王绍光
5篇文章
[摘要] 按：京沪五位青年学者鄢一龙、白钢、章永乐、欧树军、何建宇所著的《大道之行：中国共产党与中国社会主义》，由中国人民大学出版社出版后在社会各界和社交媒体上引发强烈关注和热议。根据各种渠道的反馈，出乎意料的是，除了党政干部对本书感兴趣外，军队政工干部对本书评价很高，高校理工科的师生比文科师生反响更强烈，一些中学政治课老师也很喜欢本书，一些资本市场人士也对本书感兴趣。本书究竟有什么出彩之处？请看王绍光教授为本书撰写的序言。
王绍光
(香港中文大学政治与公共行政系讲座教授、清华大学公共管理学院长江讲座教授)
《大道之行：中国共产党与中国社会主义》（中国人民大学出版社2015年2月出版）是几位年轻学者（鄢一龙、白钢、章永乐、欧树军、何建宇）近年来认真思索的结晶。它充满的真知灼见，处处闪耀着智慧的光芒。读它给我的感觉是：“横空过雨千峰出，大野新霜万叶枯。”如果没有什么过人之处，几个年轻人不可能写出这样的好书。
这些年轻人都没有显赫的背景。他们是平民子弟，生长在中国二、三线城市或乡间（浙江杭州、湖南益阳、山东兖州、福建永泰、浙江乐清）。但凭借自身优异的学习成绩，他们都曾就读于中国最好的大学，都曾留学于境外（中国香港）、海外（美国、德国、英国）的著名学府。二十余载刻苦学习使他们“日异其能，岁增其智”。现在，他们已学有所成，分别任教于清华大学、北京大学、中国人民大学、复旦大学。可以说，他们是自立自强、奋发有为的典范，是无数人钦慕的成功样板。
然而，把这群年轻人聚集在一起的不是他们相似的个人生活轨迹，而是“当今之世，舍我其谁”的责任感，是对社会主义事业的顽强信念，是对中国共产党的无比忠诚。“人有知学，则有力矣”，他们真正的过人之处在于，心怀天下、强学博览使他们的视野已经超越了家乡，穿透了中国，投向了世界；他们的思考已经跨过了当下，回溯进历史，展望入未来。
作为“75后”，这群作者是改革开放的同龄人，经历了中国发展的三个阶段，体验了社会主义路线图的两次升级。
一
他们出生时，中国正在走出“匮乏阶段”。新中国成立之初，经济发展水平极低，其人均产出连维持人民的基本生存都十分困难。这种状况虽逐步改善，但一直持续到1978年前后。按2012年国际不变价格计算，在1949—1978年间，中国的人均GDP从400美元持续攀升，但一直低于1 000美元。为了在剩余极其有限的条件下发展经济，中国在这个阶段采取了公有制加计划经济的社会主义1.0版本，为的是把不多的剩余集中起来，优先发展重点产业与关键社会事业。与此同时，在匮乏阶段，由于人均收入只够维持基本生存，如果分配稍有不均，势必有人连基本生存也得不到保障。在这种情况下，尽量满足所有人的基本生存需求是当时实现社会福利最大化的唯一途径。因此，那时的中国十分注重公平。不过，毛泽东时代的社会主义1.0版本显然也有其缺陷，如物质生活水平提高缓慢，人们无法满足对生活多样性、丰富性、舒适性的欲求。
二
从这批作者出生到大学毕业，他们与中国一起经历了“温饱阶段”。在1979年，中国人均GDP达到1 000美元上下，这个水平的人均收入超越了基本生存需求，可以满足一小部分人的欲求。正是在此背景下，中国一步步推进着改革开放。
然而，伴随这批作者成长、伴随着中国改革开放的还有一个巨大的阴影：新自由主义在此期间沉渣泛起，开始在全世界范围兴风作浪。1979年上台、担任英国首相长达11年的撒切尔夫人有一句口头禅：你别无选择。（There Is No Alternative）据统计，她在讲话中使用这个口头禅达500多遍，以至于有人送给她一个绰号，就叫TINA。所谓“别无选择”是指，除了资本主义，世界已别无选择。“铁娘子”的“铁”表现在对“别无选择”的信念十分坚定。
“一犬吠形，百犬吠声。”1989年初夏，日裔美国人福山把撒切尔夫人的“别无选择”说上升到了历史哲学层面，发表了一篇题为“历史的终结”的论文。在这篇名噪一时的论文中，福山说：“20世纪开始时，西方对自由民主的最终胜利充满了自信；到20世纪接近尾声时，似乎转了一个圈又回到了原点。结局不是像某些人曾预料的那样，出现了‘意识形态的终结’或资本主义和社会主义之间的趋同，而是经济和政治自由主义完完全全的胜利。”福山之所以敢大胆预测“历史的终结”，是因为在他看来，人世间已不再有关于“大问题”（例如资本主义还是社会主义）的斗争与冲突，人类社会已抵达意识形态演化的尽头，西式自由民主制度已无可争议地变为各国独一无二的选择，此后人类面临的唯一问题是如何实施西式自由民主的具体技术细节。在那篇文章的结尾，福山几乎难以掩饰自己的得意，却故意流露出一丝胜利者不再有对手的失落感。据他说，历史终结以后的世界将会变得非常无聊：不再有艺术与哲学，只有在博物馆里才能看到它们的痕迹。
在本书作者们小学毕业、进入初中时，历史似乎的确正按照撒切尔夫人与福山预测的轨迹行进：庞大的苏联轰然垮塌，南斯拉夫陷入内战，东欧各国纷纷易帜转向，整个世界似乎都在拥抱资本主义。
然而，中国仍然坚定地行进在社会主义大道上，只是路线图版本已经升级。不错，公有制的一统天下被打破了，但代之而起的不是资本主义所有制，而是公有制为主体、多种所有制并存的局面。不错，计划经济逐步演变为市场经济，但各种各样的中长期规划依然在国民经济与社会发展中发挥着不可或缺的指引作用。为了促进经济增长，分配政策也发生了变化，打破了“铁饭碗”，端走了“大锅饭”，希望用“让一部分人（一部分地区）先富起来”的方式，激励所有人、所有地区千方百计摆脱贫困、创造财富。“温饱阶段”的中国梦是脱贫致富。在此阶段，既然人均收入水平已足以维持生存，社会福利最大化的途径便是一方面促进经济发展，提高大多数人的收入与消费水平，一方面扶贫减贫。这正是中国式社会主义2.0版本的精髓。
当本书作者们走出大学校门前后，他们已经目睹了中国式社会主义2.0版本带来的奇迹。从1978年到2001年，中国GDP年均增长9.6%。作为一个十几亿人口的超大、超复杂经济体，中国连续20多年高速增长，这在人类史上是绝无仅有的，是名副其实的“奇迹”。但更大的奇迹是中国在扶贫减贫方面的成就。如果按照世界银行的贫困标准计算，从1981 年到2004 年，中国贫困人口的绝对数量从6.52 亿降至1.35 亿，5 亿多人摆脱了贫困。而在同一时期，全球发展中国家贫困人口的绝对数量只减少了4 亿。换言之，如果排除中国，发展中国家贫困人口数量不仅没有减少，反倒增加了。难怪世界银行的一份报告赞叹道：中国“在如此短的时间里使得如此多的人摆脱了贫困，对于全人类来说这是史无前例的”。
当然，2.0版本的中国式社会主义也有严重缺陷。为了追求尽可能高的经济增长速度，在这一阶段，中国在相当程度上忽略了社会公平、职工权益、公共卫生、医疗保障、生态环境、国防建设等，带来了一系列严重的后果。人们有了更多的钱，却普遍感到不安全、不平等、不舒适。这一切都让本书的作者们痛心疾首。
三
带着对国家发展的荣耀感，也带着对社会主义前途的困惑，他们于新世纪初走出国门，开始在境外、海外求学。与此同时，中国人均GDP在2002年达到4 000美元左右，绝大多数人已衣食无忧，进入“小康阶段”。此后，中国经济继续快速发展，到2012年，中国人均GDP已跨越10 000美元大关。如果说在温饱阶段，提高私人收入/消费水平有助于改善社会福利的话，那么，进入小康阶段后，私人收入/消费水平的提高已不再是社会福利改善的主要动力，它与社会福利改善的正相关关系开始递减，甚至走向反面。如果沿用2.0版本路线图，不仅收入差距会持续扩大，先富起来的少数群体还会快速聚集大量财富，固化与广大劳动人民之间的鸿沟，形成势不两立的阶级对抗。
在基本解决广大人民群众的温饱问题之后，“小康阶段”的社会主义路线图必须再次升级，追求共同富裕。为了实现共同富裕，3.0版的中国式社会主义应该对那些能切实改善大多数人福利的领域（如宜居、畅通、平安、生态、基础设施、文化艺术、科学技术）加大投入，并通过再分配的方式，尽力对与人类生存权相关的领域进行“去商品化”，实现“学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居”。
在过去十余年，中国出现了一次新跃进：社会保护力度大大增强。这个新跃进已静悄悄地给中国社会带来翻天覆地的变化：一方面，它阻止了不平等进一步恶化的趋势；另一方面，它为降低人类不安全创造了有利条件。只要继续推进这两方面的变化，社会主义就不是一句空话。
然而，“树欲静而风不止”，中国是否应该继续沿着社会主义方向前进现在已有人质疑。改革开放从允许私人资本存在起步；继而鼓励发家致富、资本积累；再到借助资本自我膨胀的力量，实现国民经济的快速增长。也许不借助资本的力量，社会主义2.0和3.0版本就不会成功；但是，如果不给资本套上社会主义的笼头，它就会变成与人民为敌的洪水猛兽，变成威胁中国社会主义制度的“特洛伊木马”。这绝不是耸人听闻，规模庞大的资本已经显现出希望摆脱束缚的苗头。更令人担忧的是，理应代表人民手握缰绳、驯服资本的某些党政干部已成为资本主义意识形态的俘虏。党内外一些人甚至公开鼓吹抛弃共同富裕目标，希望中国大踏步地走向资本主义。
“沧海横流，方显出英雄本色。”正是在这个关键的历史节点上，这批年轻的学者发声了。读过万卷书、行过万里路后，他们不会像某些人那样，误把这个“乱石穿空，惊涛拍岸，卷起千堆雪”的大时代当作“清风徐来，水波不兴”的小时代；他们也不会像某些人那样，陷在新自由主义的泥淖不可自拔、依然迷恋子虚乌有的“普世价值”。他们思考的是大问题，是事关中国前途命运的大问题。可以说，这本书是与8 000多万中共党员的对话，探讨如何将中国共产党重新打造成一个充满理想精神的先锋队；这本书是与几十万党政干部的对话，探讨如何重新激活中共各级党组织的战斗力与凝聚力；这本书是与理论工作者的对话，探讨如何从人类文明史的视角理解中国社会主义与中国共产党；这本书是与西方那些戴着有色眼镜的观察家的对话，奉劝他们抛弃那些分辨率极低的理论范式，学一点中国共产党人的实事求是。
虽然本书的作者只有五位，但他们的背后站立着一大批伴随着改革开放成长起来的年轻思想家。2011年，本书的作者们与志同道合者共同创办了一个理论性网刊《经略》（见http://wwwjingluecncom/）。他们没有一分钱经费，没有一个全职工作人员，几乎什么都没有，只有一群“75后”与“80后”年轻人的满腔热血。凭借“位卑未敢忘忧国”的使命感，这个刊物每月按期出版，且质量越来越高，展现出新一代学人强烈的责任意识与深厚的理论素养。“芳林新叶催陈叶，流水前波让后波。”我相信，本书的作者们与他们的同道会继续前行，他们的前途与中国社会主义的前途一样，不可限量。
鄢一龙，1976年生，清华大学公共管理学院助理教授，清华大学国情研究院助理研究员，清华大学管理学博士，著有《目标治理：看得见的五年规划》、《2030中国》（合著）。
白钢，1977年生，复旦大学中文系副教授、复旦大学思想史研究中心秘书长，德国柏林自由大学历史比较语言学博士，著名语言学者，对中西文明史有深入研究。
章永乐，1981年生，北京大学法学院副教授，美国加利福尼亚大学洛杉矶分校政治学博士，著有《旧邦新造：1911—1917》等。
欧树军，1977年生，中国人民大学国际关系学院政治学系副教授，香港中文大学政治学博士，著有《国家基础能力的基础：认证与国家基本制度建设》。
何建宇，1975年生，清华大学马克思主义学院副教授，香港中文大学政治学博士，主持国家社科基金后期资助项目《中国社团发展的政治经济学》。
医疗改革是各国政府普遍面临的决策难题 我们的切入点是中国不久前进行的新一轮医疗体制改革。从当今世界范围来看，各国政府均面临一些重大决策任务。但在诸多共同的改革领域中，医疗改革过程中的政策制定和决策是一个世界性的难题。由于医疗制度的复杂性和特殊性，无论哪个国家的政府，几乎都在这一问题上伤透了脑筋。同其他领域的决策相比，医疗领域的决策所涉及的政策面更宽，牵涉的利益更广泛，背后的意识形态因素更复杂，对政策进行国家间比较、借鉴的要求更高，决策难度更大。从目前世界上一些国家医疗改革的历史经验来看，医疗领域改革过程中的政策制定和决策，普遍存在以下几个方面的困难和挑战： 首先，医疗卫生领域的改革几乎影响社会全体的利益，但通过何种途径才能扩大医疗保障范围，提高医疗服务质量，建立效率与公平相互协调且可持续性的医疗体系，没有一个国家敢自称找到了理想方案。 有研究表明，过去30年，世界上主要工业国家的医疗保健支出呈现普遍上升的趋势，财政支出的压力使各国政府都十分关切医疗体制的财力可持续问题，通过何种机制建立更加公正、有效、可持续的医疗体制，成为绝大多数工业国家决策者关心的问题。 然而医疗卫生领域的改革所面临的一个严峻挑战是多重信息不对称问题，患者与医生之间的信息分布不对称，医生与医院管理者之间的信息分布不对称，医院与医疗行政部门之间的信息分布不对称，医疗服务提供部门与医疗筹资部门(公共财政、社会保险、商业保险、个人出资)之间的信息分布不对称。面对这一系列信息不对称，指望市场机制发挥作用，无异于缘木求鱼。这些不对称涉及医疗体制的方方面面与各个环节，包括医疗保障制度、医疗服务制度、医疗机构的管理、医药生产流通制度等。任何一个方面、任何一个环节的改革都并非易事。 这些不对称又是动态的、复杂的、相互作用的，任何一个方面、任何一个环节的变动都可能触动原有利益格局，形成新的利益格局。要找到途径去矫正多重信息…
医疗改革是各国政府普遍面临的决策难题
我们的切入点是中国不久前进行的新一轮医疗体制改革。从当今世界范围来看，各国政府均面临一些重大决策任务。但在诸多共同的改革领域中，医疗改革过程中的政策制定和决策是一个世界性的难题。由于医疗制度的复杂性和特殊性，无论哪个国家的政府，几乎都在这一问题上伤透了脑筋。同其他领域的决策相比，医疗领域的决策所涉及的政策面更宽，牵涉的利益更广泛，背后的意识形态因素更复杂，对政策进行国家间比较、借鉴的要求更高，决策难度更大。从目前世界上一些国家医疗改革的历史经验来看，医疗领域改革过程中的政策制定和决策，普遍存在以下几个方面的困难和挑战：
首先，医疗卫生领域的改革几乎影响社会全体的利益，但通过何种途径才能扩大医疗保障范围，提高医疗服务质量，建立效率与公平相互协调且可持续性的医疗体系，没有一个国家敢自称找到了理想方案。
有研究表明，过去30年，世界上主要工业国家的医疗保健支出呈现普遍上升的趋势，财政支出的压力使各国政府都十分关切医疗体制的财力可持续问题，通过何种机制建立更加公正、有效、可持续的医疗体制，成为绝大多数工业国家决策者关心的问题。
然而医疗卫生领域的改革所面临的一个严峻挑战是多重信息不对称问题，患者与医生之间的信息分布不对称，医生与医院管理者之间的信息分布不对称，医院与医疗行政部门之间的信息分布不对称，医疗服务提供部门与医疗筹资部门(公共财政、社会保险、商业保险、个人出资)之间的信息分布不对称。面对这一系列信息不对称，指望市场机制发挥作用，无异于缘木求鱼。这些不对称涉及医疗体制的方方面面与各个环节，包括医疗保障制度、医疗服务制度、医疗机构的管理、医药生产流通制度等。任何一个方面、任何一个环节的改革都并非易事。
这些不对称又是动态的、复杂的、相互作用的，任何一个方面、任何一个环节的变动都可能触动原有利益格局，形成新的利益格局。要找到途径去矫正多重信息不对称及其引发的问题，实在是难上加难。要而言之，鉴于医疗卫生领域的特性，这个领域的任何改革都会涉及如何平衡政府角色与市场角色的问题，都可能关系到医疗服务的最终可及性和服务质量的问题，从而影响整个医疗体制的效率与公平。
美国家庭医疗保健开支持续升高
根据世界经济合作与发展组织(OECD)的统计，2000—2006年，美国普通家庭的医疗保险费用上升了84%，而同期个人收入仅增长20%。高额的医疗费用使越来越多的普通家庭为此焦灼不堪。2009年，美国的医疗保健开支2.4万亿美元，占GDP的17.4%，人均7960美元，是OECD成员国人均数字的一倍。另据美国国家健康医疗联合会(National Coalition on Health Care)估计，到2017年，美国的医疗保健费用将增加到4.3万亿美元，占GDP的20%，而主要发达国家平均比重约10%。
虽然医疗卫生服务的质量直接涉及一个国家内部几乎每个家庭、每个人的切身利益，但普通民众却没有能力对其进行准确的辨别和选择。通过何种机制对医疗服务进行控制，既体现公益性，又调动积极性，迄今为止也没有哪个国家的探索成为完美的典范，更没有哪个国家完美解决了医疗问题。或许正是由于这个原因，美国谈论医疗体制改革已经上百年，但时至今日也没有太大进展;英国虽然曾经一度宣称建立了世界上最好的医疗体制，但是同样没有解决好财政资源可持续性的问题;包括日本、新加坡、中国台湾和香港在内的亚洲社会同样面临这方面的挑战。
医疗卫生改革的复杂性和艰巨性，可以从美国的情况看得更具体一点。美国是世界上历届领导人倡议医疗改革最多的国家之一，但是至今没有建立一个基本有效的医疗体制。
在美国的医疗体制下，资源投入和医疗费用增长极快，但医疗保障和服务所取得的社会效果却不尽如人意。近十年来，美国医疗保险费用的增速是其物价上涨速度的四倍，远高于家庭收入的上升。高额的医疗费用增长使美国成为目前世界上人均医疗保健投入最高的国家之一，但与此同时，美国却是发达国家中唯一没有实现医疗保险全覆盖的国家。
