一、问题与进路

（一）问题的提出

中共十八届三中全会提出“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。”如何建设符合中国特色社会主义的国家治理体系和治理能力成为了被重点关注的问题。作为推进国家治理体系和治理能力现代化的重要组成部分，完善基层治理不仅关系到基层秩序的稳定，还关系到社会管理技术的创新。

“近代以来的社会治理结构一直都是奉政府为唯一性的治理主体的”〔[1]〕，在传统的治理思路下，政府扮演着“全能”的角色，其余的社会主体都受到政府的支配与控制。然而随着社会经济的不断发展，既有的治理观念和技术已经不再能够满足治理目标体系化、复杂化的需求，社会管理技术的创新势在必行，这就意味着基层政府要“有能力根据环境的变化制定相应的政策，而不是用固定的方式回应新的挑战。”〔[2]〕（P87）“合作治理”被认为是对传统治理模式的扬弃，在“合作治理”的理念下，政府不再是唯一的治理主体，多元化的社会主体在治理过程中的合作有助于提高基层治理的能力和效率。本文关注的核心问题是：如何在具体的基层治理中探索“合作治理”的模式；“合作治理”能够在具体的基层工作中发挥效用的基础又是什么。

之所以选择乡镇林业管理工作为研究的切入点，主要考虑到以下三个原因：

第一，乡镇林业管理工作具有综合性。乡镇林业管理工作包含了行政执法、执行公共政策、提供公共服务、兴办公益事业、宣传林业政策等诸多内容，这些工作即能够反映基层工作的真实面貌，又能体现基层政府的治理能力。

第二，乡镇林业管理工作容易引发矛盾。乡镇林业管理工作涉及公共利益的实现和私人权益的维护。林业是国民经济和社会发展的重要公益事业和基础产业，林业管理的首要目的是维护生态安全，保护林业资源不被破坏，这一目标体现了林业管理中的公共利益；林权是农村土地承包经营权的延续，是农民获得生产资料的重要途径，林地、林木与农民利益联系紧密，因而乡镇的林业管理工作与农民的私人权益密切相关。综上，乡镇林业管理在很大程度上起到协调各种利益的作用，因而是基层矛盾多发的领域，也是基层治理的重点领域。

第三，乡镇林业管理工作正在发生转型。随着林业改革的不断深化，林业管理工作在目标和方法上发生了转变，主要表现为：由注重政府管理向注重维护经营者权益转变，由注重事后处理向注重过程监管转变，管理规范化、制度化是这一转型的重要特征。

基于这三个原因，乡镇林业管理工作为基层治理提出了新的挑战，也为探讨“合作治理”的具体实践提供了真实语境。

（二）既有的研究进路

从乡镇林业管理工作中去探讨“合作治理”，就需要先理解基层林业管理工作。在既有研究中，对乡镇林业管理工作的认识主要有以下几类：

第一类，以对“林权”的理解为中心的研究。这一类研究认为，“林权”所具有的内涵并不是来源于国家的法律和政策，而是深植于具体的社会生活实践中，强调“林权”所包含的地方性共识，反映了具体的社会经济因素对“林权”的建构。^①

第二类，以乡镇林业站的职能为中心的研究。这类研究认为，乡镇林业站的既有职能难以满足深化林业改革的需要，主张应该突出乡镇林业站所具有的服务职能，使之更符合林业工作的市场化需要。^②

第三类， 以“集体林权改革”的执行过程、执行结果和影响为中心的研究。这类研究通过“集体林权改革”透视基层的社会结构，强调影响执行工作开展的结构性因素，并主张林业管理工作要注重对乡土资源的利用。^③

