2013年11月召开的中共十八届三中全会指出，全面深化改革的总目标就是完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化。如何在中国特色社会主义的制度框架下重塑国家治理，成为理论界亟需探讨的重要问题。得益于国际上对“中国模式”的讨论，近些年理论界也开始注意到群众路线在塑造新中国国家治理体系中的重要作用。一般认为，群众路线不仅在土地改革、改造旧官僚体系、形成新国家观念等国家政权建设中起到了关键作用，还塑造了新中国独特的国家治理体系。新中国创立的政法传统、信访制度、“逆向政治参与模式”、简约主义的地方治理，构成了新中国既不同于西方官僚制、也不同于传统治理方式的国家治理新传统。然而，随着社会转型，改革开放以后的群众路线和国家治理都面临着挑战，新时期呼唤新的群众路线实践形式，以及推进国家治理体系和治理能力现代化。当前正在开展的群众路线教育实践活动，是提高党的执政能力，提高各级干部的政治素质和工作能力，让国家治理体系更加有效运转的有益尝试。

一、群众路线的内涵

2013年4月19日，中共中央政治局召开会议，决定从这一年的下半年开始，用一年左右时间，在全党自上而下分批开展群众路线教育实践活动。习近平强调，这次教育实践活动的主要任务聚焦到作风建设上，集中解决形式主义、官僚主义、享乐主义和奢靡之风的“四风”问题。这“四风”是违背我们党的性质和宗旨的，是当前群众深恶痛绝、反映最强烈的问题，也是损害党群干群关系的重要根源。群众路线是历次整党整风的主要内容，但从近些年来全国各地开展的新一轮的干部“上山下乡”运动来看，这次的群众路线教育实践活动并不单纯地解决思想教育问题，而是以此为契机进行制度建设，达到密切党群干群关系，提高党员干部的群众工作本领的目的。

1981年中国共产党十一届六中全会作的《关于建国以来党的若干历史问题的决议》，对群众路线有明确、简洁的表述：“群众路线，就是一切为了群众，一切依靠群众，从群众中来，到群众中去”。刘少奇同志在中共七大关于修改党章的报告中指出，群众路线是党的根本政治路线和组织路线，具体而言，它包括群众观点和群众工作方法这两个相互联系的部分：“一切为了群众，一切依靠群众”是说党应具备群众观点，关系到党的性质、宗旨问题；“从群众中来，到群众中去”说的是群众工作方法，指的是党的基本领导方法和工作方法。

首先，群众观点既是一种历史观，也是一种认识论。作为一种历史观，“人民，只有人民，才是创造世界历史的动力”，奠定了普通民众在历史中的主体地位，也决定了党和国家的合法性只能来源于群众的认可。全心全意为人民服务已成为党和国家机关的宗旨，也是执政党和国家政权意识形态合法性的最终来源。作为一种认识论，群众路线强调正确认识来源于人民群众，需要深入实际、深入群众调查研究。

其次，群众路线既是一种工作作风，也是一种领导方式和工作方法。在长期的革命斗争中，我党形成了理论联系实际、密切联系群众及批评与自我批评的三大作风。三大作风是群众观点在具体工作中的表现，体现了反对教条主义和朴素经验主义，坚持实事求是的原则。因此，“反四风”既是针对脱离群众的现象，也是针对脱离实际做法。反官僚主义不仅要反形式主义、享乐主义和奢靡之风，还要反对毛泽东同志所说的官僚主义的两种表现——“不理不睬或敷衍塞责的怠工现象”和“命令主义”。

三大工作作风内化于“群众路线的工作方法”中。毛泽东同志在《关于领导方法的若干问题》中指出，“我们共产党人无论进行何项工作，有两个方法是必须采用的，一是一般和个别相结合，二是领导和群众相结合”，“在我党的一切实际工作中，凡属正确的领导，必须是从群众中来，到群众中去”。改革开放以后，群众路线的领导方法和工作方法逐渐制度化，渐渐形成了简约治理、中心工作和综合治理等工作机制。简约治理主要指的是在基层治理中大量采用准官员和半正式的行政方式，以此弥补正式行政的不足。中心工作指的是一段时间围绕一个工作重心展开工作，形成运动式治理的格局。综合治理则指的是在具体工作中，多个部门配合，综合运用各种手段展开工作。

群众观点和群众工作方法之间有密切联系，只有树立了正确的群众观点，才有可能实行正确的领导方式；同样，密切联系群众也只能在正确的工作方法中体现出来。群众观点和群众工作方法都要通过工作作风表现出来，“四风”盛行根源于群众观点的丧失，以及群众路线的工作方法和领导方法的扭曲。因此，当前的群众路线教育实践活动将主要任务聚焦于作风建设上,无疑是切中要害的。不过，仅仅局限于思想教育，或许是不全面，也是不彻底的，因为，比作风问题更深层次的问题是群众观点和群众工作方法问题。而群众观点，尤其是群众工作方法，具有明显的时代特征，社会转型期要求群众工作方法也需要与时俱进。因此，习近平指出，要以这次群众路线教育实践活动为契机，制定新的制度，完善已有的制度，废止不适用的制度。制度一经形成，就要严格遵守，执行制度没有例外。

二、群众工作方法

群众路线在我国的政治生活中具有重要地位，既是意识形态合法性的来源，也是国家治理的主要手段。群众路线是一个矛盾的结合体，群众观点和群众工作方法之间是对立统一的关系。群众路线能否有效发挥作用，有赖于群众观点与群众工作方法的有效衔接。

群众观点是新中国意识形态的核心部分，“人民，只有人民，才是创造世界历史的动力”这一论断，颠覆了中国政治传统中的精英史观，确定了国家合法性并不来源于传统，而是根植于群众的认可。因此，保持党和群众的血肉联系就成为一项重要的政治原则。长期以来，干部“下访”和群众“上访”被认为是保持党和群众密切联系的重要渠道，以至于进入21世纪，信访问题再度引起党和国家的高度重视，中央明确要求全党开展群众路线教育实践活动，新一轮的干部“上山下乡”运动在全国各地开展起来。由于我国在政治上确立了人民群众当家作主的地位，且中国共产党作为先锋队组织，主动与人民群众保持了血肉联系，群众接受国家机关为人民服务的宗旨，在群众动员中参与政治，在上访和下访的渠道内协商解决问题。

群众路线是新中国国家治理方式的重要组成部分，它是一套独具特色的工作方法。群众路线要求任何工作都必须领导和群众相结合，“从群众中来、到群众中去”，既延续了传统中国的政治智慧，也适应了现代国家建设的需求。由于确立了各级党委、政府在各项工作中的领导地位，强调条块之间的分工合作，使得群众路线具有集权成分，也具有典型的官僚制特征，保证了行政的效率；同时，群众路线始终强调群众动员的作用，客观上具有了公众参与的因素，符合科学决策的基本机制。群众路线内部集中与民主之间、官僚制与群众动员之间，是矛盾的结合体，新中国成功的国家建设表明，这一治理方式是成功的。

群众工作方法的成功，有赖于强大的群众观点。经过长期的革命战争，新中国的官僚体系较好地贯彻了为人民服务的精神，广大人民群众对党和国家也具有高度的政治认同。因此，群众工作方法可以在不断的“试错”过程中渐趋完善，并延续至今。比如，领导干部的调研，渐渐形成了个案（解剖麻雀）为主的方法，它综合运用了访谈、座谈会、蹲点、树典型等多种技术。个案方法难以避免特殊情况产生政策失误，但在“从群众中来、到群众中去”的反复循环中，可以很快纠正过来。再如，在处理央地关系上，渐渐形成了“锦标赛体制”。它曾经是“大跃进”错误的罪魁祸首，但不可否认的是，它至今在发挥中央和地方两个方面的积极性上起了不可替代的作用。在意识形态清明的时期，即便是群众工作方法出现了问题，一些政策失误也能被群众观点有效地平衡、修复；一旦群众观点含混不清，则群众工作方法只能依靠内部机制重新调整，难度大大增加。