1993年克林顿政府欲推行医疗改革的时候，美国约有3700万人没有任何健康保险，至2009年奥巴马政府试图推行新的改革时，美国大约有5000万人没有任何健康保险。其中，65岁以上人口中没有任何健康保险的比重高于其他年龄群体，而少数拥有保险的人却使用了大部分的医疗保险金。据统计，仅1%的美国人口就花费了全部医疗保健支出的27%。另据美国人口普查局的数据显示，在超过4500万没有医疗保险的人中，80%为工薪家庭，占到美国总人口的15%。哈佛大学进行的一项研究表明，美国当年宣布破产的400万个家庭中，有一半都是因家庭成员患有重病却无法支付高额医疗保险费用而破产。
尽管美国把大规模的资金投入到医疗保健领域，但包括婴儿死亡率、人均预期寿命、心脏病患者生存率等在内的各项健康指标，都远低于OECD成员国的平均值，在OECD成员国排名中垫底。2007年，美国人平均寿命为77.9岁，婴儿死亡率为6.7‰。除了以上提到的医疗健康保险覆盖不足外，另一个重要原因是现有的医疗体系投入使用不合理。在奥巴马政府改革之前，有统计显示，美国80%的医疗开支主要用于慢性病，大量急需救治的病患得不到保障。先进的医疗条件、昂贵的医疗花销与糟糕的医疗局面形成巨大反差，这在医疗改革领域被称为典型的“美国病”(American Sickness)。美国医疗体制显然存在重大缺陷，亟待改革。
美国的医疗体制改革始于一个世纪以前。1912年老罗斯福竞选总统时就提出了医改的设想，那时短命的中华民国才刚刚成立。小罗斯福的新政期间，这个话题被重新提起。二战结束时，杜鲁门曾希望推动“强制性养老保险”。这时，中国的抗日战争刚刚结束。再往后，肯尼迪、尼克松、卡特总统都曾在医改方面有所动作。在他们的任期内，中国正进行社会主义教育运动和“文化大革命”。大约二十年前，克林顿刚刚登上总统宝座时又大声疾呼，希望建立一种“永远存在、不可能被人褫夺的医疗保障体制”。一时间风起云涌，但很快无疾而终。在一百年的时间里，美国的医改使人想起希腊神话里的西西弗斯，他不断试图把一块巨石推上山顶，而每次快到达山顶时巨石又滚落山脚，如此永无止境地重复下去。这个状况一直到持续到国会最近终于通过了奥巴马总统的医改方案。
医疗改革难题之一：牵连甚广
为什么美国的医改如此困难、如此耗费时日呢?其中一个重要的原因是，在美国很少有一项政策像医疗政策那样会涉及如此多的政策环节，又牵扯那么庞大的公众群体和利益集团。要改革美国的医疗体系，既要考虑如何通过改变现有的保险体系提高健康保险覆盖面，又要考虑如何通过对医疗服务体系的改革降低成本、提高效率。如果仅仅实现全民医保，不对其医疗服务体系进行适当控制，同样无法实现政策目标。但是通过何种手段进行控制，却并不容易决定。
早在1993年克林顿政府的医疗改革计划中，就曾尝试通过增强商业保险公司的竞争、促使医药和医院整合等方式，在不改变医疗保障和服务领域高度私有化的现状与维持市场机制的前提下，降低医疗服务的成本。但要建立这样的机制谈何容易，所以最终并没有找到理想的方案。在奥巴马政府推行新的医改计划之前，许多经济学家就已经针对美国的情况指出，医疗领域的服务不同于一般的商品供应，市场机制有时并不管用，美国建有世界上最彻底的基于市场竞争的私营医疗服务机构，成本很高，却严重缺乏效率。
美国的媒体曾以装修房屋来比喻国家医疗体系改革的难度：假如福利改革就像翻修厨房，增加联邦医疗保险处方药物的利润就像将后门廊延长一大截，那么重建医疗卫生体系更像是拆掉所有墙壁，重新安装全部的水管、通风管以及电线。改革的每一个步骤都极其复杂，稍有差池，便不知伊于胡底了。
医疗卫生领域的改革，除了需要扩大医疗保障覆盖面、提高医疗服务的效率和质量，另外一项重大的挑战是如何协调财源与公平的关系，确保改革后医疗体制的可持续性。在这方面，一些欧洲传统福利主义国家提供了很好的例证。欧洲最早将医疗纳入现代国家福利体系，由政府出资保障全民医疗保健的可及性是不少欧洲福利国家的一项传统。
至今，德国、荷兰等国家仍然坚持超高规模的政府筹资，荷兰新修订的医疗福利方案仍在着重扩大基本医疗的范围，但这些国家的医疗成本都很高，如德国的医疗成本之高仅次于美国和瑞士，每年政府的医疗支出高达1400亿欧元，每年的医疗资金缺口高达数十亿欧元。而另外一些欧洲国家，如葡萄牙、爱尔兰、希腊等国，其医疗体制的融资能力本来就严重不足，近年来又出现急剧衰退。还有些国家，医疗投入虽然仍在增长，但是其“保健不平等”的问题却日益突出。例如在英国，不同群体、地区之间医疗保健差距随着社会经济分化程度的加深而扩大，两个地区婴儿出生时预期寿命的差距最高达到十年。
与美国不同，英国自第二次世界大战后的1946年就开始实施全民医疗服务制度(National Health Service，NHS)，其奉行的准则是提供“所有人都能享受到的、以需要而非支付能力为基础的全面服务”，这种具有社会福利性质的公医制度已运行了半个多世纪之久。英国体制强调广泛平等地享受医疗服务，政府主要通过税收资助全国性医疗服务，长期以来实施国家预算型医疗保险制度。政府的积极参与较好地保证了医疗资源的公平分配，从而使公众能够享受具有普遍性的医疗服务，而且卫生服务质量较高，医疗保险同预防保健、初级保健做到了较好结合。
但是这一体系必须以雄厚的国家财力为后盾，随着政府赤字的不断攀升，医疗领域的开支越来越成为英国政府的沉重负担。根据最新的统计资料，2012—2013财年，英国医疗保障体系的年预算为1080亿英镑，约占英国GDP的9.4%。除了巨大赤字以外，随着时间流逝，英国医疗体制的“低效”也变得与它的“公平免费”一样出名，机构臃肿、体系庞杂、人员冗余严重、效率低下已变成了该体制的沉疴。手术排队时间长不说，每年还有上十万个手术要被迫取消。
从20世纪80年代撒切尔改革时期开始，英国就在寻找新的医疗改革方案，试图能够提升医疗服务的效率、降低医疗财政负担，撒切尔政府曾试图大幅度缩减，甚至取消全民福利式的健康福利体系，但是始终没有找到NHS的替代方案。1997年之后，布莱尔、布朗工党政府以及当前的卡梅伦政府都在持续寻求新的方案，以提升“效率”的名义改革旧的医疗体系。但是持续的以“私有化”和“市场化”为旨归的改革，似乎已经使英国的医疗体系陷入了“效率”的误区。
自2010年起，英国启动了NHS有史以来规模最大的改革计划，表面的理由是解决“看病难”的问题，实际上最核心的内容是建立内部竞争机制，提高效率，以降低医疗体制的营运成本。于是全国保健计划的预算被大幅裁减，医院被大规模地重新推向市场。在这一背景下，深谙英国医疗改革计划的英国医学学会负责人作出了大胆的预言：按照英国目前的医疗改革计划，英国的全民医疗服务制度将极有可能演变为“类似美国的以市场为基础的保健系统”，付钱者或者购买了保险的人将得到比较好的服务，不付钱、不买保险、依赖国家医疗的人将得到较差的服务，或完全没有医疗服务。
医疗改革难题之二：绑架决策
其次，医疗卫生领域的改革通常所牵涉的相关利益群体非常多，情况异常复杂，往往导致强势利益集团阻碍改革或绑架决策。
医疗体系本身的环节繁多，医疗产品供需体系复杂，这造成在任何一个国家任何一项医疗政策的制定或改变，都可能触及范围很广的社会群体的利益。不管在哪里，医疗改革不仅会影响到一般公众的权利和利益，最主要的是会影响到相关商业群体的利益。不过这两种影响的政治后果并不一样。对广大公众而言，不管医疗改革是增减支付水平，还是增减受益程度，他们个人会感到不同程度的欣慰或压力，但这种感受是弥漫性的、轻度的。而对相关商业群体而言，不仅医改的总体走向，而且医改的具体措施都可能极大地影响其盈利前景，甚至生死存亡。因此在医改政策形成过程中，一般民众虽然各有倾向，但未必会投入很多资源(时间、精力、金钱、人脉关系)去影响决策，而那些商业利益集团就不同了。为了争取长期受益或避免长期利益受损，它们会迅速行动起来，投入巨大的资源去影响那些参与决策的机构和个人，以求影响最终的决策。
客观地说，医疗政策的制定，也许确实应该听取相关利益集团的意见，这不仅仅因为它们是受改革影响最深切的利益相关方，还因为它们占有与医疗改革相关的各种信息(比如药品的真实成本，保险运作中经常遇到的问题以及解决的途径等)，而这些信息政府部门未必清楚。为方便非政府组织和利益集团参与医疗政策形成过程，不少国家和地区还设置了专门的渠道或平台，例如欧盟设立的“医疗论坛”(Health Forum)，就是用作在欧盟层面制定医疗政策时吸纳相关利益集团意见的平台之一。
然而在正常表达意见和利益诉求之外，许多利益集团往往会因改革可能触犯它们的利益，而想方设法干扰和阻碍政策制定。这些利益集团主要是商业保险公司、医疗药品和器械的生产商、零售商、医院，尤其是医师群体等。在不少国家的全国性政治中，医师协会、护士协会都扮演举足轻重的角色;在与医疗卫生相关的决策领域，它们更是牵动大局。这些利益集团的诉求未必一致，更多的情况下是相互矛盾，甚至相互冲突的。只要情况许可，为了各自不同的利益，它们往往会相互攻讦、相互拆台、相互挖墙脚，千方百计寻找否决对立面提案的机会。因政策选择无法合理平衡各方的利益或协调各种分歧，医疗改革很容易被拖延，甚至夭折。相互冲突的利益集团大量聚集，这也是许多国家医疗改革过程中无法突破的一道决策难题。
美国是医疗改革受利益集团阻挠最严重的国家之一。如上所述，上百年来，美国历届总统都或真心，或半心半意地推动过医疗保障方面的改革计划，但基本上都以流产告终。可以毫不夸张地说，这无不是那些相关商业利益集团有组织地游说、抵制的结果。
克林顿政府曾推出过雄心勃勃的医改计划，其方向与现今的奥巴马新政大同小异，即向当时没有任何医保的3700万美国人提供政府医疗保险，同时在医疗领域引入“有管理的竞争”，以控制医疗成本。然而这一方案最终招致了由医师团体、医药企业、医药协会、商业保险公司和投资人组成的利益集团的强烈反对，它们结成联盟，花费了数亿美元进行宣传，甚至和反对党联合起来操纵民调，将克林顿的方案批得一无是处，使改革计划最终破产。
2008年，奥巴马总统竞选成功后致力于推动新的医疗改革，他甚至曾在面对参众两院议员时动情地表示：“我不是第一个进行医保改革的总统，但我决心成为最后那个让改革实现的人。”可惜这样的豪言壮语并没有给他带来好运。面对美国近5000万人口没有任何医疗保险的挑战，奥巴马医疗改革计划的关键是要建立一个公私合营的医保体制，由政府提供“公共医保选择”，以保障低收入者能享受医保;同时通过公私医保竞争，降低医疗价格。这样一来，市场便由原先的私营保险企业独大，变为公私并立，不仅普通民众可以购买价格相对较低的公立保险，而且可以促进竞争，降低总体医疗成本。
但是这样的改革计划触及了美国庞大的利益集团的神经，其中利益受该计划影响最大的是私营商业保险公司。在美国3亿多人口中，70%的医保由私营保险公司提供，它们是现行体制下最大的受益集团。从2000年到2007年，美国最大的十家商业医疗保险公司盈利增长428%。
如果按照奥巴马的新改革计划，在私营医保之外，政府将向市场提供一个公共医保选项。这样，医保市场就会被分割，因为当市场出现公、私两种医保产品时，个人和企业就可以根据自己的需求或共同需求在两种医保产品中作出选择。起初，那些私营保险公司认为，政府能够提供的保险质量肯定远低于私人保险公司的产品，因此没有太大担心。但是后来有大量调研报告显示，如果引入政府公共医保，目前使用商业医保的人群将有2/5会转向公有医保，这便激起了私营医保公司集团的强烈反弹。
除了私营商业保险公司以外，医药制造公司、医师团体以及医院也会受到潜在的影响。由于新的医保计划可能增加普通药物的使用，因此许多医药界的代表是支持改革的，美国药物研究和制造商协会的许多注册企业甚至曾一度出资帮助奥巴马推动医改立法。但是美国和国际大型原研药生产商则对新的改革计划充满敌意，因为它们生产的那些昂贵药品只有在私营医保体系下才有市场。美国的医师团体因担心政府增大对医疗领域的监管可能影响到自己的高收入，也采取了不同程度的行动。
美国利益集团为阻挠奥巴马医改方案花费巨资展开游说
据有关统计，截止到2009年10月，包括医药和保险公司在内的美国六大商业利益集团为了阻止奥巴马医改方案的通过，在短短几个月的时间里就在广告和对国会议员的政治献金方面花费了3.8亿美元的巨资，而在国会对这项政策进行游说的注册人员数量已经超过国会议员数量的6倍。
在奥巴马推行新的医疗改革计划过程中，相关利益团体游说政府的力度可以说达到了历史空前的水平。2010年3月，奥巴马政府最终通过了一项名为“‘可以负担得起’的医改法案”(Affordable Care Act，ACA)。这项法案规定，所有美国公民都将获得一份医保。配合这一要求，法案还规定，商业保险公司必须接受所有参保申请，不得因申请人先前的状况而拒绝申请，这激起了保险公司更加强烈的反对。在各种强势利益集团的推波助澜下，奥巴马医改方案出台后受到来自各方的挑战，并被以“违宪”为由上诉到美国最高法院。
2012年6月底，最高法院作出5对4的裁决，宣布奥巴马两年前签署的医改法案核心内容没有违反宪法。然而这并不意味着美国从此就加入了全民医保的行列。根据欧盟的最新报告，在有统计数据的欧盟22国(欧盟共有27国)中，14国实现了医保全覆盖，其余8国的覆盖率也都在95%以上。按照美国国会预算办公室的最新估计，即使全面落实奥巴马医改法案，十年后，也就是到2022年，依然会有高达3000万人没有医疗保险，占美国人口1/10左右，参保率低于欧盟国家1980年的平均水平。
更麻烦的是，美国的政治版图在2022年以前就可能会发生变化。最高法院的裁决公布后，共和党总统候选人罗姆尼马上作出回应：最高法院仅仅认为奥巴马的法案不违宪，并没有说它是一个好法案;如果他自己当选下任总统，上任第一天就会废除这项法案。罗姆尼的发言人也宣布，在最高法院裁决公布后一个半小时内，已收到支持罗姆尼竞选的30万美金捐款。由此可想而知，围绕全民医改理念的战斗还会在美国持续下去。一旦反对医改的人坐上美国总统的位置，奥巴马的医改有可能功亏一篑。
除美国以外，利益集团影响医疗改革政策制定的例子不胜枚举。有人可能认为只有在英、美等自由资本主义国家，利益集团阻挠决策的现象才比较严重，而在社会市场主义或福利主义传统的国家，利益集团的影响可能会不大，但事实并非完全如此。
以德国为例，2006年德国联邦政府试图推出新的医改法案，计划将占全民0.2%的人口纳入医保全覆盖，同时解决德国医疗成本过高的问题。为此，新方案计划实行新的“卫生基金”，通过税收为医疗保险体系注入更多资金，要求收入低于一定水平的公民必须在国家规定的法定保险公司购买医疗保险。但该项方案同时规定，私人保险公司必须提供类似法定医疗保险公司那样的“基本服务”，允许个人在选择医保机构和医疗服务机构方面有更多选择，通过加强公、私机构之间的竞争降低成本。
这引起了德国相关利益集团的强烈不满，它们联合起来对联邦议院进行游说。2007年2月，新方案虽然获得通过，但是原本计划于同年7月实行的“卫生基金”计划，被强制延缓至2009年1月实施。再次，医疗卫生领域的改革常常触及意识形态最核心的辩论，有时甚至引发党派之间、不同社会团体之间的强烈斗争。
从各国开展医疗改革的实践来看，医改政策的走向总是会受到该国或地区特定时期意识形态因素的影响。例如有人提出，英国自撒切尔政府以来的医疗改革完全是由三个主流意识形态所引导和塑造的：自由市场经济、通过竞争提高质量、病人选择。加拿大在20世纪90年代的医疗改革主要受到改革家根深蒂固的“分权主义”的影响，澳大利亚的改革则主要受到“全面私有化”这一意识形态因素的塑造。
然而大多数情况下，意识形态并不是统一的，也不是静态的，而是充满内在矛盾、不断演化的。医疗改革的政策制定，除了会因触及广泛的利益而充满挑战之外，往往还会激起意识形态领域的严重冲突。医疗领域本身就是一个容易引发伦理争论的领域，作为一项服务和职业的医疗与社会伦理之间的冲突是一个老生常谈的话题，但是除了这种一般伦理层面的争论外，医疗领域往往还会因改革而激起更深刻、更广泛的意识形态方面的分歧，进而引发不同党派和团体之间的冲突和斗争。
这是因为无论在哪个国家，医疗领域的改革都必须面对这样一些基本的问题：医疗服务到底更多的是一种商品，还是在相当大程度上具有公益性?应该用何种手段实现医疗卫生的公益性?是市场主导，还是政府主导?对这些问题的回答，不仅关系到整个医改政策的顶层设计，而且触及当代政府最基本的路线之争和意识形态分野：积极的政府干预主义抑或政府不作为的自由放任主义?因此任何国家医疗政策或体制的改变都会充满因意识形态纷争而起的党派或社会团体之争。
从多数国家改革的经验来看，在那些自由主义和基督教新教影响较大的国家，医改最容易引发伦理与意识形态争论。例如在美国，与医改相关的观念与意识形态纷争似乎从来就没有停止过。一方面，自由主义和个人主义至上的价值观占绝对主流，美国社会对国家干预市场、政府控制社会的疑虑根深蒂固;另一方面，美国是当今世界最大的清教徒国家，正如一位学者所注意到的那样，清教徒殖民主义留给美国的一项重要“遗产”就是极力把任何政治和政策分化转化为“道德辩争”(moral dispute)。这种将政策之争引入道德辩争的情况，在医疗改革领域表现得尤为突出。
在美国历次医疗改革过程中，美国的政党与立法者都会将意识形态的偏好引入对各种改革计划的考量。各方面意识形态分歧最严重的一项内容是，在美国这样一个复杂的、以公私混合融资为特点的医疗体系中，政府应当发挥何种角色?