既有研究从不同的角度解析了林业管理工作。其中，第一类研究的观点侧重于对“林权”的理解，对林业管理工作的启发在于强调注重“林权”所包含的地方性共识，但未涉及注重地方性共识所需要的具体工作方法。第二类研究凸显乡镇林业站的职能定位，在方向上契合转变政府职能、建设服务型政府的思路，但忽视了乡镇林业工作所具有的综合性与复杂性，淡化了基层的社会经济因素对林业管理工作的影响。第三类研究通过关注“集体林权改革”的执行，点明了社会结构对于政策执行的影响，对工作方法的讨论有着深刻的启迪。然而，此类研究所关注的是重大政策的具体实践，而非日常的林业管理工作，因而对于日常林业管理工作的探讨是有限的。本文将研究的重点放到乡镇林业管理的日常工作中，通过关注乡镇林业管理工作所遇到的问题以及相应的解决方法来展开分析。

文中的经验材料来自于滇中S镇。该镇位于滇中山区，全镇下辖六个村委会，三十一个自然村，人口为一万人左右，居民以汉族、苗族为主。据当地最近的一次林业资源调查结果显示，全镇境内共有山林10.8万亩。

二、乡镇林业管理的困境及其原因

（一）乡镇林业管理的困境

行政执法、提供公共服务、兴办公益事业等职能在S镇林业站的工作实践中具体表现为森林防火、林政管理、林业有害微生物防治和林业生态建设四项工作。要在辖区内的10.8万亩山林内落实这四项工作，对S镇林业站来说无疑是个巨大的挑战。工作力量不足、难以深入基层成为了林业站的工作人员经常抱怨的困难，而这些困难恰好反映了乡镇林业管理工作所面临的困境。

1.乡镇层面的动员困境

林业管理工作是乡镇治理工作的重要组成部分，为了实现林业管理的目标，当地的乡镇政府以及林业站一直致力于林业管理规范化、制度化的能力建设，并已经形成了一系列管理流程。然而规范化、制度化的能力建设只是在官僚机构内部开展，在具体的工作一线，乡镇政府所倡导的规范化、制度化能力作用有限。

以森林防火工作为例，为了做好森林防火工作，当地乡镇政府建立了系统的工作方法。首先，针对全镇辖区内的防火形势，乡镇政府采用了设立“领导小组”的工作方法——建立“S镇森林防火指挥部”，由乡镇主要领导任小组组长、副组长。其次，依托于“森林防火指挥部”，将森林防火分解为物资储备、消防基础设施建设、专项资金管理、调度统计和档案管理等多项制度，使得森林防火工作的各个环节都被纳入规范化、制度化的轨道。最后，对森林防火工作实行“目标责任制”管理，同下辖的村委会签订防火目标责任状。

         乡镇政府所采用的这一系列工作方式提高了行政组织在应对极端情况时的动员能力。^④然而，极端情况并非是森林防火工作的常态，在更多的情况下，违规用火管制与火情监测才是工作的主要内容，而这两项工作恰好需要更为广泛和深入的组织动员。乡镇政府所建立的规范化、制度化的工作方式只是将官僚结构的内部要素重新整合并加以固定，其结果提高了官僚体系内部的动员能力，但难以满足违规用火管制与火情监测对动员能力的要求。与森林防火工作相同，其余三项工作都面临着在乡镇层面动员不足的问题。

2.村庄层面的动员困境

在村庄层面，通过乡镇党委领导基层党支部，村委会主任与基层党支部书记“一肩挑”的工作方法，村两委成为了自上而下的官僚组织体系的一部分，相较于乡镇干部，村干部成为了基层治理中的 “准官员”。

徐勇认为村干部的角色在“准行政干部”与“村民当家人”之间转换。〔[3]〕（P75）贺东航在对基层林改的研究中也肯定了具有“准官员”特征的村两委承担着双重角色：国家行政力量的基层延伸机构与乡村社会的利益代表。〔[4]〕在S镇的工作实践中，扮演着“双重角色”的村两委被吸纳入林业管理工作，但实际上村两委并未起到应有的作用。

