一、问题提出与相关研究

改革开放三十多年来，中国县域经济社会发生了翻天覆地的变化，经济持续快速增长，社会环境和治理面貌得到较大改善。县域经济社会发展是中国发展的一个缩影。厘清县域经济社会发展的内在原因和机制，可以更好地理解中国经济社会的发展。①近年来，许多研究者已认识到县级政府及官员在县域经济社会发展和治理中的重要作用和角色，并试图回答两个相互关联的问题，一个是什么样的力量在推动县级官员展开县域治理，另一个是县级政府运用什么样的机制实现经济社会发展。前者是官员激励问题，后者是治理机制问题。

在官员激励问题的研究上，钱颖一等人提出的“中国特色的财政联邦主义”理论具有代表性。②该理论认为在财政包干制下，县域的财政收入越高，县级政府的财政存留就越多。这给予县级政府极大的财政激励，促使它们有热情去追求辖区内的经济发展，甚至直接办公司、办企业及经营土地、经营城市等，以追求预算外收入最大化。周黎安提出的“政治锦标赛”理论是一种政治激励模式，它指出上级政府为下级政府设计了一套可度量的经济社会发展指标，并对下级政府完成指标情况进行评比，实现优胜劣汰。③政治激励使得下级政府首脑卯足了劲推动本辖区内的经济社会发展。官员激励理论指出了县级政府发展的动力基础，但没有阐述政府首脑如何推动经济社会发展。

鉴于此，县域治理机制研究进入研究者视野。研究者援引最多的分析框架是荣敬本等人提出的“压力型体制”。④压力型体制概括了这样一种治理现象：县级政府通过签订“责任状”的形式将行政压力传递给乡镇政府，并依据目标责任考核乡镇政府的行政绩效，以此推动后者达成县级政府设定的发展目标。压力传递到下级政府后，后者要推动工作就得调动资源。折晓叶提出“行政-政治-公司”三位一体的统合机制，⑤就是要理解县级政府是如何调动资源去完成上级政府的任务。该理论指出，县级政府运用行政机制通过行政审批权获得土地垄断权，再通过政治机制进行组织动员，并组建公司承担经济发展的角色，实现了权力、意志、绩效的相互推动，最后产生经济发展的新活力。

官员激励的研究着重阐发官员办事的积极性来源，而治理机制的研究则侧重挖掘官员办事的方式和路径。周黎安提出“行政发包制”，试图将两者结合起来考察，构建综合分析框架。根据周黎安的定义，行政发包制是对企业理论中的发包制进行转换和发展后，引入到政府治理领域的，是“行政”和“发包制”的结合。具体而言，行政发包制是指行政组织边界内的“内部发包制”，在上级与下级之间嵌入发包关系，其结构包括发包方（上级政府）、转包方（中间政府）和承包方（基层政府）。⑥

与科层制相比，行政发包制有三个显著特征。一是行政权分配方面，即发包方拥有绝对的正式权威和剩余控制权，承包方具有执行权和自由裁量权，双方是上下级的等级权威关系。虽然科层制也是等级权威关系，但发包制比科层制享有更多的自由裁量权，行政发包制因此不同于按章办事的科层制。二是经费方面，承包方与发包方为财政或预算分层关系，发包方发包任务，承包方拥有剩余索取权，承包方的预算外收入和人员福利与其努力程度相关，因而具有强激励的特征。三是考核和控制方面，行政发包制采取结果导向的考核与控制方式，而不强调程序和过程。周雪光基于控制权理论，指出行政发包制是典型的分权模式，它意味着地方政府有较强的自主性和积极性，也可以降低上级政府的治理成本。⑦张静则指出政府行政体系的组成结构、其内部真实的组织关系和多元角色是行政包干产生的组织基础。⑧

上述理论框架从不同角度揭示了中国各层级政府间关系和政府治理的机制，对于理解县域治理有很大启发，但也存在各自的局限。譬如，钱颖一等人的理论假说忽略了中国政府设置与美国的不同之处，中国中央政府拥有绝对权威和最高创制权，这是美国联邦制下中央政府所不能比拟的；而且它没有指出地方政府为什么要创造更多预算外收入。压力型体制对压力讲得较为笼统，没有阐发压力的性质、来源和传送机制。政治锦标赛理论没有阐述官员怎么调动资源、按照何种方式进行比拼。分权模式只谈到分权带来了自主性和积极性，没有对县域治理赖以完成的组织基础进行剖析。行政发包制倒是既解决了官员激励问题，也回答了地方首脑凭借什么参与政治锦标赛的问题，但也需要对它作进一步追问：一是上级政府发包的内容是什么，地方政府的所有事务是否都由发包而来；二是行政发包制是怎么运行的；三是行政发包制与行政科层制是什么关系。

鉴于“行政发包”概念只强调“发包”，而忽略“承包”，不能完全涵盖县域治理的特性，本文遂沿用张静和郭亮概括的“行政包干制”。⑨行政发包制要解决的问题是政府层级间的关系，特别是央地关系，而行政包干制则侧重于考察基层政府内部的运行。在县域范围内，行政包干制不仅存在于县级政府与所辖的党政部门之间，还存在于县级政府与其主要领导之间，以及乡镇与乡镇主要干部、村级组织之间。本文通过对华中某省D县县域治理中的行政包干制的调查和研究，试图把握行政包干制的基本性质、特征和运行机制，以期能够理解县域治理中一系列重要的政治社会现象。

二、治理工具选择：县域治理的硬约束

在县级政府推行治理时，其工具箱中既包括市场化的工具，如雇佣制、外包制等，即通过公司和个人进行治理，也不乏社会化的工具，即将治理事务交由社会自组织去完成，还包括行政科层制和行政包干制。县级政府在对这些治理工具进行选择时要面临两个硬约束，分别是有效治理和降低成本。

有效治理包括两个方面的内容，一是有效率的治理，二是有效果的治理。有效治理就是要在短时间内改变县域经济社会面貌，实现经济社会的超常规发展和跨越式治理，供给崭新的社会秩序。

治理成本是指公共组织在提供公共产品和服务时所产生的成本。治理成本有两类，一类是治理中所耗费的人力和物力，这些是通过财政预算投入来支付的，一类是发包人对承包人的监督和协调成本。⑩在降低成本约束下，县域治理就会形成以下偏好：一是对治理事务进行“轻重缓急”分类；二是不花钱也能办事是最佳选择；三是办能赚钱的事情。政府拥有各种法定职权，能够实现创收，因此越是能够让它创收的事情，它越有热情去做。

有效治理和降低成本这两个硬约束是有矛盾的。降低成本会使治理的速度和质量下降，从而引起民众的不满及由此带来的统治风险。这正是周黎安的逻辑推论，他认为提高治理效率与降低统治风险是不可兼得的。

事实上，中国的基层政府在一定程度上做到了有效治理与降低成本的有机统一：第一，把有限的资源放在做大事情上，以集中力量办大事；第二，这些大事囊括了能够赚钱的大事；第三，把能赚钱的大事交给那些不给钱也能把事情办好的组织和人去办。

综合起来，县域治理就是要通过一种能够转嫁成本的制度来做赚钱的大事，之后再去做那些不赚钱的大事，率先实现在这些大事上的治理面貌的改变。例如，县级政府集中精力搞征地拆迁，土地“招拍挂”后把赚的钱投入到经营城市上去，大搞城市公共设施建设，在短期内改变城市面貌、再造新城和提高市民生活质量。

在县域治理的工具箱中，哪些治理工具能够实现上述目标？市场机制是政府向企业及相关机构购买服务，需要政府支付费用，与成本约束目标不符。社会化机制通过社会自组织参与治理，但当前县域不仅自组织不发达，且其资源和权威有限，难以实现有效治理。11科层制有其专业化、技术化、程序化等制度优势，但只能在既定的财政预算内做职能部门分工的事情，包括行政事务、分管业务，其效果是局部的量变，没法在短时间内集中资源办大事。那么，在有效治理和降低成本的约束下，行政包干制是最佳选择。周黎安的解释是，行政包干制权力集中在上级政府，它能够将治理事务发包给下级政府并让其自筹经费完成。

三、行政包干制的概念与性质

  （一）行政包干制的概念

包干制源于经济和生产领域，是一种激励机制。首先，承包方拥有一定的剩余索取权，即在生产收益分配上，上级组织和下级组织按照双方约定的比例分成，因此承包方具有很强的经济激励。其次，承包方拥有较强的生产决策权，可以自主地安排完成生产任务的时间、方式和方法。最后，发包方在把生产收益、生产自主权下放给承包方的同时，也把生产风险转移给了承包方，即自负盈亏。

行政包干制沿袭了农业和企业等领域包干制的特点，作为发包方的上级政府将任务、权力、利益和责任下放给作为承包方的下级政府或个人。承包方具有很强的自主性和积极性，可以自行安排完成任务的时间、方式和方法，同时也要承担相应的行政风险及后果。在收益分配方面，上级组织对下级组织或个人给予政治和经济激励。行政包干制立足于发包方和承包方共同的视角，既关注双方的关系与互动，也关注包干内容、包干性质、承包方策略及承包方之间的关系与互动。本文的行政包干制有别于行政发包制理论中集权（行政）与分权（发包）组合，指的是对政府公共事务的发包、承包及其实施中一系列主体和行为的组合。

  （二）县域治理事务的类型与治理主体

在行政发包制的理论假说中，上级政府所发包的任务是所有的治理事务，它们均质地、同等重要地被发包给了下级政府。但从县域治理来看，被发包的事务只占治理事务中很少的一部分，没被发包的大部分治理事务由职能部门来完成。在D县的治理中，有两类性质不同的治理事务，分别是行政业务和政治任务。

行政业务是行政职权范围内的事务，包括领导分管的业务、职能部门管辖的事务以及其他治理主体承担的相关事务。在县域多元治理主体中，市场化主体和社会化主体承担一部分治理事务，大部分治理事务由政府职能部门来完成。不同部门由于业务范围不同，管辖和治理着不同的领域，它们的权力行使具有较强的专业性和独立性。职能部门之间拥有各自的利益并相互竞争，跨部门协作意愿不强。职能部门完成行政业务需要有专门的经费、设备、技术、手段、专业行政人员和法定职权。职能部门的职权是法定的，除“街头官僚”外，12行政人员的自由裁量权较小，他们必须恪尽职守、按章办事，否则易被追究行政责任。同时，职能部门的法定职权须由专业行政人员来行使。职能部门的经费开支是固定的，受限于财政预算。

“政治任务”一词在县乡干部中间使用很频繁，它是相对于行政业务而言的。D县的县乡干部将政治任务称作“大事”，行政业务则是“小事”，他们所说的“做事”就是完成分管业务、本职工作之外的政治任务。按照政治学的基本观点，政治是履行自下而上表达功能的机构和行动。13在县域政治结构中，法定履行表达功能的政治机构包括县人大、县政协、政党和社团组织等。中国共产党具有法定的创制权和最高权威，县域其他政治机构都是在其领导下创制并接受其领导的。中国共产党肩负维护新中国政权合法性的重任，凡是涉及党群干群关系、政治社会稳定的事情都是第一位的政治问题。因此，中国共产党做出的决议和决定具有政治性，其政治输出也是政治任务。据此，可以将政治任务定义为中国共产党为了维护和加强政权合法性，保证中国社会长治久安，加强党与人民群众的血肉联系，而对党组织和党员干部做出的权威性安排、要求和决定。政治任务的实施主体是党组织和党员干部，其实施过程就是政治化运作的过程。

在D县的治理实践中，县级党委是政治任务权威输出的唯一政治机构。相对于市场化、社会化和科层制的运作，政治化运作具有以下特点：一是强调政治任务的最高权威性和无条件性，任务一旦下达，下级组织和党员干部就得无条件完成；二是政治任务有时限要求；三是政治任务没有专业分工，具有系统性和总体性，一项任务可能涉及多领域、多部门、多专业；四是政治任务的输出、实施及完成的整个过程都伴随着政治责任，它既有附加在政治任务上的政治激励所内含的具体政治责任，也包含党员干部对党组织服从和服务的政治责任，承担任务的主体会感受到政治压力。正是因为党组织政治化运作有上述特点，政治任务就能在下级党组织和党员干部中无条件地贯彻实施，并在短时间内得以完成，实现政治任务所设定的目标。

科层制无法突破县域治理的硬约束，党组织的政治化运作正好能够弥补科层制运作的不足，实现有效治理和降低成本的有机结合。如果把科层制“办不了、办不好、办起来不经济”的那些重大、紧迫和整体性的治理事务交给党组织来办，就可以较低成本地实现经济社会的超常规发展和跨越式治理。但问题是，行政业务跟政治任务性质不同，行政业务理应由行政科层制来完成，如何让党组织来做行政业务，唯一的办法是把行政业务转变为政治任务。

  （三）行政包干制的性质

在县域治理中，把重要的行政业务转变为政治任务的唯一机构是县级党委，转化机制是党委会议。县级党委是县级党组织的最高领导机构，有权对所辖党组织和党员干部进行政治动员、政治整合和政治激励。在D县，党委会议包括县委常委会议、县委扩大会议、县委经济工作会议、党政联席会议、开年第一次全县干部大会等，又以县委常委会为主。在政治实践中，县（市）委书记的指示、批示、表态和决定等都可以是政治任务的权威性输出。县（市）长的意图要通过常委会决定或县（市）委书记点头后方可成为政治任务。

从D县调查来看，县级党委的政治任务包括两个方面：一是上级党委下达的政治任务，体现了县级党组织恪守组织原则，保持与中央省市党组织的一致性；二是经过政治转化后的县域范围内那些重大的、科层制做不了的“大事”。

D县党委有两板斧来调配资源。一板斧是党组织和党员。中国共产党的组织原则是“党员服从党组织、下级服从上级、全党服从中央”，政府部门内部的党组织和党员也要服从党委的统一领导。另一板斧是“党管干部”的原则。依照这个原则，党委对党政部门主要领导进行选拔、培养、培训、任免和奖惩，主要领导对党委和党组织负有政治责任，党委对不负政治责任、不能完成政治任务的领导干部有惩戒的权力。

这两板斧是一体的，政府部门主要负责人一般也是部门党组的成员和主要领导。因此，在党委的政治动员中，首先和主要动员的对象是负有政治责任的党政部门主要负责人，再由他们去动员部门内部的党员干部，并调动人、财、物等资源完成政治任务。在乡、村两级，则由乡镇党委书记动员班子成员、乡镇的人、财、物和村两委成员及其他党员干部。县级党委在完成政治动员之后，紧接着要做的事情就是政治整合与政治激励。政治整合就是要把动员起来的党政部门主要领导与分散的人、财、物等资源进行整合。14通过政治动员、政治整合和政治激励等措施多管齐下，党委的政治任务一般能够多快好省地完成。

从D县的实践来看，党委的政治化运作机制实质就是行政包干制。具体来说，在县域治理中，所谓行政包干制就是县级党委通过党委会议的形式，将县域范围内理应由政府或市场、社会去做的重要的行政业务转变为党组织要做的政治任务，再通过政治动员的方式，调动和整合县域范围内的政治、行政和社会资源集中完成，从而在较短时间内较好地改变县域经济社会面貌。

根据具体政治任务的不同特性，党委把政治任务发包给不同的承包主体。譬如，要解决重点项目、企业尽早落地生根的问题，党委会把任务发包给县级四大部门主要领导；要解决旧城改造拆迁久拖不决的问题，县委就成立专门的“攻坚专班”，由该临时机构包干征拆任务。

县级党委不是按专业属性来发包的，而是进行总体性发包，每个部门承包相应的政治任务。不过，在具体操作中，县级党委会根据不同部门的资源禀赋情况，给它们发包非等额的政治任务。譬如，在招商引资任务发包中，财政局、大乡镇的招商任务会比妇联、文化局、小乡镇的重些。同时，县级党委也会根据不同部门的职权和专业分工，把需要专业技术队伍和相应职权的任务发包给特定的职能部门，其他部门则承包非专业性任务。比如，在城区三轮车泛滥专项整治行动中，交管、运管和城管分别承包职权范围内的任务，财政局负责补偿金额的筹集和发放，宣传部门负责宣传造势，组织部负责组织考核，纪委负责纪律检查，而像旅游局、教育局、城建局、国土局等部门则各自承包若干三轮车车主，对他们彻底退出城区进行包干。15

归纳起来，行政包干不是对普通治理事务的包干，而是对党委布置的政治任务的包干。政治任务的发包是通过政治动员来完成的，政治动员的对象是党的下级组织和党员干部，尤其是党政部门的主要领导。政治动员伴随着政治责任和政治压力的传输，传输渠道是党的组织系统。所以，行政包干制是党委完成政治任务的一种政治机制，行政包干实质上是政治任务包干。

行政包干制是一种具有中国特色的治理机制，它是执政党直接领导和介入治理事务的表现和具体机制。按照西方政党政治理论，政党始终是一种“社会政治角色”，即便是执政党也是“非国家公权组织”，政党的政治意图不会直接体现在政府治理实践中，而是得先向国会递交议案，由国会多数通过后成为法定政策，再由行政科层制去执行。但是在中国，中国共产党通过革命“缔造”了国家而成为国家的灵魂，便内在地具有了“国家身份”，16因此她具备最高的创制权，并可以将自己的意图包括治理构想，通过自身的组织体系付诸实践。

本文之所以没有使用“政治包干制”作为表述概念，一方面是因为行政包干制已成为学界广为熟知的分析性概念，另一方面是因为“行政”二字更能表达所包干的是经济社会事务，治理意味更强，而“政治”容易让人联想到“政权”“权力”“斗争”“博弈”等现象。

四、行政包干制的特点：与科层制比较

在周黎安等人的理论假说中，行政包干制与行政科层制是非此即彼的两种制度类型，西方发达国家盛行行政科层制，而中国的行政发包制是发包制嵌入科层制“外壳”之后形成的一种奇怪的制度形态，其“灵魂”是发包制，它因陷入“降低成本”和“统治风险”的悖论而带来了一系列治理乱象和危机。17周黎安将中国治理体制统称为行政发包制，而没有给科层制留有余地。但是，在县域治理中，行政包干制与行政科层制并行不悖。

行政包干制确实深嵌于科层制之中。这种嵌入表现为包干制动员了科层制的部分资源，但包干制并没有将科层制所有资源都调动起来完成政治任务，使其放弃原来的行政业务。换言之，党委的政治动员未完全撬动科层制，意味着政治动员是有边界、有限度的。正因为如此，包干制对职能部门机构、资源和功能的重整，并不影响后者在结构和功能上的完整性。事实上，职能部门抽调一部分人力、物力去完成政治任务，并不影响职能部门的正常运转及行政职权的行使，没有削弱职能部门的治理能力。

与科层制相比，行政包干制在权力分配、资源配置、治理路线和控制方式等方面都有其自身的特点。在权力分配上，发包方与承包方是领导与被领导、支配和服从的权力关系，实质上就是党委与下级党组织和党员干部的权力关系。发包方拥有发包权、人事权、调控权和剩余控制权。发包权具有专断性，党委可以不经过与下级党组织和党员干部进行常规的、制度化的协商沟通，独立采取发包及相关行动，而承包方处于被动地位。与科层制职权、事务法定相比，包干制中的权力关系没有法律规定，权力的实施即发包具有一定的任意性和随意性，这可能造成下级部门尤其是基层操作部门事务的不确定性。人事权表现为发包方对承包方进行人事调配、任免和奖惩的权力，这是其动员和激励的基础。调控权是发包方对发包内容在实施过程中进行调控，比如对发包内容进行调整，对承包主体的行动进行一致性协调等。剩余控制权是指发包方对承包方及其行为给予不受约束的否定、惩戒和干预的权力。

承包方拥有自行决策、执行、调配资源等自由裁量权。发包之后，发包方一般不会干预承包方的实施过程，过程管理由承包方自行决定。调配相关资源，包括本部门内的资源和跨部门资源。自由裁量权不是法定职权，而是一种配置性权力，18与承包方的资源调配能力有关，因此对承包方来说是强激励。承包方不仅依此可以完成任务，还可以在政治任务中“层层加码”，塞进“私货”，以实现其他政治抱负，包括“为官一任造福一方”、向上级发送政绩信号、参与政治锦标赛等。若是按照科层制“定事定权定责”的方式来做事，就完全捆绑了承包方的手脚，没有自主发挥的空间。

在资源调配上，行政包干制具有很强的政治动员色彩。在科层制中，职能部门动用自身资源进行治理要按章办事，其职权是法定的。在包干制中，党组织并没有法定的职权动用职能部门的资源，所以得首先动员作为党组成员和党员干部的职能部门主要领导，再由他们去调配本部门的资源。在县域治理实践中，常有“先上车后买票”“先做事再走程序”的做法，这是包干制典型的治理策略，即有意避开繁琐的行政程序而把事情先做完，再动员职能部门走完相关的行政程序，或者承包方违反了相关规定，相关部门为其“摆平理顺”。除了本部门资源外，完成某些政治任务可能还要动用其他部门的资源，这就需要部门主要领导与其他部门领导协商沟通。一般有两种方式，一种是通过私人关系（包括影响力）获得其他部门的资源，一种是通过职能部门之间的资源交换，实现异质性资源的互补。19这两种方式都不是在搭建部门间常规的、制度性的“无缝隙”平台，公共资源成为主要负责人之间建构私人关系的资本，可见私人关系在包干制中的重要影响。

科层制的行政经费是纳入公共财政预算的，办多少事给多少钱，没钱了行政就停止运转。在行政包干制中，发包方一般只下任务，较少给予配套，承包方要完成包干的“额外负担”就得自筹经费。自筹经费的主要方式是做那些能赚钱的大事，如征地拆迁、小城镇建设、工业园区建设、争资跑项等。有的乡镇党委书记说乡镇就是个公司，都在跑赚钱的事情，20也有学者称“地方政府即厂商”，21概与包干制自筹经费压力有关系。

随着依法治国战略的推进，职能部门对依法行政的要求越来越严格，法律法规从之前的“软约束”变成了“硬约束”，那么行政包干制的运作就受到了极大的限制，其能够动员的行政资源在减少。譬如，过去用地不规范时，地方政府可以先将农民耕地用作工商业开发，再走土地征收、“招拍挂”等相关程序。这样做节省了大量的时间，快速推进了城镇化建设，但是随着国土资源管理收紧，先做事再走程序就行不通了。对包干制资源动员的另一限制因素是职能部门的垂直化管理。越是垂直管理的部门，它相对于党委政府的独立性就越强，后者对它的动员就越弱；越是直属部门，它相对于党委政府的独立性就越弱，就越容易被动员起来。垂直化管理是当前基层职能部门发展的趋势。22质言之，科层制越规范、越发达，其利益越独立，包干制对它的资源动员能力就越弱。动员本身成了稀缺资源，包干制就越要集中力量去办大事。

包干制自行调配资源的特点，决定了承包方必须“八仙过海各显神通”。谁的基础雄厚，谁的资源配置能力强，谁更能突破科层制限度，谁就能够办更多大事，超额完成包干的政治任务，在政治锦标赛中脱颖而出。这说明包干制不是协调均衡治理的制度，而是凸显差异、鼓励竞争的制度。所以，越是财政基础好、工业发达（或自然资源丰富）的乡镇，其主要领导就越能纵横捭阖，其经济社会发展就会越好，主要领导晋升也就越快。同时因为有竞争，就要防止本辖区、部门内的资源被竞争对手调动，地方、部门保护主义就在所难免。

在治理路线上，科层制走的是专业化、技术主义的路线23，而行政包干制走的是整体主义的路线。首先，行政包干制的治理事务是总体性的，涉及经济社会各个方面。其次，发包方将发包内容整体性地发包出去，不论部门的专长和职能，尤其是涉及党委政府中心工作的那些政治任务，承包主体是所有党政部门。最后，行政包干制所要达到的效果是总体性的，它希望输出一个崭新的、总体性的经济社会秩序，实现治理的质变。包干制的总体性治理是通过动员科层制的技术治理来实现的。

在控制方式上，行政包干制以结果控制取代程序监督和过程控制。而在科层制中，行政程序是硬道理，上级部门注重对过程的监控，只要行政过程合乎程序、遵循规则，行政结果就在预期范围内。

结果监控是行政包干制的内在属性，它符合发包方在信息不对称的情况下降低监控成本的约束，事实上默许了承包方的自由裁量权。县乡干部完成任务的技术手段和方式、方法五花八门，不断推陈出新。24风险是如果违法被究或出事，承包方就要自行承担责任。为了规避风险，承包方的策略是“只能做，不能说，更不能形成文件”。