从克林顿和奥巴马两届政府实施医疗改革的过程来看，反对党共和党及相关利益集团十分善于利用民众根深蒂固的“小政府、大社会”理念，用它作为意识形态的矛头指向改革者。在1993年克林顿政府推行医改计划时，美国医师协会、保险公司和小企业主联盟等机构就花费了数亿美元进行宣传，它们攻击克林顿的理由是：医疗改革计划本质上是“大政府、高税收”，这彻底违背了“美国中产阶级的道德观”。
2008年，奥巴马上台以后提出的建立政府运行的医疗保险项目的改革计划，同样触动着美国“自由市场”这根社会神经。
奥巴马政府试图推行新的医疗改革政策时，美国正遭遇经济危机的重创。2009年度美国财政赤字预期达到1.75万亿美元，占美国GDP的比重超过12%，在这样的财政状况下，美国政府能否支撑这一改革计划，成为两党斗争的焦点。奥巴马的改革计划从一开始就被共和党彻底否定和抨击。多数共和党人认为，应该实现以患者为中心而非以政府为中心的医改计划，奥巴马所要推行的医改计划会使美国目前已经超过万亿的财政赤字雪上加霜，影响经济复苏。
正是由于这种意识形态考量优先，导致许多原本属于纯粹政策范畴的辩论，被不同立场的政党和团体刻意引导为抽象的道德和理念纷争，进而在全社会制造分歧，阻碍决策。意识形态因素在美国医改中的表现，并不仅仅围绕“大政府”和“小政府”的理念展开，在许多情况下，反对党团还将“个人选择自由”这个敏感的政治话题拿出来作为反对改革的理由，认为由国家出资建立医保并强迫每个个人必须购买医保，这触犯了宪法赋予的个人选择权利，从而对改革进行大肆攻击。这方面的意识形态因素对医疗改革决策造成的重大影响，可以从奥巴马医改法案获得通过以后各方面的斗争中得到印证。
2010年3月，奥巴马政府通过“‘可以负担得起’的医改法案”，尽管已经作了很大妥协，但是共和党人仍然怀疑联邦政府没有能力提供足够的资金支持，可能提出增税请求，或最终将新医保的财政责任推给各州，因为新法规提出在2013年1月之前，各州必须在联邦政府发布的指导方针下创造一个小企业和个人更容易获得的健康保险福利一揽子计划。同时规定：如果一个州放弃自己建立医保中心的话，便等于将权力交给联邦政府。这些规定，激起了共和党和各州的强烈反弹。
2011年1月，共和党占优势的美国众议院通过了废除美国总统奥巴马医改法案的议案，虽然最终没有在民主党占优势的参议院获得通过，但仍然象征性地贬抑了奥巴马的改革理念和立法成就。与此同时，美国先后有26个州针对医改法案将美国卫生部、财政部和劳工部告上了最高法院，其中一项重要的理由是：新的医保法强迫公民购买医保，侵犯美国人的基本权利，因此违宪。2012年6月底，美国最高法院针对医改法案核心条款作出了5对4的裁决，宣布强制要求美国民众购买医疗保险或支付罚金，并没有侵犯宪法赋予民众的个人权利。可见，即使在医改法案通过之后，意识形态领域的分歧和斗争仍然没有结束，反而被反对党团用来作为翻盘的利器。
实际上，医疗改革过程中的政策制定和决策引发意识形态冲突的例子，并不仅仅限于英、美这类自由资本主义传统占优势的国家。即使在那些有着国家福利主义坚实传统的欧洲国家，尽管社会对于医疗服务的公益性有着较多共识，但随着经济、社会各方面条件的变化，尤其是在人口老龄化趋势加剧、外来移民比重增加，以及政府财政赤字压力上升的情况下，不同党派和社会团体也在不断以新的观念和立场检视包括医疗保健在内的社会福利体系。
[摘要] 本文对风行一时的公民社会理论提出批评，指出有关公民社会的种种说辞存在两个基本问题。一是“名不正，言不顺”；二是“名实不符”。文章分为三部分。第一部分讨论“名不正”问题，指出这个概念的本义不清，中文译名更带有严重的误导性。“民间会社”也许是更准确的翻译。第二部分讨论“名实不符”问题，指出公民社会那些被吹得天花乱坠的神效未必存在，并逐一戳破了围绕公民社会的种种神话，如同质的神话、圣洁的神话、独立的神话、国家与社会二元对立的神话、民主动力的神话。在批评公民社会理论的基础上，文章的第三部分论证，公民社会不应是中国社会建设的方向，真正值得中国人追求的是构筑一个以劳动大众为主体的政治共同体——人民社会。
①关于这方面的文献，参见“Civil Society： A Select Bibliography，” Democratization， Vol. 4， No. 1， 1997， pp. 161-167。
②关于90年代初期中国研究领域的情况，参见Frederic Wakeman Jr.， “The Civil Society and Public Sphere Debate： Western Reflections on Chinese Political Culture，” Modern China， Vol. 19， No. 2， 1993， pp. 108-138。
③继清华大学于1998年建立全国第一个NGO研究所后，现在全国已有很多家此类研究所。
④实际上，从90年代中期开始，一些西方学者已经开始反思公民社会理论，如，Michael Foley & Bob Edward， “The Paradox of Civil Society，” Journal of Democracy， Vol. 7， No. 3， 1996， pp. 38-52； Sheri Berman， “Civil Society and the Collapse of the Weimar Republic，” World Politics， Vol. 49， No. 3， 1997， pp. 401-29； Alan Wolfein， “Is Civil Society Obsolete？” Brookings Review， Fall 1997； Sidney Verba， et al.， “The Big Tilt： Participatory Inequality in America，” The American Prospect， No. 32， 1997， pp. 74-80； David Rieff， “The False Dawn of Civil Society，” The Nation， February 22， 1999； Thomas Carothers， “Think Again： Civil Society，” Foreign Policy， Winter 1999-2000； Omar G. Encarnación， “Civil Society Reconsidered，” Comparative Politics， Vol. 38， No. 3， 2006， pp. 357-376； Gertrude Himmelfarb， “Civil Society Reconsidered： Little platoons are just the beginning，” The Weekly Standard， Vol. 17， No. 30， April 23， 2012。
⑤本文作者曾于二十年前进行过这方面的梳理，参见王绍光：《关于“市民社会”的几点思考》，载《二十一世纪》（香港）1991年12月号，第102～114页。
⑥如苏格兰启蒙运动思想家亚当·弗格森（Adam Ferguson， 1723～1816） 于1767年出版的 An Essay on the History of Civil Society，应该翻译为《文明社会史论》（杭州：浙江大学出版社2010年版），而不是《市民社会史》（北京：中国政法大学出版社2003年版）。
⑦参见Clifford Bob， “Civil and Uncivil Society，” in Michael Edwards （ed.）， The Oxford Handbook of Civil Society， Oxford： Oxford University Press， 2011， pp. 209-219。又如，Petr Kopeck & Cas Mudde （eds.）， Uncivil Society？ Contentious Politics in Post-communist Europe， London： Routledge， 2003。
⑧《马克思恩格斯选集》第2 卷，北京：人民出版社1995 年版，第32 页。
⑨Michael Edwards （ed.）， The Oxford Handbook of Civil Society， Oxford： Oxford University Press， 2011.
⑩Lester M. Salamon， “The Rise of the Nonprofit Sector，” Foreign Affairs， Vol. 73， No. 4， 1994， p. 121.
11Lester M. Salamon & Helmut K. Anheier， “In Search of the Non-Profit Sector. I： The Question of Definitions，” Voluntas， Vol. 3， No. 2， 1992， pp. 125-151.
12Lester M. Salamon， et al.， Global Civil Society： An Overview， Baltimore： The Johns Hopkins University Center for Civil Society Studies， 2003， pp. 7-8.
13Theda Skocpol， “Associations Without Members，” The American Prospect， Vol. 10， No. 45， 1999， pp. 66-73.
14Burton A. Weisbrod （ed.）， To Profit or Not to Profit： The Commercial Transformation of the Nonprofit Sector， New York： Cambridge University Press， 1998.
15John Hawks， For A Good Cause： How Charitable Institutions Become Powerful Economic Bullies， Secaucus， NJ： A Birch Lane Press Book， 1997.
16Nathan J. Winograd， “Shocking Photos： PETA’s Secret Slaughter of Kittens， Puppies，” April 2， 2013，http://www.huffingtonpost.com/nathan-j-winograd/peta-kills-puppies-kittens_b_2979220.html.
17Philippe C. Schmitter， “Still the Century of Corporatism？” The Review of Politics， Vol. 36， No. 1， 1974， pp. 85-131； Alan Siaroff， “Corporatism in 24 industrial democracies： Meaning and measurement，” European Journal of Political Research， Vol. 36， 1999， pp. 175-205.
18Wolfenden Committee， The Future of Voluntary Organizations， London： Croom Helm， 1978.
19参见维基百科 “civil society”条，http://en.wikipedia.org/wiki/Civil_society。
20参见中文维基百科“公民社会”条，http://zh.wikipedia.org/wiki/%E5%85%AC%E6%B0%91%E7%A4%BE%E4
%BC%9A。
21这些提法在国内外的文献中司空见惯，但含义不清。不过，为了避免不必要的混淆，下面的讨论会继续沿用“公民社会”的译法。
22参见一项关于二十国民间组织的研究，王绍光：《多元与统一：第三部门国际比较研究》，杭州：浙江人民出版社1999年版。
23王绍光：《关于“市民社会”的几点思考》，载《二十一世纪》（香港）1991年12月号，第113页。
24虽然表1来自一份发表于1984年的论文，但后续大量研究的发现也与之吻合，如，Frank R. Baumgartner & Beth L. Leech， “Interest Niches and Policy Bandwagons： Patterns of Interest Group Involvement in National Politics，” The Journal of Politics， Vol. 63， No. 4 ， 2001， pp. 1191-1213； Sidney Verba， et al.， The Unheavenly Chorus： Unequal Political Voice and the Broken Promise of American Democracy， Princeton： Princeton University， 2012。
25U. S. Bureau of Labor Statistics， “Union Members Summary，” January 23， 2013，http://www.bls.gov/news.release/union2.nr0.htm.
26法里德·扎卡里亚：《华盛顿的病根与晚期罗马帝国类似》，载《观察者》2013年8月4日，http://www.guancha.cn/FaLiDeZhaKaLiYa/2013_08_04_163349.shtml。
27Partha Chatterjee， The Politics of the Governed： Reflections on Popular Politics in Most of the World， New York： Columbia University Press， 2004， p. 4.
28Harold Salzman & G. William Domhoff， “Nonprofit Organizations and the Corporate Community，” Social Science History， Vol. 7， 1983， pp. 205-216； S. A. Ostrander， “Elite Domination in Private Social Agencies： How It Happens and How It is Challenged，” in G. William Domhoff & T. R. Dye （eds.）， Power Elites and Organizations， Newbury Park： Sage， 1987， pp. 85-102； A. K. Daniels， Invisible Careers： Women Civic Leaders from the Volunteer World， Chicago： University of Chicago Press， 1988； Francie Ostrower， Why the wealthy give： the culture of elite philanthropy， Princeton： Princeton University Press， 1995.
29Manu Joseoh， “Coaxing India’s Rich to Give More，” New York Times， September 11， 2013，http://cn.nytimes.com/world/20130911/c11india/dual/.
30见福布斯网站的介绍，http://www.forbes.com/profile/warren-buffett/。
31Peter Buffett， “The Charitable-Industrial Complex，” New York Times， July 26， 2013，http://www.nytimes.com/2013/07/27/opinion/the-charitable-industrial-complex.html?_r=0.
32它们的做法是，政府先通过税收的办法把钱收上来，然后拿出一部分用于社会事业，如从非营利组织那里购买公共服务。国内很多人鼓吹为慈善组织减税、为慈善捐款减税，这是典型的自由主义做法。减税实际上也是用政府的钱资助社会事业，但却把决定权交给了少数个人。除了以上原因以外，不主张对慈善企业减免税还有一个原因：由于我们的规管机制还不健全，一旦给慈善企业减税，假慈善组织一定会非常之多，造成大量税收流失。参见Charities Aid Foundation， “International comparisons of charitable giving，” November 2006， p. 12，http://www.cafonline.org/pdf/International%20Comparisons%20of%20Charitable%20Giving.pdf。
33Barbara Thomas， “Development through Harambee： Who Wins and Who Loses？ Rural Self-Help Projects in Kenya，” World Development， Autumn， 1987， p. 477.