在S镇，村两委参与的主要是森林防火与林政管理。在森林防火工作中，通过防火目标责任管理，村两委在形式上参与森林防火工作，但现实的情况是当地的村庄无力组织群众在本村的林地内进行违规用火管制和火情监测。在林政管理中，村两委能做的也只是为村民的林权变更登记、采伐许可证申请提供一定的服务，基本上无力组织村民参与对林地的管理。而在林业生态建设与林业有害微生物防治这两项具体工作中，村两委基本上是无力参与的。

（二）乡镇林业管理困境的原因

S镇的林业管理工作在乡镇层面和村庄层面都面临着动员上的困境，其原因是复杂的。总体上来看，制度化、规范化的乡镇林业管理体制作用有限，难以契合基层的社会经济情况，进而影响了乡镇政府和村庄的动员能力。具体表现在以下几个方面：

1.集体经济弱化的影响被忽视

在当地的乡镇林业管理体制中，村两委被认为是重要的工作力量，其所扮演的“双重角色”是林业管理工作得以进入乡村的关键。然而由于当地基层组织的涣散，林业管理工作难以进入村庄层面。

基层组织的涣散源自集体经济的虚化。在1994年的荒山拍卖中，S镇下辖的六个村委会有五个落实了拍卖政策，^⑤除了水源林、防护林和条件较好的天然林以外，集体的林地都实现了“分山到户”。集体组织虽然掌握水源林、防护林和部分天然林，但是这部分林地基本上没有经济产出，基层组织无法通过该部分林地获利。除了林地之外，当地的基层组织所掌握的资产有限。以S镇的汉村为例，该村是当地较大的一个村委会，其下辖的两个村民小组均没有掌握“公田”或是“机动田”，村委会、村民小组的日常运作均依赖于乡镇政府的拨款，没有足够的资源用来提供修路、通渠、灌溉等公共服务。该村担任护林员的村民王某也认为村委会、村小组在护林工作中没有什么作用。

林权改革不仅是生产关系的变革，还是农村社会关系的变革。〔[5]〕林权改革改变了农村林业背后的生产关系，削弱了集体经济的实力，进而影响到基层组织对群众的动员能力。在基层组织“双重角色”的定位被逐步虚化的背景下，规范化、制度化的乡镇林业管理体制无法回应集体经济弱化所产生的影响。

2.林业管理工作环境的复杂性被忽视

林业站是我国林业管理体制中最基层的行动单位，直面最具体的问题，其工作的开展，需要深入到一线。基层复杂的自然环境与社会环境给林业管理工作带来了巨大的困难。自然地理环境的复杂性与社会环境的复杂性增加了林业管理工作的难度，但乡镇林业管理体制的规范化、制度化能力建设并没有回应到工作环境的复杂性。

首先，林业管理工作的自然地理环境具有复杂性。第一，山林分布广泛且规模巨大，全镇的林木面积总计10.8万亩，分布在三十一个自然村，且林地多数远离集镇、远离乡村。第二，地形复杂，当地山高涧深，林间山路崎岖，部分林地难以到达。当地林业管理工作的开展多集中于野外，为了妥善完成工作，林业站的工作人员需要深入到不同的地形中，上至山顶下至山涧，每一个地方都有可能成为林业站开展工作的具体环境。在复杂的自然地理条件下开展森林防火、林政管理等工作，对于乡镇政府、村两委来说都是巨大的挑战，这需要投入巨大的人力、物力、财力，依靠上级财政拨款的乡镇政府和没有集体资产的基层组织难以负担如此巨大的投入。