改革开放后，我国出现了社会分层和利益群体分化，再加上权利话语的兴起，使得传统的群众观点发生了微妙变化。首先，改革开放催生了具有不同利益诉求的新社会群体，需要重新划分社会阶层。其次，权利话语为群众观点注入了新的意识形态因素。因此，群众运动不再由组织动员开展，维权旗帜下的自发的集体行动开始出现。这在一定程度上冲击了已有的群众工作机制，典型如信访体制，它本是密切党和群众联系的机制，属于群众政治参与的渠道，但却慢慢注入了政治抗争的内涵。这种剧烈的社会转型，要求群众路线必须实现现代转型，将已经崛起的权利话语吸纳进群众观点中，创新群众工作机制有效化解“依法抗争”。

三、群众路线的三大机制

在长期的国家建设过程中，群众路线逐渐形成了相对成熟的工作机制，它们已成为国家治理方式的重要组成部分，简约治理、中心工作和综合治理是其中的三大机制。

1．简约治理

传统中国的地方治理一直具有简约主义传统，表现为准官员和半正式的行政方式被广泛采用。群众路线继承了这一传统，通过阶级划分，以及在具体工作中团结少数积极分子作为领导的骨干，并凭借这批骨干去提高中间分子，争取落后分子，培养了基层治理的代理人；在具体的行政方式上，也大量采用软硬兼施、正式权力的非正式运作等方式进行。简约治理是熟人社会的治理，由于代理人能够充分掌握地方社会的信息，且能够熟练运用地方性规范制衡被治理者，因此，对于正式行政而言，代理人体制是简约主义的。

简约治理需要解决两个问题，其一，代理人有可能成为赢利型经纪人，蚕食公共利益，其二，边缘人的崛起有可能瓦解地方性规范，让半正式的行政方式捉襟见肘。中华帝国时期主要依靠双轨政治来解决这一问题，士绅既接受了儒家教化，又能有效规制边缘人，在自上而下及自下而上的政治双轨中起到接点作用。清末以降的国家政权建设摒弃了无为政治，一些地方边缘人取代士绅成为代理人，导致了国家政权建设内卷化。群众路线较好地解决了国家政权建设内卷化的问题，群众动员不仅建立了全新的国家观，让群众观点有效地规制新的政治精英，且建立了新的政治参与机制，让群众监督地方代理人。

在简约治理这一机制上，当前的群众路线面临着双重挑战，一是支撑代理人体制的熟人社会性质的改变，二是群众动员机制的式微。半熟人社会，尤其是灰色社会的存在，使得代理人很难充分掌握地方社会的信息，原有的地方性规范也逐渐瓦解，边缘人重新崛起，而群众动员的式微，又让代理人的监控机制丧失殆尽。因此，地方治理有陷入内卷化的危险，为了防止这一恶果，只能进一步加强正式行政体系的建设，并最终弱化代理人体制。

2．中心工作

近代以来开启的国家建设，改变了帝制时代的无为政治理念，强国富民成为国家的首要任务。但是，弱小的国家能力与艰巨的国家建设任务之间存在巨大的反差，这在国家治理领域主要表现为，正式行政力量无法处理日益增加的行政事务。简约治理机制部分解决了这一问题，通过代理人体制的行政架构，分担了诸多地方治理任务。然而，仅仅依靠半正式行政力量的补充是远远不够的，还需要提高正式行政的效率，做法之一就是打破科层制对行政力量进行重新组合。这就是毛泽东同志在《关于领导方法的若干问题》所说的，领导人员依照每一具体地区的历史条件和环境条件，统筹全局，正确地决定每一时期的工作重心和工作秩序，并把这种决定坚持地贯彻下去，即在任何一个地区，一段时间内只能有一个中心工作，辅以第二位、第三位的工作。这种按照工作重心重新组合行政力量以提高工作效率的做法，便是中心工作机制。

中心工作机制已成为我国行政运作的重要组成部分。改革开放以后，社会治安工作形成了“严打”机制，每年或每段时期都有一项重点打击工作，公检法相配合，保证“从严、从重、从快”的效果。近些年的城市管理也大量采用了类似机制，一段时间内集中力量“整顿”某项突出问题，所有的城市管理力量统一调配、统一指挥。中心工作机制甚至取代了日常工作机制，行政力量的改组常态化，这在基层政权的运作中表现尤为突出。20世纪90年代，计划生育和税费征收成为乡村两级组织的中心任务，“计划生育工作组”和“税费征收小组”普遍取代原有的“七站八所”，成为基层组织的实际运作机构。近些年新出现了招商小组、新农村建设小组，表明不同时期的工作重心有所改变。中心工作是随着不同时期工作重心的变化而改变的，因此，它具有典型的运动式治理的特征。

只不过，大多数中心工作已无法动员群众，只在官僚体系和半正式的行政体系内进行动员。为了保证中心工作的有效开展，行政系统形成了压力型体制，一级行政组织为了完成上级下达的目标，将这些目标分解为数量化的任务和物质化的指标体系，层层量化分解，派给下级组织和个人。为了保证实现目标，一般配以目标管理责任制，重要的指标则实行“一票否决”制。在这一体制下，每一级行政组织都在这些评价体系的压力下运行。压力型体制虽然有利于保证中心工作目标的实现，但却很难对中心工作的实施过程进行监控。但恰恰是在中心工作的实施过程中，下级组织尤其是基层组织和街头官僚，容易在压力之下进行选择性政策执行，甚至是执法犯法。

3. 综合治理

中心工作机制要求所有的行政力量统一计划、统一行动，这就必然延伸出综合治理机制。综合治理在第一个层次上是加强各部门之间的分工合作，明确各行政机构的职责，这在本质上属于官僚制建设的一部分。社会治安领域的“严打”和城市管理中的“整顿”，基本上属于此类，公、检、法各部门只是在“严打”过程中加强配合、协调，各级综治委属于协调机构，而非行政上级；公安、城管、建设等部门在城市管理“整顿”中的配合，各自的执法权也保持完好，城管局仍只具有相对集中行政处罚权，城管委也属于协调机构，直接行政负责人仍是各级政府及主管单位。

综合治理在第二个层次上是行政力量的临时重组，各行政人员除负有机构职责外，还负有“兼职”完成中心工作任务的职责，这具有反官僚制的特征。行政力量的重组往往发生在专业化不够强的机构内部。比如，乡镇政府虽然是一级政府，是典型的科层组织，但由于政府内部的各部门专业化程度并不高，使得乡镇党委、政府倾向于打破科层制，围绕中心工作重组行政力量。因此，一个乡镇政府的工作人员既可能是计生专干、还可能是驻村干部、新农村建设工作组的成员等等。公安、土地管理等实行垂直管理的机构，虽然与乡镇街道的其它部门相比专业化程度较高，但在其系统内部专业化并不明显，机构内部的行政力量也不时重组。

综合治理意味着处理好群众路线各层次、各部分间的对立统一关系。为了实现各部门协调一致，齐抓共管，一般实行党委领导、政府负责，实现“一元化”的领导。而为了依靠广大人民群众，运用政治的、经济的、行政的、法律的、文化的、教育的等多种手段，就要实行广泛的动员。很显然，官僚制和群众动员的相互协调是综合治理的应有之义。改革开放以来，在中心工作机制和压力型体制之下，官僚体系的动员是极为高效的，但对半正式行政体系及群众的动员却逐渐式微。前已述及，代理人体制实际上在渐趋弱化，而在毛时代广泛采用的各种代表会、干部会、座谈会、群众会，在会上举行苦主控诉等群众动员手段已基本上丧失。

四、群众路线面临的挑战

作为国家治理手段的群众路线，发轫于革命战争时期，成熟于建国初期的土改、镇反、改造旧官僚系统等运动中，广泛运用于社会主义建设时期，已成为中国独特的国家性质的重要构成部分。但是，随着国家治理的转型，群众路线也面临诸多挑战，简约治理、中心工作和综合治理机制无不在实践过程遭遇困境。