34Brian H. Smith， More than Altruism： The Politics of Private Foreign Aid， Princeton： Princeton University Press， 1990， p. 277.
35以上数字来自王绍光：《金钱与自主——市民社会面临的两难境地》，载《开放时代》2002年第3期。新的数据见Lester M. Salamon， et al.， Global Civil Society： Dimensions of the Nonprofit Sector， Vol. 2，Figure 1.11 “Sources of civil society organization revenue， by country”， Bloomfield， CT： Kumarian Press， 2004， p. 33。新数据同样支持这个判断。
36一项对32个国家的研究发现，其中10个国家属于这种类型，见Salamon， et al.， Global Civil Society： An Overview， pp. 30-31。
37Lester M. Salamon & Helmut K. Anheier， The Emerging Nonprofit Sector： An Overview， Manchester： Manchester University Press 1996， p. 28.
38Estelle James， “The Private Provision of Public Services： A Comparison of Sweden and Holland，” in Estelle James （ed.）， The Nonprofit Sector in International Perspective： Studies in Comparative Culture and Policy， New York： Oxford University Press， 1989， pp. 31-60.
39Antonin Wagner， “The interrelationship between the public and voluntary sectors in Switzerland： Unmixing the mixed-up economy，” in B. Gidron， et al.， Government and the Third Sector， San Francisco： Jossey-Bass， 1992， p. 1115.
40一项对32个国家的研究发现，其中22国属于这种类型，见Salamon， et al.， Global Civil Society： An Overview， pp. 29-30。
41Lester M. Salamon， “The Global Associational Revolution： The Rise of the Third Sector on the World Scene，” Institute for Policy Studies of Johns Hopkins University Occasional Paper 15， 1993.
42Lester M. Salamon， Partners in Public Service： Government-Nonprofit Relations in the Modern Welfare State， Baltimore： The Johns Hopkins University Press， 1995， pp. 114-116.
43Peter Frumkin， “Rethinking Public-Nonprofit Relations： Toward a Neo-Institutional Theory of Public Management，” PONPO Working Papers， No. 248， April 1998， Yale University， pp. 10-11.
44Estelle James， “Why do Different Countries Use a Different Public-Private Mix in Education，” Journal of Human Resources， Vol. 28， No. 3， 1993， pp. 571-592.
45当然，政府管制的程度或许取决于融资方法。一些资金模式可能比其他的能给予政府更多的控制手段。例如，购买服务的合约往往比无条件拨款具有更大的约束力。请参阅Ralph M. Kramer， “The Use of Government Funds by Voluntary Social Service Agencies in Four Welfare States，” in Estelle James （ed.）， The Nonprofit Sector in International Perspective： Studies in Comparative Culture and Policy， New York： Oxford University Press， 1989， pp. 231-233。在英国，从直接拨款援助转向服务购买合约已经引发了许多抱怨，谴责英国政府削弱了非营利部门的倡导作用。
46Lester M. Salamon， “The Nonprofit Sector at a Crossroads： The Case of America，” Voluntas， Vol. 10， No. 1， 1999， pp. 5-23； Angela M. Eikenberry & Jodie Drapal Kluver， “The Marketization of the Nonprofit Sector： Civil Society at Risk？” Public Administration Review， Vol. 64， No. 2， 2004， pp. 132-140.
47Estelle James， “The Nonprofit Organization in International Perspective： The Case of Sri Lanka，” in Estelle James （ed.）， The Nonprofit Sector in International Perspective： Studies in Comparative Culture and Policy， New York： Oxford University Press， 1989， pp. 301-303.
48南非、波兰、罗马尼亚等国出现的就是这种情况。Adam Habib & Rupert Taylor， “South Africa： Anti-Apartheid NGOs in Transition，” Voluntas， Vol. 10， No. 1， 1999， pp. 73-82； Joanna Regulska， “NGOs and Their Vulnerabilities during the Time of Transition： The Case of Poland，” Voluntas， Vol. 10， No. 1， 1999， pp. 61-71； Daniel Saulean & Carmen Epure. “Defining the Nonprofit Sector： Romania，” Working Papers of the Johns Hopkins Comparative Nonprofit Sector Project， No. 32， Baltimore： The Johns Hopkins Institute for Policy Studies， 1998。
49例如，在20世纪80年代，来自斯堪的纳维亚国家、欧盟和美国基金会的资金大量流入南非，资助反种族隔离非政府组织。然而，在1994年划时代的选举之后，外国捐赠者开始把资金直接拨给政府，导致大部分非政府组织先后面临了数次财务危机。幸免于难的只有那些继续从美国官方和非官方机构获得资金的“自由”非政府组织。见Adam Habib & Rupert Taylor， “South Africa： Anti-Apartheid NGOs in Transition，” Voluntas， Vol. 10， No. 1， 1999。
50Adam Habib & Rupert Taylor， “South Africa： Anti-Apartheid NGOs in Transition，” Voluntas， Vol. 10， No. 1， 1999.
51Burton A. Weisbrod， “The Nonprofit Mission and Its financing： Growing Links between Nonprofits and the Rest of the Economy，” in Weisbrod， To Profit or Not to Profit： The Commercial Transformation of the Nonprofit Sector， p. 2.
52Estelle James， “The Nonprofit Sector in Comparative Perspective，” in Walter W. Powell （ed.）， The Nonprofit Sector： A Research Handbook ， New Haven： Yale University Press， 1987， p. 407.
53最好笑的例子是一个名为“美国志愿者”（Volunteers of America）的组织，它预算收入的96％来自联邦政府。其他著名非营利组织如CARE和拯救儿童（Save the Children）也是主要靠联邦拨款维持：联邦拨款分别占它们年预算的78％和60％。见Lester M. Salamon， Partners in Public Service： Government-Nonprofit Relations in the Modern Welfare State， Baltimore： The Johns Hopkins University Press， 1995， p. 128。
54Sheri Berman， “Civil Society and the Collapse of the Weimar Republic，” World Politics， Vol. 49， April， 1997， pp. 401-429.
55Robert D. Putnam， Bowling Alone： The Collapse and Revival of American Community， New York： Simon & Schuster， 2000； Theda Skocpol， Diminished Democracy： From Membership to Management in American Civic Life， Norman， OK： University of Oklahoma Press， 2003.
56David B. Truman， The Governmental Process： Political Interests and Public Opinion， New York： Alfred A. Knopf， 1971.
57汪永成等：《社会利益集团政治化趋势与政府能力建设》，载《武汉大学学报（人文科学版）》2005年 第1期； 曹培：《多元社会才是希望的土壤》，共识网，http://www.21ccom.net/articles/sxwh/shsc/article_201306168565
2.html。
58David B. Truman， The Governmental Process， New York： Knopf， 1951.
59Robert A. Dahl， Preface to Democratic Theory， Chicago： University of Chicago Press， 1956； Robert A. Dahl， Who Governs？ New Haven： Yale University Press， 1961.
60David Braybrooke & Charles E. Lindblom， A Strategy of Decision， New York： The Free Press， 1963.
61例如Edward C. Banfield， Political Influence， New York： The Free Press， 1961； Nelson W. Polsby， Congress and the Presidency， Englewood Cliffs， NJ： Prentice-Hall， 1964； Aaron B. Wildavsky， The Politics of the Budgetary Process， Boston： Little， Brown， 1964。
62Elmer Eric， Schattschneider， The Semisovereign People： A Realist’s View of Democracy in America， Holt， Rinehart and Winston， 1960； Theodore J. Lowi， “American Business， Public Policy， Case-Studies， and Political Theory，” World Politics， Vol. 16， No. 4， 1964， pp. 677-715； Theodore J. Lowi， The End of Liberalism： The Second Republic of the United States， New York： Norton， 1979.
63查尔斯·林布隆：《政策制定过程》，朱国斌译，北京：华夏出版社1988年版，第118页。该书英文第1版出版于1968年。
64Sidney Verba， et al.， Voice and Equality： Civic Voluntarism and American Politics， Cambridge， MA： Harvard University Press， 1995； Larry M. Bartels， Unequal Democracy： The Political Economy of the New Gilded Age， Princeton： Princeton University Press， 2008； Kay Lehman Schlozman， et al.， The Unheavenly Chorus： Unequal Political Voice and the Broken Promise of American Democracy， Princeton： Princeton University Press， 2012； Martin Gilens & Benjamin I. Page， “Testing Theories of American Politics： Elites， Interest Groups， and Average Citizens，” Perspectives on Politics， April 9， 2014，http://www.princeton.edu/~mgilens/Gilens%20homepage%20materials/Gilens%20and%20Page/Gilens%20and％20Page%202014-Testing%20Theories%203-7-14.pdf.
65Ronald Dworkin， Sovereign Virtue： The Theory and Practice of Equality， Cambridge， MA： Harvard University Press， 2000， p. 1.
66Thomas Carothers， “Think Again： Civil Society，” Foreign Policy， Winter 1999-2000， pp. 18-29.
67M. I. Finley， Democracy： Ancient and Modern， London： Hogarth Press， 1985， pp. 12-13.
68Giorgio Agamben， Means without End： Notes on Politics， Minneapolis： University of Minnesota Press， 2000， p. 30.
69有关美国的例子可参见Rogers M. Smith， Stories of Peoplehood： The Politics and Morals of Political Memberships， Cambridge： Cambridge University Press， 2003； Rogers M. Smith， Civic Ideals： Conflicting Visions of Citizenship in U.S. History， New Haven： Yale University Press， 1997。
70Henrik Mouritsen， Plebs and Politics in the Late Roman Republic， Cambridge： Cambridge University Press， 2001；胡玉娟：《罗马平民起源问题初探》，载《世界历史》2001年第1期，第69～77页。
71Agamben， Means without End： Notes on Politics， pp. 31-31.
72汉娜·阿伦特：《论革命》，陈周旺译，南京：译林出版社2007年版，第62页。
73毛泽东：《关于目前党的政策中的几个重要问题》（1948年1月18日），载《毛泽东选集》第4卷，北京：人民出版社1991年版，第1215页。
74费孝通：《乡土中国》，上海人民出版社2006年版。
75Jay Goulding， “Society，” in Maryanne Cline Horowitz（ed.）， New Dictionary of the History of Ideas， Farmington Hills， MI： Thomson Gale， 2005， pp. 2238-2241.
76参见李猛：《“社会”的构成：自然法与现代社会理论的基础》，载《中国社会科学》2012年第10期。又见诺贝特·埃利亚斯：《文明的进程：文明的社会起源和心理起源的研究》，“序言”，上海译文出版社2009年版，第1～40页。
77参见金观涛：《从“群”到“社会”、“社会主义”：中国近代公共领域变迁的思想史研究》，载《观念史研究：中国现代重要政治术语的形成》，北京：法律出版社2010年版，第180～225页。
78托克维尔：《论美国的民主》下册，董果良译，北京：商务印书馆1991年版，第637页。
79Sidney Verba， et al.， Voice and Equality： Civic Voluntarism in American Politics， Cambridge， MA： Harvard University Press， 1995， p. 3.
80罗伯特·帕特南：《使民主运转起来：现代意大利的公民传统》，王列、赖海榕译，南昌：江西人民出版社2001年版，第103页。
81B. Erickson & T. A. Nosanchuck， “How an apolitical association politicizes，” Canadian Review of Sociology and Anthropology， Vol. 27， No. 2， 1990， pp. 206-219； M. Olsen， “Social participation and voting turnout，” American Sociological Review， Vol. 37， No. 3， 1972， pp. 317-333； D. Rogers， et al.， “Voluntary association membership and political participation： An exploration of the mobilization hypothesis，” Sociological Quarterly， Vol. 16， No. 3， 1975， pp. 305-318.
82Claus Offe & Susanne Fuchs， “Decline of Social Capital： The German Case，” in Robert D. Putnam （ed.）， Democracies in Flux： The Evolution of Social Capital in Contemporary Society， Oxford： Oxford University Press， 2002， pp. 242.
83Marjorie K. McIntosh， “The Diversity of Social Capital in English Communities， 1300-1640 （with a Glance at Modern Nigeria），” in Robert I. Rotberg （ed.）， Patterns of Social Capital： Stability and Change in Historical Perspective， Cambridge： Cambridge University Press， 2001， pp. 121-152.
84这类例子很多，如印度促进妇女权利的非政府组织也许比中国多，但中国妇女的经济、社会地位无疑比印度妇女高。美国的慈善组织特别多，但它仍然是发达国家中最不平等的国家之一。
Abstract： The paper presents a critique of the various theories surrounding “civil society”， pointing out two main problems that these theories contain. The first is about the Chinese translation of the term “civil society”. The second is about its lack of correspondence with reality. The article is divided into three parts. The first part discusses why the Chinese translation of “civil society” as gongmin shehui is ambiguous， even misleading， and proposes a more accurate translation： minjian huishe， meaning “a group of associations”. The second part discusses the extent to which the theory fails to fit in with reality， exposing various myths surrounding “civil society”. The third part argues that “civil society” should not be the direction of China's social reconstruction； the goal that is really worth pursuing is to build a political community where the broad masses of the people are masters of their own affairs， i.e. a socialist society.