其次，林业管理工作所处的社会环境具有复杂性。第一，林业管理工作的开展涉及多方主体，包括作为决策者的乡镇政府，作为执行者的林业站，以及作为工作对象的村民，鉴于基层组织所具有的“双重角色”，在实际的林业管理中，基层组织既有可能是工作的执行者，也有可能是工作对象。这些主体之间的联系和互动催生了复杂的社会环境。第二，林权的二次流转在得到政策鼓励之后，商业资本进入乡村开发林业资源已成为必然。商业资本“入山”使得进山人员已经不再局限于当地村民，这一变化又增加了林业管理工作所处的社会环境的复杂性。社会环境的复杂性对林业管理的影响在森林防火与林政管理中体现得最为明显。违规用火管制、火情监测、林木采伐监管的共同点在于需要关注入山人员及其行为。在传统的工作实践中，进入山林并实施违法行为的村民往往抱有不同的目的，比如在山林间违规用火的村民可能是为了祭拜祖先，砍伐林木的村民可能是为了获得薪柴。执法人员查处村民相应的违法行为，在表面上或许只是“监管与被监管”、“处罚与被处罚”的关系，但在更深的层面，这些执法行为都揭示了林业管理工作的目标与乡村生活、村民观念的结构性冲突。随着外来人员的增多，如何回应本乡人与外来者的关系，也变得日益重要。法治现代化要求推行格式化的法律规范，从而简化社会治理的分类成本和执行成本。〔[6]〕（P322）但是，以规范化、制度化的手段来处理类似的违法行为，往往适得其反。

3.林业管理工作对人员素质的要求被忽视

乡镇林业管理工作内容繁多、工作环境复杂，这些特点为林业管理工作提出了特殊的人员素质要求。

首先，工作人员需要熟悉山林。自然地理条件的复杂性增加了工作的难度，在森林防火、林木采伐监管等工作中，这种难度尤为明显，要及时有效地开展工作，就必须要求工作人员熟悉自然地理环境。其次，工作人员需要熟悉村庄情况。随着村庄开放程度提高、村民外流数量增加，乡村熟人社会的性质正在发生着转变。但是，这种转变并不能消除基层林业管理工作以乡村为重心的职能设定，行政执法、公共服务供给等工作依旧要针对乡村来开展。为了使工作的开展更为贴近村庄规范，并实现信息对称，工作人员必须熟悉村庄。最后，乡镇林业管理工作对人员规模的要求高于对专业技术的要求。专业技术对于林业管理工作来说是不可缺的，但在基层的实践中，首要的需求是人员规模。充足的人力可以有效拓展林业管理工作的范围和深度，有效地弥补因为工作体量巨大而产生的管理“真空”。只有通过大量的人力去发现实际的林业问题，专业技术才能够发挥其应有的作用。

规范化、制度化的乡镇林业管理体制并不能满足以上的人员要求。基层组织虽然可以做到了解山林，熟悉村庄，但是羸弱的动员能力无法组织起有规模的林业管理队伍；乡镇林业站的工作人员虽然具备专业知识，但并不具备对山林和村庄的熟识能力。因而规范化、制度化的乡镇林业管理体制无法回应林业管理工作对于人员素质的要求。

综上，在建设规范化、制度化管理体制的过程中，由于忽视了集体经济弱化的影响、工作环境的复杂性和基层林业管理工作对人员素质的要求，使得规范化、制度化的管理工作无法全面回应基层的实际情况，无法完全满足当地村民对林业管理工作的预期，致使林业管理工作在乡镇和村庄两个层面陷入了动员不力的困境。

三、乡镇林业管理中半专业化群众组织的工作实践

面对着陷入困境的管理工作，乡镇政府不得不调整工作方法、转变管理思路。通过雇佣的方式，林业站组织起当地的群众参与到林业管理工作中，这样一支由群众组成的半专业化队伍发挥了巨大的作用，成为了林业站开展工作不可或缺的助力。

（一）林业管理工作中的半专业化群众组织

相较于乡镇林业站的工作人员所表现出的专业化，将参与林业管理工作的群众组织定性为“半专业化”更为准确，其原因在于这部分群众及其组织与专业的林业管理队伍相比有着明显的区别。