改革开放后，我国的基层治理环境发生了重要变化。首先，熟人社会性质发生了改变。无论是乡土社会还是单位制下的城市社会，都是熟人社会。熟人社会是一个全信息社会，基层干部与群众之间并不存在信息不对称问题。因此，在熟人社会的治理中，基层干部能够极为简约地掌握被治理者的信息，并在此基础上对群众作出合理的分类。熟人社会还是一个人情社会，具有较强的地方性规范，基层干部可以采用各种半正式行政方式，提高了行政效率。然而，在半熟人社会和陌生人社会中，信息不对称使得基层干部无法对群众进行有效地分类。在社会分层与利益分化的背景下，事实上出现了一些以谋取私利为目的的“钉子户”，它瓦解了地方性规范，并迫使正式行政介入基层治理领域。其次，随着市场化媒体“政治化”与政治性较强的媒体“去政治化”的双向运动，权利话语已深入人心。与传统的群众动员形成鲜明对比的是，媒介动员在舆论监督的旗帜下，具有明显的“反体制”特征，它已非地方治理合法性的主要来源，而是基层治理的巨大挑战。一线行政被置于舆论和制度的有效约束下，一些有效的行政手段因为与法规相冲突而被禁用，基层治理渐渐失去了灵活性。

为了应对这些重要变化，行政系统经历了一个明显的去政治化过程。基层治理保留了诸多群众动员技术，源于毛时代的干部下乡蹲点，在驻村干部制度中被延续下来；源于20世纪60年代的群防群治，渐渐成为改革开放后社会治安综合治理的主要制度依托；建国初期建立的信访制度，俨然成为当前社会管理的主要抓手。然而，这些具有重要意识形态色彩的群众动员技术，无不经历了“去政治化”和逐渐“行政化”的过程。驻村干部制度下的干部实际上已不驻村，更无可能和农民“三同”（同吃、同住、同劳动），驻村干部实际上已演化为村干部与乡镇政府之间科层组织的中间层；作为群防群治载体的治安联防队员，已完全丧失了群众性，20世纪90年代后开启了专业化过程，近些年，治安联防队事实上演化为公安机关的协警队伍；信访制度本是加强党和群众联系的主要渠道，一度是群众动员的主要手段，但近些年来，信访体制渐渐成为维稳的专门机关，是处理社会管理事务的行政机关。

与行政系统“去政治化”相伴随的是，一些社会问题却不断“政治化”。20世纪90年代的农民负担问题，是中央主动政治化的结果，其政治动员的对象是官僚系统，而非群众。但它迎合了群众观点，意外地鼓励了农民维权抗争。近些年来，一些民生问题逐渐成为民众上访和抗争的主要动因。而随着市场化媒体和自媒体的发展，媒介动员在民众抗争中起到了决定性作用，普通民众抗争的专业性和政治性都大大加强，抗争政治逐渐成型。

由于行政已经去政治化，甚至执法化，使得传统的群众工作机制失去了政治土壤。从行政理性化的角度上看，无论是群众动员还是官僚系统内的动员都是极为忌讳的。因此，越来越多的行政事务在专业化的旗帜下，摒弃了简约主义传统，并摆脱中心工作和综合治理的束缚。在行政执法化的过程中，受程序主义的约束，地方治理逐渐摒弃了半正式行政，转而求助于更为复杂、却更为低效的行政策略，陷入了策略主义的陷阱。

恰恰是群众路线内存在多重的对立统一关系，使得贯彻群众路线成为一项政治智慧。在相当长的时间内，过于彰显政治性，过于频繁地开展群众运动，破坏了行政理性化，影响了行政效率。而现在面临的问题是，过于规避政治性的官僚制行政比如会出现脱离群众的严重问题。当务之急是要防止群众路线机制的异化，重塑基层治理。

五、找回群众路线的中心地位

就国家治理的绩效来说，群众路线有其合理性，它具有“纯粹”的官僚制所不具备的优点。并且，就其实践特征来看，它适应国情，且符合公共行政发展的未来趋势。因此，需要找回群众路线在国家治理中的中心地位。

群众路线一开始主要是作为国家政权建设的途径出现的。在革命战争时期，为了有效地宣传发动民众，获取民众的支持，中国共产党人逐渐摸索出了一套行之有效的群众工作方法。这一方法可以简单地表述为“领导和群众相结合”，其重心在群众动员，而非官僚制建设。因此，长期以来，“领导”是服务于群众工作的，政权建设也是围绕着中心工作开展的。很多经验研究表明，正是通过诉苦等民众动员技术，通过建立农民协会、民兵组织等群众组织，使得土改、士兵改造、镇反等运动顺利开展。运动过后，这些群众组织逐渐转变为基层政权和半正式行政的一部分，革命的意识形态也成为新政权合法性的来源。即便是在国家政权建设取得初步成效，国家治理渐入常态化后，新政权仍然保持了鲜明的群众性和动员性，群众动员甚至成为官僚制建设的一部分。

改革开放后，群众动员逐渐转向了官僚制建设，群众工作开始服务于“领导”经济建设和社会管理。在官僚制建设的过程中，依法行政逐渐主导了群众工作，由于一些准官员如村干部、治安联防队员、城市管理协管员等不具备执法资格，一些半正式的行政方法如做工作、办学习班、亲属共同负责制并不符合执法程序，大量的群众工作逐渐退出了国家治理领域。而为了弥补行政力量的不足，群众组织逐渐专业化，成为正式行政的一部分，其典型是治安联防队逐渐转化为协警队伍。总体上看，官僚制建设的过程同时是群众动员式微的过程。“严打”、“整顿”等看似具有明显动员色彩的领域，实际上只是运动式治理的手段，并无群众动员的特征。治安联防、协管甚至村（居）委会，尽管名义上保留了群众组织或自治组织的性质，其实质运作却已高度官僚化。

20世纪90年代，是我国出现基层治理危机，强调官僚制行政建设，以及进行以市场化改革为导向的乡村治理体制变革的时候。与此同时，全球掀起了一场以治理理论为核心的公共行政革命，它试图融合价值与效率，主张去中心化，多中心治理，反对夸大市场作用，塑造多层级的治理结构。群众路线与治理理论具有不谋而合之处，比如，当前我国大力学习推广的西方社区警务战略，正是源于群防群治实践，它融合了群众观点与群众工作方法，主张通过动员群众，让群众性组织参与地方治理。从群众中来到群众中去的方法，既高效地完成了国家建设，国家权力前所未有地深入到社会；又能有效地进行国家治理，地方治理充分发挥半正式行政的优越性，实现了去中心化。群众路线为国家治理提供政治原则，事实上，群众观点的绝大部分原则也为普通民众所接受。群众路线还为基层行政提供范式，这些群众工作机制甚至取代了通行的官僚制行政。群众路线甚至还不断创造一些行政技术，以适应不断变化的基层治理环境。总之，群众路线具有多层次的治理结构，既有原则性，又有灵活性。很显然，改革开放后我国的基层治理经历了官僚制行政不断扩张的过程，上世纪90年代的基层治理危机，本质上是正式行政侵蚀半正式行政，以及不断官僚化，从而导致单一中心治理的结果。

群众路线还具有历史延续性，它承接了传统中国地方治理中充分运用准官员和半正式行政的做法，架构了新的代理人体制，综合治理的机制也符合儒法合一的治理方式，甚至中心工作机制也可以在历史上的应急管理体制中找到影子。就如司法领域马锡五审判方式所彰显出来的，群众路线是传统中国的治理技术、西方的官僚制行政以及列宁主义的组织手段相结合的产物，具有极强的适应力。

当然，群众路线本身需要与时俱进，很多时候未能贯彻群众路线，并非领导者没有注意工作方法，而是既有的群众工作方法已不适应当前的基层治理环境。在群众观点上，权利话语的兴起让普通民众对个体利益的维护异常敏感，也更加强烈地要求政府为人民服务。而事实上，权利话语的兴起必然导致依法行政（以防止侵害公民权利）。一旦进入官僚制行政的逻辑，一线行政人员的自由裁量权将受到约束，官僚体制的惰性导致民众的需求无法及时、充分地得到满足。在群众动员上，改革开放后，国家治理领域几乎未曾进行过组织动员，但随着市场化媒体和网络的兴起，媒介动员在推动公共政策变革上的作用越来越大。在这个过程中，地方政府不可能有效应对媒介动员，群众动员的主动权已不在组织，而在媒体，这注定地方治理中的群众工作机制难以奏效。