五、行政包干制的工作模式与实践机制

行政包干制的工作模式与实践机制，要解决的是县级党委的政治任务如何落地的问题。行政包干制一般以中心工作模式推动工作开展。围绕不同类型的中心工作，行政包干制主要采用目标责任制、领导包干制和临时机构包干制等实践机制。

  （一）县域治理中的中心工作模式

中心工作模式，是中国共产党在长期的革命和建设过程中摸索出来的一套行之有效的工作模式，它的哲学基础是矛盾论，要求党组织和党员干部在工作中不要眉毛胡子一把抓，要抓住主要矛盾和矛盾的主要方面。25中心工作就是工作的主要矛盾和矛盾的主要方面，其他工作是次要矛盾和矛盾的次要方面，二者对立统一。主抓中心工作，是在不偏废其他工作的前提下，对中心工作有所偏重。中心工作抓好了，可以促进其他工作更好地完成。中心工作模式契合了县域治理中有效治理与降低成本的双重约束，是运用较普遍的一种工作模式。

在D县治理实践中，党委政府把治理事务分为一般工作与中心工作。一般工作是指党政领导的分管业务和职能部门的行政业务。职能部门的主要领导对本部门内部业务也只做宏观、方向性领导和指导工作，他们的大部分时间和精力用于完成党委的中心工作。中心工作的政治性很强，属于党政主要领导的第一责任范围。在县域治理综合考核和专项考核中，中心工作所占的比重大，属于硬指标，一般工作则属于软指标，是默认的给分项目。

在县域实践中，对中心工作有两种分类标准，一种是时间标准，将中心工作划分为长期性中心工作和阶段性中心工作。长期性中心工作是以年度为时限，有些甚至在数年或更长时间内被定为中心工作。26阶段性中心工作是指在年度内某个时期被设定为中心工作的政治任务，这类中心工作具有紧迫性，需在短时间内集中资源打攻坚战，短平快地改变局面。

按照重要性程度不同，中心工作可以分为重点性中心工作与一般性中心工作。中心工作本来就是重要的治理事务，重点性中心工作乃重中之重。重点性中心工作包括上级党委发包的重点工作和辖区内能够凸显政绩、参与锦标赛、能够创收、涉及面广、影响特别大的经济社会事务，是县级党委政府主要领导最重视的工作。他们把主要的时间、精力都放在这些工作上，有的工作由县（市）委书记和县（市）长亲自抓。重点性中心工作按照时限可分为长期性重点工作和阶段性重点工作。长期性重点工作在年度综合考评中占的比重最大；有的长期性重点工作虽然考核分值不大，但可能被一票否决，如信访维稳。阶段性重点工作一般只进行专项评比，但是有的也纳入年底的综合考评。

一般性中心工作包括上级发包下来的无法凸显政绩，在锦标赛中不能显示差异，徒增消耗不能创收，影响大但涉及面窄的重要治理事务。这些工作一般由县委县政府副职领导主抓。一般性中心工作也可分为长期性一般中心工作和阶段性一般中心工作。

按照重要性程度和领导人关注度由高到低进行排序，依次是长期性重点中心工作、阶段性重点中心工作、阶段性一般中心工作和长期性一般中心工作。越是重要的中心工作，越契合有效治理与降低成本的约束，领导人关注度就越高，投放的资源就越多。

  （二）行政包干制的实践机制

1. 目标责任制

在行政包干制中，目标责任制是政治任务落地的最基础、最常见的一种机制。它指的是上级党委政府将所确立的行政总目标逐次分解和细化，形成一套目标和指标体系，以此作为对各级组织进行考评、奖惩等管理的依据，并以责任书的形式在上下级党政部门之间层层签订。27

在D县治理中，目标责任制的承包主体是全县党政部门，其运行步骤如下。第一，设定目标。党委政府根据经济发展的总体思路，对全年工作进行目标定位，区分中心工作和一般工作，并在党委会议上将中心工作设定为工作目标，使其成为全县党员干部的工作重心，并成立目标管理领导小组，由县长任组长，县级其他领导任副组长。第二，分解目标任务。县两办根据党委会议确定的工作目标，对目标任务进行分解和细化，并予以量化和指标化，同时形成相应的考评体系。重点性中心工作分值大，一般性中心工作分值小。第三，签订责任状。将目标任务下发到各党政部门后，县党委政府与各部门签订责任书，各乡镇部门主要领导为第一责任人。这是包干制很重要的形式，它象征着“包干”在形式上完成。第四，督导和考核。由两办组成督导组进行半年或季度督导，由考核责任部门进行年终考核，并依据完成任务的情况予以奖惩。这是结果控制的两种形式，即便是季度或半年督导，也不是对过程和程序的控制，而是通过阶段性的结果控制发包方想要的最终结果。

表2是D县2014年县直单位综合考评方案，分为业务工作、党建工作、社会建设和县域经济发展等四大项内容，总计300分。第一项业务工作占70分，如果没有被上级部门通报批评就直接送分。第二项党建工作占40分，除了发展党员外，其他工作显得比较虚。前两项都不是重点性中心工作。第三项社会建设占30分，其中计生工作逐渐弱化，而社会稳定和信访工作成为主要内容。这项分值不大，但出了问题可能被“一票否决”。第四项县域经济发展占160分，占总分值的53%，其中工业园区和城区建设占130分。由此可见，县域经济发展是重点性中心工作，而“两区”建设则是重中之重，县级主要领导主要围绕这两项工作转。

在考评指标中，按照重要程度不同可以分为送分项目、加分项目和减分项目。送分项目的工作很重要，但做起来显得比较虚，包括业务工作和党建工作两项。加分项目主要是引入资金额度大的重大企业、重大项目、新增税收、某项目获得省级或国家级奖励等。减分项目主要是“发生重大群体性事件，或发生重特大安全事故、特大刑事案件和特发公共卫生事件的；发生群体性赴省、赴京上访的，或发生非正常赴京上访的；发生县委班子成员出现违法和严重违纪、违规行为，并受到查处和问责的；人口计生工作被市以上检查出重大问题；招商引资工作在全年内未引进一家以上企业且开工建设的”。28加分项目是拉开县市排名、影响考评综合得分的关键，所以党委政府一般会将主要精力放在加分项目上。

目标责任制一般有两种类型，一种是综合性目标责任制，一种是专门性目标责任制。前者是针对全年所有中心工作的发包，后者是针对长期性重点中心工作的发包。后者除了在综合性目标责任制中有体现且权重较大以外，它通过专项发包意在加强各党政部门及其主要领导的责任意识。比如，招商引资工作是近年长期性重点工作，县乡党委政府一般会有专项性的发包。

  2. 领导包干制

领导包干制是在目标责任制整体包干的基础上，对重点中心工作中关键内容和环节的包干，承包方是县市级主要领导和党政部门主要负责人。这是一种个人包干机制。领导包干制有以下两点考虑：一是集中优势资源办大事；二是表达主要领导勇于担当的政治姿态，尤其是县级领导包干，在县域范围内起了带头示范作用。

县级主要领导包干是一个包干体系，除了领导个人包干外，还会配套包干部门和协助包干部门。其中，主要领导是包干主体、第一责任人，负有“谁包干、谁牵头、谁落实”的包干责任；包干部门是责任部门，是领导完成包干任务的组织资源，是执行目标任务的主体；协助包干部门则有协助的义务。包干体系有利于包干领导调动部门资源，强化部门协作，共同推进包干任务的落地。党政部门主要领导包干则没有相应的组织体系，他们需要自行调配资源落实任务。

在县域治理中，除了常用“包干”之外，还有包联、包挂、包保、包抓、包靠等，都是把具体的、单个的任务包干给领导个人。在Ｄ县治理实践中，征地拆迁中有包片、包户、包人；招商引资中有包重点企业、重点产业、重点项目；信访治理中有包村、包人、包案；专项整治中有包片、包事、包户；扶贫工作中有包乡镇、包村、包户；计划生育中有包村、包组、包户，等等，归结起来主要有“三包”：

一是包重点，是指领导包重点企业、重点项目、重点工程和重点产业。Ｄ县党委、政府、人大、政协四套班子的主要领导都要承包一个产业、一个重点企业、一个重点项目或重点工程。包干领导的主要任务是：帮助在建项目解决遇到的问题和困难，积极推进建设进度；帮助新开工程项目落实各项准备工作，包括项目审批、核准、备案、项目监督检查及企业运行情况调度分析，确保按期开工建设；帮助前期项目做好立项、环评、土地、规划、融资等工作，力争尽早开工建设；帮助重点企业推进产能发挥、要素协调、项目策划等工作；为重点企业发展和重点项目建设创造良好的外部环境，等等。县级党委政府对县级领导包重点企业和重点项目进展情况，实行定期调度、超期督办和结果公示；县委督查室将明确责任单位和完成时限，每月一调度、一通报；包干领导每两月集中调度一次，并汇报项目进展及存在问题协调解决情况。

二是包案，主要是在县乡主要领导中，对县乡范围内某些信访案件进行包干。这些信访案件一般包括辖区内发生的重点难点信访案件、上级限时办结的案件、群体性上访等影响较大的案件、重点疑难信访案件及涉及多部门的信访案件。在包案制度中，一般由县乡党政一把手负总责，一个领导包干一个案件。领导包案按照“谁包案、谁负责”的原则，做到包调查、包处理、包督办、包结案、包息访和包稳定，并对领导包案进行考评和奖惩。

三是包户，在需要对接农户的工作中，由领导包干若干农户，负责具体工作的贯彻落实。在Ｄ县主要有两类事务需要领导包户。一类是治理“钉子户”。征地拆迁、旧城改造及其他涉及利益再分配的领域“钉子户”比较集中。对“钉子户”的有效治理是县域治理得以顺利实施的重要条件。29包干“钉子户”的一般是党政部门的主要领导（尤其是一把手），在乡镇则是班子成员。情感运作、关系资本、利益输送和暴力威胁是基层“拔钉子”的重要策略，其中利益输送较为普遍。另一类是精准脱贫。县里四大班子领导和县直部门一把手分别在一个乡镇包上十户贫困户，其他副职领导包少于这个数量的贫困户，负责这些农户在未来三到五年内脱贫。具体做法包括直接给钱、介绍工作和项目扶贫。无论是包“钉子户”还是包贫困户，皆主要领导“一对一”地包干，其有效治理与主要领导的影响力及所在部门的资源禀赋情况有关。

  3. 临时机构包干制

临时机构包干制是对阶段性重点中心工作进行专项整治的包干制度，采取“一事一包”的治理策略。这些工作包括上级发包的紧急任务和辖区内发生的突发性事件、群体性事件、30小问题长大的治理事务，以及其他重要的治理活动。31这些治理事务时间紧，任务重，影响大，且大多涉及多个部门，如果包干给所有党政部门，则分散了力量，如果包干给个别领导或部门，则难以做到协调一致。县委县政府便成立相关临时机构，将任务包干给临时机构来完成。这些临时机构一般冠之以“领导小组”“领导专班”“办公室”“指挥部”“工作组”等名称。

D县的做法是：第一步，县委开会决定在某个时期要完成什么样的任务，召集相关党政部门进行政治动员；第二步，由县委主要领导担任临时机构负责人，由党政部门主要领导担任副职负责人或成员，下设办公室负责日常工作，配备相关工作人员和工作经费；第三步，相关部门进行内部动员和资源配置，宣传部门宣传造势，建立监督考核部门，由组织部进行组织考核，纪委进行纪律检查，考核办最终考核，并将考核结果纳入干部年终考核和晋升考核；第四步，在临时机构的统一指挥下，各部门分工协作进行运动式治理，在规定的时间内实现治理目标。

根据临时机构在运动式治理中发挥的作用不同，可以将它分为专项协调机构和专项治理机构。前者是对专项治理事务进行领导、组织、协调、督导和考核的机构，不参与具体治理事务，而是将不同部门领导纳入临时机构以整合部门资源并协调部门协同作战。大部分专项治理都采用专项协调机构模式。专项治理机构则不仅有专项协调机构的职责和功能，还是直接治理的主体。它从党政部门抽调相关人员全职充实临时机构。譬如，处理由医疗纠纷、交通事故等引发的闹访闹大事件，一般由县委政法委书记牵头组成临时机构，其成员包括相关职能部门、乡镇街道或村社主要领导，他们全程参与事故处理。D县为了啃掉老旧城区改造这个块硬骨头，专门成立了城区老旧拆迁攻坚工作组，组长由县委常委担任，下设7个功能小组，小组组长、副组长由抽调上来的乡镇副书记担任，每个小组分别由5至6个乡镇后备副科级干部组成。这些小组长、副组长和成员，正处在“成长进步”的关键时期，有机会让他们表现，再难啃的骨头也会被啃下来。所以，每个专项治理机构都是一个能解决问题、有战斗力的临时突击队。

任务完成后，临时机构解散，工作人员返回原单位，所治理的事项交由相关职能部门进行日常性治理。有的临时机构因为阶段性中心工作转变为长期性中心工作，而长期存在并发挥作用，其利益逐渐独立并发展成有机构、有编制、有职权、有预算的科层组织，如招商工作组转变为招商局，开发区、工业园区转变为一级政府组织。

六、行政包干制理论的分析性拓展

在对县域治理的研究中，研究者从不同角度对县域治理的逻辑与机制进行了探讨，提出了诸如压力型体制、政治锦标赛、运动式治理、责权利不匹配机制32等解释框架。它们相对成熟，有较强的解释力，但也有分析未及之处。对此，行政包干制理论可以有所贡献，并可以对县域治理中一些重要的政治社会现象给出新的解释。

压力型体制理论模型将县级政府假定为集权高压政府，乡镇政府通过责任状被动接受它的高压指标。但是，在D县上级归口部门与下级部门签订责任状，后者并没有表现出多大的压力，责任状往往流于一纸形式。周雪光等人对环保部门的调查也发现了类似的现象。33县级政府与乡镇府签订的责任状中大部分的内容是不能给后者带来压力的。另外，下级政府若是被动接受压力，何以它不是千方百计地试图减少自己的任务量，反而在指标上主动加码？行政包干制可以解释这些现象。政治任务的传送渠道是党委和党组织，只有党委跟党组织和党员干部签订的责任状，才会构成对后者的政治压力。党组织通过自己的组织体系将压力带给了党政部门，使得县域政权体系都处于总体性的压力环境中。行政业务不具备这种特性，上下部门间的责任状不会生成政治压力。34包干制给了承包方足够的自由裁量权，使它能够灵活自主地调动资源，并可能超额完成任务，以实现其他诉求，包括向上级发送政绩信号。这是承包方敢于和乐于加码的原因。行政包干制内含了压力型体制所有的属性。

政治锦标赛体制是一种政治激励机制，它假定上级政府设定比赛目标和内容，下级政府各自调动资源展开“厮杀”，从而制造了一系列政治社会现象，包括地方保护主义、形象工程等。周黎安在行政发包制中阐发了下级政府通过层层加码发包来完成锦标赛。但是，科层制由于其弱财政预算激励、弱自由裁量权以及程序主义、保守主义等内在缺陷，束缚了行政人员的手脚，使得地方首脑无法施展才华、广泛调动资源实现地方经济社会面貌在短时间内改变，无法向上级政府传送独特的、个性化的执政能力和政绩信号。行政包干制却给了地方首脑一个长袖善舞的空间，它不仅可以自主地设定参与锦标赛的方略与措施，还可以将它们转化为党委的政治任务发包给所有党政部门，通过政治考核、奖惩、排序等方式，集全县党政部门之资源参与竞赛。可见，行政包干制还是党内的一种干部竞争与选拔机制，通过这种机制，不仅实现了地方经济社会快速发展和变革，还培养、锻炼了党的领导干部，使优胜者脱颖而出。行政包干制内在的是一种锦标赛机制。

多数研究对运动式治理持批判态度，认为这种治理机制虽然在短时间内实现了治理目标，但它是一种非常规的、去制度化的治理方式，会出现问题反复的治理困境。这种批评与不了解运动式治理本质有关。35运动式治理事务来源于两个方面：一是上级党委（包括中央、省、市）的中心工作，如精准扶贫、创卫活动、植树造林、美丽乡村建设等，这些工作是上级党委发包的工作，必须在短时期内完成；二是由小问题长大的经济社会问题，如城区“黑摩的”泛滥。这些问题无法由单个职能部门来解决，需要将这些治理事务转变为政治任务，由相关部门包干完成。所以，运动式治理实质上是行政包干制的一种重要实践方式。它是常规治理，不是临时性的、权宜性的治理方式。

责权利不匹配是行政包干制的特有属性。越到基层实践部门，不匹配现象越严重，在乡镇尤为凸显，表现为“事情很多、责任很大、权力很小、利益很少”。

在D县职能部门调查，部门主要领导普遍感叹“忙不过来、压力很大”。或许有人会问，一个文化局、旅游局没有多少业务哪来的压力。基层干部的压力不是来自行政业务的压力，而是来自行政包干中的政治压力——包干事务越来越多，而资源动员却愈难，尤其是面对相互冲突的政治任务时，压力更大。

对于县级党委政府来说，科层制越发达，上级政府对它的约束就越大，它对党政部门的政治动员力就越弱。那么此时它的策略不是减少下级党政部门的包干任务，而是加更大的压力，即加推政治责任和惩戒措施。D县党委对党政干部的要求是“想做事，会做事，做成事，不出事”。对于执行任务的基层党政部门来说，其策略一是狠抓落实重点性政治任务，而应付一般性治理事务；策略二是正式权力的非正式行使，调动一切可以调动的资源，集中到政治任务上；策略三是创造性地开展工作，在技术手段和方式方法上推陈出新，或者在体制机制上改革创新。基层部门在治理技术和机制上的创造性行为，体现了智慧的一面，丰富了行政经验和行政艺术，同时也留下一些后遗症。

到乡镇一级，乡镇主要领导能直接动员起来完成政治任务的资源更少。首先，之前“七站八所”的相关职权都被县级归口部门上收，乡镇无权调动这些机构的资源，即便它们配合乡镇行动，也是不积极的。其次，在班子成员中，除了书记、乡镇长和副书记还能动员起来的就那么一两个人，其他人对分管业务之外的事情并不积极。乡镇党委对副科级以上干部没有人事权，不能动用干部。即便是班子成员，乡镇党委书记最多也只能推荐一个名额。因此，那些想获得晋升的班子成员也不会走党委书记这条线。乡镇其他普通公务员，党委能动员的也就是新进来的年轻人，他们追求进步，有做事的动力。加起来，在乡镇真正做事的人力极有限，而且资源有限，他们除了过度剥削自己的劳动力、在技术手段上创新之外，还能做的就是把大量的农村工作包干给村支书。

七、结论

本文从政治任务的理论视角出发，对行政包干制的概念、性质和特点进行了论述，分析了行政包干制与科层制的异同和相互关系，同时对行政包干制的具体实践进行了素描，刻画了发包方与承包方的纵向关系及承包方之间的横向关系，并尝试将行政包干制构建成具有一定分析性的概念。

在行政包干制中，县级党委通过党委会议的形式，将县域范围内重要的治理事务转化为党组织和党员干部的政治任务，改变了治理事务的性质，并将其设定为县域治理的中心工作发包给下级党政部门。同时，通过政治动员的形式实现县域党政部门的结构整合、资源聚集与功能重组，推动县域去“政治-行政”二元对立。运用目标责任制、领导包干制和临时机构包干制等治理机制，做好中心工作，完成政治任务，实现县域经济社会的跨越式发展和超常规治理。

行政包干制理论可以很好地解释县级党委政府的行为逻辑，以及它在县域经济社会发展中所扮演的角色。在县域治理实践中，县级党委是县域经济社会发展的政治引擎，它确定县域发展目标，总揽全局，协调关系，回应政权合法性问题。党委对政府职能部门进行政治、组织和思想领导，政府职能部门则按部就班地完成法定任务，在履行职能上既保持一定的独立性，又要服从党委领导，服务于党委的中心工作。

行政包干制的最大优点是去“政治-行政”二元对立。它将县级党委的政治动员机制与政府部门的行政科层机制有机地结合在一起。县级党委依靠其权威和组织体系对县域范围内的资源进行动员，最大限度地发挥了其专业化、技术性的优长，形成“党委领导，政府主导”的治理格局，既能实现党委的政治意志，又能在专业领域内得到有效治理。其次，突出重点和难点，集中力量办大事，推动县域范围内资源的合理配置和充分利用。最后，行政包干制消除繁文缛节，讲究特事特办，打破常规和专业壁垒，强调跨部门协作，构筑“无缝隙”治理体系，鼓励下级党委政府的主动性和创造性，从而使县域治理能够突破有效治理和降低成本的硬约束，在较短时期内实现治理面貌的整体改善和崭新秩序的输出。总之，行政包干制是一种有效率、效果好和成本低的治理机制，它是县域治理的常态化和具有鲜明本土特征的治理机制，也是过去三十多年中国县域经济社会快速发展的秘诀。

行政包干制也有其弊端，主要包括以下几个方面。一是党委政府及其主要领导的注意力至关重要。行政包干制成立的前提是要区分重要的治理事务和一般性的治理事务，这样县级党委才能将重要的治理事务转化为政治任务。所以，哪些治理事务有机会转化为政治任务，就要看县级党委政府的关注点，尤其是县委书记关于县域经济社会发展的理念与思路。这具有一定的非制度性和偶然性，可能使政治任务的设定带有很强的“长官意志”，进而忽略某些重要治理事务的治理。二是承包方拥有较大的剩余索取权，而发包方只对结果进行控制，容易使承包方只注重手段、技术和策略，而忽略治理的规则、制度和原则。36三是社会和群众参与不足，使自上而下的政策供给与自下而上的需求表达无法对接，在一定程度上会造成中心工作的盲目性。行政包干制的这些弊端和缺陷，会给县域治理乃至基层政权带来困境和风险。

因此，在实践中更多地发挥行政包干制的积极正面的方面，并通过制度设置抑制其消极负面的因素，是未来县域治理改革的重点和难点，也是县域治理机制建设和创新的意义所在。本文对行政包干制的概念化和阐释，是对县域治理的经验、逻辑和机制进行总结的一个尝试，无法涵盖所有相关的治理现象，更广泛、更深入的研究需要有更多的学者一起努力。

一

华中村治研究在本世纪之初转向转型期乡村社会性质研究，也就是乡村治理的社会基础研究。该研究试图通过对全国不同区域农村进行深入调研，来理解当前中国乡村社会的状况及其区域差异，从而理解法律、政策和制度进入不同乡村社会的过程、机制及其后果，并力图透过自上而下、自外向内的政策、法律和制度对乡村社会的进入差异来理解乡村社会本身，进而去探讨法律、政策和制度制定的问题。这样，其研究就进入到了专题研究和区域比较的操作化阶段。2005年以后，华中村治研将学术精力更多地倾注于动态的整体社会变迁。这样，传统社会学的经典命题，诸如代际关系、婚姻家庭、亲属制度、私人生活、夫妻关系、情感、纠纷、人情、公共空间、自杀等也就进入了研究视域，新话题如上访、土地制度、乡镇运作、阶层分化、征地拆迁、农业经济、群众路线等不断涌现。

在华中村治研究20多年的发展历程中，每个阶段都有一定数量的研究成果和理论观点生产出来；每次研究转型都在继承一些基本理念的基础上，要突破原有的视野和研究领域，从而推进研究上一个新台阶。在继承与发展的过程中，华中村治研究逐渐地形成了自己的一些特色，积累了自己的一些经验，创造了自己的一些研究范式，被称为“华中乡土派”。

华中乡土派具有自己关于中国社会科学研究的基本立场、观点和方法。本文的主要目的是要就华中乡土派的基本经验立场，做一个初步总结。

二

“朴素经验主义”是外界对华中村治研究及其学派的一个基本印象，他们认为这样一群人深入农村调查，吃苦耐劳，不畏艰辛，掌握了农村第一手材料，其勇气和学术干劲是值得鼓励和提倡的，且对材料的搜集也是必要的，这是走向真学问的第一步。但他们同时也认为，这群人空着脑袋下乡，不带预设进村，甚至从骨子里鄙视理论、痛恨框架，带回来的除了一堆死材料外，别无他物。所以这群人的经验是朴素的，是唯经验论的，甚或是反智主义的。这是外界对华中乡土派的最大批评，也是最大的误读。造成这种局面的根本原因是该学派还处在初创阶段，还主要处在培养人才的阶段，向外界展示的学术成果还不太多，也不够体系化，更不用说对研究的基本立场、观点和方法的自觉呈现。另外，俗话说“当局者迷，旁观者清”，旁观者“清”的前提是他要去“观局”，不仅要洞若观火，而且要心领神会。有的人对华中村治研究既不“听其言”也不“观其行”便做评判，所以才有片段化的、裁剪式的乃至情绪化、刻板化的印象和断言。