首先，参与林业管理工作的群众不具备正式的行政编制，也不享有执法资格。身份性质的不同是这部分群众与林业站工作人员最大的区别。林业站的工作人员具有正式的编制，薪资纳入乡镇财政管理；参与林业管理的群众则是通过与林业站签订聘用协议的方式被组织起来的，其薪资并非来源于乡镇财政，而是来源于林业站自筹的经费和县林业局下拨的经费。其次，参与林业管理工作的群众不具备专业资质。林业站的工作人员属于参公管理的事业编制人员，具有一定的林业专业技术资质，掌握林业专业技术。参与林业管理工作的群众不具备这种资质，相应的技能和知识都是在被聘用后才得以接触。再者，参与林业管理工作的群众有较大的流动性。林业站所提供的聘用协议一年一签，且聘用人员的数量会随着具体的工作情况而有所调整，因而每年参与林业管理工作的群众数量和构成并不稳定。最后，参与林业管理并非是这些群众的主要收入来源。这些群众的首要身份是当地村民，他们的家庭收入主要来源于务农和务工。参与林业管理工作对这部分群众而言充其量只是“兼职”，有的群众会因为这项“兼职”所带来的收入较少而退出林业管理工作。

除了区别于“专业化”的林业工作者，半专业化的群众组织也区别于黄宗智所提及的“准官员”。在“集权的简约治理”中，来自于乡村社区的“准官员”通过“半正式的简约行政方法”在基层治理中实现“正式权力的非正式运用”，并在治理过程中贯彻“儒法合一”的理念。〔[7]〕参与林业管理工作的群众在身份上和行动上并不具备这样的特征。首先，半专业化的群众组织并不具备“政党国家代表或官员”和“村庄代表”的身份。他们之所以能被组织起来参与到基层工作中，主要的原因是接受了林业站的聘用，并获得相应的报酬，他们负责工作的实际操作，并不具备“代理人”的功能。其次，在行动上，这部分群众需要遵守林业站的工作指示，无论是在培训还是在具体的工作中，其所拥有的自主权是极为有限的。

综上， S镇参与林业管理的群众组织并非是林业管理工作的“正规军”，也不是基层治理中的“准官员”。由于他们在被聘用后接受了林业站的培训，且有一定的集体行动能力，在实际的林业管理中能够做到“召之即来，来之能战”，因而可以将其称为半专业化的群众组织。

（二）半专业化群众组织的构成

在S镇参与林业管理工作的半专业化群众组织有两类，其一是“S镇应急救援队”，其二则是护林员队伍。应急救援队共有队员12人，均为18—24岁的本地男性。据了解，这十二名队员来自S镇六个不同的行政村。护林员队伍同样来自于乡镇下辖的六个行政村，与应急救援队的人员构成略有不同，对护林员的招募必须涉及全镇的所有自然村，而且护林员的年纪普遍较大，多集中于40岁至60岁之间。就规模来看，该镇护林员队伍常年保持在69人，其中25人是专职护林员，44人是临时护林员。区分专职护林员与临时护林员的原因是全镇的护林工作划分为防火期与非防火期。防火期是每年的十二月至来年的六月，在这段期间内，护林员需要处于全勤且处于在巡状态，防火期结束，全镇则只保留25人规模的护林队伍。

（三）半专业化群众组织的职能与作用

在森林防火、林政管理、林业有害微生物防治和林业生态建设四项工作中，工作的落实环节均由半专业化群众组织来完成。S镇的林业管理实践表明，半专业群众组织在当地的林业行政管理中起到了重要的作用，尽管他们不具备正式的行政编制和执法资格，但在实践中，他们负责落实工作的具体环节，成为了事实上的“执法者”和公共服务政策的“执行者”。

1. 半专业化群众组织在护林防火中的职能与作用

森林防火是基层林业管理工作的重中之重，也是林业行政执法的重要内容之一。当地林业站执行森林防火法律法规的难点不在于对违法违规行使行政处罚权，而在于及时发现和有效处置森林火灾。在具体的工作实践中，森林防火被分解为违规用火管制、火情监测和处置火情三个环节。