Keywords：civil society， socialist society， NGO， NPO， the third sector
《权利的代价：为什么自由依赖于税收》(The Cost of Rights: Why Liberty Depends on Taxation. New York: Norton,1999)，是两位美国知名学者合著的一本小书。其中一位作者叫斯蒂芬·赫尔姆斯(Stephen Holmes)，是普林斯顿大学政治系教授兼纽约大学法学院教授。他一直研究自由主义，并以为自由主义辩护为己任。[1]另一位叫卡斯·桑斯坦因(Cass Sunstein)，在芝加哥大学同时担任政治学与法学教授。桑斯坦因的专长是宪法学和法理学。[2]此书在美国引起巨大争议。右派认为太“左”。如卡托研究所(Cato Institute)[3]研究员汤姆·帕尔默指责两位作者“对个人自由和有限政府充满了仇恨。”[4]另一位自由放任主义者甚至指控作者“希望建立警察国家”，并将此书称为“二十世纪里对暴政最无耻的辩护之一”。[5]而左派虽然认为此书有可取之处，但觉得它分量不够，甚至还有点保守主义的痕迹。[6]只有中间派似乎比较满意。在他们看来，作者是不偏不倚，左右开弓，态度冷静，立论持中。[7]对同一本书，居然出现截然不同的评论，这种情况并不多见。作者到底说了什么话竟引起如此轩然大波呢？ 其实，作者的基本观点用一句话就能概括：不管保护什么权利都必须依赖由公共财政支撑的警察、检察、法院、监狱等政府机制，因此，权利是有代价的。[8]这就是书名及其副标题的由来：《权利的代价：为什么自由依赖于税收》。也许有人会问，这么简单的观察也值得写一本书来论证吗？的确，权利有成本是个毋庸质疑的事实，没有人会否认。但从这个毫无争议性的观察可以推演出几条极具争议性的论断，这却是多数人始料不及的。 推论一：所有的权利都是积极权利。将权利分为“消极权利”(negative rights)与“积极权利”(positive rights)已有了几百年的历史…
《权利的代价：为什么自由依赖于税收》(The Cost of Rights: Why Liberty Depends on Taxation. New York: Norton,1999)，是两位美国知名学者合著的一本小书。其中一位作者叫斯蒂芬·赫尔姆斯(Stephen Holmes)，是普林斯顿大学政治系教授兼纽约大学法学院教授。他一直研究自由主义，并以为自由主义辩护为己任。[1]另一位叫卡斯·桑斯坦因(Cass Sunstein)，在芝加哥大学同时担任政治学与法学教授。桑斯坦因的专长是宪法学和法理学。[2]此书在美国引起巨大争议。右派认为太“左”。如卡托研究所(Cato Institute)[3]研究员汤姆·帕尔默指责两位作者“对个人自由和有限政府充满了仇恨。”[4]另一位自由放任主义者甚至指控作者“希望建立警察国家”，并将此书称为“二十世纪里对暴政最无耻的辩护之一”。[5]而左派虽然认为此书有可取之处，但觉得它分量不够，甚至还有点保守主义的痕迹。[6]只有中间派似乎比较满意。在他们看来，作者是不偏不倚，左右开弓，态度冷静，立论持中。[7]对同一本书，居然出现截然不同的评论，这种情况并不多见。作者到底说了什么话竟引起如此轩然大波呢？
其实，作者的基本观点用一句话就能概括：不管保护什么权利都必须依赖由公共财政支撑的警察、检察、法院、监狱等政府机制，因此，权利是有代价的。[8]这就是书名及其副标题的由来：《权利的代价：为什么自由依赖于税收》。也许有人会问，这么简单的观察也值得写一本书来论证吗？的确，权利有成本是个毋庸质疑的事实，没有人会否认。但从这个毫无争议性的观察可以推演出几条极具争议性的论断，这却是多数人始料不及的。
推论一：所有的权利都是积极权利。将权利分为“消极权利”(negative rights)与“积极权利”(positive rights)已有了几百年的历史。霍布斯(Thomas Hobbes,1588～1679)大概是第一位讨论消极自由和公民社会问题的思想家。在他看来，“公民社会”(civil society)是“政治社会”(political society)的对立物，是公民行使消极自由，不受政府控制的领域。不过，众所周知，在霍布斯那里，消极自由和公民社会并不是什么好东西，而是无政府状态的代名词。洛克(John Locke,1632～1704)则相反，他把消极自由看成人的自然权利。这些权利不是政府赋予的，而是与生俱来的。政府的职责是保护这些权利，而不能侵犯它们。法国作家贡斯当(Henri Benjam in Constant de Rebecque,1767～1830)是第一位将消极自由与积极自由放到一起讨论的思想家，只是他将它们分别称作“现代的自由”和“古代的自由”。真正对消极自由与积极自由作出明确划分的是现代哲学家柏林(Isaiah Berlin,1909～1997)，根据他的定义，消极自由是指免受政治权力干扰的权利；而积极自由是指行使政治权力的权利。
近年来，西方自由放任主义者对积极自由或积极权利展开了猛烈的批判。在他们看来，积极权利有三大罪状。一是极其昂贵。无论是充分就业、医疗保险、最低收入保障、失业救济，还是残疾人士福利、儿童福利、妇女福利、老人福利都需要政府负担庞大的公共开支。二是侵犯私有产权。政府的钱不是从天上掉下来的，而是靠征税从一部分国民那儿搜刮来的。而自由放任主义者认为“税收即盗窃”，靠转移支付来保证积极权利的实现无异于劫富济贫，当然是一种犯罪。三是扩大了政府的规模与权限。自由放任主义者的天敌是政府，他们的理想是“不管事的政府是最好的政府。”如果政府必须存在的话，其规模与权限越小越好，至多只应扮演个守夜人的角色。而伴随积极权利而来的必然是福利国家；伴随福利国家而来的必然是政府规模和权限的扩大。因此，要实现“让国家缩水”(shrinking the state)的目标，就必须否定积极权利。在中国，福利国家连雏形还没见到影，但这儿的自由放任主义者也认为积极权利“易于滑向专制暴政”。[9]
自由放任主义者主张：积极权利的实现要靠政府，是有成本的；消极权利的实现不需要靠政府，是没有成本的。本书的第一条推论却是，消极权利的实现也得靠政府，也是有成本的。在这个意义上，消极权利与积极权利无异。试以几项所谓消极权利为例。
言论自由：为了防止某些公民妨碍另一些公民的言论自由，必须要有警察；为了防止政府机关限制公民的言论自由，必须要有法院。而警察与法院都是国家机器的一部分，没有公共财政的支撑就根本无法运作。
免受警察与狱卒虐待的权利：如果政府不设立监督警察和狱卒的机制，无法及时安排公费医生访问拘留所和监狱，没有在法庭上出示有效证据的能力，公民免受警察与狱卒虐待的权利就是一句空话。
接受公正审判的权利：除非政府为穷人和其他需要帮助的人提供法律援助，并建立监督整个司法体系运作的机制，否则，这个权利便毫无意义。
财产权：被自由放任主义者奉为神明的财产权实际上是最昂贵的权利之一。直接或间接与保护私有产权相关的开支包括：国防开支，治安开支，消防开支，专利、版权、商标保护开支，自然灾害的保险和救济开支，保存产权及其产权交易记录的开支，合同强制实施开支，监督股票和其它有价证券，等等。如果把这些开支加到一起得出的将是一个天文数字，至少一点也不比社会福利开支逊色。
自由放任主义者相信，免受政府干预是实现消极权利的必要条件和充分条件。这本书却告诉我们，没有政府干预，这些权利便不可能实现；而政府为了保护这些权利也必须承担巨额财政开支。那么，区分消极权利与积极权利实际上就变得毫无意义了。
推论二，权利保护说到底是个政治问题。权利既有绝对成本，又有机会成本。绝对成本是指保护某种权利必需花费的绝对金额。机会成本的意思是，用于保护这种权利的经费就不能用来保护其它权利了。世界上所有政府都面临着经费短缺问题；没有一个政府拥有无限财力，足以保护所有类别的公民权利。在这种情况下，各国政府必须有所取舍，决定哪些权利最值得保护，哪些权利可以靠后一些。自由放任主义者认为政府应该优先保护所谓消极权利，诸如私有产权和言论自由之类。他们把这些权利称为“自然权利”，并断言“保护私有财产权是个人自由的基础”。[10]但是，如果消极权利与积极权利的界限是条虚假的界限，他们的立场便失去了道义基础。事实上，在赫尔姆斯和桑斯坦因看来，没有一种权利是至高无上的。在现实中，一国公民享受哪些权利说到底是个政治问题，而不是道义问题。政治问题的关键是，在资源和价值分配中，谁得到了什么？得到了多少？是如何得到的？很明显，对有产阶级而言，私有产权至关重要；对知识精英而言，信仰与言论自由至关重要。如果政府将资源优先用于保护这些权利，那么用于保护穷人福利权利的资源就会相应减少。正如马克思主义学者指出的，对穷人而言，财产权和很多政治权利只是“形式上的权利”，他们根本无法享用。因此，赫尔姆斯和桑斯坦因认为保护穷人的福利权利十分重要。他们的出发点不是什么道义原则，而是为了维护资本主义社会的内部稳定。在他们看来，如果只保护富人能够享受的权利而忽略穷人的福利权利，后者就没有理由不造资本主义的反。保护穷人的福利权利实质上是为他们容忍剥削，安分守己提供一种补偿，仅此而已。如果连这个妥协也不愿意作，资本主义社会就有可能天下大乱。[11]
推论三，权利不是“个人”的；所有权利都是公共财产(public goods)。自由放任主义的出发点是作为个体的人，它主张个人的自由和权利不是来自别处，而是来自作为个体的人本身。[12]但“权利是有成本的”这个观察揭示了人的社会性和权利的公共性。世界上没有作为个体的人，所有的人都生活在社会里，从属于某些不由他们选择的社群(种族，民族，阶级，国家等)。人们之所以需要权利正是因为他们生活在社会里，彼此间免不了磕磕碰碰。如果他们真是“作为个体的人”，要权利有什么用？只有作为社会成员的人才需要权利。更重要的是，权利不是个人财产，权利的成本也不是由个人负担，而是由全体公民分担的，权利的保护是由公共权威执行的。这就意味着，公共财政与国家行为是任何权利存在的必要前提。所谓“个人”权利不过是一种“想象的真实”。
推论四，只有强有力的政府才能保护公民的权利。自由放任主义者有一个基本假设，国家能力与个人权利的关系是零和关系：如果国家能力太强，个人权利就会受到威胁；只有在弱政府下，个人权利才能得到保障。他们的逻辑结论是，为了保护公民权利必须削弱国家能力。本书的结论恰恰相反：没有一个强有力的政府，公民就不可能享有任何权利。他们的这个结论是基于对俄国和东欧混乱状况的反思。
1997年，赫尔姆斯在《美国前景》双月刊上发表了一篇文章，题为“俄国给我们的教训是什么：弱政府如何威胁自由”。[13]在这篇文章中，他指出，在冷战期间，西方自由主义的共识是，苏联政府太强大，构成了对公民自由和权利的最大威胁。人们普遍认为，只要实现分权、私有制和市场经济，公民的自由和权利就有了保障。现在，苏联帝国崩溃了，政治灌输停止了，新闻检查不见了，持不同政见者不再担心被送进监狱，没有人会因违反党的路线惹上麻烦。那么政府不管事后，俄罗斯是不是因此变成了自由的乐园了呢？答案是否定的。经过几年的观察和研究，他在俄罗斯看到的是道德沦丧，物欲横流，政府腐败，黑帮猖獗，监狱里人满为患，铁路上盗贼蜂起，士兵在街上乞讨，野狗在邻里乱串，生产能力萎缩，人均寿命锐减。在这种情况下，对大多数俄罗斯人而言，不要说政治权利和财产权失去了意义，连生命安全也没有基本保障。基于此，赫尔姆斯认为，没有公共权威，就没有公民权利(Statelessness spells rightlessness)。公民权利的前提是存在有效的公共权威。一个丧失治理能力的政府是对公民权利的最大威胁。在这个意义上，政府可以是最大和最可靠的人权组织。增进公民权利的最佳战略不是削弱政府，而是改造政府。削弱政府往往不仅不能增进公民权利，反而可能危及他们已经享有的权利。
国家能力的一个重要指标是财政汲取能力。俄罗斯的财政总收入仅仅相当于国内生产总值的百分之十。而在美国，这个比重约为百分之三十左右；在多数欧洲国家，该比重更高达百分之四十以上。看来，权利保护与公共财政之间存在着某种相关关系：需要保护的权利越多，公民就必须缴纳更多的税。俄罗斯的教训是深刻的：汲取能力低下，政府便无力负担规范运作的国防、行政、司法、执法、监察体系，因此也不可能有效地保护公民权利，包括他们的生存权。苏联崩溃以后，俄国的人均寿命大幅下跌，这意味者成百万的人提前结束了生命。[13]正是基于对俄罗斯的观察，赫尔姆斯开始反思美国自身的经验。他在1997年那篇文章的结尾写到：“政治上乱了套的俄罗斯提示我们，自由主义理想的实现有赖于一个有效政府。有人说，只要政府少管闲事，独立的公民便可以享受个人自由。俄罗斯的乱象是对这种谬论的当头棒喝。为了保卫我们的自由，我们必须捍卫正当的公共权威。没有它，自由就没有保障。”[15]
虽然Holmes和Sunstein在《权利的代价》一书中没有提及俄罗斯，但俄罗斯的教训正是他们为美国读者写作此书的出发点。
如果美国有必要从俄罗斯的惨痛经验中吸取教训的话，中国恐怕更有必要这样做。对中国政治转型的方向，自由派的思路是，以个人自由的名义限制公共权威。他们认为，对个人自由的最大威胁来自政府，[16]但却忘了公民权利和自由最终还得通过公共权威才能实现。他们的“自由主义”显然与本书的“自由主义”不是一码事。在国际意识形态的光谱里，中国的“自由派”实际上属于右派。自由左派(他们现在被称为“新左派”）追求自由，但追求的不是只有经济精英，社会精英和知识精英才能享受的自由，而是公平的自由(equal freedom)，是所有公民都能享受的实实在在的自由。自由左派承认，国家(the state)可能也经常侵犯公民自由，但出路不是消解国家而是用民主的方式改造国家。公共权威在保护公民权利方面的重要性，只有在它缺失的时候才会充分显现出来。俄罗斯悲剧对中国的教训是，企图用削弱国家能力的方式来达到改变政权形式的目的是极端危险的。其实，除了俄罗斯以外，近年来在非洲，南亚以及拉丁美洲发生的事也一再证明：缺乏公共权威，民主转型就不能持久，社会动荡就会接踵而来，公民权利就难以保障，无政府状态就可能出现。[17]正是基于这些观察，自由左派认为，中国政治转型的方向只能是建立一个强有力的民主国家。[18]
（作者单位：香港中文大学）
注释：
[1]他的三本代表作是：Benjamin Constant and the Making of Modern Liberalism(1984);Anatomy of Antiliberalism(1993);Passions and Constraint:The Theory of Liberal Democracy(1995）。
[2]其代表作有： One Case at a Time: Judicial Minimalism on the Supreme Court(1999);The First Amendment(1998);Free Markets and Social Justice(1997);The Partial Constitution(1993);Democracy and the Problem of Free Speech(1993);After the Rights Revolution: Reconceiving the Regulatory State(1990)。
[3]该研究所是自由放任主义(libertarianism)的大本营。这家研究所在八十年代与中国的体改所合办了不少活动。
[4]Tom G.Palmer,"Review on The Cost of Rights,"Cato Journal,Vol.19,No.2(Fall 1999),pp.331～336).
[5]Kelley L.Ross,"Positive ＆ Negative Liberties in Three Dimensions,"http://www.friesian.com/quiz.htm.
[6]Daniel Farber,“Review on The Cost of Rights,"New York Times Book Review,Apri l18,1999; Jona than Bingetal.,"Review on The Cost of Rights,"Publishers Weekly,Vol.246,No.2(January 11,1999),pp.58～59.
[7]David Greenberg,“David Greenberg on Rights and Freedom,” Civreview,Vol.3,No.2(March－April 1999);Economist,“The Economist Review: Liberty’s Price,”Economist,Vol.350,No.8110(March 13,1999).
[8]首先要明确的是，这里所说的权利是法定权利(legal rights)，而不是伦理意义上的权利(moral rights)。在这两位作者看来，没有纳入法律体系的权利是没有牙齿的权利；无法强制实施的权利只能制约良心，不能制约行为(p.17)。
[9]徐友渔，"自由主义与当代中国，"见李世涛编，《知识分子立场：自由主义之争与中国思想界的分化》，长春：时代文艺出版社，2000，p.417。
[10]十五年前，Adam Przeworski在Capitalism and Social Democracy(Cambridge:Cambridge University Press,1985)一书中已经指出，二战以后，资本主义国家与工人阶级之间达成了一项历史性的阶级妥协：资本主义民主允许工人阶级争取和扩大福利权利；而工人阶级放弃推翻资本主义，转而争取改革资本主义。但在过去十几年里，随着国际共产主义运动的式微，自由放任主义者及其政治代表人物，似乎打算单方面废弃这个妥协。他们鼓吹摧毁福利国家，取消基本社会保障。
[11]徐友渔，《自由的言说》，p.280。
[12]Stephen Holmes,"What Russia Teaches Us Now:How Weak States Threaten Freedom,"American Prospect,No.33(July－August,1997),pp.30～39.
[13]Neil G.Bennett,David E.Bloom,Serguey F.Ivanov,"Demographic Implications of the Russian Mortality Crisis,"World Development,Vol.26,No.11(1998),pp.1921～1937.
[14]徐友渔，“自由主义与当代中国”，p.417。
[15]Robert D.Kaplan,The Coming Anarchy: Shattering the Dream of the Post－Cold War(New York: Random House,2000).