“经验研究”是华中乡土派的基本立场，即华中村治研究是以经验为本位，而非以其他任何主体、任何对象为本位的研究。对“经验”的重视确实是华中村治研究及其学派一以贯之的主张，也是其立派之基、强派之本、传派之魂。“经验”在其研究中被抬高到了至高无上的地位。但华中乡土派所理解的“经验”与“经验研究”，与外界所解读的该学派的“经验”和“经验研究”并不是一回事。外界认为该学派的“经验”是现象、是材料、是政策，该派的研究是现象描述，是材料整理，是对策分析，唯独不是理论研究，说到底该学派所做的“经验研究”就不是学术研究。所以面对这些误读、误判，要理顺，要澄清。理顺澄清既要有否定性的“破”的一面，即对误读误判的破，更重要的是要有肯定性的“立”的方面，即将基本的立场和盘托出，堂而皇之地摆出来。

三

首先在“破”的方面澄清“经验不是什么”，才能知晓“经验研究不是什么”，进而才能正面地回答“经验是什么”和“经验研究是什么”。

1、经验不是现象，经验研究不是现象描述。现象是指人或事物在发展、变化过程中所表现出来的外部形态。农村中的现象则是农村社会中的人员在生产、生活和社会交往方面的互动过程中所展现的社会形态，以及农村事物在人的作用下所形成的发生、发展和变化的过程。社会科学研究的农村现象主要是指农村政治社会现象，而不是指自然现象，包括农村社会成员之间的交互作用所形成的现象，也包括社会成员与农村其他事物的交互作用产生的现象。农村社会现象既可以是静态的，也可以是动态的，甚至可以是过程本身。农村社会现象不是孤立的，它是人与人之间或人与物之间交互作用的结果，因此它也表现出某种的联系性。

农村社会现象是经验的主要组成部分，但经验不只是现象。首先，现象是一种客观形式，从哲学上讲，是事物或关系的主要矛盾的主要方面在一定条件下的正常表现。表现本身既可以是歪曲事实的，也可以是事实的真正体现，因而有假象和真相之分。但社会经验是研究主体对主要矛盾的主要方面本身的把握，是主客体交融的产物。也就是说，“透过现象看本质”，经验就是事物或关系的本质，它不是像现象那样是客观的存在物，它需要主体通过主观努力，基于现象又透过表层现象，抓住事物或关系的主要矛盾及其主要方面。如果没有主观与客观的交融，经验是不会自然呈现的。一句话，经验是需要研究者去感受、去体悟的。

经验也不是现象之间的表层联系，或表层相关性。在哲学层面，事物或现象之间永远不是孤立存在的，是相互联系、相互对照而存在的。但现象之间的这种存在方式，并不就构成经验。现象之间的联系是普遍的，因而也是杂乱无章的，几乎所有的现象之间都能牵扯出联系，譬如A、B和C两两之间都有联系，是相互交错式的联系，但并不自然地构成A-B-C之间有规律可循的链式联系。经验是链式的联系，是现象背后主要矛盾及其主要方面之间的链式联系。即，一个现象背后的主要矛盾的主要方面能够推导出另一个现象之间的主要矛盾的主要方面，并且还可以往下推导。经验就是对这个推导过程的概括和呈现。

归结起来，现象是事物或关系之间客观的形式及其杂乱无章的联系，而经验是主体对现象背后主要矛盾的主要方面之间的链式联系的感知。因而，经验研究不是对现象做客观的描述，而是对现象背后的链式联系做归纳、提炼和概括。

2、经验不是材料，经验研究不是材料整理。现象作为一种客观形式及其联系，是一个框框，需要有素材对其进行填充和刻画，材料是其最基本的素材。不对现象进行材料的填充，现象就不会丰满、立体起来，就无法给予表述。在社会科学领域，材料有两种，一种是量化材料，一种是质性材料。前者主要是通过数据、表格、模型等对客观的现象及其联系进行表述和说明，它要追求的是一种客观的、静态的、尽量祛除主观因素的效应。后者主要是通过故事展演、事件过程、特征素描等形式对现象及其里联系进行描述和刻画，以展示其全貌及交互作用的动态过程。

材料比现象更加丰富多彩、杂乱无章，作为研究的素材它需要研究者根据研究的需要，在搜集材料之后，对之进行选择、整理和加工。因此，并不是所有的材料都可能被搜集上来，也并不是所有搜集到的材料都会被用到研究当中去。在这个意义上，材料是客观的，但运用材料不是客观的，材料的运用服从于研究。这就必然会出现这样的研究，它先有理论框架，再去现象中搜集材料，通过材料的裁剪来论证既有理论框架。在这种研究中，材料是婢女，任由研究者的需要而打扮、折腾，它不可避免地会出现研究与事实的脱节，理论与经验的脱节。在这种研究中，材料是死的，没有自身的生命，因为材料不是构成真实现象、尤其是真实经验的部分。材料只有在经验当中才有其活力。

材料不是经验，经验不是材料。材料组成现象，经验是现象背后的链式联系，那么，经验与材料的联系也就是骨架与肉身的联系。链式联系是纯粹的推理，是干瘪的、骨瘦如柴的，只有加上肉身，才能展现其旺盛的生命力。即是说，经验只有通过材料、现象去加以说明、描述和论证，才会更加充分、更加有说服力，更加如其所是。没有材料、现象的证明，经验的呈现就不会那么强而有力，那么自然而然，更可能是似是而非。而当材料没有其所依附、所附着经验，就会像上述研究那样任人摆布，任人裁剪。所以，真正的研究应该是在掌握经验的基础上搜集材料，这样经验才真实，材料才可靠。也如此，经验研究不仅仅是材料整理，材料整理是论证经验的一个步骤。只有材料整理的研究不是经验研究。

3、经验不是政策，经验研究不是对策分析。政策是指党和政府出台的一系列治理措施，及其产生的政治社会后果。对策分析就是对政策的制定、实施过程中出现的一些问题进行分析，并提出完善的对策，一般的行文由表现、问题、后果和对策等几部分构成。对策分析还有种情况是，“科学社会主义”学科内部存在的“我注六经”的研究模式，即对党和国家出台的大政方针和政策措施进行合理性论证。对策分析性的研究一般被认为学术性不强，没有智识的挑战性，缺少深刻性，对理论也没有贡献。这种研究是党和政府政策研究部门做的事，若学者亦倾注于此，则会为人不齿。有人认为华中乡土派对农村政策关注过多，便蔑视为政策研究而不齿。

事实上，经验不是政策。政策的制定、实施、后果及政策本身，是由一系列现象和材料构成的。若只看政策的现象，诸如怎么制定的、怎么实施的，这两个过程中遇到了什么问题和困难，有什么样的经验教训，产生了什么样的后果，或一项政策是由哪些要素构成，其优点和缺憾是什么，等等，那么这样的研究是现象描述，是材料搜集，而不是经验研究。如果是对政策的制定、实施及其影响过程中所产生的现象背后的主要矛盾的主要方面的链式联系进行研究，那么这是经验研究，即政策经验研究。华中村治研究对中国政策经验做了大量研究，被人批评为对策分析而非学术研究。这类批评没有正确理解对策分析与政策经验研究的区别与联系，未能把握经验研究的精髓和本质。

4、经验不是理论，经验研究不是理论研究。在社会科学领域，理论是指人们对社会现象按照已知的知识或认知，经由一般化与演绎推理等方法，进行合乎逻辑的推论性总结。也就是说，社会科学理论是通过一定的概念组织起来的具有逻辑性的推论性总结。按照理论接近现象的程度，可分为宏观理论、中观理论和微观理论。美国社会学家默顿在反思社会科学理论的发展时认为，哲学层面的、抽象宏大的元理论太空泛，无法经验、无法证实，缺乏精确性和操作性，对社会现象没有解释力，只能在哲学层面进行自我推演、自我繁殖。而微观理论则太具体、太琐碎，容易陷入站牛角尖的危险，缺乏普遍性和实用性。只有建构那种介于日常研究中低层次的而又必须的操作假设与无所不包的系统化的统一理论之间的中观理论，才能既接地气又超越特殊性，对社会现象具有普遍的解释力。

在中国社会科学研究中，理论主要是指来自西方的宏观理论和中观理论；中国学者的目的是在较为完善的西方理论体系之内找填空，或者运用西方理论来理解中国的现象，或者用中国的材料来论证西方的理论。所以，所谓理论研究，在中国学者那里无非是这几种：一是引介和再研究西方纯理论（宏观和中观），引介即理论移植，再研究是在理论体系内部进行演绎推理，使其逻辑完善，这种研究被认为是最高深，最具学术性的；二是运用西方理论，这种研究认为西方理论已经趋于完美，既可以解释西方的现象，也可以用来解释中国的现象，是“六经注我”式的研究；三是修补西方理论，这种研究认为西方理论总体是有解释力的，但中国有些现象是西方理论还不能解释的，于是就要通过对中国现象的差异性解释，提炼出修补西方理论误差、填补其空白的理论细节；四是论证西方理论，这种研究用中国现象为西方理论做注解，是“我注六经”式的研究。总之，这四种研究都需要对西方理论较为熟稔，都是对西方理论的研究，是典型的理论研究。

从上述意义上说，华中村治研究中的“经验”显然不是“理论”，它是农村现象背后的链式联系，而这里的“理论”则是西方理论脉络内部的链式联系。都是“链式联系”，但其内核完全不同。在华中村治研究中，既不是对纯粹西方理论进行再研究，也不对西方理论进行查漏补缺，甚至不是一般地直接运用西方理论，更不是去论证西方理论。因此，其工作也不是“理论研究”。学界批评华中乡土派不是做“理论研究”，在这个意义上是对的。

另学者批评华中村治研究是“微观研究”，是对现象琐碎的、细枝末节的研究，是“走马观花又一村，一村一个新理论”，其理论总结不具备普遍性因为没有解释力。这种批评将华中村治研究中的“经验”理解为现象的细节，并且假设不同村庄的现象是孤立的、没有联系的。孤立的现象细节是得不出普遍性的结论的。显然该批评也误解了“经验”，因为现象可以是特殊的、孤立的，但现象背后的“链式联系”却可能是普遍性的。即不同村庄的不同现象，其背后的链式联系是可以完全相同的，否则就不能理解所谓的“农民”、“农民行为”。另外，“经验”在乎的是总体现象背后的链式联系，恰恰不在乎现象的细枝末节。

四

通过上面对“经验不是什么”的阐述，可以大概描绘经验是什么的轮廓。经验是研究主体在与研究客体的交互作用的过程中，感知到的现象之间的逻辑关系。这个定义有这样几点需要注意：第一点是经验不是纯粹的客体或客观事物，它既具有客观性的一面，也具有主观性的一面。也就是说，经验是客观存在，但它又不像“现象”那样可以自发地呈现，不以主观意志为转移，它需要在主客体交融中，通过主体的感知而存在，因此它又有极强的主观意识性。若非主体通过作用于客体，若非它在作用当中去感知客体，经验就不会自动呈现出来。更进一步地说，经验是主体对客体的再建构，是建构性的客体。这就涉及到第二点，经验是现象之间的逻辑关系。逻辑关系不是现象的表层的、偶然性的、杂乱无章的联系，而是内在的、本质的、链式的联系，也即上面说的现象背后主要矛盾的主要方面之间的联系。现象之间的表面联系，是可以看得到触摸得到的，它们客观地存在于那里，无需主客交融，也无需受专业训练，一般人都能获得。在农村，对现象之间的表面联系最清楚的，是身处其中、并参与了产生现象及现象之间联系的农民，他们是知情者。但现象之间的逻辑联系则是用肉眼不到、用手触摸不到的，它不仅仅是客观地存在，农民没有受过专业训练，即便对现象及其表面联系了如指掌，也参不透其内在的联系。

逻辑关系是现象本质的链式联系，它需要主体去感知、去建构，否则即便有联系也不会自发呈现。首先要感知现象之间具有某种本质的联系，然后在多样化的、交互作用的、繁复驳杂的现象联系中去伪存真、去粗存精，使联系更清晰、更干脆和更精炼。本质联系可以是因果联系，也可以是并列联系，还可以是相互强化的联系，总之必须是一个或多个现象能够推导出另一个或一些现象。在某种意义上，现象之间的逻辑联系是通过主体搭建起来的。如果这种搭建不仅是在两个现象之间，而且能在第三个、第四个现象之间成立，那么我们就说这种联系是逻辑链条。从第一个现象一步一步推导，一直推导出第三、第四个现象，如A—》B—》C—》D，或者并列的ABC推出D，这四个现象通过桥梁链接起来，具有一定的逻辑关系。所谓经验，就是具备逻辑关系的多个现象组合起来的链条。一个现象是孤立的，不构成经验，两个现象具有逻辑相关性，接近经验，但还不是经验，只有三个或三个以上现象之间的逻辑联系才可称得上是经验。

再看看经验与现象、材料、政策和理论的关系问题：

1、经验与现象。经验作为现象之间的本质、逻辑和链式的联系，必然与现象紧密相连。“透过现象看本质”，必须首先要充分地、总体地把握现象，这就要求研究主体要切身接触现象，感知现象，摸清现象的基本要素、特征。然后才能透过驳杂的现象把握事物的内在规律和联系方式。在感知和建构经验的过程中，表面的真象与假象的区分可能并不重要，因为它们的背后可能隐含着共同的本质，共同的逻辑关系。也正是在这个意义上，现象的细节在总体把握现象的过程中并不重要，重要的是总体现象之间的逻辑关系。

2、经验与材料。材料是现象的细节，是丰满现象、论证经验的素材。在经验感知过程中，材料较之现象更不需要过于丰富和过于细碎，有时候琳琅满目的材料很可能堙没经验，使研究主体忙于应对材料而缺乏对经验的敏感度。材料的重要性只体现在论证经验过程或表述中。所以，对材料的搜集，是在感知经验、建构现象的逻辑关系之后，材料的搜集与处理服务和服从于经验论证。当前许多研究，尤其是量化研究的缺憾是，对材料的重视多于经验的感知，以至于材料丰富有余而经验冲击力不足。而有的质性研究则是经验丰满，逻辑性强且相对完美，给人很大的智识上的冲击，但对材料的条分缕析与驾驭不够。华中村治研究的做法是，先在总体现象中感受和建构经验的逻辑关系，然后根据逻辑链条的需要，去搜集材料，再根据表述的要求对材料进行处理。这样得出的经验，既骨感（完美的逻辑链条）有丰满（充分的材料论证）。具体的操作是，在调查阶段的前期感知和建构经验，后期则是完善经验和搜集材料，写作过程运用材料论证经验、表述逻辑。

3、经验与政策。政策的制定和实施及其影响由一系列现象和材料构成，其背后隐含了大量的经验，不仅是经验研究的重要主题，而且很值得研究者倾注于此。政策涉及到政府施政的方略，国家政策影响广泛，需要很好的研究。但是如果就某个政策本身的缘起、过程和问题展开研究，则只是在断裂、片面、孤立的现象层面提问题，无法把握政策制定、实施及其后果的真正规律和逻辑，因此也就无法给予较好的政策咨询。只有在政策的经验层面提问题，对政策的制定、实施及其结果等现象背后的本质内涵有深刻的透视，对一系列的政策现象有链式的把握和逻辑建构，才能建立对政策本身的真正、真实的理解，才能做好政策咨询，推进政策更好的制定与实施。华中乡土派立足于对政策的经验研究，通过同一政策在不同农村地区实施及其不同后果的把握，既能观察和剖析不同农村地区的差异性及其原因，反过来又揭示这一政策本身的内在规律，更好地把握和理解政策。这一点，在贺雪峰教授对我国城乡建设用地的相关制度和政策的研究上体现得淋漓尽致。

4、经验与理论。经验与理论有以下联系，一是都具有逻辑建构性特点，经验展示的是现象之间的逻辑关系，理论是逻辑性归纳与总结。二者都是研究主体对客观存在的逻辑建构，经验是人类具体生活现象之间被搭建起来的链式联系，理论则是抽象的知识、概念或认知之间被搭建起来的链式联系。从逻辑严密程度，也即抽象程度上来说，理论的逻辑性要完整得多，它完全可以在抽象层面进行无缝隙的逻辑推演而无需生活具象的支撑。经验则无法脱离具体的生活现象，它只能在中观层次上进行抽象，其抽象程度要比理论低得多，逻辑关系也要受具象的限制，而无法达到尽善尽美。因此，经验的逻辑关系或链式联系必然较为粗糙，甚至在某些地方存在断裂，当然这并不影响经验整体的贯通。二是经验逻辑的提炼需要以理论思维为基础。在现象之间建立逻辑联系是研究的最基本的能力，即逻辑思维能力。这种能力一般是在理论学习中锻造出来的，即通过大量理论原著的阅读训练提升研究者抽象看问题、提问题的能力、建立链式联系的能力。除此之外别无他途。三是经验研究乃建立崭新理论体系的前提，而建立高度抽象的理论框架则是经验研究的最终目标。中国社会科学发展的目标是建立本土化的社会科学，以解释中国的现象和问题。要达到该目标，除了引介、学习和消化西方理论之外，不可绕过的是要有一个大量的经验研究的阶段（即“呼啸着走向田野”的阶段），要首先建立一系列的中观层次的经验解释体系，才能在此基础上进一步抽象出宏大理论。经验研究是建中国本体社会科学的必由之路。在这个意义上，华中乡土派的经验研究是实实在在的、扎扎实实的理论研究，批评其没有理论、不会做理论研究，恰恰说明批评者不懂得理论研究的基本理路，不清楚中国该走一条什么样的理论研究道路。

五

经验研究是华中乡土派恪守的基本研究立场。当然，经验研究不仅仅局限于农村问题，中国任何领域都存在着大量的、不同于西方的经验，都需要经验研究的视角、方法和立场的切入。但是，在当前我国社会科学的整体氛围中，要长期恪守基本的经验立场不动摇并不容易：

首先，中国社会科学的主流并不是经验研究，而是纯理论哲学思辨，这些研究掌握着话语权，控制着评价体系，他们鄙视经验研究，不把经验研究当做理论研究。在这些研究看来，相比于“高深”、“玄乎”的纯理论思辨，经验研究不过是下三烂的玩意。这种错误的思维使不少优秀的学者停止了进入经验研究的脚步。而恪守经验研究的学者则必须在与这种思想作斗争中求得生存、拓展空间。

其次，经验研究必须下到经验的现场去感知经验，去领悟经验，去建构经验，去参透经验，只有这样才能建立经验的质感，才能很好地把握经验的本质与精髓，才能够去“做经验”。这就是说，经验研究需要门槛，经验质感的形成需要大量的、得当的训练，也就需要付出大量的时间与精力置身于经验现场。这既需要勇气，更需要正确的方法和途径，这也导致诸多书斋学者无法“下乡”；即便“下乡”了，如果方法不得当，也无法获得真正的经验，做不出真正的、高质量的经验研究。

最后，在华中乡土派看来，经验研究是建立本土社会科学的中间环节，由此达致宏观理论还需要一个漫长的过程，这不是某一个人或一群个体所能完成的，必须在不同学科领域内部形成不同的学术研究团队，在数代人的努力之下方可能成功。学术团队是经验研究的天然载体。天才个体的经验质感可能源于时代之偶然性，而更多人的经验质感应在团队中练就，通过集体调研、集体讨论、“传帮带”等方式来完成。经验要更快、更好、更全面地呈现也需要团队的合力。事实上，学术团队是个稀罕物，当前学界更多的人是将学术当做个体苦思冥想的东西，而排斥团队。这也是经验研究的一个障碍。

综上所述，华中乡土派的研究来源于农村经验，又扎根于农村经验。他们恪守基本的经验立场，以团队合作为载体，不断地在经验当中摸爬滚打，从经验中来，到经验中去，立足经验又超越经验，在总结和提升中逐步探索出了一条中国社会科学本土化的可行之路。

前  言

社会学家达仁道夫认为，社会冲突是一种政府之外的、有明显抵触的社会力量之间的争夺、竞争、争执和紧张状态。[1]当前我国正处于社会转型时期，社会进一步分化，社会利益主体和利益来源更加多元化，利益关系愈发复杂化，利益矛盾渐趋明显化，形成了极其复杂的利益新格局和社会矛盾新体系，由不同个体、群体和阶层间的利益博弈、权利维护引发的抗争与冲突尤为凸显，社会冲突集中爆发。[2]对社会冲突的控制与管理已经成为我国公共治理和社会管理领域的重要课题。由于历史和社会的原因，政府是我国社会冲突管理的最主要的主体。在社会冲突管理过程中，政府是非当事方，它在冲突双方之间扮演着第三方干预角色，承担着为冲突双方搭建交流平台、促成和解以及达成妥协，最终化解冲突和恢复社会秩序的责任。

但是，现实中政府角色和责任远非如此简单，政府非但不是社会冲突管理中公正公平、权威至上的中间人和裁决者，往往是冲突一方或双方“讹诈”的对象，是被各方专门挑来捏的软柿子。研究者发现当政府作为第三方对冲突各方进行调解时，为化解直接冲突双方的矛盾作出补偿，以平息事态、结束争端。[3]所谓“谋利型上访”亦如此，农民为民事纠纷而上访，政府为了平息上访而给上访者好处，上访者得了好处以后便不断上访或威胁上访，以此要挟政府谋取利益。[4]亦有研究发现，在各类“闹大”现象中冲突方通过把事情闹大来给政府施压，使自己的事情得到解决，解决的方式多是从政府那里得到好处。[5]在各地“校车事件”中，政府兜底的数额一波比一波高，既没先例，也没规范，令人唏嘘不已乃至叹惋，为的是使地方政府尽快走出风口浪尖。[6]在年初发生的河南“义昌大桥坍塌”事件中，地方政府为了转移舆论焦点，尽早摆平受害者、平息事件，甚至放出“越早签协议就有越多奖励”的话，更是使政府兜底变得赤裸裸。[7]有学者把这类政府为了换取人们对于社会秩序的接受而公开或含蓄地提供某些好处的现象概括为“兜底”，而政府则沦为“‘兜底’的调解者”。[8]

根据笔者调查，在农村社会冲突管理中，基层政府的兜底现象更为稀松平常，甚至成为了农村社会冲突管理的一般现象。另外，笔者发现，政府在兜底之前必然有个农民“闹大”的过程。也就是说，基层政府不会自觉自动地、心甘情愿地为农村冲突中的任何一方兜底，必须要让政府感知有必要兜底时，政府才会兜底。“大闹大解决，小闹小解决，不闹不解决”，把事情闹大是让政府感知要兜底解决问题的最好方式。农民动不动就把事情闹大，基层政府不得不做出兜底。所以，农民闹大与政府兜底是一对孪生兄弟，是农村社会冲突管理中农民与政府关系的双重建构。农民闹大是前提，政府兜底是结果，它们各自依循不同的逻辑，共同形塑了农村社会冲突管理的独特现象。

那么，在政府管理农村社会冲突、从中斡旋调解时，冲突的一方或双方为什么要把事情闹大？政府作为冲突的非当事人、无直接关系的第三方，为什么要为冲突兜底？这些都是本文试图初步解答的问题。本文首先对政府兜底进行界定，然后对政府兜底的前提农民闹大的逻辑展开分析，紧接着探索政府兜底的内在逻辑、机制和根源，最后对农民闹大和政府兜底的政治社会后果展开剖析，并进行初步的讨论和提升。

一、“政府兜底”的案例

在详细阐述政府兜底管理之前，在此先列举在江西安义县农村调查的几个政府兜底案例。[9]通过这些案例的呈现，可以管窥农村社会冲突管理中“政府兜底”的一般现象和逻辑。

案例1  2010年，石镇古村村民刘某被机动三轮车撞死，县交警大队去现场处理事故，刘某的亲属根本不理会县交警大队。刘某亲属采取闹访策略，将刘某的尸体抬到出事路段，后来又抬到县委大院并在大院里摆灵堂。最后在县政法委的协调下，刘某的亲属获赔30万元：肇事者赔偿28万元，肇事者所在的津镇政府赔偿1万元，刘某所在的石镇赔偿1万元。