当务之急是，找回群众路线在国家治理中的中心地位。一方面，应该重新审视群众观点在官僚制行政中的意识形态指导作用，让政治与行政的关系重新获得平衡；应该重新重视群众性组织在地方治理中的不可替代的地位，让正式行政和半正式行政相互配合；应该重视群众工作机制在国家治理中的优越性，让专业化与综合治理之间有效衔接。另一方面，如何让群众观点有效地吸纳权利话语，让群众动员适应媒介动员时代，是群众路线重新焕发生机的关键。

一个小县城有几十万人，但真正有权有势的就那几百号人。这几百号人里面大概有两三百个科级以上干部，然后有几十个较有影响的各行各业的老板，再有就是几个有头有脸的江湖人士。

黑社会不是单个犯罪集团，而是由众多犯罪个体、松散的犯罪团伙、有经营头脑的组织者整合而成的体系；黑社会与正常社会之间有千丝万缕的联系，它必定嵌入在市场社会、人情社会、权力网络之间，并从中汲取营养。因此，一个完整的黑社会体系，必定有一个联系色谱：黑、灰、白等成分都有。犯罪集团生存的秘诀在于，它努力保证其底色是灰色的，而不是黑色或白色。

县里有头有脸的那些人

一个县域社会有几十万人口，但真正有权有势或许只是几百个人。这几百个人里面大概有两三百个科级以上干部，然后有几十个较有影响的各行各业的老板，再有就是几个有头有脸的江湖人士。

笔者在县城调研，感触非常深的是，这几百人实际上构成了一个熟人社会网络，相互之间即便不熟悉，也大致了解各自的底细。身处网络中的一个人，如果碰到什么事需要找到网络内的任何一个人，一定可以不费力地找到对方。事实上，我们的调研之所以较为顺利，恰恰是因为获得了这个圈子里的几个关键人物的支持，以至于可以不用过于费力地找到想要访谈的对象。

公安局是一个非常特殊的地方，它是权力的交汇点，也是信息集散地。说它是权力的交汇点，这很好理解，因为它是县城里面唯一合法掌握并可施展暴力的机构。县政府如果要强力推行某项工作，就必定需要借重公安局的力量；而社会中的各方势力如果要顺利活动，也必须有公安局的保驾护航。说它是信息集散地，是因为公安局是唯一可以毫无阻力地接触社会各个角落的机构，它本身就是一个情报中心。

在这个意义上，黑社会的一些情况不可能不被公安局知道。我们访谈了多个公安局的中层干部，在掌握信息上绝对是专业的。关键在于，信息要呈现为无可辩驳的证据。事情就复杂在这里——怎么明确的界定黑社会的犯罪事实。

一般情况下，黑社会老大不会以犯罪分子头目的脸面示人，他们都注册有公司，或从事一些正当职业，许多老大都是跨行业经营。也因此，这些老板交游甚广，他们肯定可以进入这个县的经济经营的圈子，和正经生意人相熟；他们也会因为从事经济活动的缘故，和地方政府领导、公安部门相熟。事实上，仅仅从生意的角度上说，黑社会老大也必须嵌入到地方权力精英网络中。

游走于垄断产业之间

黑社会生存的基础当然是暴力，但是，纯粹以暴力为生的黑社会，则几乎是不存在的。因为，黑社会的终极目的仍然是获取利益，而暴力获利的成本实在是太高。黑社会要长期存在，必须有赖于产业支撑；只不过，其产业利润很大程度上来自于由暴力威胁所维持的垄断市场。

从我们的调研来看，在地方社会中，黑社会从事的产业具有一定特点。

黑社会基本上都是草根出身，不太可能出自大资本，也没有多少文化知识，这就注定了这些黑社会组织只能从事一些低端产业，比如经营宾馆、娱乐场所，从事建筑等行业。这些产业基本上都是劳动密集型产业，也需要和各方打交道，黑社会因此具有一定优势。

比如，宾馆、娱乐场所往往是黄赌毒等黑色产业的聚集地，一般生意人不愿意冒风险。排除干扰的最好办法是，和那些有势力的地方力量合股经营。再如，这些年城市资本开始大举下乡，各个县城都在搞房地产、工业园区，实力雄厚的老板们做一些资本运作，进行产品营销即可，也不在乎低端产业的一点小利益；但这些高端行业要在地方社会顺利进行，又少不得低端产业的配套。典型如碰到征地拆迁问题，大企业当然不愿意碰这个矛盾，而将相关业务“转包”给那些具有黑社会势力的“拆迁公司”是最保险的做法。我们调研的这个县还没有星级宾馆，但有名的一家宾馆就是一个有名气的混混开的；在征地拆迁过程中，必定有黑社会主动或被动地介入其中。

黑社会从事的产业大多具有一定的垄断性，这个垄断产业或者是由于地域闭塞造成的，或者是由于产业单一性造成的，抑或是由资源稀缺性所形成的。总之，只要稍微耍点暴力威胁之类的手段，黑社会便可以方便快捷地控制这个产业。

我们调研的这个县，存在黑社会控制的产业大致有三个：长途班线、米粉批发、土石方工程。

长途班线的营运需要交管所颁发客运许可，这就决定了每条线路可营运的客车数量是相对固定的，客运利润非常有保障。交通局当然只能把客运许可颁发给具有营运资格的客运公司，可绝大多数客运公司自己并不投资购买客车统一营运；而是让一些大大小小的老板 " 加盟 "，客运公司获取管理费，而客车老板则自负盈亏。有资金实力营运客车的老板不少，但能够有效管理线路的老板却不多。为了避免被滋扰，绝大多数老板都愿意和黑社会势力合股。他们之间分工明确，台面上的老板负责规范经营，黑社会势力维护垄断市场秩序。

2010 年，该县交通局引进了十多台出租车，但营运没多久，就被庞大的三轮车市场挤垮了，大部分出租车司机改走长途，尤其是从县城到市区之间的线路。很显然，这对长途客车市场是个巨大冲击，这几年，两个行业之间的冲突不断。我们调研的第一天，就发生了出租车司机围堵县政府大楼的群体性事件，原因是一位出租车司机被一位客车乘务人员打了。很多人都心知肚明，这位“乘务人员”的行为是当地黑社会势力授意的。

米粉批发也为黑社会所控制，这多少让人奇怪。不过，仔细分析却也符合常理，因为米粉市场太适合黑社会势力介入“管理 ”了。我们调研的这个县喜欢吃米粉，尤其是早餐市场，米粉的销量极大。可以想见，米粉虽然不起眼，但利润却可观、有保障。然而，全县大部分米粉都来自于县城几个较为大型的批发店，这就意味着，只要控制了这几家店的米粉销售，全县米粉的垄断利润就容易获得。这就为黑社会势力创造了空间：当地黑社会势力派几个混混上门给这几家店的老板“做工作”，要求每斤统一提价 2 毛钱，这 2 毛钱的额外利润给黑社会。2 毛钱的差别，对老百姓而言几乎没什么影响，批发店的老板也没什么损失，黑社会却不知不觉中获取了可观利润。于是，当地一些见多识广的人都发现一个奇怪的现象，该县的物价和周边县没什么区别，唯独米粉价总是要高个几毛钱。

土石方工程的利润上升，则与近些年来县城房地产热有直接关系。县城房地产除了一两家外来大资本，很大一部分由本地资本投资。而无论是本地资本，还是外地资本，其大多数下游产业土石方工程都由具有黑社会背景的公司承担。土石方有两个直接相关的垄断业务：河道砂石开采和拆迁。河道砂石开采是土石方工程的重要基础，之所以容易被垄断，与这一产业的资源稀缺性有关：它同样受到相关部门的严格控制，一般老板难以进入这一领域。至于拆迁业务，大家心知肚明，因为只有暴力才能“突破”钉子户抗争难题：在政府对于使用暴力越来越慎重的情况下，黑社会的非法暴力已经成为一些地产商的依靠。

出来混，迟早要还的

黑社会要长期生存、“发展”下去，需要解决几个问题：一是来自黑社会内部的斗争，团伙之间、老大之间，如果竞争失序，就有可能两败俱伤；二是来自精英网络内的变化，一个老大过于嚣张，或其保护伞意外落马，都有可能招来灭顶之灾；三是来自产业经营的能力，如果经营不善，也可能导致黑社会团伙难以为继。