[16]王绍光，“建立一个强有力的民主国家”，《当代中国研究中心论文》，第四期，1991年2月。
[摘要] 国家汲取能力是指政府从社会获取财政资源的渗透能力 ,它是国家制度建设 (statebuilding)的首要任务。在 1 94 9— 1 95 3年短短四年间 ,共产党领导的新政权大幅度提高了国家的汲取能力。其根本原因在于 :新政权具有高度自主性 ,从而能够在没有进行大规模国有化的条件下 ,克服重重困难 ,通过一系列制度创新确保税收人员和纳税人遵从国家统一的意志。回顾新中国成立初期的历史经验 ,本文认为中国有可能在不太长的时间里将国家汲取能力提高到世界平均水平之上。
国家汲取能力是指政府从社会获取财政资源的渗透能力，它是国家制度建设（state building）的首要任务。正如Almond和Powell所说，“汲取能力（extractive capacity）和现代国家在很大程度上是一对密不可分的双胞胎”（1966：35，244）。没有一个稳定的收入流，政府就不可能存在。早在16世纪，当现代欧洲国家还处在它们的形成阶段，Jean Bodin就已经认识到这一点，他一针见血地指出“财政便是国家的神经”（Braun，1975：243）。到了20世纪，如果国家没有充分的汲取能力就作不了任何事情。这就是为什么熊彼特（1954）把现代国家称之为“税收国家（tax state）”。实际上，税收，即汲取能力的指标，是所有其它国家能力的基础。一个政府要达到其政治目标，就必须有能力动员充足的资源；否则就不可能实现任何目标。
由于税收如此重要，因此，加强汲取能力就成为了现代国家制度建设的中心任务。然而，汲取并非容易。汲取能力在国与国之间存在着较大的差异；即使在同一个国家内部，不同的时期其水平变化也很大。一个评价国家建设能力进步的方法就是测度流向各级政府的资源，这是因为“国家能力的增强与税收的增加有着直接的联系”（Ardant，1975：174）。
近年来，中国的国家汲取能力问题引起了国内外学者的广泛关注 (王绍光 & 胡鞍钢，1993；Brodsgaard & Young, 2000) 。不可否认，在过去20年，中国发生了翻天覆地的变化。但以“放权让利”为思路的早期改革也导致了国家汲取能力的急剧下降 (Wang & Hu，2001)。为了扭转这个危险的势头，中国政府在1994年用“分税制”代替了“分灶吃饭”的财政体制。分税制成功地阻止了国家汲取能力进一不下滑，但在提高汲取能力方面效果却还不太显著。中国有可能在不太长的时间里将国家汲取能力提高到世界平均水平之上吗？政府如何才能达到这个目标？本文试图从侧面回答这两个问题。它对第一个问题的回答是完全肯定的。至于第二个问题，答案也很简单：温故方能知新。学习外国经验是必要的，但我们自己以往的经验更加宝贵。这篇文章回顾了我们共和国历史上一个重要的历史时期：1949——1953年。这段时期尽管时间很短，但共产党新政权却能大幅度提高国家的汲取能力，堪称人间奇迹。
帝制时代的中国，国家财政规模仅是整个国家经济的一个很小的部分，政府收入从来没有超过GDP的4％（Perkins，1967：478—92）。即使清王朝倒台以后，政府所汲取的国民收入份额仍然很小。1916—1928年期间，中国就根本谈不上国家财政系统。北京政权的维持主要靠各种国内外的贷款（Young，1971：1—11）。1928年，国民党取得了政权，传统的征税方法和汲取水平显然不能应付各种新挑战。尽管南京政府煞费苦心地进行了财政体制转型，然而，国家汲取国民收入的份额仅有少量的增长。1936年可能是国民党政府最好的一年了，但是整个政府预算也不过只有GDP的8.8％（汪之庸，1952：115—16）。然而，1949年共产党取得政权后，新政权预算收入占国民收入的比例就达到了史无前例的水平。如图1所示，1950年，这是中华人民共和国建立的第一个年头，政府收入对国民收入的比例就已经接近16％。三年后，这个比例超过了30％。新中国预算收入相对于国民收入的高比例不仅体现在历史的比较上，同时也体现在与同期其它国家的比较上。在表1所列出了11个国家，它们的人均收入在50年代与中国的人均收入相当，但公共部门的规模却远远落在当时的中国后面。
表1 50年代发展中国家的国家汲取能力
国家税收收入占国民收入的份额（％）
中国，1950年 15.8
中国，1951年 25.1
中国，1952年 29.5
中国，1953年 30.1
阿富汗 5
缅甸 19
柬埔寨 12
埃塞俄比亚 5
印度 10
印度呢西亚 13
利比里亚 16
尼日利亚 11
巴基斯坦 10
苏丹 12
泰国 12
来源：财政部（1985：15，152）；Lardy（1978：41）。
图1：政府收入占国民收入的比例（1950年—1983年）
来源：财政部（1985：152－153）。
回想起来，如果共产党没有充足的收入流作保证，新建立起来的中华人民共和国可能就无法控制通货膨胀，巩固政权，担负起抗美援朝战争的成本，把经济恢复到战前水平，以及为预定要进行的社会主义改造奠定基础。
新政权是如何取得以往那些政权无法取得的这些成就呢？这个问题是相当地错综复杂，这是因为，1953年以前中华人民共和国还没有大规模把工业和商业转为国家或集体所有制。从理论上说，中央计划经济有助于汲取税收，这是因为，国家需要监控的仅是那些数量较少的大型经济实体，而且公司归国家所有或受国家控制，管理人员也是由国家任命的。但是在1949年—1953年，中华人民共和国的中央计划经济羽翼尚未丰满。私营部门尽管在相对规模上不断收缩，但是仍旧占据了当时国民经济的很大一部分。成千上万的私营公司以及上百万的手工业者和店主仍旧从事商业活动。事实上，1955年至1957年的社会主义改造运动并没有使国家财政收入增加很多。这从图一看得很清除，从1953年直到1978年改革开始，国家财政收入占GDP的份额一直在30％到35％之间波动，并没有大大超过1953年所达到的水平（财政部，1987：15，152，156）。因此，社会主义工商业的改造不能解释中华人民共和国的汲取能力的增强，因为在此之前，政府的汲取能力已经发生了巨大的变化。
这篇文章将讨论新政权是怎样取得以往政权以及第三世界那些与之相类似的国家所没有取得的成就。我将着重分析中国中部最大的城市--武汉在1949年－1953年这一时期的历史情况，这一时期也是中华人民共和国国家建设的关键时期。如果武汉财政收入提高的基本机制也适用于其它地方的话，这个案例研究也将有助于解释中华人民共和国资源汲取的一般性问题。首先，我提出关于分析加强汲取能力制度条件的理论框架。然后，我将阐述这些年里预算收入的主要来源以及新政权所面临的各种约束。文章的最后两部分，我将讨论国家确保收税者和纳税者服从纳税所凭借的手段。
解释框架
有关国家汲取能力的文献汗牛充栋，但其关注的重点是国家已经取得的汲取水平，而很少关注国家从社会汲取资源的机制。归根结底，政治系统的汲取能力取决于该体系能否建立一套关于向社会征税的合理机制。以下几个方面对于加强税收的汲取能力是非常重要的：税收规则明确，并被毫不动摇得以贯彻；收税者得到合理地配置、训练、组织并且能够依法办事；纳税人可以明确地被认定，并且登记在册，他们的收入状况也可以得到充分的审计；其它政府部门在执行税收条例时与征税主管部门能够充分保持合作；税款得以征集；对违规者进行适当的惩罚（Surrey，1958）。然而，为了做到这一切，政府必须具有一定自主性，使其官员不被特殊利益集团俘虏，从而保持政府行为的一致性。
纳税者的服从（taxpayer compliance）
说到底，政府汲取能力取决于它在多大程度上获得了纳税者的服从。如果纳税者都照章办事，政府便能获得充足的收入。如果偷税漏税普遍，那么政府就不可能有钱应付其基本支出。
不管纳税者对政府的一般态度如何，纳税者服从一直是国家税收的一个重要问题。当然，如果公民认为他们的政府具有合法性，征税就相对容易（Webber和Wildavsky，1986：33）。但是，合法性不能解决免费搭车（free-rider）问题。一个人尽管他在政治上支持政权，但是仍有可能为了获得收益而不愿付出任何成本（Levi，1988：48－50）。
在受到人民广泛地拥护下，共产党取得了政权，这对它寻求公民的合作较为有利。在相同条件情况下，这种普遍的政治支持使新政权能以较低的成本获得了纳税者服从。然而，这并不能完全消除纳税者偷逃税款的动机。为了尽可能扩大财政收入，新政权不得不寻求各种手段以减少税收流失以及避税行为，这和其它时期的中国政府，以及其它国家的政府所必须做的并没有什么区别。
纳税者自愿服从通常是难以实现的，因此国家必须通过设立监测以及执行机制来获得纳税者服从。监控系统（monitoring system）是必要的，这是因为纳税者对他们的经济条件有隐瞒以及给出虚假信息的倾向。获得纳税者服从，监控系统必须具有以下三方面的功能。首先，它应当能够确定哪些人负有纳税义务。确认潜在纳税者是有效税收管理的第一步。其次，监控系统应当有能力获得用以评价纳税者能够负担的信息。利用这种信息国家就能确定每个纳税者应该为财政收入提供的税金。第三，监控系统应当有能力查出不遵守纳税规定的情况。国家应当有能力确定哪些人遵守了纳税义务以及哪些人没有遵守纳税义务。否则，诚实的纳税者可能会觉得他们被“耍”了，被耍的感觉会使他们对纳税感到不满，并且很可能因此而加入偷漏税的行列。换句话说，效率低下的监控系统不仅纵容了不诚实的纳税者逃税，同时还可能使本来诚实的纳税者重新考虑是否应该守法。
然而，仅有监控系统并不能确保纳税人服从纳税。总存在一些人，如果没有强制他们就不会照章纳税。因此，对纳税者的监控系统必须配合以执行系统。如果没有惩罚，违法纳税规定行为的纳税者将对其他人起到“示范效应”，进而可能导致更大范围的偷逃税款行为。要想使纳税者遵从税法，国家必须使遵守税法的行为相对于不遵守税法的行为更具有吸引力。只有纳税者认为他们的逃税行为可能被抓住并且会受到惩罚时才会产生震慑作用。进一步地讲，只有当逃税成本足够高，逃税动机才可能被有效抑制。那么，多么严厉的惩罚才算是足够严厉呢？这个问题只有在实践中才能找到答案。很明显，如果对逃税的惩罚只是只是收取税款的利息或给一点微不足道的罚款，震慑作用会较小。公众必须了解逃税行为可能带来的严重后果。对逃税者采取包括处于没收财产或监禁这类惩罚也许是必要的，不这样做，就难以产生强烈的震慑作用（Gordon，1990）。不管怎么说，如果纳税者不履行纳税义务、低报应税收入、不及时纳税，或者更一般地说拒绝与国家税收征管当局合作，他们必须受到惩罚。执行机制必须使对逃税、欠税以及其它不遵守税法行为的惩罚可信。
建立和运作监控机制和执行机制是必须的，但是它们也有成本。如果促使纳税者遵守税法的成本太高，达到了比多收税款还高的地步，那么，国家进一步加强税收监控和执行就毫无意义了。从国家制度建设者（state builders）的观点看，理想的均衡点是国家进一步加强征税力度所获得的边际收入等于边际成本（Gordon，1990）。当然，精确地找到这样一个均衡点是不太可能的。实际上，在面临这些客观约束时，政策制定者经常是采取次优的制度与手段来监控和执行税收系统。在下面的论述中，我们也可以看到50年代早期共产党政府也采取了这种策略。
上面的讨论是假定了国家有加强税法的愿望。实际上，情况并非一直如此。在很多发展中国家，国家汲取能力低下的原因是税收负担往往加在了那些收入低下的群体上，而富人对政府的影响如此之大以至于政府不得不使税法在一定程度上屈从于他们的利益，或者对他们的偷逃税行为视而不见。因此，政府的相对自主就成为建设国家高水平汲取能力的先决条件。没有相对于占统治地位的社会阶级以及高度组织起来的政治团体的自主性，政府就不可能形成自己的偏好，更谈不上确定自己的行动方案了。
国民党政府就缺乏这样的自主性。尽管国民党政府知道增加政府财政收入的途径，但是它从来就没有真正地把它们付诸实施，这是因为，根据Arthur Young的观点（当时他是国民党政府政权的顾问和支持者），“全国和各省的统治精英们（地主，商人和军阀)”根本就不希望国家汲取能力得以提高（Young，1970：117）。然而，到了50年代初，战争和革命破坏了旧中国的社会结构，以至于不存在任何一个社会集团可以挑战新政权。新政权可以使用任何它所认为有效手段来达到自己的目的。事实上，正如下面所论述的那样，武汉税收当局可以相对较小地代价克服社会阻力，迫使纳税者照章纳税。
收税者的服从（tax collector compliance）
当然，政府要依靠收税者来监控纳税者的行为以及执行税法。然而，收税者可能不愿意或者没有能力完全地为国家利益服务。为了确保税收的监控系统和执行系统是有效的，政府就必须确保收税者是称职的，廉洁的。
收税者首先必须学会如何监控纳税人的行为。由于纳税者总是试图最小化它们的纳税义务，他们往往通过隐匿他们资产情况来达到逃税目的。如果收税人不能充分了解他们应税资产情况，这种逃税行为就得逞了。当纳税人的资产具有流动性或者会随时间变化（例如，间接税），即使最有经验的收税者也很难查处逃税行为。而无能的收税者充其量也只能收取应收税款的一部分。
即使收税者业务能力很强，他们也可能会不严格执行使国家税收最大化的税法。当纳税者发现收税者具有很强的监控能力时，为了能够最小化他们的纳税义务，他们可能会通过行贿手段来促使收税者对他们税收进行较低水平的评估。另一方面，如果能够增加自身收入而不带任何损失，收税者可能会接受贿赂或者盗用税金。在这样的情况下，税收舞弊案件就很难被认定，逃税行为可能也因此而泛滥起来。结果，政府税收收入就有可能大量流失。当腐败行为盛行，常规的反逃税策略（降低税率、增强监管、提高惩罚力度）将变得无效（Chu，1990）。那么，防止这种税收流失最好手段是反腐败（Shu，1992）。
国家采取措施使税法得到执行不仅要从单个的收税者入手，也要从整个收税机构入手。这些机构通常被假定是中央决策制定者的工具，没有自身的利益或偏好。这些机构的使命就是动员税收收入以服从中央当局的领导。但是，随着时间的推移，这些机构可能会逐渐发展出自我认同，追求自身利益，即使这些利益与国家整体利益背道而驰也在所不惜。自我利益的膨胀可能会促使这些机构截取部分以国家名义征得的税款。当每一个收税机构都在为自身利益努力控制更多资源的时候，国家有效的汲取能力就逐渐受到弱化。因此，为了最大化地控制所汲取的资源，国家必须具有或者不断保持国家机构的凝聚力。
正如国民党政府顾问Arthur Young所观察的那样，尽管在中日战争（1937年前）爆发前，国民党政府对其行政系统的改进付出了一定的努力，但是“几乎没有取得什么成效，各种有关改革的计划不过是些废纸而已”（Young，1971：159）。尽管国民党政府当时也有部分人忠诚地为政府工作，但是大部分官员都利用他们的地位来提高个人收入。当时，腐败不仅盛行于单个的收税者之间，政府甚至允许税收机构对老百姓进行超越税法规定的“压榨”，从而导致了“官员贪污盛行”（Young，1971：13）。腐败与超越法律的征税行为的结合致使逃税行为更为猖獗。
与之形成鲜明对比的是，50年代初，共产党政府以“清正廉洁”著称于世。因此，由于腐败而导致的财政收入流失急剧地减少。此外，新建立起的国家机构还比较年轻，它们尚没有强大到形成自身政策偏好的地步。这样，有利于中央政府把大部分财政收入集中到她的手中，并且根据中央计划进行协调分配。
税收收入的主要来源
1927－1937年这十年是南京国民政府的“黄金年代”，关税和盐税是中央政府的财政支柱。自1854年以来，中国的关税一直是在英国领导下，由中外官员共同管理的。1928年以前，几乎所有的关税收入都被用于偿还国外贷款和用于庚子赔款。1928年，国民党政府获得了完全的关税自主权。国民党政权很快就提高了关税，关税收入因此也迅速上升。1929－1937年期间，关税收入是国家财政收入的最大来源，其中有几年提供了一半以上的国家财政收入。1929年以后，盐税提供了大约四分之一的财政收入。从1928年到1936年这九年间关税和盐税的总收入有5年超过了总财政收入的85％（见表2）。在省一级政府，土地税提供了大约半数以上的财政收入（Yang Yinpu，1985：82）。盐税和土地税是传统的税种，而关税则相对容易征收。国民党政府过分依赖这三种税源表明，国民党政府动员其它国内资源的能力很低，其汲取能力很弱。
表2：关税和盐税在国民党总收入的份额
（％）
年份份额
1928 62.7
1929 90.8
1930 93.1
1931 92.9
1932 86.5
1933 85.2
1934 43.5
1935 40.7
1936 68.4
来源：Yang Yinpu（1985：44－47）。