案例2  2011年5月，新镇两个人被石鼻镇的王某开摩托车撞成一死一伤。死伤者家属要求赔偿20万元，但是王某根本拿不出这么多钱。死伤者家属便到石镇政府挟尸闹访，致使镇政府办公秩序瘫痪。县领导出面调解亦无济于事。最后惊动了市政府，一位副市长下来调解。最终这位副市长拍板决定，石镇赔偿5万元，新镇赔偿5万元，肇事的万某借钱赔偿10万元。

案例3  2010年，杨希恒的妻子在安义县人民医院做子宫切除手术时被划破尿管，杨希恒要求医院赔偿，承担后续治疗费用并支付精神损失费，医患双方在赔偿金上产生分歧。杨希恒及其亲属多次到县市政府上访未果。后来，杨希恒召集30多人在县政府门口静坐闹访，县信访局局长出面安抚。县里最后的调处意见是：县人民医院承担杨希恒之妻的后续治疗费用，并赔偿3万元，镇政府发放抚慰金4万元。

案例4  2012年，石镇某村一个20多岁的男子在钓鱼时不慎掉进水库溺亡。水库地处石镇，但属于县水利局管。死者家属找不到责任方，便抬尸到石镇门口闹访，吃喝拉撒睡全都在镇政府。镇政府说水库不归它管，水库管理方说有明文规定不准钓鱼，死者是违规钓鱼，死者的死与其无关，皆不答应死者家属的赔偿要求。各方僵持一段时间，死者家属威胁要挟尸到县里去闹。后达成协议：水库管理方县水利局赔偿3万元，镇政府支付抚慰金3万元，死者所在村出4万块钱。过后半年，死者父母又数次上访到县里，要求解决其生活困难问题。镇政府不断接访，被闹得不行，给死者父母分别办了城镇低保。

案例5  2010年10月，石镇二中学生刘柯兵与同学刘行杏、刘信等人打架斗殴，刘柯兵被刘行杏用水果刀刺穿肺部，抢救无效死亡。刘柯兵的父母和亲戚多次到学校、县信访局闹访，抬着死者的遗像在教学楼前和教室烧纸、燃鞭。县政法委书记、纪委书记、副县长、县教科体局局长、县公安局副局长、镇党委书记等多人在六天五夜的不断调解下，才达成妥协：死者家属获赔45万元，刘行杏的监护人赔偿18万元，刘信的监护人赔偿12万元，石镇二中赔偿13万元，石镇政府支付抚慰金2万元。

案例6  2011年，平乡某村杨某的父亲病危，抬去村卫生室就诊，村医认为病情严重，建议其家属尽快转到杨梅镇医院治疗。到镇医院，医生还没来得及问诊，杨某的父亲就去世了。杨某的家属为了从医院得到赔偿，坚称是医院救治不及时导致病人去世，并从村里纠集数十同姓同宗年轻人到医院闹事。医院则认为其没有任何责任，不愿意承担赔偿，并且该医院院长亦针锋相对地从老家纠集数十青壮劳力与杨某一干人等对峙。为了避免发生群体性冲突，杨梅镇政府和平乡政府出面调解，三天未果，双方皆不肯妥协。最后两乡镇政府分别给予杨某6000元共一万二的抚恤费，平乡还给杨某年迈的母亲办了低保，使冲突得以平息。

案例7  2011年，何村何某六十多岁，一日放牛吃了何二家的蔬菜，被何二家的老婆骂了一顿，不服气，回家喝药自杀。这个人本身就是疾病缠身，数次跟其他人吵架也扬言要喝药自杀身亡，但都被家人劝住。这次喝药自杀成功之后，村里很快上报镇上，镇党委政府迅速反映，并由分管政法的副书记和几位领导下乡处理此事，一连七个昼夜才把事情解决。何某家要求何二家赔偿安葬费和其他费用共十万元。何二家认为何某的牛吃蔬菜，有错在先，自己只不过是说了几句，何某喝药与自己无太大关，更何况何某前面几次都要喝药，喝药是他早已准备好的，因此只愿意出安葬费，其他费用一律不出。两家僵持，镇里和村里一开始做工作虽然没做下来，但控制了局面，何某家子孙没有抬尸闹访。最后在镇政府的协调下，何二家赔偿何某家4万元，镇政府再以抚恤的形式给予何某家3万元，双方签字画押，表示同意处理意见，承诺不会上访上告。

笔者在江西安义等地农村调查发现，无论什么原因，只要在医院治病死了人，或是出了交通事故，都会找政府，非得政府出面给予赔偿，不然就堵政府大门，甚至到更上一级政府群体上访。交通事故现在不能由交警来处理，而须由政法委来处理。现在农村群众闹访已成当地最大问题，只要死人，即使自己打架死了人，他们也要找政府闹。逢死必闹。现在黑社会介入到死人事件，黑社会帮你策划，产业化经营，黑社会包办索要政府赔偿，赔偿分成，二十万，他要五万元。他们上街游行，一天五十元、一包烟。现在是民“欺”官，对法律缺乏敬畏。任何事情都动员老头老太太堵政府大门，看起来可亲可敬的老太太为了每天50元而堵政府大门。[10]

二、“政府兜底”的界定

（一）“政府兜底”的内涵

政府兜底是指，在社会主体之间的冲突中，政府作为第三方干预力量介入其中对社会冲突进行管理，在冲突方未能达成妥协且将不满意归结为政府的调解和将冲突矛头转向政府的情况下，政府为了尽快控制不断闹大的事态而对冲突一方或各方作为利益等形式的补偿，为冲突进行兜底以使冲突方接受政府供给的政治社会秩序。在社会冲突管理中，政府兜底的性质说到底是“花钱买平安”，通过给予冲突方好处而不是按照法律、政策、原则和先例等做出裁决或者通过说服教育工作化解冲突。按照上述定义和性质判断，政府兜底具有以下鲜明特征：一是政府在社会冲突中是冲突各方的调解者、第三方干预者，非冲突当事人；二是政府兜底是发生在冲突方（可能）把冲突的矛头转向政府且不断把事情闹大之后，也就是说政府兜底的标志是社会冲突（可能）转变为基层的政治事件，政府兜底实质上是为（可能）引火烧身的政治事件埋单；三是政府在权衡冲突管理的机会成本之后，判断只有利益兜底才可能“尽快地”结束争端、恢复社会秩序，其他任何途径都会拖延事态而致使政府付出更高昂的代价；四是政府兜底的方式多是直接输出利益，给好处，而不是遵照原则和规范。

通过对政府兜底进行分类，可以更好地对它进行理解。按照不同的分类标准，政府兜底有以下几种主要类型：

1、按照政府对兜底的主观能动性和态度差异，可以分为主动兜底与被动兜底。前者是在农民没有将事情闹大或威胁闹大之前，政府判断冲突双方难以达成妥协，而事情不快速解决又会引发更大的麻烦，于是便做出兜底的决策。后者是指在冲突一方或双方在无法达成妥协的情况下，将事情闹大，使得政府处在上级政府或者社会舆论的压力之下不得不做出兜底决定，以使事情尽快解决。在这种情况下如果不做出兜底，事情就难以迅速解决，政府则会更加深陷政治漩涡。

2、按照在一次社会冲突中政府兜底的次数差异，可以分为一次兜底与多次兜底。一次兜底意味着政府在冲突管理中通过一次性地对冲突一方或双方做出兜底，便使冲突得以化解，此后没有再次出现社会冲突或闹大事件；而多次兜底则是在政府首次兜底之后，冲突一方或双方对得到的好处和处理结果不满意，于是再次掀起闹大事件，或者冲突方在尝到了政府兜底的甜头后，效仿前次闹大的行为，以此给政府施压而再次或连续性得到好处。政府的多次兜底，会成为农民通过闹大谋利的源泉。

3、按照在一次冲突管理中参与兜底的政府的级别数，可以将兜底分为一级兜底与分级兜底。一级兜底是指某一级政府来承担兜底的责任，其上级和下级政府不参与其中，这样的兜底往往发生在规模较小、影响范围较窄的社会冲突管理中。一级兜底在乡镇政府的冲突管理中发生较多。分级兜底是指由多级政府组织来承担兜底责任，不同级别政府、部门的兜底的形式或项目可能一样，也可能不一样，这样的兜底一般发生在规模较大、影响范围较广的社会冲突管理中。分级兜底在县域范围内发生较多，典型的如县域群体性事件，一般由县级政府及相关部门和乡镇、村级组织分别兜底。

（二）“政府兜底”的表现

“政府兜底”的表现是指政府在哪些方面的农村社会冲突中进行兜底管理。在农村社会冲突中，并不是所有冲突都需要政府兜底管理，有些冲突农村内部能够自主解决，有些冲突政府出面调解亦可以很好地化解，但有些冲突则极易发展到需要政府兜底的程度，政府的“兜底”也就多表现在对这些冲突的管理中。

1、农民与企事业、自治单位的冲突。在农村，事业单位主要包括乡村中小学、幼儿园、卫生院、诊所、农技农资部门、邮电局、供电站等，企业主要是指乡村两级所办的集体企业，自治单位包括村委会、社区组织等。这些单位组织并不是政府部门，或者说已经脱离了政府部门，集体企业是自负盈亏的单位，事业单位是以政府职能、公益服务为主要宗旨的一些公益性单位、非公益性职能部门等，它们参与社会事务管理，履行管理和服务职能，宗旨是为社会服务，主要从事教育、科技、文化、卫生等活动，而自治单位则是农民的自治组织，由具有选举权利的农民选举产生。这些单位组织虽然不是政府部门，但有个共同点，即具有公共性。由于其公共性质，在农民的眼里就是政府部门，当农民与它们发生冲突时，更容易将冲突闹到政府去，要求政府解决，而政府则对该冲突介入的责任更大。这些冲突中，需要政府兜底管理的主要有以下几种：（1）中小学、幼儿园出现伤亡事故，该类事故的发生原因既可能是学生之间的打架、斗殴，也可能是因为学生在校期间发生的偶然性事故（如游泳溺水身亡），还可能是上课意外死亡（如体育课休克死亡）等，近年引起关注较多的是农村校车事故。（2）农民在乡村医院、诊所就医发生的医疗事故，该类事故容易引发常见的“医闹”现象。（3）农民与村委会（社区）、村干部的冲突，这类事情发生一般是由于村委会、村干部对农民权益的侵犯，或没有利益没有满足，或公平观念、常识性正义平衡感被打破引起后者的不满，并被村庄政治斗争所利用和组织而引发剧烈的冲突，较为典型的是“乌坎事件”。其他的冲突还有如出现普遍的“假种子”、“假农药”事件而引发群体冲突，农民触电身亡与供电部门的冲突，农民对集体企业污染、待遇、工伤赔付等不满而引发个体或群体冲突，等等。

2、出现伤亡的民事治安纠纷。如果说上述农民与企事业、自治单位等主体的冲突还具有一定公共性，在农民的观念中还与政府有千丝万缕的关系，那么完全民事主体的冲突也需要政府兜底则有些匪夷所思，但事实上政府对这类冲突的兜底管理是相当惊人的。这类冲突一般有以下几种情况：（1）民事纠纷造成伤亡事故或是群体性对抗，如打架斗殴致伤或意外死亡，或由于个体民事冲突引发不同村落、宗族的群体性对抗。（2）农民之间发生口角，一方以自杀为手段或气急自杀而造成身亡，双方家庭亲属、家族之间产生剧烈冲突，政府介入冲突管理。这类冲突在农村时有发生。（3）农民意外落水身亡，由此导致落水身亡者亲属与水面所有者或管理者的冲突，在农村常常发生钓鱼、游泳、戏水或不慎掉入水中时溺水身亡的事故。本来这类事故是自身缘故，既与水面所有者、管理者无关，更与政府无关，但由于身亡者亲属找水面管理者或所有者要说法、要赔偿，从而引起双方的争执和冲突，政府介入冲突管理。（4）征地拆迁中农户与开发商、拆迁公司的冲突。最近屡屡报道农户因阻止征地开发而被开发商、拆迁公司的推土机、胶轮压路机碾死的事件。据笔者调查，这些事故中受害方一般都会把冲突引向政府，最终成为与政府的冲突，[11]地方政府在冲突管理中进行兜底。

3、出现伤亡的交通等意外事故。按照规定和惯例，交通事故的处理单位一般是交通部门，地方党委政府只是协助处理。但是在调研时，我们听说案例1中的刘某在交通事故中死亡，而交警部门居然没有出场，就非常诧异。后来专门去交警大队调研，事故科的陈科长接受了我们的访谈，他说：“去了也没用，交通事故双方都不会认可交警大队的事故认定。现在事故科已经无事可做了，出了交通事故，人们直接找党委政府。”由于对交警部门的不信任，以及依法依规得不到所希望的赔偿，农村的交通事故的处理都成了乡镇党委政府、县政法委的事情，交警大队只是配合做些鉴定等技术活。在该类冲突中，由于冲突双方都不妥协，且伤亡方闹得厉害，地方政府常常通过进行兜底管理而使冲突平息。

4、上访与群体性事件。根据宪法第41条所规定，上访是我国公民的一项基本权利，也是农民寻求诸多纠纷解决、诉求表达方式的一种。当地方政府和法院难以满足农民的申诉要求，同时又没有其他关系可以摆平时，那些最执拗人就采取多种上访的方式，如缠访、闹访、越级访和进京访等。缠访是指访民不断纠缠地方党政、部门领导，要求其解决问题、满足诉求，干扰领导做其他事情，使得领导烦不胜烦，极可能给点好处了事，在本身就是为了谋利而上访的个案中更是如此[12]。闹访是指诉求人通过在党政机关进行个体或群体性闹事的方式要求解决问题。越级访和进京访是指农民在下级政府无法满足其要求、解决其问题时，越级到更高层政府或中央政府反映问题。在信访“一票否决制”和维稳压力型体制下，为了消除地方的不稳定因素和上访事件（尤其是越级访和进京访），地方政府容易采取“用人民币解决人民内部矛盾”方式息访。在政府兜底管理的上访类型中，涉法涉诉上访比较典型。据调查，大部分涉法涉诉访民是因为对法院的终审判决不服但又不符合再审条件，从而逐级上访至进京上访。不少案件在法律上已经终结。地方法院没有法律上的过错，而与民事案件原本没有关系的地方政府更没有过错。只是因为上访，地方政府才不得不卷入民事纠纷的协调，不得不与访民协商谈判，[13]并可能为了终结上访而进行兜底管理。另有特定职业群体[14]如退伍军人、民办教师、老村干部、老赤脚医生、政府分流人员、下岗人员等的上访、静坐和游行，其抗争和诉求的缘由亦本与地方政府的过错无关，但其抗争行为却成为地方政府维稳的重要内容，一般需要对他们创设特殊的政策、待遇及对领头人进行“收买”等措施给予兜底管理。

在农村较为激烈的群体性事件的社会冲突中，地方政府的兜底管理体现得更明显、更淋漓尽致。据笔者调查，农村许多群体性事件在发生之初并不是针对地方政府，而可能原本是民事冲突（如两个宗族之间的冲突，买方跟商家的矛盾），只是由于政府在介入冲突管理时方式方法不对（如出警不慎、言语不当等），或冲突双方对政府的调解决定不服而引发与政府的冲突，并且与原始冲突无关的人等也加入进来“泄愤”[15]。在这类涉及面广、影响巨大的群体性事件中，政府可能倾向于通过兜底管理尽快平息事态、安抚民众、消解舆论压力。

（三）政府兜底”的形式

“政府兜底”的形式是指政府以什么样的方式、动用什么样的资源对农村社会冲突进行兜底管理。据笔者调查，政府兜底的形式一般有三种，一是利益兜底，二是政策兜底，三是政治兜底。根据不同冲突的性质、规模和诉求的差异，政府采取不同的兜底形式，有的是用一种形式兜底解决问题，有的则需要综合三种兜底形式才能彻底平息冲突。例如在“瓮安事件”中，政府就采用了综合兜底的形式：教育部门的捐助、死者所在乡政府为其家庭提供经济补助和粮食补助，给予家中老人低保待遇，以及答应为其兄提供大学期间的贫困生资助等。[16]

1、利益兜底。根据不同冲突性质或冲突方的要求，直接支付冲突方一定的金钱或物质补助。在上面罗列的7个案例中，政府在兜底管理中都不同程度地给予了冲突方一定的金钱补助，一般是以“抚恤”、“救助”、“抚慰”、“补助”的名义进行的。这些名义和话语，既符合民众对政府的“道义”要求，也符合社会主义国家和政府“为人民服务”、满足困难群众需求的意识形态理念。[17]在劝访、息访中，乡镇或县民政局会以“大病救助”、“特困补助”的名义给予访民利益，以使对方息访。当然也有直接给予好处而没有任何名义、名分的，譬如在地方政府在接访的过程中给访民住最好的宾馆、高档吃喝免费、旅游景点游玩、坐飞机返回等，并私下许诺其他利益。在解决影响较大的群体性冲突中，政府还会通过给予大部分村民好处的方式化解村民对政府的怨恨情绪，如在“乌坎事件”平息后，2012年4月18日广东省委副书记朱明国视察乌坎工作，就承诺为村民们解决诸多影响生产生活的困难和问题。此举意旨在进一步消除村民的反抗情绪，认可政府的行为。

2、政策兜底。包括三个方面，（1）降低门槛或适用条件使其能够享有一定待遇或政策。[18]在上述所列案例7中给予低保较为典型，原本事主母亲并不符合低保要求，但为平息冲突，通过降低要求将其纳入农村低保行列。其他如城镇低保、经济补助、困难补助、粮油补助、种子补助、贫困生补助等皆需调整相关规定才能给予冲突方。[19]另外，突破分数线安排在县中学就读、突破规定安排就业或调动工作，以及税收优惠、自主创业扶助等现象亦不少见。[20]诸如此类的待遇和政策作为乡村治理农民上访、社会冲突的手段已普遍存在。（2）创设一些特殊的政策文本、以“规范”的形式使某些情境的纠纷当事人能够获得特定程度和范围的特殊补助。如不少地方政府出台类似《司法救助专项资金管理使用办法》的规定，旨在救助涉法涉诉上访案件中生活困难的当事人，其中规定只要符合条件的困难当事人就可以得到最高为5万元的救助款。[21]在笔者调查的江西安义县，最近因交通事故的闹访事件较为频繁，亦出台相关资金给付的规定。在对待特定职业群体（如组织化程度较高的退伍军人）的冲突管理中，政策的创设和推陈出新就更为频繁。（3）给予冲突当事人或冲突村庄特殊的政策扶助和支持。这主要是对待那些影响比较大、社会关注度比较高的群体性事件的事后冲突管理，既是安抚村民的措施，也是树冲突解决典范、新典型的需要。如“瓮安事件”、“乌坎事件”。“乌坎事件”之后，2012年4月20日广东省委工作组[22]列出2012年乌坎村基建设施配套援建项目汇总表，需要修建整改的项目共计十几项，涉及自来水供应设施改建、村道建设、村居绿化、排污管道修缮、乌坎教师住宿楼等，项目耗资近亿。广东省委决定把乌坎打造成农村环境连片整治示范新亮点，并成立了乌坎村新农村建设及项目推进领导小组，聘请了广东省知名的城乡建设规划专家进行了高起点、全方位的规划。乌坎事件经历群体上访、官民对峙、高层介入之后，将以新农村建设的示范村进入公众视野。[23]

3、政治兜底。在政治上作出妥协，满足冲突方对村庄政治的需求。笔者调查发现，农民借社会冲突转变为与政府的冲突后，通过不妥协或把事情闹大要挟政府解决其他问题，解决党员身份、参选村委会、任命为村组干部、罢免现在任村干部、恢复政治名誉、重新选举等。这类兜底，在村庄派性政治的社会冲突表现得较为凸显。在群体性冲突中，“政治兜底”还包括司法机关不追究制造冲突主要人等的法律责任、追究地方政府相关主要负责人的政治责任。“乌坎事件”就是典型的起源于村庄派系政治斗争，最后因警察和政府的介入不当而引发大规模群众与政府的冲突。在该事件中，反对派提出三项诉求：查清土地买卖情况；查清村委换届选举情况；公开村务、财务状况。为了尽快平息事件，于2012年1月15日，在广东省工作组的提议下，乌坎村成立新的党总支，反对派林祖銮任村党总支书记。随后在2月1日，乌坎村进行了村民委员会选举，产生出来的11委会委员皆为反对派成员。3月3日，乌坎村第五届村委会重新选举，林祖銮首轮以6205票高票当选村委会主任，同为反对派的杨色茂以3609票当选副主任。3月4日，乌坎村进行村委会补选，经过补选，反对派洪锐潮当选村委会副主任，其他反对派主要成员庄烈宏、张建成、孙文良和陈素庄当选村委会委员。4月20日，汕尾市陆丰纪委宣布对乌坎村原党委、村委共8名成员进行“双规”，并表示将严肃查处他们的违法乱纪行为。至此，村庄派性政治斗争中反对派完全执掌村庄权力，原村两委干部下台并受到惩罚,反对派及其背后的村民的反对浪潮退潮。

三、“政府兜底”的路径

“政府兜底”的路径是指农村社会冲突如何一步步地发展到需要政府兜底管理的阶段，期间经过了哪些重要的步骤和阶段。通过对兜底路径的条分缕析，可以很清楚地看到兜底管理的发展脉络及其逻辑。一般来说，政府兜底管理都要经过以下几个步骤：社会冲突——二阶冲突——农民闹大——兜底管理。 

（一）社会冲突阶段

社会民事主体之间的纠纷和冲突最终要成为政府兜底管理的冲突，必须首先满足一个条件，即能够成为政府的政策问题。要达到这个目的，就必须将个体性的冲突问题化为政府要立马介入、着手解决的公共问题。在社会生产、生活和交往中，有着各式各样的摩擦、矛盾和冲突，但并不是所有的冲突都会引起政府的注意，被纳入政府的政策议程。政府的制度理性是有限的，它不可能感知、了解和解决所有的社会问题，只有少数社会问题进入它的视野，其中又只有更少的问题它会着手解决。同时，政府的资源也是稀缺的，它只有用在最紧要、最重大的事情上，而不会浪费在细小琐碎的问题上。因此，大部分社会冲突会被政府设置的机制所过滤，进入不了政府的法眼，少之又少的社会冲突会成为“幸运儿”。要使政府介入并着手解决社会冲突，社会冲突就得满足以下条件：让政府感知到不得不去面对和处理，否则冲突就会扩大和蔓延，孳生更大的稳定隐患；若不尽快着手解决，给个说法，就可能陷入舆论漩涡，处于极度被动状态，甚至会引起上级政府的注意。

满足上述条件的社会冲突有以下几种，一是社会冲突中出现了死亡和重大财产损失，尤其是交通事故出现死亡、民事纷争中出现自杀，乡镇政府都会高度警觉，一般都会主动出击以稳定局势和控制事态，再着手处理，表现出较高的应急水平。在笔者调研中，石鼻镇政法委刘书记说，“现在只要听说本镇出了交通事故，或者出现了死人的事情，我就会做好心理准备，吃顿好饭，好好睡一觉，因为我知道，第二天肯定没时间吃饭休息，要与闹访的人耗一整天。发生事故后的第一天，死伤方肯定会动员全家族到县里镇里闹访，而且情绪激烈、要求高，很难轻易接受调解方案。”[24]二是冲突一方或双方主动找到党委政府，尤其是数十上百人的群体挤占政府大院，面对成规模性的群众和群情激愤的情绪，政府必然会出面安抚并提升自己的议事日程。三是在有死亡的民事冲突中，冲突一方挟尸游街或找政府“伸冤”，面对“生死为大”、“人命关天”的局面，政府一般会紧急处理，否则会造成不良影响或使事态扩大。