违规用火管制主要针对的是当地村民的农事用火和祭祀用火。S镇是一个以种植业为主的农业镇，农事用火是引发山火的主要原因。祭祀用火主要出现在清明时节，由于当地多数村民的祖坟位于山林之中，村民祭祀时使用明火会带来较大的山火隐患，况且清明时节正好处于当地的“防火期”内，因而对祭祀用火的管制是当地林业站在清明节前后最重要的工作。由于林业资源丰富，山林规模巨大、分布广泛，对于违规用火进行管制有着很大的难度，仅仅依靠林业站，或者乡镇政府本身的力量，难以拓宽监管的深度与广度。半专业化群众组织的参与弥补了管制力量的不足。

在火情监测环节，当地采取“定点监测”与“游走巡视”的工作方法。护林员负责“定点监测”，来自于不同自然村的护林员对本村的林地进行定点的监测，在山火多发的片区则加派护林员。护林员在监测的同时还对出入山林的人员进行登记和清查。应急救援队则负责“游走巡视”，乘车对乡镇公路、乡村机耕道路沿线的林地进行巡逻。清明节前后，各村村民的祭祀地点则是重点监测和巡逻的片区。护林员、应急救援队一旦发现火情，即上报林业站，由其着手灭火的调度指挥工作。

一旦发生森林火灾，林业站的主要工作即转向处置火情。处置火情的工作由林业站牵头，具体的处置环节由应急救援队和护林员负责。按照当地的火情处置流程，在发现火情后，林业站调配应急救援队和护林员前往火灾现场。应急救援队是处置山火的主力，护林员则在林地过火面积较大时进行支援并负责清理火灾现场。

值得注意的是，应急救援队是当地唯一可以提供消防服务的组织，因而除了处置森林火灾，当地村庄集镇日常生活中所发生的火灾也由其进行处置。处置森林火灾是应急救援队的主要职责，也是该组织据以建立的主要原因。护林员队伍虽然以落实监测、通报工作为主，但在基层工作“分职不分工”的要求下，成为了处置森林火情的重要辅助力量。就森林防火这一项具体工作而言，半专业化群众组织协助林业站完成了执法工作和公共服务的提供。

2. 半专业化群众组织在林政管理中的职能与作用

S镇的林政管理工作可以具体划分为林地保护和采伐监管。林地保护主要指防止非法开挖林地和非法改变林地用途，林业站对非法开挖林地与非法改变林地用途的行为进行处罚，如林地受损面积过大，则移交森林公安处理。要处罚前述两项违法行为，需要以发现违法事实为前提。发现并上报违法事实的主要工作由护林员负责。在具体操作上，护林员步巡其所监测的片区，如发现违法行为即进行先期制止。制止无效，或者是林地受损面积较大则上报林业站。

采伐监管是林政管理工作的主要内容，按照当地的工作实践，采伐监管主要包括查处无证砍伐和无证运输行为。与森林防火工作相同，查处无证砍伐与无证运输的违法行为也面临着山林规模巨大、分布广泛的问题。在具体的实践中，护林员负责对无证砍伐进行监管，对其分管片区内所发现的无证砍行为进行制止和上报。对无证运输行为的监管主要由应急救援队进行，主要的工作方式就是设卡稽查木材运输车辆，发现无证运输的情况即上报林业站，由林业站的工作人员进行查封与处罚。就林木采伐监管这一项执法工作而言，半专业化的群众组织承担了具体的执行工作，包括发现违法行为，以及对违法行为的先期制止，林业站的工作人员则负责具体执法决定的做出与相应的台账制作。