一般而言，一个地方社会中，总会有几个相互竞争的团伙势力，他们之间呈现出不同的关系。如果只有一个老大，则老大需要处理其内部不同势力之间的关系，也需要审慎处理代际交替危机；如有几个势力相当的老大，他们很可能划界而治，不同的地域、不同的产业由不同的人马控制。

在我们调研期间，这个县的娱乐行业极为萧条，县城中心广场的几家娱乐场所都因生意不好而关门歇业。客观原因是，这两年地方政府严格执行八项规定，对于这个内陆县城的娱乐业而言，这无异于釜底抽薪。直接原因是，当地公安部门严厉打击黄、赌、毒，使得这个行业的风险极高。但一个较为重要的原因是，当地黑社会势力在前两年元气大伤，势力最大的团伙老大被抓，他们所控制的娱乐行业当然也再难成气候。

一般情况下，公安局的主要领导（局长、政委）都必须是异地任职，这会对黑社会势力的生存网络造成冲击。如果新局长实力雄厚，且很想有一番作为，当地黑社会团伙要么屈就，稍微收敛一些；要么就想尽各种办法，尽量与其勾连上关系。在我们的调研中，负责治安的干警和派出所所长就直言，他们刚上任的时候，都有团伙头目通过各种熟人关系前来套近乎，请吃饭。甚至有头目明确请求，每年自愿缴纳一定费用，但让其经营的色情场所少受检查。

一个管理得当的黑社会团伙，马仔们犯事一定不会供出其小头目，而小头目犯事也不会供出老大，大多数老大被抓进去了，也会尽力保护其保护伞。为什么？这得益于黑社会内部的组织保障机制。有经验的团伙成员都知道，供出其同伙很难减轻其刑罚，严守秘密却会得到“组织”的奖励：不仅其家人会受到团伙的优待，出来后本人也会受到重用。而老大们之所以不会供出其背后的保护伞，主要是基于维护团伙的生存网络考虑。老大们如果出来还要混，就不可能做出损人利己之事，否则有谁还愿意提供保护？因此，江湖义气并不仅仅是黑社会意识形态，更是团伙生存的技术要求。

前两年，该县最大的黑社会势力被端掉，某种意义上并不是团伙组织失败所致，而是黑社会生存网络巨变所致。这个团伙被端掉的导火索是团伙的一个小角色犯了命案，公安局掌握的证据无法指向团伙老大，但从逻辑上看，这个命案肯定是团伙的 “组织”意图。命案发生之时，刚好新市委书记到任，很快将此案件作为典型，掀起了打黑除恶的运动。市局和县公安局联合破案，花了很大精力将这个团伙所有犯过的案子整理出来，先以开设赌场的治安处罚为名将“老大”抓起来，然后放出风说这个老大因命案被抓起来了。被抓凶犯信以为真，终于招供了。至此，该黑社会团伙被连锅端掉。

不过，这个团伙的覆灭虽然不是组织失败的结果，却是技术失败的典型，因为他们破了这一行的两条“底线”：一是不要犯命案，二是不要影响地方政府的中心工作。

只要发生了命案，地方政府很可能将之从普通的刑事案件上升为政治案件来处理；而只要没有命案，就很难有这个可能性。从技术角度上说，黑社会团伙如果不犯严重的刑事案，安全性就会大大增加。

从公安局破案的内部视角看，案件的不同类型决定了破案力度的不同。治安案件和较轻的刑事案件一般由派出所和治安大队管辖，他们办案的技术条件有限，不可能深入追踪普通案件的背景。而如果让刑侦大队来主办案件，则可以非常方便地使用各种刑侦技术（如调取犯罪嫌疑人的所有信息，采取必要的监控措施），很容易掌握案件背景，并挖掘出案中案。理论上，只要刑侦大队不计成本地投入，绝大多数案件是可以侦破的。

因此，老道的黑社会团伙，一般都会尽力避免采用非法手段；即便不得已采用暴力，也会有效规制暴力程度，尽量不发生刑事案件。他们都知道，一旦出了人命，事情就会搞大，后果难以预测。

在我们调研期间，县委、县政府的主要领导正下决心把该县的一个黑社会团伙打掉。因为他们在园区建设过程中，干预征地拆迁工作，一方面怂恿村民做钉子户，另一方面又和乡镇政府接触，要求承包园区土石方工程，试图“吃了政府吃村民”。几个月后，这个黑社会团伙被端掉的消息不胫而走，传遍当地每一个角落。

——那些嚣张的黑社会团伙命数往往很短。

主持人 张记合

话题嘉宾

贺雪峰（华中科技大学中国乡村治理研究中心主任、教授）

陈柏峰（中南财经政法大学法学院教授）

林辉煌（华南理工大学社会组织与治理创新研究中心副主任）

耿    羽（福建社会科学院社会学所助理研究员）

吕德文（华中科技大学中国乡村治理研究中心副教授）

乡村建设中最根本的应当是基层组织建设

主持人：中共中央、国务院于2015年2月1日印发的《关于加大改革创新力度，加快农业现代化建设的若干意见》（以下简称一号文件）指出，要“创新和完善乡村治理机制”。在当前的乡村治理过程中，存在哪些问题？

贺雪峰：在当前的乡村治理过程中，存在不少问题，如，基层组织建设问题，乡村治理的活力问题，农村的法治建设问题，乡村治理中的边缘群体崛起问题，“半正式行政”问题等。

主持人：最根本或者说最重要的问题是什么？

贺雪峰：我认为，在乡村治理过程中，基层村社组织很重要。因为农民有大量一家一户“办不好、不好办和办起来不合算”的事务。这些事务不仅涉及生产生活，也涉及村风村貌。我们在调研中发现，一些宗族关系密切的农村地区，在面对快速变化的社会现实时，往往能给予正面的回应，如通过族人协商，达成共识，有效地避免人情支出的恶性膨胀。这给我们以启示，乡村建设最根本的当是基层组织建设。

陈柏峰：在农村，村庄基层组织是重要的依靠力量，国家只有充分借助基层组织，才可能实现对农村社会的有效治理。因此，要调整和矫正弱化基层组织的政策倾向，应当以农村干部队伍建设为核心，带动健全农村的基层组织体系。此外，还要从政策和法律上对村组集体进行有力保护、丰富村组集体的治理资源。这是乡规民约正确有效发挥作用、形成良好乡村治理秩序所需要的重要的组织条件，也是法治建设在农村得以开展所需依靠的重要的组织基础。

宝贵的支农资源自上而下转移常面临“一收就死、一放就乱”的困境

主持人：在我们这个农民仍占主体地位的国家里，农村基层组织的重要性不言而喻。当前，农村基层组织面临的主要问题有哪些？

贺雪峰：现在的许多基层组织没有能力，基层治理缺少活力。有学者曾说，政府不仅要有办大事的能力，而且关键要有办小事的能力。问题是，小事很琐碎，且小事很复杂，只是按自上而下的标准化要求来办全国不同地区农村的小事，这样的标准化要求就一定会闹出很多荒唐的笑话。但是，如果不按标准化的要求向下转移资源，而允许地方依据实际情况调整，地方就可能乱来，将国家宝贵的支农资源用到与农无关的地方去，拿去打造政绩工程，甚至贪污掉了。这样，在国家资源自上而下的转移中，就面临着“一收就死、一放就乱”的困境。

现在的资源下乡体制缺少对农民的动员，缺少农民有效的参与。资源下乡是在为农民提供基本的公共服务，是在做慈善，而没有变成农民自己的事业，尤其没有变成农民群体的事业。没有对农民的动员，农民缺少参与渠道，农民在具体的生产生活中遇到的困难，向村社组织求援，村社组织无力或不愿回应，农民就成为了一盘散沙。一盘散沙当然不可能有建设性的力量。

提升乡村治理能力和活力，需村社集体主动回应农民需求

主持人：该如何提升乡村治理的能力和活力？如何让国家、村社集体和农民都得到益处？

贺雪峰：在面对农民共同的生产生活困难时，村社集体的出场十分重要，因为村社集体是代表共同利益的。村社集体回应农民的需求，农民就会对村社集体有信任与支持。村社集体越是能够回应农民的需求，农民就越是信任村社集体和支持村社集体，村社集体也就越是有能力。这是一个正反馈。

