田先红闷声做大事,让我不忘告诫自己要宁静致远。张世勇坚韧的性格,是我学习的榜样。欧阳静和宋丽娜总能设身处地为我着想,让我释放消极情绪,用积极正面的态度面对生活和学术。感谢华中科技大学乡村治理研究中心的袁松、刘燕舞、赵晓峰、林辉煌、孙新华、刘锐、魏程林、周娟、吴秋菊、李元珍、龚维刚、余练、陈义媛、阳云云、余彪、杜圆圆、印子、刘磊、冯川、陈文婧、石峰枫、彭福林等学友,与他们一起的调研、讨论,让我受益匪浅。

特别感谢我的同事兼挚友陈柏峰、何鹏、郭俊霞、陈晓敏、李栋、郭华桥、王广波。陈柏峰亦师亦友,这么多年的学习,他的帮助贯穿始终,我的任何成长,都是在他的鼓励下获得的。我的任何困苦、烦扰,何鹏总是第一个听众,她总是提醒我,不要妄自菲薄。郭俊霞是令我倍感舒心的好友,学文学出身的她,总能道出优美的话语来安抚我心。陈晓敏有万事她当先的气概,尽可能地帮助我。李栋虽则是名义上的师弟,实际上却扮演了师兄的角色,一直鼓励我认真开展研究。华桥做事极认真,教会我一些难能可贵的做人的道理。不会忘记广波总在我需要帮助的时候鼎力相助。谢谢杨剑和黄建这对伉俪,他们是用真心待我的朋友。我们虽则不常在一起,但能互相牵挂。杨剑娴静温柔,黄建诙谐幽默,与他们在一起的日子,总是充满欢乐。

还要感谢那些接受我访谈并给予我诸多帮助的乡村干部和村民。他们真切的生活经历和对抽象问题的朴素理解,是我能完成本书的不竭源泉。

感谢北京大学出版社,感谢李倩编辑的辛勤付出。书稿排版过程中,因我不在国内,给李老师的工作带来了诸多不便。但她依然认真负责、细致耐心地跟我沟通,不仅多次邮件联系,还寻求其他途径帮助完善书稿,才促成本书在2015年年初出版。也衷心感谢复审老师和终审老师提出的进一步完善书稿的修改意见。

此时已是凌晨时分,我亲爱的女儿,在身旁甜蜜入睡。孩子逐渐长大,让作为母亲的我意识到要做更好的自己才称得上一位合格的母亲。感谢女儿的陪伴!感谢爱人的支持,他是我心中最温暖的部分,也是我书稿的第一个读者,还做了书稿校对的工作。谢谢公公婆婆这么多年照顾这个家,让我有时间外出调研!感谢我的父母和姐妹,他们是我前进的动力。

                                    龚春霞

2014年12月于美国俄克拉荷马城市大学

目录

序言(贺雪峰)

第一章 导论 /

第二章 地权话语的实践 /

第一节 已有研究及问题意识 /

第二节 农地制度的变迁历程 /

第三节 农地制度的文本表述及理论阐释 /

第四节 地权话语的地方性实践 /

第五节 土地权利与地权的逻辑 /

第三章 地权诉求的实践 /

第一节 已有研究及问题意识 /

第二节 农民的分化及农民对土地的诉求 /

第三节 农业生产的困境 /

第四节 农民合作的实践 /

第五节 土地权利与农田水利建设 /

第四章 地权纠纷的实践 /

第一节 已有研究及问题意识 /

第二节 地权纠纷的表达 /

第三节 地权共识与多元规则的博弈 /

第四节 法律规则的困境及运行的可能选择 /

第五节 土地权利与地权纠纷 /

第五章 地权市场的实践 /

第一节 已有研究及问题意识 /

第二节 地权市场与地权交易 /

第三节 地权市场的事实判断 /

第四节 地权市场的实践逻辑 /

第五节 产权与地权市场 /

第六章 地权博弈的实践 /

第一节 已有研究及问题意识 /

第二节 博弈的多方主体:政府与不同类型的农民 /

第三节 地权博弈的逻辑——以“钉子户”为代表/

第四节 利益博弈过程中的征地拆迁 /

第五节 土地权利与利益博弈 /

第七章 结语:土地权利与地权的实践 /

主要参考文献 /

记 /

 

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