（二）二阶冲突阶段

“二阶冲突”是指冲突各方于干预冲突的第三方之间围绕干预的方式、结果而产生的新一级的冲突，它是由原冲突各方之间的冲突转向于第三方的冲突，是冲突升级和扩散的一种形式。[25]农村社会冲突在成为政府的政策议程、进入政府干预阶段之后，可能会由于冲突各方对政府干预的方式不满，如出警、出言不慎，或该作为时不作为，或作为不当，也可能对政府干预的结果不满，即处理意见不满意、没有满足自身的诉求，或认为不公正、有偏袒而对政府产生不信任感、生发逆向情绪，等等，从而使得冲突一方或各方的抗争矛头转向政府。二阶冲突改变了原有冲突的性质：它将民事纠纷、社会冲突变成了官民纠纷、干群矛盾和党群冲突，将治安事件、法律案件转化为政治事件，使得事件的责任由冲突方负责转变为由党委政府来承担。政府成为责任方后，就不再是可以置身事外的干预方、调解者，也就是说冲突不再仅仅是政府“要管的事”，而政府必须为事件的最终解决担负责任，否则就要承担政治责任。社会冲突变换为二阶冲突是政府进行兜底管理的前提，没有这个前提，政府的兜底管理也就不存在。在接受笔者访谈时，安义县石鼻镇分管政法的书记对此颇有感慨地说，“为什么法律上的事情，却要我来处理？这是什么样的法治社会？”他最近三年处理了十几起重大的群体性涉法涉诉闹访事件，这些都经由了一个社会冲突向二阶冲突转变的过程，成为他具体“领衔”负责的政治事件，最后都不同程度地进行了兜底管理。

（三）农民闹大阶段

当民事、法律事件成为政治事件、社会冲突成为二阶冲突之后，社会冲突就转变为冲突方（一方或各方，下同）与政府的博弈，冲突方要求政府负起责任来公正、公平地处理事件以满足自己的诉求。冲突方要达到自己的目的，就得动员一切可以动员的资源、媒介和力量向政府施压，使得政府感受到压力后在事件的处理中倾向于自己，从而满足自己的要求。而作为博弈另一方的政府也在动员各种资源，如整合体制资源（不同部门人员组成专门工作组、积聚各部门的资源）将该冲突作为“中心工作”、“火线工作”来做，并通过与冲突方有关系的体制内人员做冲突方的工作，以迫使冲突方接受政府提出的解决冲突的方案，最终平息事态。相对于政府而言，农民可资利用的资源和媒介则少之又少，如他们没有体制内资源，没有强有力的社会关系网络，也没有相应的诉求表达的知识。他们要达到自己的目的就得在诉求表达的方式、手段上下功夫，即将二阶冲突不断闹大。

据调查，在这些冲突中，农民闹大的方式氛围群体性闹大和个体性闹大。群体性闹大一般包括（要挟）群体访、群体围攻政府机关、游行示威、挟尸围攻县委大院、破坏公共设施、群体性缠访闹访等，个体性闹大主要有越级访、京城访、缠访闹访、自焚、自虐、跳楼秀、跳桥秀以及诉诸媒体网络等。两种闹大方式并非截然分开，在有的冲突中会交织使用。农民闹大（或威胁闹大）要达到以下目标：一是引起上级政府（含中央政府）的注意和重视，通过上级政府施压，使地方政府感受压力而力求解决问题、满足冲突方的要求；二是引起媒体和群众的注意，制造舆论氛围，使地方政府陷入舆论漩涡，地方政府为了平息舆论、安抚民众情绪、转移舆论注意力而下力解决问题；三是使地方政府自觉感受到再不尽早、尽快解决问题，就会引起上级政府和舆论的关注，届时自己的政治压力就更大。农民通过闹大而使二阶冲突的政治性更强，也就是说，农民不断闹大，地方政府所感受到的政治压力就更大，在压力型维稳和信访一票否决制下，地方政府就不能再对冲突事件进行拖延、敷衍甚或依法办事，而是要尽快解决。

（四）兜底管理阶段

在二阶冲突中，与政府博弈的不是一方，而是双方或多方。冲突方都不满意政府的处理结果而无法达成妥协，各方都希望通过闹大尤其是冲突伤亡方为了达到自己的目的而不断通过闹大来给政府施压。在这个时候，如果政府倾向于某一方而向另一方施压要求其接受对方提出的要求，则该方不仅不会同意，反而可能会通过闹大转而给政府带来新的政治压力。因此，只要冲突各方不同意政府提出的协调方案，在当前体制下，政府就要面临来自各方制造的政治压力。于是，在无其他资源可资利用的情况下，政府就可能做出兜底管理的决定，通过兜底来使双方都接受某政府的决定，换取他们对现有秩序的接受，恢复社会秩序，进而解除政治压力。上述7个案例，冲突伤亡方要求对方赔偿某个数额，但对方不同意赔偿或没有能力赔偿该数额，从而使双方冲突化解陷入僵局。冲突伤亡方便通过闹大的形式给政府施压，要求其解决赔偿问题，政府无奈之下只能通过兜底部分赔偿数额，冲突对方愿意（或有能力）赔偿一部分，加起来达到冲突伤亡方的赔偿要求，才使双方达成协议，双方的冲突和二阶冲突始得以化解，悬在政府头上的“达摩克利斯之剑”方才消失。

四、“政府兜底”的逻辑

“政府兜底”的逻辑要阐发的是政府为什么在社会冲突管理中要兜底，或者说为什么会采用兜底的方式而不是其他方式解决冲突。根据公共选择理论，政府及其官员也具有自身的利益目标，在交易过程中同样追求自身利益的最大化。[26]因此，在现有制度和社会环境的总体约束条件下，“兜底”在某种意义上是政府及其官员的理性选择，是其不得不做出的“最优”行为举措。

（一）消解维稳维权政治压力的需要：尽快平息事态是最大的政治

“稳定压倒一切”，尤其是当前我国正处于历史发展的重要战略机遇期，进入改革的深水区，同时又处于社会矛盾凸显期，保持政治社会基本稳定是抓住战略机遇和解决社会矛盾的重要前提和基础，因此稳定问题摆在了越来越重要的位置，甚至出现了某些学者所说的“不稳定幻象”[27]。从中央到地方到基层各级党委政府都把稳定问题作为自己的中心工作，“息访维稳”甚至成了乡镇一级唯一的、首要的工作，乡镇通过“信访治理”来达成乡村社会的治理目标[28]。在这种情势下，从中央到地方一级级地形成了“信访一票否决制”和维稳压力型体制，每一级政府都有来自上一级政府的信访“一票考核”和维稳压力，中央政府承受全国的信访维稳压力，但所有政府的压力都可以通过“批转信访案件”和“信访维稳目标责任制”转嫁到基层政府，因此基层政府的信访维稳压力最大。

因此，在信访维稳上，每一级政府都不希望出现差池，都不希望自己的管辖领地内出现信访维稳问题，不希望有把柄、污点被上一级政府抓住，从而都希望保持稳定、控制信访和社会冲突，而一旦出现信访维稳问题，都希望在第一时间内解决，尽量不造成广泛地社会影响，更不希望上一级政府知晓和问责，且越是更高层级政府问责，下一级政府要承担的政治责任就越大。然而，如果在一个乡镇出现了信访维稳问题，其影响扩大到县一级，那么若再扩大则县一级也要成为上一级政府问责的对象，此时县一级就会与县镇“共谋”，共同尽快、尽早地平息事件；若不慎还扩大到了市一级，那么市一级的心态与县一级相通，亦不希望继续扩大，遂会与县乡“共谋”控制事态；到省一级逻辑相通，都希望在本级政府之内解决问题。在这样一个都希望事态不扩大、尤其是不往上一级政府扩散的维稳体制下，每一级政府都希望下级政府尽快、尽早地解决问题，只要解决问题就万事大吉，因此每级政府都可能走“只要结果，不问手段”的策略主义、机会主义政治路线。尤其是在处理对地方政治社会稳定冲击较大的群体性冲突时，为了尽快、尽早地恢复社会秩序，重塑稳定的社会环境氛围，这种策略主义、机会主义的路线更容易运用，这便是“政府兜底”的制度情境和制度逻辑。笔者在对安义县乡分管政法的领导访谈时，他们提到政府兜底时常常挂在嘴边的是“上级领导更大方”，意思是只要事情闹到需要市县主要领导（如市长、副市长、县委书记等）出面调解时，市县主要领导更倾向于兜底解决，而且开的口子更大，因为“反正钱又不是他们出”，即市县领导出面只是表态，兜底的还是下一级政府。而且，事情越快解决越好，以免自己陷入冲突的泥淖难以脱身。只要事情快速、圆满地解决，市县主要领导的工作就完成了，就可以向他们的组织和领导邀功悬赏（交差）了。

上面讲的是政府维稳政治，还有一个层面的是新闻媒体（含网络，下同）的维权政治。当前我国的新闻媒体正呈现出一个“官媒去政治化，商媒政治化”的一体趋势，即传统官方主流媒体开始倾向于更多指摘地方政府的过失，而不是对地方政府护短，立场越来越多地站在民众一边，这是一个去政治化的过程；而正在兴起的商业媒体则吸收了西方法律、权利和宪政的理念，也站在民众的立场更多的批评地方政府，这是一个政治化的过程。[29]这两个过程使得不同性质新闻媒体的立场和意识形态出现合流之势，地方政府越来越难以控制新闻媒体，更难以动员新闻媒体的资源为其所用。因此，只要新闻媒体对社会冲突事件一报道，就会一边倒地使地方政府陷入舆论漩涡，处于被动地步。地方政府就要紧急公关、灭火。新闻媒体站在民众立场所使用的是法律、权利和抗争的话语，而政府则被塑造成践踏法律、侵犯权利和压榨民众的恶魔。事情拖得越久，对自己越不利。因此，政府要公关灭火首要的是要迅速地扭转自己的形象，即满足农民的要求。对于农民来讲，只要满足了他们的要求，他们就不再闹了，该事件也就没有新闻价值了。对新闻媒体来讲，只要是满足农民的要求（无论怎么满足，满足什么样的要求），都意味着政府在政治、权利、自由、产权等上对农民妥协，是对法律和农民权利的尊重，是进步的表现。所以，一旦事情平息，媒体对该事件的关注就会嘎然而止，即便关注也是积极正面的报道（如“乌坎事件”之后，乌坎村民选举被宣传为基层民主的典范）。因此，政府为了尽早走出舆论漩涡，不使影响进一步扩散，就得迅速平息事件，而最有效、最快捷的手段是“兜底”。

综上所述，政府通过“兜底”管理社会冲突，而非循序渐进、依法办事，是为了迅速解决问题，其压力则来自于上级政府的维稳政治和新闻媒体的维权政治。尽快平息事态是最大的政治。上级政府要求地方政府迅速解决，新闻舆论也要求地方政府尽快给出友好姿态。上级政府和新闻媒体关注的都只是“解决问题”本身，而不是按照“什么方式”解决问题。如果地方政府按照常规方式解决，如依法办事或尽量做思想政治工作，则会耗时过长，上级政府和新闻媒体都等不及，只能是“特事特办”即“花钱消灾”、“给封口费”、“给钱打发走人”、让农民“拿钱走人”或满足农民其他诉求，才可以在尽可能短的时间内解决问题。假若政府兜底管理中还有“政治兜底”（如民主选举、问责干部、废除“恶”法、颁布“良”法等），则更可能得到新闻媒体的欢呼。

（二）节省行政资源的考虑：政府理性人的算计

政府官员是具有理性的“经济人”，不会因为在政治领域中就从自私自利的利己者转变为大公无私的利他者，他们也具有追求自身利益的动机和愿望，在进行行为选择之前也要对成本与收益进行核算。并且，政府的各类资源都是有限的，并且越是底层政府，它能调动的资源越少。因此，理性的政府会将“好钢用在刀刃上”，集中资源办“大事”、办“重要的大事”，不会将资源浪费在“小事情”上，或消耗在“不重要的大事情”上。对于政府而言，处理农村社会冲突，尤其是剧烈地群体性冲突是“大事”，但不是“重要的大事”——重要的大事必须凸显本级政府及其主要官员的政绩。因此，在管理农村社会冲突时应秉着尽量节省资源的原则，而不是任由有限的资源无限消耗。要节省资源，就得“快刀斩乱麻”，从速从快地解决冲突问题，而“兜底”是个不错的选择。政府兜底虽然要“无辜”地消耗政府一定的资源，但至少在以下几个方面节省了行政资源：

（1）物质资源。政府在管理社会冲突中，要花费金钱和消耗其他的物质资源。譬如在接访、截访需要花费政府大量的经费，若有一例到京城上访的案例，乡镇政府就得派个两三个人到京城接访，期间的吃住路费就得花费好几千，在京城停留得越久，花费越高；如果在京城请“黑保安”帮忙还得另外预算。据乡镇“综治信访维稳中心”负责人介绍，一般一次京城接访最少要花费上万元，多则数万。到其他层级政府接访亦需要一定的花费。而如果给予上访人一个或几个农村低保为安抚，则一年只需花费几百上千元，两相比较，基层政府何故不兜底呢。而在剧烈的群体性冲突中，拖延的时间越长，群体性的破坏力就越大，政府和社会的公共设施和财产就可能破坏更大。据笔者调查，到政府群体闹访的人多半还得赖在政府吃喝，时间耗得越久，这笔开销就越大。因此，政府兜底能够减少破坏、节省资源。

（2）人力资源。根据县乡的经验，政府在遇到群体性冲突时一般会调动体制内的力量成立处理专班或领导小组，它一般由不同部门抽调的主职领导或分管副职领导，如在乡村医闹中，小组成员会涵盖乡镇党委书记、分管政法书记、乡镇卫生院长、综治办主任和县卫生局副局长、公安局副局长等，若事情闹得更大，则县政法委书记或县委副书记也列入其中；若是教育线上的冲突，则教育局长、分管教育的副县长列入其中。这些不同部门的成员都有各自职务内的专门事务，被抽调过来实质上是对人力资源的巨大消耗。处理时间拖得越长，人力资源的消耗就越大，他们的专门事务荒废得就越多。如若通过兜底在短时间解决问题，则会节省大量人力资源，解放一大批人，释放一大堆事务。

（3）主要领导的时间、精力、注意力等资源。无论是政府主要领导，还是部门的主要负责人，他们的时间、精力和注意力都是稀缺资源，更应该用在政府或部门最紧要、最重要的事情上。尤其是在我国还很大程度上具有人治色彩的政府（部门）中，主要领导不仅拥有绝对的权力，还能决定政府的发展方向和前景，因此他们的时间、精力和注意力就更加宝贵，更不应该浪费。在以经济建设为中心的时代，各级政府主要领导的时间、精力和注意力都被认为应该放在地方经济发展上，用在招商引资上，用在征地拆迁上，用在向上跑资源、跑项目、跑政策上，等等。而农村社会冲突却可能拖主要领导的后腿：不仅较为激烈的群体性冲突需要主要领导出面安抚、协商和处理，由此消耗了他们的时间和精力，转移了他们的注意力，而且像一些个体性的缠访、闹访和谋利访也都是直接找政府（部门）的主要领导，因为他们认为只有主要领导的讲话、签字和表态才算数。这样，本来隐身被管理者背后的主要领导就成了与被管理者直接面对面的“街头官僚”[30]，使其深陷繁琐的具体事务中而难以抽身。事件拖得越长、领导被缠得越久，主要领导的时间、精力和注意力就消耗得越大，就越无法去做更大、更重要的事情，与其如此“耗着”损失，还不如兜底解决问题。问题解决了，主要领导才能抽身去干更重要的事情。在接受访谈时，一位经常缠访的农民介绍经验说，“要想领导给你解决问题，你就得把他搞烦”，“搞烦”就是通过胡搅蛮缠、死缠烂打，把政府（部门）主要领导搞得无心正常工作，这样他们就会“批条子”、“打招呼”、“给好处”打发上访者走人。[31]

（三）地方官员的政绩需求及其任期约束：最重要的事情是什么

我国政府官员的选拔制度不是公民选举，而是由上级政府任命，并对其进行政绩考核及决定其升迁。相对于上级政府，下级政府的行为和绩效具有私人信息的性质，要想在上级政府考核中取得高分就必须发送业绩信号。在非对称信息情况下，上级政府不能准确掌握下级政府的行为，只能根据下级政府的行为结果进行评价。在我国政府考核体系中，主要考核的项目有两条，即发展与稳定。显现“发展”的政绩主要包括经济发展指标（GDP）和城镇化化推进速度、高大的标志性建筑、宽广的广场以及轰轰烈烈的城镇建设场景。“稳定”包括信访维稳、生产安全等，虽然是“一票否决制”，但它更多的是一种否定性的考核指标，即出现了稳定问题才会一票否决，而在具体的考核中所占比重并不大，且难以在政府间竞争中凸显自己的优势与特色，因而难以显现政府及其主要官员的政绩。因此，在维稳问题上尽量做到“不出事”就可以。为了向上级政府发送看得见的业绩信号，并展示自己的高人一筹，就必须在发展上做文章。所以，对于每届政府及其主要官员来讲，虽然“稳定压倒一切”，但最终“发展才是硬道理”。

由于地方政府的主要官员都有任期限制，只有在任期内把经济搞上去才能凸显政绩和引起上级领导的注意。因此在其短暂的任期期间，就得把政府主要的资源及个人的时间、精力和注意力放在经济发展而不是其他事情上。这样，无论是选择经济发展模式，还是处理其他问题（如社会冲突）都会相对短视，只注意战术，不注重战略，只追求GDP的高速增长，而忽略或掩盖经济发展及其他政策措施所带来的更深层次的矛盾和问题。这些矛盾和问题只要被“捂住”在其任期内不爆发，就尽量不去触动和解决，从而可能在下任任职期间爆发出来。当前许多的社会冲突都是单纯追求经济发展所造成和积累下来的。为了在其任期内“不出事”，或不让上级政府知晓“出事了”，地方政府在处理社会冲突、矛盾和问题时，就更多地采取策略主义[32]和机会主义的做法。只要能将冲突和问题及时、迅捷地抹平，使政府主要官员不被政治问责，不影响任期内辖地的经济发展，不影响任期内辖地的招商引资环境，不影响投资人的信心，等等，则无论什么手段、什么方式都可以用。这就导致政府在处理社会冲突时容易“捂盖子”和随意“兜底”。只要能够妥协解决，让民众不再上访、不再闹事，什么办法都可以用，只注重平息具体事件，而掩盖了更深层的问题。于是诸多丧失原则、没有底线的“兜底”措施迭出。

（四）常规性资源动员失败与软预算约束的支撑

在维稳与维权政治的压力下，政府要尽快将冲突处理掉，手头就必须有尽快处理冲突的资源，或者说它能够整合和动员体制内外的资源来解决问题。这些资源包括法制资源、政治资源、机构资源、暴力资源、媒体资源及社会资源等。这是一些常规性的资源，在我国政治、行政和治理中常常被整合和动员起来集中做某件事情，比如运动式治理、专项整治、中心工作、火线工作等。但是事实上，在政府处理社会冲突的过程中，这些资源要么稀缺，要么被限制，要么无法动员，要么动员起来也起不了作用，使得政府在这些常规资源动员上归于失败。最后只能“兜底”解决问题。

（1）法制资源。社会冲突多半是涉及到法律问题，通过法律途径解决是最合理的。但是通过法律途径解决有几个无法克服的困境：一是手续繁琐，繁文缛节、条条框框比较多，往往会使文化相对较低和相关知识甚少的农民陷入“规则黑洞”，[33]使得其权利救济被繁多而庞杂的规则所稀释，从而对法律望而却步。二是法律途径耗时过长，农民一般难有过多的时间和精力耗在漫长的程序和等待中。三是通过法律途径解决问题需要当事人出得起钱、请得起律师，在金钱方面的花费较多，农民一般消费不起。四是法律途径不一定依法办事，期间会有不公正不公平的现象，即便依法办事，也不一定达到当事人所期望的目的，如金额的赔偿。五是通过法律途径进行救济有终结机制，一般是三审终结，之后即便再不服判决，也只能认可。所以，政府是最希望通过法律途径解决冲突问题，而农民则最不愿意走法律途径，所以他们只有通过把事情闹大，将法律事件转变成政治事件而由政府来救济。如此一来，政府对法律资源的动员就失效。

（2）机构资源。政府原本是作为社会冲突的第三方干预者而存在的。能够作为第三方干预主体的还可以有其他的机构，如人大、政协、妇联、工会及其他社会团体。但这些主体在我国当前的政治生态和社会环境中，一无实质性权力，二无社会声望，难以承担起农民对公正、公平及权益诉求的救济责任。因此即便政府动员他们来主持解决社会冲突问题，冲突方对它们不也信任。

（3）政治资源。对于地方政府而言，政治资源的动员失败表现在以下几个方面：第一，来自上级政府、社会舆论的压力使得政治资源的空间愈发狭小；第二，传统社会主义国家意识形态和话语体系业已衰弱，在做工作时越来越空洞乏力，从而使得“思想政治教育”的方式难以凑效；第三，新的权利、宪政话语体系被农民掌握之后，它与农民的传统道义话语结合在一起，使得政府更难以驾驭和把握。

（4）暴力资源。暴力资源是地方政府控制事态进一步蔓延和扩大的重要手段。在民众的法律意识、权利意识渐趋强大、信息畅通（稍不慎就备捅到媒体上去）以及法制愈发健全的情况下，地方政府的暴力资源被束缚：不能随意出警，且出警要慎重；不能随意打人、逮人和关人；过去常用的进“法制学习班”、送“精神病医院”、关“黑监狱”等手段，也不能再用了，等等。当暴力资源不能随便动用的时候，就无法控制农民“踩线不越线”，将事情进一步闹大，如群体性游行示威、进京上访、缠访、闹访等。

（5）社会资源。社会资源包括农民群众普遍的公平正义观念以及政府能够动员起来的社会力量。在社会冲突管理中，由于当前治安工作中的群众路线流于形式，[34]农民普遍的公平正义观念已经难以参与、介入管理之中，因此难以影响或制约冲突方的行为和决定。政府就只能动员能够影响冲突行为和决定的社会力量参与做工作，这些人既可能是体制内的人，也可以是体制外的人，政府对体制内的人可以进行“强制性动员”[35]。这些人与冲突方越是强关系，工作就越容易做通。但是一般农民与体制内人员极少有强关系——若有强关系，他也就无需通过把事情闹大来进行博弈和权益救济。因此，政府在社会冲突中对社会资源的动员也难有实质性效果。

（6）媒体资源。上文已叙述体制媒体去政治化和商业媒体政治化，都难以为地方政府所利用，且更多地是站在政府的对立面，甚至对事件作出选择性的、偏离事实的报道[36]。在一些影响比较大的群体性社会冲突中，政府动员不了媒体的力量，更不可能转变媒体对事态的评价态度。

当上述常规性资源无法充分动员的时候，地方政府要在短时间内解决冲突，就只剩下“兜底”这一手段可资利用了，并且最常用的是利益兜底和政策兜底。在出现伤亡事故的冲突中，如群体性事件、校车事件、桥梁爆炸事件等，巨额的利益兜底最为常见。政府之所以对利益兜底情有独钟、最为擅长，根本原因在于我国政府实行的是“软预算约束”[37]机制。政府财政收入与支出不规范、不透明，政府（部门）主要领导的批条子、签字就能动用公共财政。这样就使得政府动用公共财政资金就相对容易，而且可能是无底洞。这是造成地方政府可以轻易给予“利益兜底”的财政制度基础。

五、“政府兜底”的影响

作为政府平息事态、维护地方安定团结之政治目标的政策工具和手段，政府兜底在某种意义上实现了政府的目标，在短时间内化解了冲突，重新恢复了地方社会秩序。地方（党委）政府主要官员通过“兜底”管理短时间内平息事态，向上级党委政府及主要官员展示了其化解冲突、应急管理的能力，发送了执政一方的能力信号，也向社会尤其是新闻媒体传达了友好的讯息，展示了良好的执政风格和和清新的亲民形象，等等。同时，作为弱势群体的冲突方（农民）的权益得到了维护、诉求得到了满足。似乎是一个皆大欢喜的结局。然而，政府兜底毕竟是在政府规制之外的一项选择，它具有临时性、随意性和非常规性的特点，有其内在的局限，并带来了一系列的政治社会后果。

（一）“政府兜底”彰显了官治化和人治化的效应

我国是一个官治化和人治化传统比较深厚的国家，权力崇拜和人治色彩在政府内部和社会上依然较为严重。“政府兜底”依赖于行政命令、政府主要官员批示等手段推动冲突解决，“兜底”的标准、方式和手段缺少制度化和规范化，具有灵活性、权变性、临时性、应急性和自由裁量的特点，并随政府主要官员的偏好、价值、喜好、风格和注意力，及政府财政能力变化而变化。政府兜底的这些特性使得农民在社会冲突中更依赖于政府解决，更期待上级政府“青天大老爷”的出现，从而也使得政府的责任无限放大。诚如前文所述，政府兜底的的前提是民事纠纷、法律问题转变为政治问题，因此它实质上是通过权力解决问题，进一步彰显官治化和人治化的社会效应，挤占法律的空间，使得通过法律的治理越发不可能。