新中国一建立，共产党政府就开始寻找新的税源。在它的统一预算里(包括各级政府的收入)，关税、盐税以及农业税的比例在1949－1953年期间显著下降。与此相对应的是“国有企业的利润”以及“工商业税”稳步增长，成为政府收入最重要的两个部分。新税收渠道的开辟增加了政府的收入，同时也使得政府得以投资新的建设项目。1950－1953年这四年间，公共部门收入的绝对规模翻了三番（见表3）。
表3：预算收入结构
1950－1953年
1950 1951 1952 1953
总收入（百万元） 6519 13314 18372 22286
农业税比例（％） 29.3 18.3 15.7 12.9
盐税（％） 4.1 2.7 2.3 2.2
关税（％） 5.5 5.6 2.8 2.4
工商业税（％） 32.3 38.0 35.4 38.7
国有企业利润（％） 13.3 24.4 32.9 36.0
其它收入 15.5 10.6 10.9 7.8
总计（％） 100.0 100.0 100.0 100.0
来源：财政部（1985：15，42－43）
这一期间，武汉的“国有企业利润”和“工商业税”也迅速上升（见表4）。武汉当时的国有企业相对较少，因此，尽管“国有企业利润”迅速上升，但是，它在武汉市税收收入中的比例相对于国家收入来说是较小的，因为，这一期间大多数的国有企业集中在东北和上海。
表4：预算收入的主要来源
1950－1953年，武汉 （百万元）
1950 1951 1952 1953
国有企业利润 0.08 3.17 5.17 14.74
（0.1）（2.6）（3.7）（7.9）
营业税 17.06 28.58 34.30 53.66
（26.2）（24.0）（24.8）（28.7）
所得税 4.46 17.94 22.08 21.93
（6.9）（15.0）（16.0）（11.7）
消费税 19.31 24.80 30.02 72.46
（29.7）（20.8）（21.7）（38.7）
其它收入 24.12 44.77 46.56 24.31
（37.1）（37.6）（33.8）（13.0）
总计 65.03 119.26 138.13 187.10
（100）（100）（100）（100）
来源：武汉统计局（1989：386－87）
注：括号内为百分比
“工商业税”成为武汉政府税收主要的增长来源。它包括了十几个不同的税种。其中最重要的三项是营业税、所得税和消费税。营业税是在减去运营成本前对总收入所征的税；所得税是减去运营成本后对净收入征的税；消费税是对某些特种商品所征的税。
限于篇幅，我不能对武汉以及国家当时四种主要税源（“国有企业利润”、消费税、所得税以及消费税）都进行分析，因此，我将主要利用武汉的营业税和所得税的征集情况来解释新政权如何能够迅速提高财政收入并扩张国家收入在整个经济中的比重。这主要基于三个方面的考虑。首先，这两个税种在当时被官方定义成一个税种，即“工商税”，而且这两者经常被同时征收。它们一共占了整个税收的40％，贡献超过其它任何税种。政府也把它们作为最重要的税源。其次，政府部门的扩张依赖于政府财政收入的不断扩张。没有这两种税的收入，政府就不可能有那么多的资本投资于国有企业，这同时也意味着国有企业的利润会更少。此外，与国有企业利润不同，这两种税收是面向所有企业征收的，包括国有企业，集体企业以及私营部门。因此，相对于注重“国有企业利润”而言，对这两种税收的研究对了解加强政府汲取能力的机制具有指导意义。最后，与消费税不同，它们的评估以及征收相对而言更难一些。营业税和所得税的征收需要靠制度创新来获取纳税者的服从。当时的出版物也表明，地方当局把大部分的时间和精力放在了这两个税种的征收上，因为营业税和所得税的征集非常重要，而且具有很大挑战性。
新政权面临的挑战
共产党刚开始执政时，它在获得纳税人服从方面面临着种种挑战。当时最主要的约束条件有两个，一是存在着大量的小业主，二是共产党从国民党政权手中接管过来的脆弱的税收征集能力。
显然，对国家控制下的少量大企业征税要比对无数小业主征税要容易地多。然而，直到1953年，武汉的国有企业才达到532家，公私合营的企业不过31家，合作企业也只有几百家。私营部门由众多的小企业主宰。例如，1949年年底武汉的私营企业有18701家，其中2629家是工厂。大多数工厂雇工只有8个人或不足8人，资产不足3500元。这些工厂中只有571家可以称得上是“现代工厂”。即使这些企业，它们雇工人数平均起来也只有36人，资产规模不足100000元。至于商业企业，它们雇工很少超过4个人，资产水平也不高于4000元（武汉工商行政管理局，1986：158）。这种情况在随后的四年并没有很大改观（见表5）。除了私营企业，还有成千上万的手工业者和街头商贩分布于城市的各个角落。
表5：武汉的私营企业
1949－1953年
企业数量雇员数资本规模（百万元）
1949 19701 113387 120.9
1950 19569 115621 122.3
1951 21784 117788 136.1
1952 19765 99381 115.3
1953 19063 95695 114.5
资料来源：武汉工商行政管理局（1986：160）。
一般来说，小企业对最基本意义上的帐簿都不了解。除了几个具有“现代”意义的大企业采用复式记帐外，大多数企业对这种记帐方式非常陌生。大多数店主、工厂主和手工业者几乎是文盲。如果企业规模很小，那么花费太多的时间在帐目上的确意义不大。那些经常记帐的企业也只是使用传统的记帐方式，他们常常把盈利、支出和借贷混在一起。即使那些受过专业训练的收税人员也难以从中获取到正确的征税信息（长江日报，1950年9月18日）。因此，这样的帐簿不可能让人确定这些经济体的总收入和净盈利情况。
征税人员的能力和诚信度也存在问题。1949年5月，也就是共产党政权接管武汉之前，武汉有19家征税机构，分别隶属于中央、省和市级政府。每个税收系统都独自征税，而且这三套体系的所属机构也常常相互冲突。这三个税收系统总计有1622个雇员。新建立的共产党政权保留了这些雇员中的580人。其中，116人是国民党员，60人是三青团成员。这些雇员的家庭背景大多是非无产阶级（长江日报，1949年11月7日）。
尽管新政权认为有必要保留一些国民党时代的官员，但是并不信任他们。因此，180名共产党员干部和拥护新政权的青年学生和工人被委派到各类征税机构中担任领导职位（武汉地方志编撰委员会，1992：258）。这样，一个由新老征税人员构成的收税机构便极不协调地产生了。保留下的征税人员大都受过良好教育，并且在税收工作方面有些经验（所有人员都受过高小的文化程度，有的甚至大学毕业）。然而，由于在国民党时代，接受贿赂以及默许逃税行为在武汉税收系统司空见惯，该税收系统中很多人仍旧是积习难改。此外，很多留下来继续从事税收工作的留用人员并不完全支持持新政权。在另一方面，虽然那些共产党干部为新政权兢兢业业地工作，清正廉洁，但是他们一般都缺乏正规教育，而且在征税方面没有什么经验（长江日报，1949年9月13日，1950年5月13日）。使纳税者遵守纳税义务需要每一个收税人员精通本职工作，忠于新政权，而且征税机构运转有效。
新政权如何使税收人员顺从
武汉新政府所作的第一件事就是把从国民党政府接手过来的各类税收机构合并为一个单一的新结构。武汉市税务局成为这种新结构的核心。它监管武汉市五个城区的五个分支机构，37个街道分支机构，以及沿江港口的27个检查站。在国民党时代，税收机构头重脚轻，大部分雇员在总部的办公室工作，而不是直接参与征税。新政府建立以后，它把这些官员分派到各个分支机构以及检查站中（武汉地方志编撰委员会，1992：247－53）。这样，集中管理下的三级网络使得共产党政权比国民党政权更加深入武汉社会。
新政权希望培养新型的税收人员来重塑其税收机关，这些新型税收人员要具有留用人员和共产党干部的优点而摒弃他们的缺点。税务局领导鼓励税务官员互相学习，互相帮助。留用人员被要求接受共产党的意识形态，而那些共产党的新官员则被要求接受留用人员的训练，学习他们的经验。由于共产党的革命干部被安排在领导岗位，因此这两者之间的关系决不是平等关系。在新政权控制了征税机构后，便开始对留用人员进行政治教育。在学习会议上，每一个留用人员都要求详细汇报他们的政治历史，坦白他们过去的腐败行为。这些人被规劝要以诚实的态度为新政权工作，尊重新来的革命干部。为了明确表明一个新秩序已经建立，政府首先将所有留用人员的职位降到最低一级，并宣布如果他们在政治和工作上合格地话，他们可以被提升，或者恢复到他们原来的位置（长江日报，1950年5月13日）。
在这些留用人员被要求改造思想的同时，革命干部也被要求提高他们的专业技能。税收单位组成了训练班，由一些留用人员教新干部一些基本的知识，例如珠算、会计以及税法等。后来，这些新上任的官员被送到专门学校或大学进行强化训练。到1953年底，1500名新任的税务官员中有437人受到了某种程度的训练（武汉地方志编撰委员会，1992：259）。
对于新政权而言，一个更为严峻的挑战是如何消除税收人员中长期以来疾习难改的腐败。腐败以两种方式破坏国民党政府的汲取能力：纳税者通过贿赂税收官员减少他们的纳税义务；税收人员侵吞税收收入。随着腐败越来越猖獗，从老百姓身上征收的税和国家财政预算的税收收入之间的差距越来越大。其后果是，在老百姓税负不断加重的同时，国民党政权的汲取能力不断削弱，使它一直处于入不敷出的境地。
共产党政府决定与猖獗的腐败行为作坚决斗争。新政权在意识形态方面的教育成为预防手段的一个关键。任何人只要被发现有腐败行为就将受到严厉的惩罚。除了例行的检查，政府还定期地发起政治运动进行反腐败。1950年年中，武汉的税收人员进行了为期2个月的整风运动。1951年12月，中央政府开展了旨在“反贪污”、“反浪费”和“反官僚主义”的“三反运动”，税收机构是这场运动的重点。在巨大的政治压力下，大约有200名武汉的税收人员承认他们涉足过某种腐败问题。调查本应使新政权放心，因为，这200名左右的税收人员总共贪污了3700元，也就是说，平均每人不足20元。这个数字表明，腐败已经不再是严峻的问题了（长江日报，1952年1月14日；1952年2月22日）。然而，新政府对此完全不能容忍。1953年，政府又在全国范围内发起了一场特别针对税收人员的运动。在武汉，59名税收人员被揭发，并且受到了惩罚（武汉地方志编撰委员会，1992：262）。
当然，上述努力不可能使所有的税收人员都变得又红又专。不过，新政权在很大程度上提高了新任官员的业务水平，改造了留用人员，并对两者都严格了纪律。这些措施使得共产党政权下的税收人员比国民党政权下的税收人员更加服从调配。新政权对税收机构的重组和重新定位大大降低了由于组织无效而导致的浪费和因为腐败而造成的税收跑漏，从而增加了新政权的汲取能力。
建立纳税者服从纳税
税收官员遵守税收纪律是纳税者服从税法的先决条件。要获得纳税者的服从，税收人员建立有效的制度，开发有效的手段来监控纳税者行为和强制实施税法。具体地说，他们应当：（1）确认纳税者；（2）确定纳税者的纳税义务；（3）对避税、逃税和欠税者进行惩罚。50年代初，武汉税收当局在这三个方面都是相当富有创造性的。
监控
1949年－1953年这一时期，要确定哪些人负有交纳营业税和所得税的义务并不是件容易的事。大多数企业规模都很小，而且许多小企业并没有在政府注册。此外，这几年的经济形势极端不稳定，不断经历了一些短暂的繁荣与衰退。这些周期意味着新创立的企业和破产的企业都相当多，使得税收当局难以跟踪哪些企业在从事经营活动，哪些企业已经停止了经营。一种降低管理成本的方法是依靠现有的社群机构（communal institutions），或者是创建新的社群机构来确定纳税者。
1. 通过行业协会确定纳税者
19世纪晚期，根据共同的职业或行业建立起来的同业工会或行会在武汉的经济、政治以及文化方面发挥着重要的作用。这些行会往往包括了所有在该行业从事活动的人。在20世纪初政治混乱的年代里，甚至出现了包括整个城市的行会同盟，它们承担了一些政府职能（Rowe，1984：252－340）。
在共产党解放武汉三镇时，汉口有181个行会，武昌有87个，汉阳大约有30个。每一个行会有几十个甚至上百个成员企业。行会可以分成两类：工业行会和商业行会。同时，武汉三镇各自设有自己的工业协会和商业协会，统管本地的工业和商业企业。这种现存的行会组织为新政权确定纳税者提供了一个较为便利的机制。
1949年6月到1950年5月，武汉市政府发起了四次集中的运动，其目的是征收营业税和所得税。在这四次运动中，行会组织都扮演协助征税的角色。例如，开始于1949年6月20日的第一次运动，其目的是实现到7月15日征收128，000元的目标。武汉市政府实行了配额制度，汉口负担120，000元，武昌负担7，000元，汉阳负担1，000元。于是，每个地区的工业和商业协会不得不相互协商如何分担他们的配额。一旦某个协会确定了它所负担的配额，它就进一步把任务向它所管辖的下一级行会分派，各个行会又进而把任务向该行会的成员公司进行分配（长江日报，1949年6月20日）。这种复杂的程序涉及到多轮的讨价还价，但是在当时的情况下这也可能是唯一能够确定纳税者的方法，它并不需要知道那些应当纳税的公司在哪里从事商业活动。新建立起来的由共产党领到的政府也没有相关的企业纳税信息。因此，这是一种解决政府税收困难的合理方案。通过向工业和商业社团征税，而不是向每一个公司征税，政府把确定纳税者的任务留给了行会。税收配额作为整体分派给行会后，剩下的问题就是行会如何向它的成员公司分配任务了。如果某个公司不履行纳税任务，那么其它的公司就不得不负担更多的纳税任务。这种直接的利益冲突使得行会自动地确定出在该行业所有从事经营的公司。
这种征税方法相当有效。1948年下半年，国民党政府在汉口征收最后一次所得税时，只有135个行会的11，632个公司交税。然而，共产党政府进行的第一次征税运动就有179个行会的19，488个公司交税。到了第三次征税运动（从1949年11月27日到12月18日），增加到207个行会的23，313个公司交纳了所得税。纳税公司数量的增加是武汉市政府税收收入增加的主要原因（长江日报，1950年5月19日）。
2. 通过居民组织确定纳税者
通过行会组织确定纳税者尽管有效，但是这毕竟是短期的解决办法。首先，很多纳税者并不是行会的成员，行会也没有包括了所有从事工商业的公司。1950年的一项调查，大约有3，000家公司不属于任何行会，这样它们就逃脱了1949年的营业税和所得税（长江日报，1950年11月11日）。此外，有些公司没有它们可以加入的行会。例如，当时大约有30，000多个在街头上进行零售经营的小商贩（长江日报，1950年3月2日）。此外，在某些行业，行会只是名义上存在，对其成员公司并没有什么权威。大约有2，000个裁缝和肉鸡交易商“隶属”于这样的行会（长江日报，1950年9月12日）。
其次，只有当政府向每一个行会分配纳税配额，依靠行会这种方法才能充分发挥作用。但是，行会向政府交税并不是现代意义上的纳税，而是一种对政府的贡献。这种汲取方式尽管为政府提供了收入，但是它不能发挥财政除了收入功能以外的经济、社会以及政治功能。真正的税收必须建立在特定的税基和税率上。1950年，当政府开始引入税基和税率的想法时，政府发现行会组织对于估计营业税和所得税并没有什么帮助。原因很简单。尽管行会内的成员经类似的业务，但是它们分布于城市的各个角落，相互间通常也不是很了解。每一个行会内成员公司承担的纳税任务在很大程度上取决于它们隐匿自己经营信息的能力和谈判能力。这样，行会内的各家公司所承担的税率可能是很不相同的。两个相邻，营业收入相仿，但分属于不同行会的公司实际税负也可能大相径庭。
第三，在民国初年，当出现无政府状态时，这些行会曾一度扮演了填补政治真空的角色（Rowe，1984：334）。尽管它们和新政权合作，但是它们具有变成独立权力中心的潜力。为此，共产党政权不愿掉以轻心。弱化它们，并且最后取消它们是新政权的计划。
基于这些原因，1950年6月，政府逐渐采用居民委员会取代行会。武汉市的五个行政区被分成四个或五个“征税片”。在每一片中，每15个临近的公司形成一个“纳税小组”，五到七个小组形成一个“纳税大组”，二到四个大组形成一个“纳税段”。这样，所有的公司都包含在新体制中了。相比与基于行会的税收系统，这个系统具有若干的优点。临近的公司（竞争者）相互间可能更为了解对方的业务，隐匿资产和收入情况因此变得更为困难。在这个四级系统中，较低的三级都是由商人自己，而不是国家官员运作的，这就意味着政府不必承担其运作成本。然而，与行会组织不同，作为一个整体，这个系统是以政府为中心的。每一个“纳税片”都由市税务局的某个派出部门领导，负责商业登记、纳税评估、纳税审计、税收征集，以及协调和监管下级段，大组，小组。小组、大组以及段都成了国家税收部门的工具（长江日报，1950年7月27日；武汉地方志编撰委员会，1992：195）。1950年，武汉市总共设立了30个纳税片，98个纳税段，171个纳税大组，1，809个纳税小组（长江日报，1950年8月10日）。