村社集体与农民之间的良性互动需要有一个具体的通道，这个通道就是通过村民会议或村民代表会议来动员农民，让农民参与，让农民表达出自己的需求偏好，从而形成强大的农民的共同利益与意志，然后村社集体直面农民的需求，回应农民的问题，触及农民的利益。当然，现在的问题是，许多村社缺少回应农民需求的基本资源。因为村社集体大多是空壳，甚至负债累累。

如果国家能将一些资源转移进入村社，而不是全部通过具体项目下乡，则村社集体就可能掌握一些公共资源，再通过动员起来的群众和他们表达出来的诉求，形成自上而下的资源与农民自下而上的需求在村庄层面的对接，这样一种对接，因为可以解决农民共同的且强烈的生产生活中的困难，触及到了农民真实的切身的利益，将爆发出巨大能量。这样一种对接就是当前中国资源下乡背景下基层治理的活力之源。

不同于村组和宗族的理事会的出现，也许是一种新趋势

主持人：一号文件还指出，要“依靠农民和基层的智慧，通过村民议事会、监事会等，引导发挥村民民主协商在乡村治理中的积极作用”。这也就意味着在村组之外，还可以有别的组织形式在乡村治理中发挥作用。在乡村治理实践中，有哪些组织可以承担起治理乡村的重任？

林辉煌：在农村，除了村组组织，还可能会有宗族组织和一些兴趣团体在关注和议论公共事务。目前，还有一些村庄自发成立了理事会，推动当地公共事务的开展。闽南地区的新村，就是一个成功的例子。

新村隶属于某行政村，是闽南地区一个特殊的“自然村”。2014年，新村在不受政府干预的情况下组建了自己的理事会，并力图推动当地公共事务的开展。

主持人：这种理事会与村组有何不同？其构成人员都有哪些人？

林辉煌：目前理事会的成员有十几人。理事会实行会员制，符合条件的村民都会被邀请加入，村民也可以主动要求加入理事会。什么样的人会加入理事会呢？一般而言，加入理事会的人有以下几个特征：一是对社区公共事务有较强的参与意愿，经常负责或协调红白喜事，有一定的威信；二是有一定的家庭经济基础，生活水平处于中上水平，经济不行的人，其影响力自然就低，而且他自己也不会有心思来参与公共事务；三是基本完成人生任务（指儿女均已成家），有较多空闲的时间。

新村理事会是自发形成并参与公共事务治理的一种社会组织。首先，理事会不同于村组组织。理事会是村民自发成立、独立运行的，不同于行政化的村组组织。其次，理事会不同于宗族组织。理事会试图管理的事项超越了家族的范围，关注整个自然村的公共事务。最后，理事会也不同于兴趣团体。兴趣团体虽然也会议论公共事务，但是并不会积极参与其中。

主持人：既然已有村组组织，为什么还要成立理事会？如何看待这类理事会在乡村治理过程中的作用？

林辉煌：一个完全原子化的社会是没有能力来承担公共事务的治理责任的，因为公共事务本身具有极强的外部性，不可能通过个人来完成。当然，社会的组织化有多种方式，最常见的是由国家建构的行政化组织。另外，也存在内生的社会组织，比如宗族组织。理事会介于两者之间，既具有建构性，也具有一定的内生性。

在新村，行政化的村组组织相对涣散，而且公信力不足，与村民基本上没有什么关联。而移民社会也使得新村的宗族力量比较分散，无法形成笼罩性的权力结构。因此，在解决新的社会问题时，理事会这种中间形态的社会组织就显得很有必要。

实际上，新村正是中国农村社会的一个缩影。因而，自发生成、自我管理但不排斥行政权力的理事会的出现也许是大势所趋，特别在经济发展较快的农村更是如此。

　“半正式行政”长期存在于乡村治理之中

主持人：基层自治实际上自古就有。有一种常见的说法叫“国权不下县，县下惟宗族，宗族皆自治”，认为古代乡村都是通过乡绅实现自治，县官想要对地方征税，必须通过乡绅来实现。该如何看待这一观点？

耿羽：“国权不下县，县下惟宗族”是一段在史学界流传较广的话，这段话基本描绘出了传统社会（尤其是明清时期）国家的治理形态。前半句话准确道出了传统社会国家权力的局限性，传统中国虽为中央集权，权力触角却不能随心所欲延伸至疆域的各个底层，无论是君主还是官僚阶层都不行。后半句话则并不完全准确，县之下并非完全依靠“宗族—士绅”自治。有专家希望突破“国家—社会”的二元模式，提出“第三领域”概念，即地方治理中“广泛地使用了半正式的行政方法，依赖由社区自身提名的准官员来进行县级以下的治理”，这就是“集权的简约治理”。可以说，传统中国的乡村治理形态由三个元素组成：官僚机构；“半正式行政”；村庄（宗族）自治。这就是“政府—半正式行政—村庄”的三元结构。

“简约治理”模式在新中国时期亦有延续。新中国的乡村治理形态在总体三元结构方面没有改变，依然有“半正式行政”存在，即不在政府正式编制之内、“承包”各种政府任务的人员，如村组干部、计生专干、民办教师、人民调解员、联防队员、协警、协管等等。

主持人：为什么会有“半正式行政”长期存在？其存在理由有哪些？

耿羽：在乡村治理形态中，“半正式行政”处于承上启下的地位，连接政府机构与民众。“半正式行政”从根本上说，是政府机构与民众进行沟通的一种方式，避免政府机构只顾自身组织运转、搜集基层信息能力不足、无法准确回应基层民众合理诉求等弊端。

“半正式行政”存在的另一个重要缘由是节省行政成本。传统中国，疆域广阔且人口众多，同时国家向基层提取资源的能力有限，如果完全依靠政府机构进行管理，税收无法支撑一个庞大政府的运行成本，因此政府机构只能保持在“简约”的限度并依靠大量不带正式薪酬的“准官员”进行乡村治理。

“正式行政”辅以“半正式行政”，治理就显得灵活而有弹性，往往能以低成本获得高效率。

让走样的“半正式行政”回归常态，需要政府正视和分类处理干群矛盾

主持人：现在“半正式行政”产生了不少问题，引起了很多人的抱怨和责难，有些人甚至主张取消“半正式行政”。取消“半正式行政”就能解决问题吗？怎样才能合理解决这一问题？

耿羽：现在“半正式行政”问题在于，“正式行政”设立和雇佣“半正式行政”的目的很多时候已经走样。“半正式行政”目的一旦走样，手段也随之走样。“半正式行政”的具体实践，越发往负面的方向发展。

对此，很多人开出的药方是：就近期而言，既要改造“半正式行政”人员，还要改造背后的“正式行政”人员，就长远而言，要取消“半正式行政”制度，打造完全正式的、科层化的行政人员队伍。在具体事件中彻底追究违法人员，当然是应该的，但去除“半正式行政”是否是终极的解决办法呢？

沿海一些省份，为了实现“文明执法”、“和谐行政”，已经对“半正式行政”进行了若干改造，做法大致为：政府机构不再退居幕后，而是加强政府机构的行政能力，对各种事务亲自管理，一方面，在政府机构内部推进科层制和动员制，并让二者相互推动，另一方面，将“半正式行政”纳入政府机构的监督体系，严格控制灰黑势力进入“半正式行政”。但以上调整只是彻底实现了政府一方的“无暴力”，不仅正式政府机构禁止暴力，“半正式行政”中也禁止暴力，但是，民众一方的暴力和抗争该怎么“分类治理”，仍然没有解决。

要解决当前“半正式行政”的问题，向上看是必要的，更关键的是要向下看，“半正式行政”的问题亦是“群众路线”的问题，“半正式行政”走样说明干群沟通出现了问题。无论政府机构内部如何调整，都无法替代政府机构与民众的沟通。要让走样的“半正式行政”回归常态，需要政府尤其是上级政府正视干群矛盾，一有矛盾就追究下级政府责任是僵化地转移矛盾，有原则地、实事求是分类处理矛盾才能动态地化解矛盾，抑制政府的违法行为，同时抑制民众不合理诉求以及不合法的诉求手段，让政府的合法执法和民众的合理诉求成为乡村治理中的主流。