（二）“政府兜底”遮蔽和掩盖了深层次的社会问题

政府兜底要解决的政策预期目标是要在短时间内平息事态，不可避免地具有单一性和短期性的特点。这种解决问题的方式必然是“头痛医头、脚痛医脚”的，只是就事论事，注重平息具体的事态、安抚具体的冲突方，而不可能整体性地、综合性地一揽子解决问题，更无心去追究冲突发生的深层次的社会和制度根源。同时，政府兜底只注重当下具体冲突的化解，不注重长时段的、长远预期的化解冲突的制度化能力建设，使得每次冲突的化解依赖于博弈解决问题，由此产生路径依赖：社会问题的解决不是依据明确的规章制度，而是每一次具体博弈的特定结果，且每次“闹大”都形成负反馈，进一步促进“闹大”。从而衍生更多的社会问题，加大公共治理风险和社会管理困境。

（三）“政府兜底”生产对闹大的示范和效仿机制

政府兜底的前提是农民闹大，如果农民不闹大，或者闹得不够大，政府就不会兜底，或者兜底不够充分。这样就会使得“闹大”具有示范效应，“大闹大解决，小闹小解决，不闹不解决”成为社会的普遍共识，使人们要想解决问题就千方百计地将事情闹大，闹大也就不断的复制、不断地循环再生。政府也不得不陷入平息、处理和再处理闹大的“兜底”漩涡，耗费大量行政资源。

（四）“政府兜底”会产生不公正、不公平的现象

“政府兜底”一旦成了农户所赖以表达诉求、解决问题的唯一“可行”路径，那么不但“闹大”会被效仿，也可能使农村没有能力“闹大”的普通农户群体被排除在表达之外，除非他们能组织起来进行群体性“闹大”，否则政府就不会理会他们的诉求。另外，兜底没有具体的标准，而是依赖具体的博弈，因此在政府兜底中就必然会有不公平不公正的现象：闹得越狠，得到的好处越多；越是高层政府出面，兜底就越大手大脚（如乌坎事件）；媒体关注度越高，政府给钱越痛快（如农村校车事件）；有能力第一时间将事件捅到公共媒体、发布于门户网站上，就能够在第一时间得到政府的兜底，等等。

（五）“政府兜底”滋生了专门以闹大谋利的现象

在社会冲突管理中，一部分农民尝到了政府兜底的甜头，就容易孳生投机心理和专门谋利的闹大行为，典型的如通过上访或威胁上访从地方政府手中捞取好处[38]。群体性闹访容易获得政府的兜底，但由于群体性闹访的不断发展，吸引政府注意力的门槛不断抬高，闹访呈现恶性竞争的趋势，从而导致了一个新兴的“代闹”职业的诞生，不仅“职业医闹”为人所熟知，就连到政府闹访也开始由混混操纵一条龙“产业化”经营。同时，由于闹访治理难度大，政府部门也借用混混进行治理，或默许医院、学校等单位利用混混应对闹访。[39]

（六）“政府兜底”使得政府的自主性进一步降低

政府的自主性包括独立性、自我管理和自我决定等方面的内涵，它是排除其他团体、利益集团的干扰，独立行使权力、自觉回应社会问题的能力。政府自主性越高，自觉回应社会问题的能力就越强，反之则低。在压力型维稳体制下，地方政府受束缚于上级政府的“一票否决”，在社会管理中奉行“不出事”的逻辑，[40]难以真正回应社会的需求。同时，政府害怕事情闹大，冲突方就越把闹大当做手段，当做要挟政府、讨价还价的筹码[41]，使政府被闹大捆绑而处于极端被动状态，自主性越来越弱，越难以主动去发掘、回应和处理社会问题。

结 语

综上所述，“政府兜底”是政府官员在总体制度和社会环境约束下作出的“最优”选择，也是政府制度理性与农民“闹大”行动策略耦合的产物，它集中政府的人力、财力、物力和行政权力，通过运动式治理的方式[42]，以平息事态为唯一目标，在短时间内实践的一项政府决定和行动。政府兜底并不是一无是处，它具有一定的现实和社会乃至伦理的合理性，产生了一定的正面积极效应。但是，政府兜底更带来了诸多负面的政治社会影响。因此，要解决规范政府冲突管理、扭转政府兜底现象，应该在以下几个方面着力：（1）加强农民的利益表达和协调机制建设。有研究表明，近年社会矛盾冲突事件呈上升趋势，根源于缺乏有效地利益均衡机制。[43]农民是弱势群体，现有体制下其有效表达利益、满足诉求的正常渠道较少，这是农民之所以“闹大”的根源。通过建立农民有效的利益表达和协调机制，使农村不同利益之间进行有效的博弈、妥协和协商，以实现利益的整合，实现农村各方的利益均衡，从源头上减少和化解农村社会冲突。（2）加强社会冲突管理的制度化能力建设。制度化能力就是要将冲突纳入政府的规范管理范畴，使冲突管理和化解有章可循、有法可依，亦使社会冲突在制度范围内有序展开（而非彻底消灭冲突）。这就需要政府根据社会冲突发生、发展和演进的内在逻辑，以及管理社会冲突的基本经验，制定和出台权威性的制度文本和政策文件，为规范化处理社会冲突提供范例、程序和标准[44]，使社会冲突管理走向有序化、常规化和制度化。（3）强地方政府的应急管理能力建设。社会冲突的应急管理能力是地方政府及其主要官员的一项基础能力，很重要的措施是建立农村社会冲突的反馈机制。在社会冲突发生后，地方政府及其主要官员就能在第一时间做出反应，控制社会冲突的扩大、蔓延和扩散，并抑制社会冲突发展成二阶冲突，以避免政府陷入不必要的兜底境地，使冲突在法律法规范围内解决。通过上述制度化措施的建立和完善，就能够保障农民正当诉求的表达，提高政府冲突管理的制度化水平，减少和消除丧失原则和底线的随意兜底。

作者简介：杨华，男，1981年生，社会学博士，公共管理博士后，现华中科技大学马克思主义学院讲师，主要从事农村阶层分化与社会冲突管理研究。

注释：

[1]达仁道夫：《现代社会的冲突》，中国社会科学出版社2000年版。

[2]杨华：《“中农”阶层：当前农村社会的中间阶层》，《开放时代》2012年第3期。

[3]李婷婷：《“兜底”的调解者——转型期中国冲突管理的迷局与逻辑》，《社会主义研究》2012年第2期。

[4]田先红：《当前农村谋利型上访凸显的原因及对策分析》，《华中科技大学学报（社会科学版）》2010年第6期。

[5]韩志明：《闹大现象的生产逻辑、社会效应和制度情境》，《理论与改革》2010年第1期。

[6]萧武：《又见校车事故，维稳亦要讲原则》，观察者网。

[7]《河南塌桥遇难者家属：官方称早签协议奖励多》，《中国青年报》2013年2月4日。

[8]李婷婷：《“兜底”的调解者——转型期中国冲突管理的迷局与逻辑》，《社会主义研究》2012年第2期。

[9]以下案例出自笔者和所在团队成员余彪、刘锐、王君磊、陈柏峰于2011年7月和11月对江西省安义县农村的调查，并由余彪和陈柏峰整理完成，调查材料和思考为团队成员共享。

[10]贺雪峰：《乡村的去政治化及其后果》，《哈尔滨工业大学学报（社会科学版）》2012年第1期。

[11]杨华：《农村征地拆迁中的阶层冲突——以荆门市城郊农村土地纠纷为例》，《中州学刊》2013年第2期；郭亮：《土地征收中的利益主体及其权利配置》，《华中科技大学学报（社会科学版）》2012年第5期；朱静辉：《征地之意外后果的影响及应对机制》，《中共宁波市委党校学报》2012年第4期。

[12]田先红：《当前农村谋利型上访凸显的原因及对策分析》，《华中科技大学学报（社会科学版）》2010年第6期。

[13]侯猛：《最高法院访民的心态与表达》，《中外法学》2011年第3期。

[14]陈柏峰：《特定职业群体上访的发生机制》，《社会科学》2012年第8期。

[15]于建嵘：《社会泄愤事件中群体心理研究——对“瓮安事件”发生机制的一种解释》，《北京行政学院学报》2009年第1期。

[16]李婷婷：《“兜底”的调解者——转型期中国冲突管理的迷局与逻辑》，《社会主义研究》2012年第2期。

[17]田先红：《从维权到谋利——农民上访行为逻辑变迁的一个解释框架》，《开放时代》2010年第6期。

[18]李婷婷：《“兜底”的调解者——转型期中国冲突管理的迷局与逻辑》，《社会主义研究》2012年第2期。

[19]安义农村调查案例：杜某30多岁，结婚后老婆外出打工跟人跑了，到政府闹，要求政府把他老婆找回来，否则就吃住在政府。县政府没办法只能给他办低保了事。

[20]安义农村调查案例：肖某，40多岁，有5个子女，前面几年到县政府上访，理由是当年政府没有抓好计划生育，使他们家生了这么多小孩，导致现在家庭负担重，生活困难，要求政府负责。否则就到省城、北京上访。县政府最终为他们的两个子女免费安排在县一中读书，并给了他们夫妇农村低保名额。两三年又到县政府闹，要求政府给他们夫妇城镇低保，并给他们正在上大学的女儿贫困生救助。县政府无奈，逐一满足其要求。

[21]李婷婷：《“兜底”的调解者——转型期中国冲突管理的迷局与逻辑》，《社会主义研究》2012年第2期。

[22]该工作组由中纪委委员、广东省委副书记朱明国任组长，林木声任副组长，还包括省直各部门的9名厅级干部和一批业务骨干。

[23]龚春霞：《行政应急管理与乡村社会秩序的生成——反思乌坎事件》，未刊稿2013年。

[24]访谈笔记由余彪和陈柏峰整理完成，调查材料和思考为团队成员共享。另参见陈柏峰：《群体性涉法闹访的生产机制与社会后果》，未刊稿2013年。

[25]常建、韦长伟：《当代中国社会二阶冲突的特点、原因及应对策略》，《河北学刊》2011年第3期。

[26]丁煌：《公共选择理论的政策失败论及其对我国政府管理的启示》，《南京社会科学》2000年第3期。

[27]孙立平：《消除“不稳定幻象”》，《经济观察报》2008年1月7日。

[28]申端锋：《乡村治权与分类治理：农民上访研究的范式转换》，《开放时代》2010年第6年。

[29]萧武：《媒体的政治化与去政治化》，观察者网2010年8月。

[30]韩志明：《街头官僚的空间阐释——基于工作界面的比较分析》，《武汉大学学报（哲学社会科学版）》2010年第4期。

[31]田先红：《当前农村谋利型上访凸显的原因及对策分析》，《华中科技大学学报（社会科学版）》2010年第6期。

[32]欧阳静：《维控型政权：多重结构中的乡镇政权特性》，《社会》20011年第3期。

[33]“规则黑洞”是易江波在齐海滨教授主持的一次讨论会上提出的概念，意思是由于规则过于密集，使得个体的权利往往被密集的规则所稀释、吞噬而无法行使。

[34]陈柏峰：《群众路线三十年（1978-2008）——以乡村治安工作为中心》，《北大法学评论》2010年第4期。

[35]海云志：《“关系型”强制动员——城市拆迁中死人关系网络的反向利用机制》，《青年研究》2011年第5期。

[36]陈柏峰：“传媒监督权行使如何法治”，《法学家》2012年第1期。

[37]周雪光：《“逆向软预算约束”：一个政府行为的组织分析》，《中国社会科学》2005年第2期。

[38]田先红：《当前农村谋利型上访凸显的原因及对策分析》，《华中科技大学学报（社会科学版）》2010年第6期。

[39]陈柏峰：《群体性涉法闹访的生产机制与社会后果》，未刊稿2013年。

[40]贺雪峰、刘岳：《基层治理中的“不出事逻辑”》，《学术研究》2010年第2期；钟伟军：《地方政府在社会管理中的“不出事”逻辑：一个分析框架》，《浙江社会科学》2011年第9期。

[41]饶静、叶敬忠等：《“要挟型上访”——底层政治逻辑下的农民上访分析框架》，《中国农村观察》2011年第3期。

[42]吕德文：《群众路线与基层治理——赣南版上镇的计划生育工作（1991-2001）》，《开放时代》2012年第6期。

[43]清华课题组：《以利益表达制度化实现长治久安》，研究报告2010年5月；张振华：《“弱者的武器”：群体性事件的政治解读》，《中共宁波市委党校学报》2012年第4期。

[44]李婷婷：《“兜底”的调解者——转型期中国冲突管理的迷局与逻辑》，《社会主义研究》2012年第2期。

一、问题提出与理论框架

（一）中国农村为何没有出现明显的阶层分化？

随着上个世纪80年代初农村改革的启动，农村市场化和农村人口流动不断加速，中国农民逐渐从单一化、差别不大的农耕群体，向不同职业、不同收入群体发展，农民在政治、经济和社会关系等方面的分化程度越来越高，对中国经济社会发展、农村政治社会稳定和乡村治理产生着深远的影响。

在研究者那里，阶层常常跟分化联系在一起，阶层的形成一定是人群分化的结果，但是有分化并不一定就有阶层。对农民分化的观察和记录，一开始就伴随着对农村阶层分化的考察。中国学界从上个世纪80年代末、90代初开始切入对农村阶层分化的研究。这些研究普遍从职业角度考察农村的阶层分化，将农民划分成不同的职业阶层，并对这些阶层进行量化处理和定性描述，产生了一大批研究成果。[①][1]这些研究的贡献在于，之前我们看农民都是很笼统的、格式化和模式化的，一旦进行职业阶层的划分后，才发现农民内部的差别是如此之大，如此之复杂。若不做细致的区分和考察，国家在农村的政策也可能“一笼统”、“一刀切”，无法切中农村的要害。农民不同职业阶层的划分，是对农村和农民复杂性认识的开始。但是这一认识不仅因为对农民分层标准认定在职业上，而有简单化的嫌疑，忽略了农民分化本身的复杂性，并且它更多的是在宏观层面展开的，缺乏微观经验的支撑。因此，我们看到，这些研究主要采用结构主义或实体论的视角，[②][2]它生硬地将农民群体划归到某一阶层内，却没有考察农民的主观阶层认同、阶层意识，也没有明确区分阶层界线，或阶层区隔，更没有触及阶层关系，即农村不同阶层之间的交互关系状态。而这些层面正是判断农民分化后，有没有形成阶层的重要指标，且只有进入微观的经验中才能观测得出来。

对农民分化和农村阶层关系的微观经验研究，最适合的研究视域是村庄。在中国，由于其内部生活、生产、信仰和社会关系自成一体，村庄不仅是各类现象交合而逻辑自洽的场域，即在村庄内部各类现象相互关联，互为因果；而且，村庄现象具有结构易得性，即如果研究者置身其中，便能触摸和体验到农民个体、群体间的交互关系，勾勒出村庄详细的社会关系结构和和社会事件的发展脉络，甚至可以体悟到农民的内心世界。[③][3]所以，只有浸润在村庄，做扎实的调查和观察，方能把握村庄逻辑自洽的经验质感。对于农民分化的研究亦是如此，若没有对其进行村庄微观经验的感受，便不能真正把握村庄社会关系的实质、农民分化的程度及其主观的社会分层，也就不能判断农村是否存在阶层分化，以及哪些农民应该归入哪类阶层。

既有对农村阶层的实体论研究，在宏观上认定农村已经出现了阶层阶级的分化，有武断和偏颇之嫌。根据笔者及所在团队近年对全国各地农民分化的追踪考察，除了少数地区（仅占5%沿海发达地区、城郊农村[④][4]）外，占中国95%广大中西部农村地区虽然存在农民分化，有的地方甚至存在严重的分化，[⑤][5]却没有形成明显的阶层分化。在这些地区，农民在权力、经济、职业、消费水平和社会关系等方面的分化，并没有带来他们之间在社会交往、闲暇方式、社会活动、人情往来、价值观念、行为逻辑等诸多方面的明显界线，更难说得上阶层区隔。笔者调查了解到，虽然农民会对自身在村庄中的（经济）地位有个上中下的体认，但是这种区分并不妨碍他们跟其他位阶的农民交往；农民一般不会自觉低人一等或高人一筹，他们认为所有的差别都是非固化的和暂时的——现时家庭负担重、经济条件差的家庭，等到它们完成了劳动力的再生产后，经济条件就会好起来，就可能跻身村庄条件好的行列。

那么，为什么中国广大中西部农村没有出现明显的阶层分化？这是研究农民分化要追问的首要问题。

（二）中国农村的去阶层分化机制：概念与理论

笔者将上述农民有分化却不存在明显的阶层界线的现象，称之为农村的去阶层分化。中国农村恰恰存在某种机制使得这种现象得以存现。农村的去阶层分化机制，与社会学中的重要概念“社会整合机制”存在差别。后者是指当一个社会出现阶层分化的事实之后，有某些机制在各阶层之间发挥作用，使得各阶层之间的交流相对通常，阶层间的关系相对缓和，并在一定程度上弥合了阶层隔阂，从而使整个社会重新成为一个整体。比如城市中产阶级就常常被认为扮演着沟通上下阶层、润滑阶层关系的角色。[⑥][6]这些整合机制，有的是社会内生的，有的是政府政策和制度创设的。譬如，在中国沿海发达农村地区，已经出现了阶层分化迹象，阶层隔阂和阶层怨恨开始凸显，于是政府便出台政策，要求当地富人和穷人之间的住房要交错兴建，富人不得建别墅区。这样做为的是让各阶层农民在生活区有交集和充分的交往，以消除阶层区隔和误会。[⑦][7]

农村的去阶层分化机制，则意味着在农村阶层分化和形成之前，便有某些机制干预和介入农民分化，使其不至于过渡发展，尤其是使其不能在社会交往和价值观念等层面产生较大距离和隔阂，从而使农民分化无法型构具有明显界别的阶层。去阶层分化机制的存在，前提是分化已经存在，但阶层尚未形成。而社会整合机制则是阶层依然出现。也就是说，去阶层分化机制不是“社会整合机制”的一种类型，因为它不是阶层出现后的“事后救济”措施，而是“事前”的社会安排。所谓农村的去阶层分化机制，就是阻滞、化解、中和农民分化形成阶层的各类措施和制度等社会安排的相互联系、相互作用的结构、功能和原理。

根据笔者调研，中国农村去阶层分化机制包含了三重基础，一是以血缘地缘关系为关联模式的社会基础。作为农村传统社会关联模式的血缘地缘关系，在农民分化过程中起着“中和”作用，它使得农民的经济、权力等资源上的差距，因为有着共同的血缘地缘关系而不至于在社会交往上体现得过于赤裸裸，甚至表现出相互间的合作关系。二是以半工半耕结构为收入结构与生计模式的经济基础。当前农村的经济来源和生计模式主要是半工半耕，或曰小农兼业，它使得农民整体处在“中等收入水平”[⑧][8]，经济分化不大，也使得社会交往等其他层面的分化不大。三是以上层走出村庄为生活面向的价值基础。在城乡二元结构下，先富农民有能力在城里生活，便搬出村庄在城里安家落户，他们不参与村庄的面子游戏和价值生产，不参与村庄规则和竞争标准的制定，从而使得村庄内部的竞争参照系依然锁定在中等收入水平（而不是在富人的高水平），因此大部分农民容易达成而不至于被其他群体甩出去。这三重基础共同作用，型构了农村的去阶层分化机制。

二、血缘地缘关系：中国农村去阶层分化的社会基础

农民主要“以血缘地缘关系为关联模式”，是中国农村去阶层分化的社会基础。

梁漱溟、费孝通等人认为中国社会是伦理社会，与西方意义上的阶级阶层社会有明显的差别。梁漱溟直接以“伦理本位”来概括中国社会的秩序，[⑨][9]费孝通则认为中国社会是通过“差序格局”来组织的[⑩][10]。“差序格局”是从社会结构意义上来说的，它是人与人之间最基本的结合方式，而“伦理本位”讲的则是社会规范，是人与人之间在社会交往过程中应该遵循的基本准则。二者是对社会一体两面的概括，即中国社会的结构是“差序格局”，而结构背后规范人们行为的是伦理，差序格局所呈现出来的是伦理本位的社会。

中国“伦理本位”的社会有以下特点：（1）从社会结构上来看，差序格局是以个人为中心，根据亲疏远近建构起来的一个圈子，这个圈子从自己往外一波波地推，被波纹所推及的就发生联系，离圈子越近的人越亲，越远则越疏。（2）从人与人的连结方式上来看，在差序格局中，人们主要是通过血缘地缘关系联系起来，血缘地缘的亲疏远近就是关系的亲疏远近。（3）从社会规范来看，在差序格局的社会中，传统的儒家伦理诸如“三纲五常”是主要的道德规范，正式的法律规范服从于道德规范，且伦理本身具有差序性，即对不同等级中的人有所差异，所谓“刑不上大夫”。（4）从等级秩序来看，差序格局所建构的是尊卑长幼男女的等差秩序，不同的人在不同的生命阶段中会处在不同的等级结构中。

在传统中国伦理社会中，有层级分化，但不存在固化的阶层，其层级结构也不是整个社会结构的主流，它没有主导人们的生活。层级结构并不规范人们的行为，也不是传统人们认同和行动的单位。尽管有上中下之分，但上中下的层级仍然是在差序格局的规范下行为，层级的分化并没有打破差序格局的总体秩序。在社会相对稳定时期，层级的界线明显，但层级之间没有完全固化，层级之间共享一套话语体系，相互间互动频繁，交流没有障碍，层级关系相对和谐。差序格局下的纵向等级关系要比层级分化下的层级内部关系重要。同时，层级之间的关系也不是人们处理关系的重点，如何处理好纵向等级关系是重点。总之，传统主导的社会结构是差序格局，其规范下的血缘和地缘团体才是人们认同与行动的单位。

具体到中国农村，“差序格局”和“伦理本位”可化约为“血缘地缘关系”。农村传统的血缘地缘关系，被认为是落后的关系形态，在新中国的历次政治运动中遭受重创，并受到改革开放后市场经济、人口流动、新观念潮流等诸方面的冲击，由其支撑的差序格局的社会权力结构被摧毁，血缘地缘性的组织活动逐渐终止，宗亲内部难有统一的组织行动和等级秩序。尽管如此，在当前广大中西部农村，血缘地缘关系仍然是其人际关联和社会结合的基本方式，血缘地缘的认同较为强烈。在血缘层面，家族、宗族虽然已较少组织性和等级性了，但宗族成员间共同的“历史感”还具备一定的凝聚力，其内部“自己人”观念和认同还存在，宗亲还具备一致行动能力。在地缘层面，共同生活于一个村庄、一个地方的农民尚有较强的“当地人”意识（“当地感”），人情构成没有血缘关系的农民之间的主要凝结方式，他们之间通过人情往来建构“自己人”关系。血缘地缘内部的“自己人”关系，是一种互为义务的社会关联，相互之间要求提携、帮扶、救济、体谅、宽忍等，在交往中讲究血亲情意和人情面子，讲究做事不走极端、留有余地。在这些血缘地缘关系原则的主导下，农村社会关系相对和谐。

当农村社会分化之后，血缘地缘关系就可以在分化的农民之间起着沟通、连接和润滑关系的作用，它“中和”农民的分化，消解农民分化的负向影响，使农民相互之间不因权力、财富和超社区关系资源的差距而产生较大的距离和隔阂。因为有“自己人”的认同感和熟人社会的交往规则，血缘地缘关系使得富裕农民仍然能够与贫穷农民在同一张桌子上吃饭，也令相对落后的农民不因贫富差距而自卑和自我矮化，使不同层级的农民仍能平等交往、自然交流，而没有心理压力和心理障碍。如果哪个富裕农民在村庄里摆谱，自觉高人一等，看不起其他人，不屑于跟其他农民来往，那么其他农民就会对他给予集体排斥，尤其是当他遇到大事（如婚丧嫁娶）时便没有人出面帮忙，置其于“社区性死亡”之境。这样，分化之后的农民虽然有层级、位阶之间的分野，却难以形成具有主观认同和客观意识的独立阶层，更没有形成相互隔阂、排斥和对立的阶层关系。分化的层级之间在关系、信息、资源等方面的交流相对畅通，处在不同层级的农民之间更多的是一种既有攀比与竞争，又有互助与合作的关系，使得农村社会既充满活力，又有人情味。