尽管创建了居民组织，但是新政权并没有立即取消行会组织经济监测和控制的功能。至少在此后一年半的时间内，行会对居民组织仍然起着补充作用。这两个系统同时运作使得政府在确定纳税者方面处于更有利的位置。在1952年“三反运动”结束后，行会组织才逐渐消失。这时，地方税收当局已经掌握了足够多的关于纳税者的信息。
评估
通过利用现存的社群组织和创建新的组织来确定纳税者，新政权极大地拓展了她的税基。然而，有效的纳税机制不仅要确定谁应该纳税，同时还要使这些纳税者充分履行纳税义务。没有后者，不诚实的纳税者就可能会避税，诚实的纳税者就可能认为他们自己是“冤大头”（Levi，1988：53）。
1949年，武汉政府确信大约90％的公司没有系统地记账，即使在剩余10％的记帐企业中，90％的帐目也是不可靠的（长江日报，1950年5月4日）。由于缺乏足够的企业帐目信息，确定一个公司的总收入和净收入是极其困难的。然而，新政府不可能等到大多数企业都建立了规范的会计制度再来征税。它当时的选择是用一个次优的过渡方案来解决税收评估问题。
如前所述，1949年的三次征税运动都是先向行会征税，然后，行会再进行内部税收义务分配。这种方法并不需要政府知道每个公司确切的销售额和利润情况，这在很大程度上也转移了税收评估的责任。1950年2月，中央人民政府通过了一个关于商业税收的法律，该法律规定所有的商业税都要面向单个的公司征收，而不是行会。结果，当，武汉市政府于1950年5月开始征收第一季度的营业税和所得税时，它需要引入新的征税方法。新政权根据不同类型的公司，制订三种征税方法。
那些有规范会计簿记的企业构成了第一类。政府允许这些公司申报自己的应税义务，并接受地方税务局的审计。这类公司一般都是大公司。的确，公司规模越大，其组织结构就越复杂，系统地逃税也越困难。当时，19个行业中的158家公司得到了这种待遇。这类公司只相当于公司总数的0.4％，但是他们所交纳的营业税和所得税超过了总纳税额的十分之一（武汉地方志编撰委员会，1992：199）。
完全没有任何会计簿记的公司被划为第二类。这些公司被要求交纳固定数量的营业税和所得税。纳税额度是由地方税务局根据对该类公司经营规模进行一次性估计确定的。固定交纳的总额并不变化，除非该公司所属行业明显出现好转或明显衰退。汉口一半以上的公司、武昌大部分的公司以及汉阳所有的公司都属于这一类。由于这一类公司大多规模非常小，尽管它们数目庞大，它们所交纳的营业税和所得税仅占了总税收的一小部分（长江日报，1950年5月6日）。
会计簿记不完全的公司被划为第三类。一种被称之为“民主评税”的方法适用于这类公司。这个程序之所以是“民主的”是因为，最后结果的确定是根据每一个纳税者、相关的行会（或纳税小组）以及税务局讨论的结果确定的（Ecklund，1966：36）。1950年春天，这种征税方法第一次引入，其全过程包括三个步骤。第一步，税务局根据在某一行业中公司的“典型”样本进行总收入以及平均利润率的估计。第二步，行会内的公司相互协商所估计的总收入如何在他们中间分配。一旦某个公司的总收入确定下来，该公司的所得税也就可以根据所估计的行业平均销售利润率计算出来。最后，每一个公司根据他们所估计的总收入和净收入交纳税金（长江日报，1950年7月16日）。
在这三个步骤中，第一步是关键而且非常费时。例如，当时有100个税务官员花费了两个月的时间完成了对245个公司的调研，而这只是为了征收三个月税款所作准备工作的一部分（长江日报，1950年7月16日）。显然，地方税务局不可能完全根据正常规则来进行调查。很多纳税者也抱怨税务局的评估工作往往有武断的成分（长江日报，1950年9月26日）。
1950年下半年，武汉市税务局修改了民主评估程序。修改后的程序包括六个步骤。第一，每一个公司都对自己的销售额和利润进行自我评估。第二，它把自我评估的结果提交给所属的行会组织（或税收组）进行审核。第三，如果出现问题，行会（或税收组）中的其它成员有权对该公司进行检查。第四，如果受到检查的公司被确认存在少报销售额和利润的问题，行会（或税收组）将建议该公司调整它的自我评估。第五，行会（或收税组）最后完成对所有公司销售额和利润的估计。最后，税务局决定行会的估计是否可以接受。
一些公司抱怨修改后的程序是“挑动商人斗商人”。这话没错。通过利用同一行会内公司以及相邻公司的竞争关系来得到该行业更为精确的信息，税务局在一定程度上缓解了收税人员的匮乏状况（长江日报，1950年8月16日）。然而，并不是所有的公司都落入这个圈套中。在某些行业内，行业内的公司相互合谋，并不对其它公司的自我评估提出置疑。结果，它们都以交纳较少税金而结束评估（长江日报，1950年8月27日）。
为了克服纳税者合谋以及其它的逃税行为，地方税务局设计了两种控制手段。第一种手段是利用“群众路线”进行征税。首先，鼓励工人向税务官员提供他们公司的销售和利润信息。工会建立以后，它在评估公司的自我评估方面起到了重要的作用。很多工人，尤其是那些在小公司内工作的工人，也不希望公司多交税，因此，他们对于这种监控并不热心。然而，大多数工人都和政府合作。这些活动为政府提供了宝贵的信息，使得税务官员强制私有业主依法纳税的工作更加顺畅（长江日报，1950年5月25日；1950年9月8日；1951年3月11日）。第二种方法是税务局利用他们自己的税务人员进行有选择的审计。被发现有税收舞弊或逃税行为的公司将被处以逃税额3倍到5倍的罚款。不仅如此，如果对行会的审计发现它们没有采取适当措施检查成员公司的自我评估，那么行会内的每一个成员公司的纳税义务都要增加（长江日报，1950年12月4日）。工人的监督以及审计的威胁导致私有公司在它们试图低报纳税义务时必须三思而行。这些措施提高了征税民主评估的效率。
这种“民主”评估办法决定了武汉大约40％的公司的交税问题。这些公司的营业税和所得税大约占据了税收总量的80％。这也解释了地方税务局为什么花费了大量的精力来执行和完备这个程序（长江日报，1950年7月16日）。
这三种税收评估方法与经济发达国家所使用的方法相比看似拙劣，但是在缺乏簿计和行政管理水平不高的条件下，这三种方法的结合可能是最大化税收收入以及最小化管理成本的有效方法。这三种方法的创新使用大大增强了政府的汲取能力，这样也有助于中华人民共和国在建立初期扩张其公共部门。
尽管民主评估制度以及实施固定配额制度有其实用性，但是，政府一开始就把他们视为权宜之计。政府的最终目标是建立以可靠的、完全以簿记为基础的征税制度而不是基于税收评估的税收制度。为了达到这个目标，新政权把这三种征税办法视为一种过渡，并在整个城市范围内投入了相当多的精力来推广统一的会计办法。
武汉市政府在1950年下半年发起了第一波“建帐”热潮。一个市级建帐委员会负责推动这项活动。成百上千的公司被选定作为试验单位。政府要求它们根据特定的指导原则进行会计记录。如果某个被选定的公司拒绝合作，工商管理局的官员就可能吊销他们的商业执照（长江日报，1950年9月18日）。此外，武汉市政府要求武汉市工商联（即全市行会联合会）对小业主开展文化以及会计培训项目，同时也要求税务官员帮助企业建立和提高他们的财务以及会计系统（长江日报，1950年7月27日）。没有这样的政府干预，建立统一会计体系可能要花费几十年的时间。新政权加快了这个进程。到1950年年底，4，000多家公司(大约为武汉公司总数的五分之一)按照新标准建立了自己的帐目。两年以后，按照新标准记帐的公司已经增加到公司总数的三分之二（武汉地方志编撰委员会，1992：199）。随着越来越多的公司建立规范的、标准的会计制度，地方税收当局开始允许更多的纳税者自己进行税务申报，这类公司的数量从1950年的158家增加到1953年的2，700家，它们的纳税占总税收收入的65％（武汉地方志编撰委员会，1992：199）。尽管这些公司还要接受税务官员的审计，但是不再需要在经历那种繁琐的民主评估了。
执行
1950年，武汉的各主要大报都报道说，民国政府仅仅能征收到应税款的三分之一（长江日报，1950年5月19日）。那时，很多人认为逃税已经成了一个“无法治愈的社会问题”。但新政权并不认为逃税是正常的和不可避免的。相反，它决心与逃税斗争到底。监控机制的发展使得政府能够确定纳税者，并且评估他们的应税数额。不过，这些监控机制必须与有效的执行机制相配合。只有当逃税的潜在成本足够高，被查处的可能性足够大时，逃税的不法动机才会受到遏制。然而，什么才是“足够高，”“足够大”呢？这一切都经过实践才能知道。
在共产党执政初期，她并没有使用严酷的惩罚手段来威慑逃税的人。1949年第一次征税运动把交税的截至日期定为7月15日。市政府宣布任何不轨行为都会受到罚款。到了7月15日，仍有7％的公司没有履行他们的纳税义务。税务局发出了口头警告，并且将截至日期延长了4天，结果仍有27个行会错过了新的截至日期。他们因此而受到了应缴税款百分之十的罚金（长江日报，1949年7月23日）。但是，那时的通货膨胀每月都超过了50％，罚金没有起到任何的惩罚作用（武汉经济研究所，1989：32－33）。
1950年，对于欠税者实行每拖延一天加收3％的罚款。增加罚款标准是必要的，因为在1949年后两次的征税运动中，如果罚金增长率低于通货膨胀率，那么纳税者会选择以贬值的货币交纳罚金而不是按时纳税（长江日报，1950年5月9日）。然而，增加罚金以后，武汉市以及其它地方都经历了一次小衰退。为了刺激经济，政府软化了税收政策，允许纳税者延迟三个月交纳1950年第一季度的税金。而且，政府还告知他们，如果仍有支付困难，他们可以和税务局协商进行税收的减免（长江日报，1950年9月26日）。当时，总计有70万元的税收被减免掉了（长江日报，1951年1月22日）。这表明新政府在其税收政策上相当灵活，它不是把税收本身作为终极目标，而是作为促进中国整体发展的工具。
然而，税收政策的改变也产生了意想不到的结果：许多纳税者不再严肃对待他们的纳税义务了，有的甚至不履行任何纳税义务。1950年第二季度的税金规定应在8月31日交纳，但是到了9月20日，只有38％的公司完全履行了纳税义务，大约有5，000家小企业没有向政府交纳任何税金。一个商人甚至公开地说，“在过去，我们以为新政府是一只真老虎，以至于我不得不纳税。原来政府只是一个纸老虎，我什么也不怕了。”（长江日报，1950年9月26日）。
纳税者静悄悄的反抗使政府猛醒。在10月中旬，政府决定对那些没有向政府交税的公司取消其经营执照的惩罚。这样的公司被责令在15天内付清他们过期未付的税金以及罚金。如果他们在截至日前付清了税金以及罚款，他们可以重新取回执照；如果他们做不到这一点，政府将把他们的资产充公，用以支付债务（长江日报，1950年10月6日）。然而，这种威胁没有立刻取得预期的效果。一个月以后，大约4，000家公司仍然没有交纳他们的税金（长江日报，1950年11月11日）。为了给这些不服从者一个下马威，在11月底，政府对很多公司进行了查封，并没收了他们的财产（长江日报，1950年11月21日、23日），政府希望对这些害群之马的惩罚能给多数公司以警戒（长江日报，1950年12月9日）。这种打击取得了成效。到了1951年，报纸就已经很少报道税收拖欠的问题，这表明几乎没有业主再敢以身试法了。
1952年，两个著名的运动－“三反运动”和“五反运动”开始了。两个运动都以打击逃税为目标。大约70％的武汉市业主屈从了当时的压力，承认他们有过逃税行为（武汉经济研究所，1989：54－57）。人们可能会认为如此严厉的打击可能会彻底消除逃税行为。然而，具有讽刺意味的是，在运动过后，延期交税以及各种形式的逃税行为又重新开始抬头。1952年年底，逾期未付的税款总额达到460万元，相当于总税收的4％（长江日报，1954年6月17日）。几种因素可以解释这种现象。很多业主可能预期到政府最终要消除私有产权，因此他们尽可能利用玩弄手段(包括逃税)来套现（Ecklund，1966：42）。其次，三反，五反运动造成了小规模的衰退，许多私人企业确有支付困难无力交税。最后，商人们忙于运动，而没能规范地进行会计工作，税务官员也由于忙于运动，而未能有效跟踪企业的帐目情况。这也使得企业更加容易逃税（长江日报，1953年1月8日）。
从政府的角度来看，五反运动后逃税问题再次抬头明白无误地表明，对那些“违法的资本家”只能用更严厉的镇压来对付。这样，1953年掀起了一股逮捕逃税者的高潮。本地报纸，《长江日报》报道了几十起这样的逮捕事件。违法者被判处2个月到3年的监禁。在大多数情况下，判决是在公开大会上宣布的，成百上千甚至成千上万的私有业主被“邀请”参加。在大会结束时，支持者有时会从观众席里点出一两个逃税商人，并将他们当众逮捕。这种戏剧化的场景对目睹这一切的人是一个巨大的心里冲击。一些人吓得马上补交了自己的欠税，更多的人当众作出尽快补税的承诺（长江日报，1953年1月3日、9月26日、10月24日、11月11日、12月21日；1954年1月14日）。当时，武汉的商人可能没有人能够逃脱被“邀请”参加这种大会。这些大会使武汉的纳税者清楚地知道，如果他们继续与税务局兜圈子，他们就可能成为下一个被打击的目标。
从口头警告到罚金，从小额罚金到大额罚金，从罚金到取消营业执照，从取消执照到财产充公，从财产充公到监禁，50年代初，共产党领导的政权不断增加那些逃避纳税义务的人的逃税成本。随着不服从纳税的情况渐渐变少，政府对于不依法纳税者变得更加不能容忍。采用更为严厉的惩罚措施可能是基于这样的考虑，宽恕可能会导致前功尽弃。虽然刑事处罚看起来最具威慑力，但这并不意味着政府建立的监管和执行机制的努力无关紧要。事实上，在三反运动和五反运动以前，大规模的逃税行为已经受到了遏制。只有在这种有利的制度条件下，采用刑事处分才是有效的。如果在多数纳税者都逃税的历史条件下，政府上来就运用刑事处分手段，结果只能是适得其反。在任何条件下，没有监控系统的支持，严厉的惩罚可能会错误地打击目标，因此在政治上变得无法执行。
从中华人民共和国的经验中得到的教训
50年代，Nicholas Kaldor（1963）研究了一些发展中国家的税收系统，他得出如下的结论：并不存在什么影响政府提高税收汲取水平的内在障碍。然而，几乎没有那个国家采纳了他的建议。后来，Kaldor发表了一篇文章，其标题为“发展中国家能学会征税吗？”反映了他对那些没有采纳他的意见的无能政府的失望。在“不存在什么内在的障碍”这个论断上，他无疑是正确的。否则就无法解释为什么中国新政权能够在经济结构几乎没有变化的条件下比其前任更为有效地汲取资源。但是，Kaldor明显低估了建立强大汲取能力过程中可能遭遇的种种政治障碍。在很多发展中国家，问题不在于那儿的政府不愿意学习如何征税，而在于有些制度约束使它们无力让纳税人和税收人员顺从。这样的制度约束只有在特定的有利政治条件下才有可能改变。
以上我们简短地回顾了中华人民共和国政府迅速增强其汲取能力的制度演变过程，从中可以得出三个结论。
第一，制度创新使新政权迅速地提高了她的汲取能力。制度通过建立和执行规则发挥作用。这些规则以引导、强制、命令、禁止、惩罚、许可和推动的形式提高了某些行动的潜在成本，同时也使得另一些行动得到收益（Knight，1992：67）。通过改变人们的相对收益，制度重塑了人们的偏好排序，从而有效地限制了人们的选择：鼓励他们做某些事而不做另一些事。税收制度的目的是促使税收人员和纳税人遵从国家统一的意志行事，如果各唱各的调，什么事情也办不成（Hardin，1989）。当然，制度并非一律地有效。这个研究表明，国民党时期在制度安排的缺陷可以解释它在汲取资源方面的无能。相反，共产党领导的政权改造了旧体制，创建了新体制，因而有效地获得了纳税人与税收人员的服从。
第二，国家建设不仅意味着诸如政治运动以及国有化这类剧烈的变化，同时也套现在看似无关紧要的制度建设上。改革企业记帐方式以及确定纳税者这类事情看起来似乎并不重要，但是这些对于建立现代国家而言是不可缺少的。很多国家汲取能力的形成并没有求助于政治运动和国有化，但它们的税收监管和执行机制却十分有效。从这个意义上说，看起来似乎是琐碎的、初级的事情与某种情况（例如中国的政治运动）相比，可能是更为基础、更为迫切。
第三，国家与社会统治阶级的相互关系对加强汲取能力起着关键作用。没有一定程度相对的自主性，国家就不可能根据自己的偏好设计政策，更不用说让社会接受自己的大政方针了。相对自主对免受官僚作风影响也是至关重要的。50年代早期，新政权的国家机器不但是自主的，而且内部是团结的。这也解释了，尽管新政权面临着众多约束，中国共产党仍旧能够进行迅速的、综合的制度变革，同时在相当短的时间内取得较强的汲取能力的原因。
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