在乡村治理中发现并重视被边缘化的人的作用

主持人：过去，正式行政、“半正式行政”，都倾向于精英治理，学术界的研究重点也是精英，但乡村治理影响最多的是普通农村人。是否有必要在关注精英的同时，研究普通人的政治行为？

吕德文：学术界关于中国乡村治理的研究具有非常明显的“精英”倾向，学者们关注士绅、地方精英在乡村治理中的关键作用，并在此基础上形成了以乡村治理中的主导阶层命名的解释范式：士绅模式、精英模式，缺乏对普通人的关注，他们被研究者边缘化了。缺少对边缘人群在政治变迁中的考察，这显然是有问题的。

某种意义上，乡村治理中的精英与普通人是一个硬币的两面，之所以会有精英替代，是因为普通人群的崛起；而之所以有精英再生，是因为普通人群的固化。因此，比较合理的地方治理的解说方式是，应该在精英史观之外，发现那些被边缘化的人。或许没有必要改变以精英为中心的叙事，但在观察政治秩序变迁的过程中，一定要有从边缘看中心的视角。

以精英为中心的地方治理叙事，往往着眼于正式或半正式的行政，但如果视角转向边缘人群的政治行为，就会发现还有隐蔽的乡村治理实践，而这个隐蔽的实践空间或许是地方治理乃至国家政治变迁的策源地。

主持人：在近年来的社会转型中，越来越多的边缘人群崛起，这意味着什么？对乡村治理有何影响？

吕德文：社会巨变时期总是伴随着边缘人群的崛起。从大历史的角度看，世纪之交的乡村治理变革仅仅是一百多年前启动的国家建设进程的延续，边缘人群的重新崛起意味着国家建设远未成功。然而，当前的乡村治理变革具有全新的内涵，一方面边缘人群崛起的广度和深度都达到了一个新的高度，另一方面，乡村治理秩序基本上保持了稳定。乡村利益共同体尤其是项目制下的分利秩序吸纳了绝大多数边缘人群，表面上看基层治理变革并不成功，但实质上却意味着国家治理的深刻转型。

边缘人群不仅可以直接影响基层治理实践，还可以有效地进入国家治理领域。如果一定要赋予这一行为政治内涵，则在分利秩序下，边缘人群倾向于更加积极打破基层治理领域的独立性，更加积极地寻求进入国家治理领域。

当前，边缘人群的崛起具有双重意义，一方面意味着地方治理面临巨大挑战，有可能造成基层治理的内卷化，边缘人群组成的食利集团通过侵蚀国家资源制造社会不公，带来乡村治理危机。另一方面，这也意味着地方治理充满活力，以至于基层治理开放成为国家治理的一部分，国家治理转型仍在稳步推进。

法治依然是乡村治理的薄弱环节

主持人：一号文件指出，“农村是法治建设相对薄弱的领域，必须加快完善农业农村法律体系，同步推进城乡法治建设，善于运用法治思维和法治方式做好‘三农’工作”。当前农村法治建设面临哪些问题？

陈柏峰：农村法治建设几乎涵盖了农村生产、生活、治理的方方面面，当前的重点和难点体现在基层政府依法行政存在缺失、村民自治制度未能有效运行、农村纠纷解决机制不够健全三个方面。这分别关系到基层政府的行政如何展开、村庄组织的治理如何进行、农民个人的权益如何实现，农村法治建设中的其他方面的工作主要是在这几个方面的基础上展开。这三个层面的重点和难点问题，表明农村法治建设是一个从上到下的系统性工作，需要统筹考虑。

主持人：需要以怎样的举措来应对这些问题？

陈柏峰：农村法治建设的这些重点和难点问题，都是长期存在的问题，而且很难在短期内完全解决，对此需要有清醒的认识。具体来说，有三方面的因素需要予以重视。

第一，要正确处理好农村社会的不规则性与现代法治的规则化要求之间的张力问题。现代法治的核心特征是强调规则之治，要求普遍性地解决问题，但当前农村的现实情况还存在很大距离。农村社会是一个熟人社会，熟人社会中人们交往更为重视的是差序伦理、人情关系，强调的多是伦理道德、习俗习惯、朴素的正义准则，而非基于普遍性规则而形成的交往模式。在农村的基层治理工作中，往往要强调针对不同的人采取不同的办法，“一把钥匙开一把锁”。在纠纷解决中，纠纷产生于具体的村庄生活场域中，往往具有很强的“个案延伸性”，常常并不是依靠正式法律规则就能够化解的，而是需要很多基于熟人社会而产生的“地方性知识”才能有效解决。

第二，要协调好农民法治观念淡薄的现状与现代法治化要求之间的互动关系。法治建设，不仅是体制机制的建设，还更关涉到人的观念层次的转变。在推动农村法治建设的过程中，要清醒认识到农村干部和群众法治观念不强的状况在短期内难以完全转变。这就需要耐心细致地做大量工作，也更需要时间来塑造人们符合法治的思想观念、交往关系和行为方式。

第三，要为农村法治建设的推进夯实基层组织基础。现代法治强调以正式法律规范和科层体系来推动法律实施，但应当清醒认识到当前我国农村法治建设不可能完全依靠正式法律规范和科层体系来推进。对此，一号文件明确指出：“要从农村实际出发，善于发挥乡规民约的积极作用，把法治建设和道德建设紧密结合起来”，“依靠农民和基层的智慧，通过村民议事会、监事会等，引导发挥村民民主协商在乡村治理中的积极作用。”这是对十八届四中全会《决定》中有关精神的进一步强调。

主持人：“基层工作很重要，基础不牢，地动山摇。”基层既是产生利益冲突和社会矛盾的“源头”，也是协调利益关系和疏导社会矛盾的“茬口”。把基层基础工作做扎实了，利益关系得到协调，思想情绪得以理顺，社会发展中的不稳定因素就能得到及时化解，各种矛盾冲突就能得到有效疏导，社会和谐也就有了牢固的基础。

正因如此，我们党和国家对乡村治理问题高度重视，出台了一系列文件来探索解决乡村治理难题的方法。乡村治理的规范和完善，既需要国家层面的顶层设计，也需要地方的试点和创新，这是一个开放性探索的过程，当然也需要我们理论界、学界进一步研究。

该漫画讽刺了独断专行，阻挠、干扰村务监督委员会依法履行监督职责的行为。选自怀柔区纪委编制的《村级干部廉洁履职规定图解》。

阅读延伸

一号文件论述的乡村治理

• 　　创新和完善乡村治理机制。
• 　　在有实际需要的地方，扩大以村民小组为基本单元的村民自治试点，继续搞好以社区为基本单元的村民自治试点，探索符合各地实际的村民自治有效实现形式。
• 　　依靠农民和基层的智慧，通过村民议事会、监事会等，引导发挥村民民主协商在乡村治理中的积极作用。
• 　　探索建立乡镇政府职能转移目录，将适合社会兴办的公共服务交由社会组织承担。
• 　　统筹城乡法律服务资源，健全覆盖城乡居民的公共法律服务体系，加强对农民的法律援助和司法救助。

乡村治理面临两大现实难题

取消农业税后，乡村关系发生了重大改变，之前因收取农业税费而形成的乡村利益共同体消失，乡镇逐渐失去了干涉村民自治的制度性动力。此外，随着国家自上而下向农村输入大量资源，基层政府由汲取型向服务型转变。这就为村民自治制度的运行提供了重要契机。但是，村民自治制度的运作状况并不令人满意，其中有两个方面的问题尤为凸显。

第一，村庄干群关系日渐疏离。这在不少地方突出表现为干部“离村化”。干部离村化有两个方面的体现，一是虽然生活重心依然在村庄，但因其主要生计方式与村庄生产生活之间并不存在紧密关联，村干部忙于生计，无暇顾及村庄事务；二是一些村干部的生活重心已经疏离于村庄，有不少人因城镇化而居住在城镇，难以及时有效地了解到村庄方方面面的情况。

第二，村级治理能力缺乏。当前一些社会舆论将村级组织的个别错误过分放大，希望极力限制其权力。很多地方政府认为不需要村组干部协助收税，因此大肆合村并组、撤销村民小组长；国家在向农村输入大量资源的过程中，也尽量避免资源经过村级组织的手中，采取项目制或是直补到农户的方式。这些都使村级组织缺乏治理资源，对村民需求的回应能力和治理能力不足，以致加剧了公共服务缺位、干群关系疏远、农村社会灰色化等问题。