血缘地缘关系在农村去阶层分化的过程中，通过以下两重机制发挥作用：

1、血缘地缘关系超越分化层级内部关系。在农村社会，通过血缘地缘建构起来的关系，比因农民分化而呈现出来的关系——层级内部关系——要紧密和重要得多。这是熟人社会中“差序格局”的一般性规则使然：血缘关系越近，关系越重要，也越优先；血缘关系优先于建构性的人情关系；村庄内部“自己人”关系要重于“外人”关系，即重于村庄外部的亲朋关系，等等。在农民分化之后，即便同一层级的农民之间在权力、财富、职业、观念和社会关系等方面都极其相似，而与同族、同村人在这些方面却有很大的差别，在社会交往的亲疏远近上，也得优先考虑血缘地缘关系，在关系需要取舍时尤其如此。假设两个不同姓氏的富人同处村庄的上层，他们有密切的交往，而他们同时又有各自处于下层的兄弟和族人，那么在关系的孰轻孰重上是很明显的——富人与兄弟及族人的关系要比与同一阶层的另一富人的关系要紧密、重要得多；在关系的处理上，富人层级内部的平等关系要让位于不同层级的兄弟、族人的等级关系，如在兄弟与另一地主发生纠纷时，要站在兄弟的立场，而非本层级的立场。也就是说，在农村，不是不主张有相同层级农民之间的社会联系，而是层级内部关系不能超越、肢解和瓦解血缘地缘关系。

2、分化层级之间的关系受制于血缘地缘关系。血缘关系内部讲究的是血亲情谊和兄弟情结，地缘关系通过人情来建构人与人之间的关系，它是血缘关系的投射，服从和服务于血缘关系，在交往当中讲究的是人情面子。因此，在同一血缘内部，不同层级农民之间的关系要受血缘地缘的约束，也要讲究血亲情谊和人情面子，不能完全按照利益关系、法律关系或陌生人关系来处理。在血缘地缘关系内部，经济条件较好的上层有接济、帮扶经济条件不好的下层成员的义务。富裕农民之间可以有紧密的交往，但其内部不能进行封闭圈层、垄断资源和排斥其他农民，[11][11]不能打破村庄社会交往的公共规则，尤其是在酒席规模、人情礼单上，不能自定规则，造成恶性竞争和排斥下层农民[12][12]。在土地出租、买卖中，有宗亲先买的传统。在双方发生矛盾纠纷时，处理的方式不是据理抗争，或是不能得理不饶人，而是双方都要讲血亲情谊，相互给面子、卖人情，使紧张关系恢复到原初的秩序状态。即各方以修复和维持社会关系为准则，而非以追究是非对错为正义。[13][13]

总之，血缘地缘关系仍是农村社会的主导社会关系原则，由其建构起来的交往规则，是处理农村社会关系的基本规则。层级内部关系和层级间关系不是独立存在的社会关系，而是嵌入于血缘地缘关系之中，并受后者规约。如此，在农民发生分化之后，各层级农民仍处在同一个血缘地缘关系之中，并仍按照原来的交往规则行为，不能取消与其他层级农民的关系，从而使得各层级内部无法自行其是，形成不了独立的交往规则和行为逻辑，也就无法催生阶层边界和阶层意识，独立的阶层也就成长不起来。

调查还发现，血缘地缘关系对农民分化的中和作用，在不同地区的村庄有所差别。在血缘地缘关系较强的村庄中，对分化的中和力度就较大，层级的边界就不明显，阶层就相对难以形成。而在血缘地缘关系相对弱化的村庄，分化的力量就可能凸显，上层农民就越可能摆脱原有关系和规则的束缚，层级的界线就可能明晰，阶层的雏形出现。前一种情况以北方“小亲族”地区和南方“宗族”地区为典型，后一种情况在江浙沿海地区已经愈演愈烈。笔者在江西、湖南、广东等地宗族型村庄调查时，经常发现：如果一个村庄率先出现一个外出闯荡某行业的成功者，便会带出村庄一大波人外出从事该行业，也获得成功。这就是血缘地缘关系在各层级农民间发挥着润滑、连接作用的结果。

三、半耕半工结构：中国农村去阶层分化的经济基础

绝大多数农民“以半工半耕为收入结构和生计模式”，是中国农村去阶层分化的经济基础。

在韦伯的视域中，经济收入是划分阶层的主要且客观的标准。我们撇开血缘地缘关系不论，在一个“理想类型”的纯个体化的社会中，经济上的一致性很容易带来社会交往、职业关系、权力资源、消费水平、价值观念等方面的趋同性，从而形成一致的思想观念和价值认同，并可能具备一致行动能力。因此，虽然韦伯强调经济、权力和社会关系等多元的分层标准，但在具体的操作中经济因素是阶层划分的基础。在对中国农村的阶层划分中，职业标准是主流，其内含着经济因素的主导作用。华中村治研究群体近年对农民分化的关注，主要依托农户土地的占有状况，这实际上是变相的经济标准：随着粮价上涨和各项政策补贴的输入，农民的经济收入和土地耕种在一定程度上成正比。[14][14]但是，关于中国农村的阶层分化经验材料多来源于沿海发达农村地区，而对广大中西部地区的农村分化则缺乏实证数据和田野观察。个中原因是沿海发达地区农民经济收入差距大，经济上的分层十分显著，而中西部地区经济收入差距不大，分层不明显。因而研究者更乐意于在沿海农村地区攫取阶层分化的数据和经验。

然而，正是广大中西部地区农村的经济分层不明显，给予了我们思考中国农村去阶层分化的想象空间。为什么在该地区经济分化不显著，进而带来农民阶层分化不明显？这与该地区农民家庭的“半工半耕”的收入结构和生计模式相关。这种收入结构使得大部分农民家庭的经济收入保持在农村的“中等收入水平”上，既不会太差，也不至于富得流油。简单来说，在中西部农村，有约5%的农民家庭通过在外经商、办工厂等发家致富，成为村庄里的先富家庭，另约15%的农民家庭因为老弱病残、家庭负担重、土地较少、没有壮劳动力、无法外出务工经商等缘故，只能耕种少量土地而使生活处于拮据和贫弱状态。

而占80%的农民家庭则通过“半工半耕”获得家庭收入，即家庭中一部分劳动力外出务工经商兼业，另一部分劳动力（或半劳动力）在家务农、照看家庭。这样的家庭就有务工和务农两部分收入。这种收入结构从上个世纪80年代中期开始形成。当时乡镇企业在全国农村异军突起，农民主要以离土不离乡的方式形成“半工半耕”的收入结构。到九十年代中期后，乡镇企业纷纷倒闭，农村青壮年男子开始大量进城务工，老年人和妇女在家务农，形成以性别分工为基础的“半工半耕”结构。2000年以后至今，农村年轻妇女皆外出务工经商或兼业，老年人在家务农，于是形成了当前以代际分工为基础的“半工半耕”结构。这种分工和收入结构基本上已趋稳定，并具有再生产性。[15][15]这就是说，在未来数十年内，在农民无法完全转移到城市，农民工家庭无法在城市完成劳动力再生产的情况下，年轻夫妇外出务工经商，老年人在家种地、照看家庭和孙辈将成为一个稳态的家庭结构和收入结构。随着这一代年轻夫妇年老无法在城里务工经商之后，便回到农村务农，其子女成年而接着外出务工经商。这种稳定性和再生产性对农村产生着举足轻重的影响，其中之一就是对农村收入结构进而对农民分化的长期影响。

当前“以代际分工为基础的半工半耕”结构，主要从增加收入和降低消费两个方面对农民家庭经济收入结构产生影响。

1、该结构增加了农民家庭的经济收入。以代际分工为基础的半工半耕结构，意味着一个家庭的收入由两部分构成，一是年轻夫妇在外务工、经商或兼业的收入，一般占家庭总收入的60-70%不等，二是老年人在家务农的收入，一般占家庭总收入的30-40%不等。据我们在全国各地对农民工的调查了解到，一对年轻夫妇在城市务工（经商、兼业），除去日常开支（生活、日用、服饰、人情、房租、通讯等费用），一般到年底能够带回家1.5万之3万元不等，如果不甚节约的家庭，则一般在1.5万元左右，较为节约的则可达3万。只有少数技术、管理工种才可以超过3万。

在家务农的老年人一般在50岁至70岁之间，随着农耕机械化程度的提高，耕作的劳动强度大大降低，在重体力活请工的情况下，部分70岁以上的老年人也还能耕种一定田亩的土地。到一定年龄，老年人不种大宗粮食作物，但一般还会种少量土地的蔬菜水果。老年人在家种地根据年龄不同，种的田亩数也有差异，一般50多岁的老年人还属于壮劳动力，能耕种数亩到十几亩不等，一般收入在1万元左右。其余种少量土地的老年人，一年的收入也可以达到数千块钱不等。

务工和务农两笔收入加在一起，其经济水平就可以达到农村中等收入水平（2-4万）。有了这笔收入，一个农民家庭的生活若没有大笔应急开支，生活就会相对宽裕，在完成家庭的基本生活的情况下，尚能有相当的结余用于完成劳动力再生产、就医上学、建房娶妻、养老送终，以及参与村庄的社会性竞争（人情、面子、炫耀性消费）等。对于一个半工半耕家庭来说，这两笔收入都不可或缺，缺了哪一笔，都会使家庭的生活质量下降。如果缺了务工的收入，纯粹务农的收入少之又少（少数转入农地的大户除外），几乎无法满足农民的日常开支，更不用说参与村庄社会性竞争和劳动力再生产。家庭就会陷入贫弱状态。假设少了务农的收入，农民工要在城市“高成本”“纯货币化”地展开家庭生活、进行劳动力再生产、完成各项人生任务（买房、娶妻、生子、养老送终）等，除了少数幸运家庭外，几乎不可能。

2、该结构降低了农民家庭的消费支出。农村“半工半耕”家庭有一个显著特点是，其大部分收入不是用于城市的高消费。在当前农民工工资结构和城乡二元结构的限制下，中国95%的年轻夫妇外出务工的目的和逻辑，不是为了在城市立足和扩大在城市的消费，而是将大部分务工收入输入农村，用于在村庄完成家庭再生产和社会性竞争。这样，一方面，农村年轻夫妇务工的预期在于使自己在农村的生活更体面，而不是当下在城市里享受消费带来的快乐，那么他们就不会跟进城里的消费浪潮，更不会在城里进行炫耀性消费，而是尽量缩减自己在城里的开支，以带回农村更多的钱。而当他们回到农村后，由于农村的物价相对较低，那么他们在农村的消费开支较城市又要低许多。

另一方面，年轻夫妇外出务工，而老年人在家务农并照看孙辈，那么老年人和小孩的生活在农村展开，这是一种“低成本”“廉价”地完成劳动力再生产和养老送终的方式，仅这一项就为一个农村家庭节省了大量开支。我们调查的普遍情况是，如果一对青壮年轻夫妇外出务工不带小孩一年可以带回3万块钱的话，若他们把小孩也接到城里，那么就得腾出人手来照顾他，送他上幼儿园、小学，以及为他购买城市（婴幼儿）物品等，那么他们年终能带回家的一般不会超过1万块钱。如果老年人也搬到城里生活，年轻夫妇根本应付不过来。

而且，老年人在家务农，除了能维持自己和小孩的生活外，家庭许多的收益都没有货币化。典型的如，老年人种地本身是一种休闲农业，为老年人锻炼身体、活动胫骨提供了方便，也是一种打发时间的方式（“没事就到田里去看看”）。老年人自种的瓜果蔬菜大米，自养的鸡鸭鹅猪牛羊等为农家生活提供了丰富的蛋白、维生素和能量，提高了农村生活和健康的水平，多余的还可以投入市场，赚点零花钱。农家有自建的房屋院落，既宽敞透亮，又方便相互走家串户，交往频繁而不至孤独寂寞。农村烧的柴火来自山上或田埂、河岸上，无需买卖。老年人在家的另一项重要的工作，是照顾成年子女的“人情往来”，以为今后年轻人回村生活所做的人情投资（因为一旦中断了人情，就等于中断了关系，会对后面的生活带来诸多不便），[16][16]等等。这些都是老年人在家种地带来的非货币化的收益，是农民家庭隐性的收入和福利，如果这些要在城里获得和享受，则都要货币化，对于农民工家庭来说无疑是一笔巨额的开支。

综合起来，当前“以代际分工为基础的半工半耕”结构总体上、实质性地提高了农民家庭的经济收入，增加了农民的社会福利，使得大部分农民家庭能够达到农村“中等收入水平”。上文已提到，当前农村80%的家庭的收入都是通过该结构来获得的，即农村占绝大多数的家庭是这种收入结构和收入水平，说明广大中西部农村差不多是被一个中等收入水平人群所占领。这个收入水平虽然无法跟城市居民相比，但是在城乡二元结构下，农村是一个独立存在的实体，尽管农民工进城务工，但他们不会跟城市居民“比较”自己的收入水平和消费能力，他们是在村庄中相互比较的。那么，这个“半工半耕”结构决定的这个“比上不足比下有余”的中等收入水平就极具社会意义，其一是中等收入者的保守心态在社会稳定上的意义，[17][17]另一个是本文所以阐述的在社会分层上的意义。

由于广大中西部农村的农民家庭在经济水平上总体相当，说明这些地区的农民经济上的分化不彻底、不明显。经济是社会分化的基础。也就决定了他们在政治权力、社区关系和超社区关系上的分野不会太大。同时，由于经济上的差距不大，农民不会在经济上撕裂和分割村庄，广大中西部地区的村庄依然够得上一个共同体，农民家庭在生活水平、生活方式、消费水平、闲暇类型、交往群体、劳动时间、作业方式、宗教信仰等方面会有一定的差异和分化，但不会太大，而是总体上保持在相似层面。这是由于一个庞大的中等收入者的存在，他们相近的生活方式、行为逻辑和思想观念会辐射到整个村庄，成为村庄的主流并影响乃至支配其他人。那么，在村庄内部，约占5%的富裕农民，尤其是约15%贫弱农户就不会成为一个拥有自己独立观念和行为逻辑的实体，也就无法形成阶层的认同和阶层意识。

另一方面，由于“半工半耕”结构决定了大部分农民的主要收入来源于外出务工和在家务农的收入，并且主要是前者，而不是来自于对村庄内部政治权力、资产利益、矿产资源、土地开放、市场机会、社会关系等资源的再分配，那么也就不会形成不同农民群体间在对这些资源的争夺中形成“合纵连横”的关系，从而产生权力、财富和社会关系等方面的巨大差距，达成阶层内部的利益共识和联盟，形成对其他阶层的（政治、经济机会和社会关系上）排斥、区隔甚至打压。后者在城郊农村[18][18]、资源型村庄[19][19]和沿海发达地区农村[20][20]较为普遍。因此，在广大中西部农村，村庄主要是消费和生活的场域，而不是资源再分配的竞技场，那么村民之间的关系就不是利益争夺的零和博弈关系，而是既有面子竞争又能相互支持的共赢关系，因而农民家庭在社会交往上的分层不会太明显，阶层难以形成。

四、上层走出村庄：中国农村去阶层分化的价值基础

农村普遍存在“上层农民走出村庄的生活面向”，是中国农村去阶层分化的价值基础。“上层走出村庄”，说的是农民的生活面向和价值取向，是转向村庄，还是朝向城市。[21][21]贺雪峰教授认为，中国的村庄不仅是农民赖以为生产、生活和社会交往的单元，而且是农民的宗教。[22][22]农民通过归属于村庄，在村庄熟人社会中获得认可，由此来体现和体验活着的价值和生命的意义。[23][23]农民的价值世界有多重，既有关注本体性的价值理念，比如说传宗接代，农民通过生育儿子、传递祖先血脉来安排自己的人生和定义自己生命的目标。也有更加关注社会层面的价值目标，如村庄的面子、尊严等的竞争。一般而言，农民只有在实现了或正在实现本体性的价值目标时，才会主动、积极、乐观地去追逐社会性的面子竞争。当然也会出现“树活一张皮，人活一口气”现象，即把社会性的竞争看得比较重要。[24][24]

无论是本体性价值还是社会性价值，归根到底都是为了在村庄中过上体面而有尊严的生活，获得社会声望和地位，得到人们的承认和赞赏。要做到这些，就必须通过个体和家庭的主观努力去达到村庄为这些“标的”所设定的要求，即便做不到要超越他人，至少也要不比人家差。那么，这些目标要达成，就必然有个在村庄内部的比较、竞争和较量的过程。这也意味着村庄具有价值生产能力，人们还看重村庄对个人的评价，在意自己在村庄中的言行举止，主动地接受村庄对自身的规约和塑造。在这个意义上，村庄就是农民的宗教和终极目的——外出务工累死累活、节衣缩食，为的就是能回到村庄享受受人尊重、有面子的润贴人生。

随着市场经济的发展，村庄体面生活的标准越来越趋向于一元化的经济消费。只有达到了某种经济消费水准，一个家庭的生活才算体面，家庭主要成员才会获得他人的认可，才会有成就感和满足感。达不到这个消费水准，则会被人“瞧不起”，自己也会认为“没有用”，而成为农村的“有缺陷的消费者”和“新穷人”。并且事实上，消费水准会随着最有消费能力群体的引领而不断抬高。家庭的消费水平取决于其经济水平，而当前农村的经济水平并不是整齐划一的，而是出现了分化。最有消费能力的是村庄中占少数（约5%）的先富农民，最欠缺消费能力的是处于村庄最底层的少数家庭（约15%）。中等收入层级的消费能力处在中等水平。那么在这种情况下，如果先富农民也参与村庄中的消费竞争，希望在村庄中通过在消费水准上的胜出而获得承认，如笔者在江浙沿海农村调查的那样，村庄的社会性竞争规则往往参照先富农民而定，因而水平较高，也使得竞争较为激烈。先富农民凭借自己丰厚的经济实力，在村庄中进行炫耀性消费，引领村庄消费竞争的潮流，从而使其能够达到的消费水平成为村庄其他层级农民竞争的“参照系”或“标的”，即他们的成功才算是成功，只有达到他们的水平才算是成功人士，才能获得面子。其他农民须按此“量身定制”。富人制定了高标准，使得各层级的农民都处在一个较为激烈的竞争和地位焦虑当中。各层级的农民要为达到这个标准使出浑身解数，而富人自身为不被人赶超而得不断地提升自己的消费能力，不断地抬高竞争的标准，甚至是排挤、打压其他层级的农民，令其无法赶超。于是，在富人农民内部就会形成较为紧密的关系，他们垄断了当地农村的市场经济机会，并通过竞选村干部垄断地方政治权力，同时通过共同的消费方式、业缘、人情等方式垄断当地上层的人际关系网络，并形成对其他层级农民的笼罩性排斥。这样，在富人农民内部就容易形成阶层意识和阶层认同，及其内部的一致行动能力。

而其他层级，尤其是最底层农民则因为无论怎么努力，也达不到富人农民制定的成就标准，最终被迫退出竞争，成为被村庄竞争体系甩出来而没有面子和地位的人。由于先富农民阶层内部密集而封闭的关系网络，构成对下层农民的排斥，后者就无法运用富人农民的相关资源获得成功。例如，富人阶层在酒席规格、人情礼金标准上有自己的定位，下层农民要与其建构关系，就得与其看齐，并参与富人的人情往来，但是由于酒席规格、人情礼金之高，只有富人出得起，而下层人则办不起酒席，也赶不起礼金，就只能不办酒席、或缩小酒席规模，也退出与富人的人情往来，那么他与富人的关系就中断了，富人的资源他也就用不上了。久而久之，农村的人情往来也成为富人的游戏，富人之间为了建构关系往往大摆筵席，关系越来越广，而穷人越来越办不起酒席，越来越赶不起人情，其人情圈和社会关系网络就越来越窄，所能利用的资源也越来越少，离成功也就越来越远。最终下层农民只能退出村庄的面子竞争，成为没有面子、自甘堕落、获得不了完美人生的农民。并开始产生对富人农民的怨恨情绪，底层的阶层意识开始形成。

上面是笔者在沿海发达地区调研的情况。而在广大中西部地区，虽然同样出现了经济上的分野，却未形成显著的阶层分化，其中一个重要的原因是中西部地区的先富农民搬出了村庄。与江浙沿海城乡一体化程度较高相反，广大中西部地区农村还处在体“城乡二元结构”的分割之中，农村跟城市还有巨大的差距，城市生活是人们所向往的。同时，随着村庄的开放和农民的流动，市场理性侵入村庄，村庄的价值生产能力减弱，有些农民逐渐不在乎村庄的评价和村民的体认，或者有些人能在外边的世界获得其生活意义和生命价值的体验方式，在外边获得承认。那么，这些农民便搬出村庄，在城市定居，脱离了村庄生活和村庄的价值规约。他们不参与村庄的价值生产，也不介入村庄的面子竞争。这些人一般是农村的先富农民，他们的生活面向朝外，最先逃离农村。

当先富农民搬出村庄后，他们的消费标准无论有多高，都不再是其他层级农民的参照标准和比较看齐的对象，也即富人不再为村庄竞争制定规则。那么，接下来村庄最具消费能力的群体就是占80%的广大中等收入者，他们的消费水平会成为村庄新的参照系，农民的竞争开始围绕这个标准展开。其目标无非是确保中等收入的位置，或成为新的中等收入者。只要达到了这个目标，就不枉此生。所谓中等收入，在广大中西部农民并不是一个很高的收入，它是一个相对收入，较其他层级农户的收入水平不会相距太大。即便对于处在最底层的农民来讲，中等收入也不是一个遥不可及的目标，更不是虚幻的海市蜃楼，因而对于这个目标没有心理距离。那么，达到中等收入水平，过上中等收入的生活就是每个农民都可能达到的竞争标准。

相对于先富农民制定的标准，中等收入的目标相对较低，在这样的竞争氛围下，只要农民稍加努力，就容易达成，就容易使自己成为村庄的“成功人士”，过上体面、有尊严、有地位甚至有话语权的生活。也就是说，每个农民都可以使自己的生活有意义，自己的生命有价值。那么，这样的生活对于每个层级的农民来讲，都是有奔头、有向往的。如此，每个农民家庭都会积极向上朝着这个目标走，而不像在富人制定规则的地方，因成功遥不可及而放弃，而颓废。所以在这个竞争体系下，较少有被竞争甩出来的农民，较少有自动退出竞争的农民。即便是处在最底层的农民，也信心满满，他们认为自己是暂时达不到中等收入水平，而不是永久达不到，是自己运气不好（如生病遭灾了），而不是命该如此；或者觉得现在没有达到是因为子女还小，负担大，只要子女都长大成人，成了壮劳动力，家庭收入水平很快就上去了，等等。即认定，只要家庭及周遭环境一改变，他们就会成为中等收入者。于是，在广大中西部农民，每个家庭都充满希望，都充满活力，家庭的每个成员都为了过上体面的生活而竭尽所能，贡献自己的力量（年轻人外出务工，老年人在家务农）。

在这种价值生产的基础上，既不存在勾连在一起独享成功、排斥其他群体的上层农民，也不会形成被村庄竞争甩出去、心灰意冷的下层农民；更为重要的是，每个农民在主观上都不会认为自己是底层人，更不会认为其他人高人一等，皆不会主观上自我排斥，也不会自甘落后和认命。因此，在这些农村地区，就难以形成有形的阶层和主观的阶层排序。

五、结论与讨论

综上所述，中国农村的去阶层分化机制包含了社会、经济和价值三重基础。

其中，血缘地缘关系是中国农村的主要关联模式，它在西方社会和中国城市社会则皆相对淡薄。因而，如果说在西方和中国城市研究社会分层无需顾及血缘地缘关系这一个变量的话，那么，在中国农村研究社会分层，则怎么也绕不开它。在村庄中，血缘地缘关系渗透到农民日常生活的细节，乃至主导着农民的社会经济生活。这是中国农村社会分层研究的独特性所在。血缘地缘关系在农村去阶层分化中扮演着社会基础的角色。它在村庄中起着“中和”农民分化的作用，使得在权力、财富、超社区关系等资源上有较大分化农民，不因这些分化而在社会交往中亦出现较大分化，即使得村庄社会层面的分化较小。

广大中西部农村普遍存在的“以代际分工为基础的半工半耕”的收入结构，是农村去阶层分化的经济基础。它使得这些农村地区普遍处在中等收入水平上，农民之间在经济收入、消费水平和职业关系上具有广泛的一致性。这种一致性在很大程度上“抑制”了农村其他方面的分化，诸如闲暇方式、生活水平、价值观念、宗教信仰、社区交往和超社区关系等，这样，尽管村庄的开放性增强，但仍具有共同体性质，社会阶层的分割难以出现。