传统乡村社会之权力结构

长期以来人们对传统乡村社会之权力结构、运行机制有多种描述。准确描述、概括乡村社会的权力结构及其运作机制，是正确认识乡村社会的关键。

费孝通认为，传统乡村社会存在四种权力：皇权、绅权、邦权和民权，其中民权最不发达。

秦晖认为，传统乡村的认知范式是：国权不下县，县下惟宗族，宗族皆自治，自治靠伦理，伦理造乡绅。

于建嵘认为，清代地方政治制度的基本事实是：在成文制度方面，国家行政权力的边陲是县级，县以下实行以代表皇权的保甲制度为载体，以体现族权的宗族组织为基础，以拥有绅权的士绅为纽带而建立起来的乡村自治政治。（陆琴 辑）

送法下乡并不排斥乡规民约

在广大乡村社会，往往有一些乡规民约，由当地群众按照当地习俗自行制定，讲究礼法，追求诚信善良，规范约束人们的行为，为基层社会提供秩序保障。这些乡规民约可谓是世世代代乡民生活的总结，与村民日常生活联系密切，也是村民心目中合理的制度。一般来说，乡规民约在乡土社会有较强的生命力，符合国家法律精神，甚至比国家法律更有权威。

相比于国家法律，乡规民约的优势在于接地气，在于有较长的历史传统，有深厚的社会基础。在广大乡村社会，乡规民约是他们解决生活争端的重要依据。因此，乡村治理法治化不是以送法下乡来废止乡规民约，而是让乡规民约有所作为，使乡规民约成为国家法的有益补充。

近些年来，随着经济体制的深刻变革，社会结构深刻变动、利益格局深刻调整、思想观念深刻变化，我国进入了社会矛盾凸显期，出现了一些较为激烈的突发性事件，这其中，受伤害的不仅仅是群众，还包括基层干部。在这种形势下，正确认识人民内部矛盾，就显得尤为必要。我认为，理论学术界尤其需要清醒地认识和把握这一问题。

一、当前人民内部矛盾复杂性的基本表现

我国处于社会转型期的现实决定了人民内部矛盾的复杂性和模糊性。具体表现在以下几个方面。

一是敌我矛盾和人民内部矛盾之间更容易混淆。改革开放以来，党和政府的工作重心转入了经济建设，社会各阶层都成为人民的一部分，基于阶级身份划定的敌我矛盾已经不存在。但是，极少数颠覆国家政权、危害社会的人和思想仍然存在，而且不容易为干部群众识别。少数干部出于种种原因，甚至不愿意区分这两种不同性质矛盾。

二是非对抗性矛盾与对抗性矛盾之间界限更加模糊、更容易相互转化。一般情况下，人民内部矛盾在根本上是非对抗性的，但在利益分化的社会转型期，各个利益主体往往容易注意当前的、局部的、个人的利益，而不了解或者不很了解长远的、全国性的、集体的利益，有的利益主体甚至更加倾向于采用对抗性方法进行利益博弈。一旦博弈破裂，非对抗性矛盾就很有可能走向对抗性矛盾。这典型地表现在近些年来某些征地拆迁事件中。在征地拆迁过程中，部分农民往往采用对抗而非协商的手段谋求更多的补偿款；一些开发商为了压低征迁成本运用灰色暴力；一些地方政府为了加快工程进度采取断水、断电等强硬措施。

三是人民内部矛盾中的“大事”和“小事”变得难以区分。一般而言，政府的科层体系只适合办一些带有普遍性的、难以解决的“大事”，诸如民事纠纷这样的具有特殊性的且容易解决的“小事”，只适合通过社区自治进行处理。长期以来，我国人民内部矛盾的化解机制主要依赖于基层干部，做到“小事不出村、大事不出乡、矛盾不上交”。少数真正通过信访等渠道进入科层体系的社会矛盾，都是基层无法化解的“大事”。“重心在基层、科层体系作补充”的处理人民内部矛盾的机制，本身就是一套区分事情轻重缓急的机制。然而，当前人民内部矛盾的化解机制主要依赖于信访部门。科层体系不可能对所有矛盾都加以甄别，区分出“大事”、“小事”，正确回应群众诉求。

四是说服教育的方式和强制方法在处理人民内部矛盾过程中容易混淆。一方面，有的地方政府和个别干部仍有官僚主义和命令主义作风，惯于采用行政命令乃至专政工具处理人民内部矛盾，导致非对抗性矛盾向对抗性矛盾发展。另一方面，有的地方迫于舆论压力，不敢对破坏社会秩序的行为采用强制措施。最近几年，一些地方的城管、警察等执法行为受到舆论的广泛质疑，这在一定程度上纵容了少数不顾公共利益、蛮不讲理、行凶犯法的人。

二、当前人民内部矛盾复杂性的基本成因

当前人民内部矛盾复杂性，是社会转型期的必然结果。具体来说，主要有三方面的原因。

首先，利益结构的重新调整。社会转型带来了利益结构的重新调整，使得利益主体多元化、利益诉求多样化。各个利益主体既相互依存、也相互竞争，导致非对抗性矛盾蕴含了对抗性因素，非对抗性矛盾转化为对抗性矛盾的可能性大大增加。

其次，熟人社会的解体。从熟人社会向半熟人社会、陌生人社会转变是当前我国社会转型的重要方面。熟人社会的解体使得那些半正式的纠纷调解体系渐渐失去了效果，迫使信访制度等科层体系必须回应人民内部的大小矛盾。

最后，群众思想观念的深刻变化。社会转型必然伴随着思想观念的深刻变化。个人权利意识迅速觉醒，增加了说服教育工作的难度；公共舆论对公权力的批判，在约束权力滥用的同时也限制了强制方式的正常使用。

三、正确处理当前人民内部矛盾要有新思路

正确区分和处理当前的人民内部矛盾需要有新思路、新方法。

第一，正视群众利益分化的现实，采用具体问题具体分析的原则。不能简单而抽象地站在“群众”的立场而罔顾事情的复杂性。当前，“群众”已是多种利益主体的结合，包括多个阶层，同一个阶层内部也有多个截然不同的利益主体。比如，农民有城中村农民、城郊农民和纯粹从事农业生产的农民，征地拆迁矛盾中真正获益的多是前两类农民。因此，处理这一类型的人民内部矛盾，就不能站在抽象的农民立场上分析问题。

第二，正视对抗性矛盾的客观存在，采用综合治理的方式处理人民内部矛盾。不能因为和谐社会的理念而无视对抗性矛盾的客观存在。当前的人民内部矛盾主要问题已经不是思想问题，而是利益问题。因此，处理人民内部矛盾，应该综合运用政治、经济、文化、教育等手段，“团结-批评-团结”的说服教育方法必须配合经济措施。由于对抗性矛盾的客观存在，尤其应该坚持以法律为准绳，任何一方的利益主体违反法律都必须受到惩罚。

第三，正确看待强制方法在处理人民内部矛盾中的作用。不能机械地认为人民内部矛盾只能采用说服教育的方法，而忘记了为了维护秩序采用强制方法不仅是应该的，也是必须的。说服教育方式一直是处理人民内部矛盾的首选，但这并不意味着强制方式不重要。当前的人民内部矛盾更加复杂，这时尤其应该保证行政命令、政策措施和法律规定的严肃性。对少数故意提出无理要求来煽动群众，或者故意造谣生事破坏社会正常秩序的人，必须给予必要的法律制裁。

第四，加强公共舆论的引导，维护基层干部在处理人民内部矛盾中的权威。一味质疑公权力，不仅无益于辨别是非，也不利于化解社会矛盾。近些年来，一线行政人员处于处理人民内部矛盾的最前线，绝大多数基层干部都是尽职尽责的，不应因为少数害群之马而抹黑整个基层干部队伍。从根本上说，没有原则地质疑公权力部门和公职人员，是无政府主义的表现，往往会使党和政府的权威受损。这必将影响政府处理人民内部矛盾的能力，最终受伤害的仍然是广大群众。