上层走出村庄也是中西部农村的常见现象。迫于城乡二元结构的限制，虽然村庄还具备价值生产能力，还能够赋予人们以尊严和意义，但是有能力在城市获得体面生活的人会选择走出村庄。先富农民走出村庄的意义在于，村庄面子竞争和成功标准的参照系随之降低至中等水平。人们在这个水平上比较和竞争，那么每个人获得成功的概率都增加，都可以在这个水平上获得村庄的普遍认可。若以先富农民的标准作参照，由于差距太大，大部分农民都可能有心理恐惧，而最终无法获得成功，觉得人生灰暗，没有意义。但一旦标准回落到中等水平，这种心理差距就会消失，都会积极地去应对竞争。也就是说，先富农民走出村庄，起到了“消解”可能的、由分化带来的心理距离，使得每个人主观上都是站在同一水平线上，而获得成功不过是时间上的差异而已。上层走出村庄为农村去阶层分化提供了价值基础。

在广大中西部农村地区，以上三重基础都存在，它们综合作用的结果就是这些农村地区农民有分化，但没有形成明显的阶层及相应的阶层隔阂、冲突等阶层关系。而在沿海发达农村地区，这三基础基本上都不存在。首先，这些地区由于市场经济的高度发达，农村血缘地缘关系已经非常淡薄，它在分化的农民之间较少起作用，在上层富人和底层穷人之间已经不讲血缘亲情和人情面子了，但它可以在富裕阶层内部发挥润滑和加强关系的作用（如富裕阶层通过讲血缘、讲人情广泛勾连关系）。其次，在这些地区经济收入发生了根本性变化，占5%左右的农民通过创办企业、经商率先发家致富，成为村庄的富人阶层，其他农民皆在附近工厂、企业打工，获得基本的工资收入，只要极少数农民还在耕种土地。这种收入结构使得村庄的贫富差距非常大。进而使得农户之间在消费档次、价值观念、时间安排和社会交往上出现重大差别，这些差别带来了阶层的显著分化。最后，上层富裕的农民并未走出村庄，而是近距离地与下层农民在村庄内比较和竞争，由于上下差距太大，下层很容易产生心理距离和被竞争甩出去的感觉，成为永远无法获得“成功”的人。这样，有了经济上的巨大分化，又没有血缘地缘的中和作用，上下层心理上又存在距离，那么有显著界线的阶层就必然显著。

中国占95%的是广大的中西部农村，它代表中国农村的主流。广大中西部地区没有出现显著的阶层分化和负向的阶层关系，对于中国农村保持稳定，进而成为现代化和城市化的蓄水池和稳定期具有重要意义。“中国农村去阶层分化机制”的提出，对于研究中国农村社会分化的逻辑和机理，及中国本土阶层研究来说是一个潜在的理论贡献，它提出了新的问题，揭示了新的研究方向和领域。因此，研究中国农村的去阶层分化机制，不仅具有重要的现实意义，而且具有重要的理论意义，本文仅仅是一个尝试。

* “去阶层分化机制”概念最先由贺雪峰教授提出，本文是对近年华中乡土派相关讨论的尝试性总结。

[1]陆学艺、张厚义：《农民的分化、问题及其对策》，《农业经济问题》1990年第1期。

[2]仇立平：《回到马克思：对中国社会分层研究的反思》，《社会》2006年第4期。

[3]杨华：《农村阶层研究的范式论纲：实体论与关系论》，《南京农业大学学报（社会科学版）》2013年第2期。

[4]贺雪峰：《论富人治村——以浙江奉化调查为讨论基础》，《社会科学研究》2011年第2期。

[5]徐嘉鸿：《农村土地流转中的中农现象——基于赣北Z村实地调查》，《贵州社会科学》2012年第4期。

[6]张宛丽：《对现阶段中国中间阶层的初步研究》，《江苏社会科学》2002年第4期。

[7]杨华：《阶层怨恨：理解沿海发达地区农民上访的一个框架》，待刊稿。

[8]陈柏峰：《城乡二元结构中的农村中等收入阶层》，《社会科学》2014年待刊。

[9]梁漱溟：《中国文化要义》，学林出版社1987年版。

[10]费孝通：《乡土中国<, SPAN class=Apple-converted-space> 生育制度》，北京大学出版社1998年版。

[11]宋丽娜、田先红：《论圈层结构——当代中国农村社会结构变迁的再认识》，《中国农业大学学报（社会科学版）》2011年第1期。

[12]杨华、欧阳静：《农村人情的变异：表现、实质与根源》，《中州学刊》2011年第5期。

[13]杨华：《自己人的调解——从农村纠纷调解过程中的“举例说明”谈起》，《中国农业大学学报（社会 科学版）》2009年第2期。

[14]贺雪峰：《取消农业税后农村的阶层及其分析》，《社会科学》2011年第3期；杨华：《“中农”阶层：当前农村社会的中间阶层》，《开放时代》2012年第3期；陈柏峰：《中国农村的市场化发展与中间阶层》，《开放时代》2012年第3期；林辉煌：《江汉平原的农民流动与阶层分化：1981-2010》，《开放时代》2012年第3期。

[15]贺雪峰：《城市化的中国道路》，东方出版社2014年版。

[16]宋丽娜：《河南农村的仪式性人情及其村庄社会基础》，《民俗研究》2010年第2期。

[17]陈柏峰：《城乡二元结构中的农村中等收入阶层》，《社会科学》2014年待刊。

[18]杨华：《征地拆迁中的阶层冲突——以荆门市城郊农村土地纠纷为例》，《中州学刊》2013年第2期。

[19]董江爱、王铁梅：《煤矿产权与农村政治——基于煤矿资源的农村公共权力运作分析》，《政治学研究》2011年第6期。

[20]袁松：《富人治村——浙中吴镇的权力实践》，华中科技大学博士论文2012年。

[21]贺雪峰：《新乡土中国（修订版）》，北京大学出版社2013年版。

[22]贺雪峰：《城市化的中国道路》，东方出版社2014年版。

[23]杨华：《隐藏的世界：农村妇女的人生归属与生命意义》，中国政法大学出版社2012年版。

[24]贺雪峰：《农民价值观的类型及其关系——对当前中国农村严重伦理危机的讨论》，《开放时代》2008年第3期。

一

吴重庆在其新著《无主体熟人社会及社会建设》（以下简称“吴著”）中，提出了“无主体熟人社会”的概念，对“空心化”背景下农村社会结构及其性质做出了新判断，对当前农民行为逻辑和农村基本社会秩序给予了新概括。“无主体熟人社会”既是作者农村调研中的顿悟，也是学术传承与对话的结果，它与“熟人社会”、“半熟人社会”有很密切的渊源。

熟人社会是对传统中国农村的经典表述。费孝通将熟人社会定义为：“乡土社会在地方性的限制下，成了生于斯死于斯的社会……这是一个熟悉的社会，没有陌生人的社会。”从“信息”层面来讲，熟人社会表明农民之间相互知根知底，每天低头不见抬头见，甚至听到咳嗽声、脚步声和敲门声就能判断对方是谁。人们的信息是透明和对称的，谁都无法保留多少秘密、无法蒙混过关。人们在社会交往中清楚对方怎么行为，会出什么样的牌、说什么样的话。熟人社会压根儿就没有私事，没有隐私，其权力和利益结构也是明确且固定的。

熟人社会的基本结构是“差序格局”，即以己为中心建构的具有差等序列的关系网络。它是以血缘为基本连接纽带建立起来的等级结构，讲究长幼尊卑、男女秩序。它既有内外之别，也有亲疏远近。前者是指血缘内部与外部的分别，同一血缘内部所有人都是“自己人”，而血缘之外则是外人或是“熟悉的陌生人”。后者意味着即便在一个“自己人”认同单位内部，相互之间的关系也是有差别的，血缘关系越近，关系越紧密。反之则关系疏离。

在交往规则上，熟人社会也有其独特性，最突出的是“伦理本位”，其次是讲究血亲情谊和人情面子，最后是追求“做人”与“相处”的关系法则。这些规则皆与陌生人社会交往的“法治”相差甚远，它们使熟人社会被凝结成紧密的生活与伦理共同体。

随着革命和市场对农村的改造，传统农村社会结构逐渐解体，农民的行为逻辑逐步改变，学界出现了对熟人社会及其行为逻辑的不同描述和阐释。其中包括贺雪峰提出的“半熟人社会”。“半熟人社会”概念表达的是在非传统熟人社会的行政村一级，农民由于交往的非密集性、非高频度性而导致相识却不熟悉的状态。它是对农民间熟悉程度的差异的描述，是对信息不对称的刻画。农民除了空间的扩大导致信息的不熟悉以外，由于社会流动、职业分化、阶层变动、血缘地缘淡化等缘故，农民间的交往频度减少，交往时空缩小，交往深度降低，以及农民隐私权逐渐兴起，即便在自然村、小组内部，农民之间的熟悉程度也大大降低，相互之间的信息越来越不对称。从这一角度来讲，农村的“半熟人社会化”是熟人社会的量变。吴重庆看到了熟人社会的变迁，也意识到量变意义上的“半熟人社会”无法囊括熟人社会的所有变化，尤其是社会结构、行为逻辑等质变层面。他开始寻找再概念化的着力点。

二

吴重庆身处广州人口流入之地，却看到了人口的大规模流动带来的广大农村的“空心化”，这源于他对华南农村和广大中西部农村的长期调研。“无主体熟人社会”正是从农村的“空心化”里生长出来的。在村庄“空心化”与“无主体熟人社会”之间，吴重庆找了个中间变量将二者勾连起来，它是社会结构中的“行动者”角色。社会学家帕森斯认为，具备足够数量的行动主体作为系统的组成部分，是系统内部整合及社会系统和文化模式之间整合的必要条件之一。依据该理论，一个正常社会源于一定数量的行动主体在其中交互作用，维持社会系统的均衡。如果缺少了足够的行动主体，社会系统就无法运转，就会出现病态现象。

中国广大中西部农村在二零零零年以后出现了大规模的人口流动，而流动出去的是青壮年劳动力，他们是农村活跃的主体。这些人流出后，村庄就出现了“主体”不在场的状况，导致村庄的“病态”。吴重庆总结了这种变态的几种表现：“舆论失灵”、“面子贬值”和“社会资本流失”。舆论、面子和社会资本是传统熟人社会的特征，它们的流失意味着熟人社会的转向和变迁。这里的逻辑是，无论是舆论发挥作用，还是面子机制运转，抑或是社会关系起作用，都有赖于村庄中青壮年的高频度、长时段的交往活动，有赖于由于人多形成“人多势众”、“唾沫星子淹死人”的集群效应，以及形成“面对面”的生活不得不在乎对方的存在、不得不相互提供和利用资源的“给人情”、“买面子”的机制。而大部分青壮年农民长时间不在村庄里生活，他们可以轻易逃脱村庄的惩罚，那么就无法形成相互之间的压力，无法相互利用对方的资源，无法生发深厚的交往和友谊。一言以蔽之，人都不在村了，舆论自然就失灵了，人们就不在乎人情面子了，相互之间的支持网络也就越来越松散了。叙述到此，熟人社会似乎已然解体。若是这样，那就不是“无主体熟人社会”，连熟人社会都没了。

但是，吴重庆又杀了个回马枪，他笔锋一转，认为熟人社会还是存在的，因为常年流出的那些青壮年总会间歇性地回到村庄，尤其是在重要节庆的时候，此时，熟人社会原有的特征又会周期性地呈现。这确实没有脱离他的理论逻辑—主体回来了，他们又开始了密集的交互作用，村庄原有的结构又开始运转，村庄舆论又可起作用了，人情面子还是要讲的嘛，宗亲关系又重了起来，熟人社会不就又有了吗？吴重庆重点讲述了熟人社会特征周期性呈现的几个方面，诸如农村纠纷年终算总账、通过“夸富”寻求认同，及参与重要节庆的宗族活动寻求宗族认同。

分析到此，“无主体熟人社会”也就呼之欲出了，它对当前农村社会性质做出了新判断。与“半熟人社会”强调信息不对称不同，它强调的是作为行动主体的农民的在场与不在场，强调行动主体的角色与交互作用。当行动主体的行动是完整的时候，就会形成健全的社会系统，熟人社会就是个运转良好的结构;当行动主体缺席时，系统就会出现问题，原有的结构就会崩溃，或者不起作用。“无主体熟人社会”既是行动主体长时间缺失的社会，问题不断，也是个行动主体短时期内聚集的社会，熟人社会特征周期性凸显，也是问题。

“无主体熟人社会”首先是个描述性概念，它清晰地勾勒了农村社会流动带来的与传统熟人社会不同的症候。根据笔者的农村调研经验，“无主体熟人社会”能够囊括农村的“空心化”、民工潮、“三留守”、以代际分工为基础的“半工半耕”、农民工返乡、村庄凋敝、村庄治理瘫痪、恶人治村、“城乡二元结构”、新生代农民工、抛荒等现象。这些现象与问题都与农村青壮年流出或返乡有密切关系，“无主体熟人社会”完全可以将之纳入自己的描述范畴。即，当人们看到“无主体熟人社会”这个概念时，就会自然而然地想到农村社会的这些现象和问题。反之，当人们遇到这些现象时，就会联想到“无主体熟人社会”这个概念。

更重要的是，“无主体熟人社会”还是个解释性的概念，它在中观层面建构了对农村诸多问题的解释体系。作为中层概念，“无主体熟人社会”至少包含了“革命运动”、“革命后的市场经济”、“农民流动”、“村庄空心化”、“舆论缺失”、“面子贬值”、“社会资本流失”、“农民返乡”等理论构件，以及由这些要素可以直接推导出的“血缘地缘关系淡化”、“社会关系原子化”、“阶层分化与竞争”、“个体化”、“无根基化”、“交往规则变化”等概念要素。通过选取这些要素，对它们进行有机组合排列，形成具有逻辑关系的推理链条，最终推导出被解释的政治社会现象。因此，“无主体熟人社会”是包含诸多现象和解释链条的理论框架。作为例举，运用该理论对以下三则农村社会现象进行解释：

（一）混混进村。混混进村在中部农村较为凸显，首先与该地区青壮年流出村庄有关，它使得村庄没有抵抗外来混混的力量。青壮年流出后，村庄出现了舆论失灵，引混混进村的人感受不到村庄舆论的压力，因而他敢于这么做。同时人情面子等传统行为规则失效，人们不在乎村庄的人际关系网络，就会很自然地援引混混等力量进村博弈。

（二）传统复兴。在沿海地区，出现了这样的悖论现象，一方面村民的个体意识高涨，另一方面宗族复兴迹象明显。为什么？首先，个体意识高涨与农民主体外出闯荡有关，务工经商和资本主义市场形塑了农民个体，所谓成功者皆在于个人，而非宗族。其次，外出务工经商的农民虽然身体在路上，但他们却得给灵魂找到一个归属，既成的归属是村庄和宗族。最后，外出农民不可能在外出时经营自己的归属，而必须在返乡后，因此重要的节庆回家也就成了他们经营归属、参与村庄竞争和获得认可的重要途径。因此他们对参与宗族活动，参与传统信仰活动有着极大的热情，于是传统复兴势在必然。

（三）伦理失序。据调查，农村伦理失序主要包括两个方面：一是对老年人的不赡养及对老年人自杀的正面化;二是一些农村地区对失足女性持正面态度。这也可以从“无主体熟人社会”中得到解释。首先是农民外出务工经商是为了在村庄竞争中胜出。其次，农民外出后，村庄的伦理道德减弱，舆论压力减少，这就为通过不正当的手段获得财富参与竞争提供了可能。最后，农民只要能够在村庄竞争中胜出，直至最后搬出村庄，就更不在乎村庄的舆论压力了，于是竞争的手段就会无所不用其极。村庄伦理也就逐渐淡出村庄竞争和村庄生活。

除了对“无主体熟人社会”的理论建构以外，吴著还强调了实践的一面。这是其理论基础的自然推演。“无主体熟人社会”的概念隐含着行动主体与结构的交互关系性，行动主体在结构中行动，又重塑和强化结构。结构规范行动主体的行动，又依赖行动主体的行动而存在。当行动主体缺失的时候，结构也就散架了，由结构支撑的系列社会功能也不再存在。所以，吴重庆主张通过社会建设，以重建行动主体与结构的关系，达到重建熟人社会的目的。

三

调查发现，行动主体的在场与不在场固然重要，但农村的变化绝不止于行动主体的是否在场，农村行动主体本身的特征和性质也在发生巨变。在某些区域农村，即便大部分青壮年在场，由于农民行为逻辑的改变，村庄也与传统熟人社会有了质的区别。譬如，吴著中提到的无主体导致舆论失灵，但在许多中西部村庄，即使主体在村，舆论也失效，面子也不值钱，子代对父代仍不孝顺，老年人自杀还在加剧，笑贫不笑娼大行其道，等等。这便是说行动主体不在场对某些现象能够做出解释，却不能解释农村社会的一些基础变迁。所以，吴著意义上的“无主体”依然属于熟人社会的量变范畴，构不成质变。

然而，“无主体熟人社会”却是能够表达熟人社会的某些重要质变的。根据笔者对中国农村的观察，农村社会的巨变主要包括三个方面：村庄主体性缺失、公共性缺失和归属感缺失。村庄的“无主体性”会带来村庄公共性的缺失，二者共同作用会导致村庄缺乏归属感。三者缺失的农村就构成了质变的“无主体熟人社会”。

（一）主体性缺失。主体性是指在实践过程中表现出来的能力、作用、地位，即人的自主、主动、能动、自由、有目地活动的地位与特征。村庄的主体性，是农民对自己在村庄里的角色、地位、作用、能力的自觉地体认与感受，把村庄当作自己的村庄、把自己当作村庄的主体来体验的一种精神状态。在实践中，农民会清晰地区分“我们村”与“他们村”，会对“我们村”、“我是村里人”有种自豪感和荣耀感，会时时刻刻注意自己的言行，维护“我们村”的名誉，会为建设村庄及在与其他村的竞争中主动贡献力量，而不是逃避责任，搭他人便车。对有损“我们村”形象和声誉的人或行为予以谴责或惩罚。在有主体性的村庄调查时，农民在说到村里那些不雅的人或事情时，会很气愤地说“我都觉得脸上无光”、“连我都感到耻辱”等。这种村庄主体性使得每个人都主动参与村庄建设、维护村庄声誉、践行村庄规则、恪守村庄信仰等。破坏村庄基本道德、情感和规则的人，则会被边缘化，甚至遭致“社区性死亡”。

所谓村庄主体性缺失，就是农民丧失了“村庄是我的村庄”、“我是村庄里的人”的主体体验和感受。如此，农民只为自己、为私利着想，行事不讲感情、不讲人情面子，只讲利益、只讲公事公办;不再遵守村庄规则和道德，不再为村庄贡献力量，而是普遍持有事不关己高高挂起的态度。一句话，没有了农民对村庄的主体性，熟人社会就解体了。所以，村庄主体性缺失，即便没有人流出村庄，也会出现吴重庆所列的几大问题。这是很多村庄的普遍遭遇。

（二）公共性缺失。村庄的公共性体现在以下几个方面，首先是农民行为具有公共性。不管是个体农民的行为，还是农民群体的行为，都是受村庄公共规则规训和约束的，只有在公共规则范围内的行为才会受到认可。人们在日常生活中的行为考究，不是依据个人的喜好、情感、友情、知识、偏好等，而是援引公共的规则。譬如，在南方宗族型村庄，在上人情礼金时，会依据亲疏远近有一定的标准，关系相近的一般会上相同数目的礼金，不会因为私人交情而上更多的礼金。酒席上菜的数量、分量、内容也是有规定的，不会因为贫富差距而有区分。

其次是，农民的交往内容和效果具有公共性。在私人性的交往中，交往的内容一般是与私人事务相关，其结果是加深私人间的理解，拓展私人间的关系，增进私人间的情感。村庄的交往除了有私人性的一面外，还有公共性的一面，其交往所涉事务一般是涉及村庄层面的事情。这一点可以从村民在一起闲聊的话题中窥探一斑。在公共性较强的村庄，农民闲聊谈论的话题一般包括婆媳关系、家庭矛盾、老人赡养、村庄道德、村庄间竞争、村庄道路、宗祠修建、礼仪礼节、感情送礼等，这些话题有私事，也有公事，但都通过援引公共规则进行价值判断，而使它们带有公共性。在这些交往中，其效果是彰显和强化了公共规则，否定了私人性的行为和想法，使村庄的是非、对错、黑白的观念更加明确。公共性的交往不在于人多人少，也不在于时间与场合，即便是两个人在卧室里聊天，也能达到公共溢出的效果。

最后是，村庄生活具有安全感和可预期性。每个人都按规则行事，按规矩出牌，按惯例思考问题，极少有不在常识之内的事情发生，因此村庄生活就有预期和有安全感。

村庄公共性产生的前提是农民对村庄有主体性。只有当农民具备村庄主体性时，才会在意村庄，才希望村庄变得更好，因而才会遵循公共规则和主动经营村庄。当村庄主体性缺失时，村庄的公共性就会减弱，人们就不会为了村庄而牺牲自己的利益，不会为了维护村庄规则而得罪他人，相互之间就变成了你好我好大家都好的局面;大家在一起不说村里的事情，只谈国家大事、国际战事，或者专心致志打牌，从头至尾不说一句话。这样，村庄的公共规则就不再起作用，私人的偏好、打算和阴谋就会堂而皇之地介入村庄生活与交往之中，重塑村庄评价体系，农村的交往就纯然变成了消磨时间、加深私人感情、建构私人关系的方式了。

（三）归属感缺失。归属感是一个人精神和灵魂栖息于某地的体验。在传统熟人社会，宗族与村庄既是农民的生活单元，也是农民的归属，它是世俗化与神圣性的统一体。农民既在其中获得生活所必需的互助与合作，使生活得以展开，也在其中参与社会性竞争，获得面子、荣耀、尊严、承认和成功的体验，同时还在其中获得宗教般的关怀，使生命有意义和价值。对于流动的农民来说，虽然身体在漂泊，但只要有宗族和村庄在，灵魂就不会在路上，就会得到很好的安放。无论漂泊的身体多么孤寂、多么劳累，无论归途多么艰辛、多么漫长，只要有宗族和村庄可以想念、可以回望，心灵总是平静的，苦难总是可以承受的，生活总是有动力的。在这个意义上，家乡是中国农民的宗教。吴著中归乡的农民热衷于在重要节庆中参与大型宗族活动、大办“夸富宴”，也只有在人生归属的意义上才能得到解释。

农村对宗族和村庄有归属感的条件是熟人社会具有主体性和公共性。也就是说，只有当农民还把村庄当作自己的村庄、把宗族成员当作自己人、把自己视作村庄和宗族的当然成员的时候，当村庄的公共规则还起作用，还能规范人们的行为，村庄还是生活和伦理共同体的时候，宗族与村庄就还具有归属的意义，就还能为农民提供归属，农民也还愿意归属其中。当农民不再对村庄有感情，而村庄本身又乱七八糟的时候，农民就恨不得赶紧脱离村庄，何谈归属之有？如果农民在农村的归属都没有了，村庄无法承载农民的灵魂之后，农民的身体和灵魂就都处于漂泊状态，就真的成了“无根基”的人了。

总而言之，“无主体熟人社会”可以从两个层面来论述，一个是“无行动主体”层面，一个是“无主体性”层面。前一个是吴重庆展开理论想象的前提和基础，是指农民行动主体的不在场，简称“身体不在村”，后一个是笔者对“无主体熟人社会”的进一步想象，指的是农民主体对村庄熟人社会的情感体验的缺失，简称“人心不在村”。

“无行动主体”与“无主体性”是一个整体，只有将两个层面有机结合起来，对“无主体熟人社会”的理论建构才是完整的，对农村社会现象和问题的解释才会更全面、更深刻、更有力度。这样，“无主体熟人社会”就不仅囊括了“身体不在村”的理论内涵，还包含了“人心不在村”的理论逻辑，从而既能解释广大中西部“空心村”出现的现象和问题，也能解释人心不在村的“非空心村”现象和问题。进而，在农村社会建设和社区重建上，就不仅是要在留下更多的青壮年劳动力上下功夫，还要在农民“人心”的改造上下功夫，这就需要重建农民的横向联系，以重构不仅有行动主体，而且有主体性、公共性和归属感的熟人社会。

（《无主体熟人社会及社会建设》，吴重庆著，社会科学文献出版社二零一四年版，45.00元）