3. 半专业化群众组织在林业有害微生物防治中的职能与作用

森林病虫害被称为“不冒烟的森林火灾”，病虫害一旦蔓延，林业资源即会蒙受巨大的损失。当地的树种以沙松、青松、蒲松为主，开春过后即进入病害的高发期。护林员的巡山的任务之一就是监测其片区内的树木病害情况，一旦发现有成片的林木出现病害情况，便上报林业站，由林业站调派应急救援队对已受病害侵蚀的林木进行砍伐并销毁。

相较于森林火灾，森林病虫害具有隐蔽性。这一特点要求林业站必须具有深入、仔细的监测能力，以便能够及时发现、处置病虫害情况。护林员徒步巡山的工作方法正好契合了深入、仔细的监测要求，在当地的病害木防治实践中，护林员徒步巡山是发现森林病虫害疫情最有效，也是最主要的方法。

4. 半专业化群众组织在林业生态建设中的职能与作用

在S镇的林业实践中，林业生态建设工作具体指植树造林与林业技术推广。依据S镇所在县的林业发展计划，为了发展林业事业，该镇每年有五万株树苗的造林指标，植树造林的范围包括集体的荒山和村民承包经营的荒山。由于该镇下辖村庄的基层组织无力筹工完成集体荒山的植树任务，因而针对集体荒山的植树造林工作由林业站负责。此外，为了提高村民的造林积极性，乡镇政府以免费发放经济林木种苗的方式动员村民植树，在此过程中向村民免费推广林业技术，具体工作的落实由林业站负责。

作为当地林业管理工作的主要落实者，应急救援队和护林员队伍全程参与植树造林工作的执行。向村民发放种苗所需的人力来自于应急救援队和护林员队伍。在长期的工作实践中，部分参与种苗发放和技术推广工作的队员甚至掌握了一定程度的果树嫁接与培育技术，并可现场为村民讲解和示范林业技术，成为了事实上的“林业技术推广员”。

综上，在当地的林业管理实践中，通过半专业化群众组织的参与，S镇在很大程度上克服了行政资源不足的困难，使得行政执法、公共服务政策执行等具体的工作在基层社会得到很好的落实，从总体上看，这一工作方法在林业管理中实现了自上而下的有效动员。

四、困境消解：基层治理中的合作治理

半专业化群众组织是S镇林业管理工作得以顺利开展的重要助力，这一工作方式之所以能够发挥作用，主要的原因在于通过这种方式，当地群众被吸纳到基层治理工作中，体制内的官僚动员与体制外的群众动员在此实现了结合。群众的参与不仅解决了工作人手不足的问题，而且更重要的是这种工作方法将乡镇林业管理体制与当地群众的需求相结合，使得管理工作契合林业实践所处的社会经济基础，实现了乡镇政府与当地群众在治理过程中的合作，从以下几方面消解了基层林业管理工作所面临的困境：

首先，乡镇政府与当地群众合作，克服了官僚组织的“工具理性”特征所产生的局限，提高了治理的效率。“政府是代表公共利益的权威组织，其以强制性的公共权力作为后盾，并拥有可靠的公共资源，在国家治理中是不可替代的核心力量。”〔[8]〕尽管政府在治理过程中起着“主导”的作用，但是作为官僚组织的地方政府所具有的“工具理性”在一定程度上降低了政府的治理效率。马克思•韦伯把“技术”作为官僚组织得以广泛存在的决定性因素之一，并认为官僚制所具有的“纯技术的优势超越了其他所有的形式。”〔[9]〕（P29）地方政府对“纯技术的优势”的追求在S镇的林业管理实践中演化为了规范化、制度化的能力建设。对“工具理性”的追求使得乡镇政府将林业管理工作等同于官僚组织本身的技术建构，忽视了官僚组织的最终目标是处理繁杂的行政事务，提高治理的效率。“工具理性”被过度关注，“目的理性”反而被忽视，最后的结果就是规范化、制度化的林业管理体制无法回应林业实践所处的社会经济基础、难以满足群众的需求。政府在治理的过程中发挥着“主导”的作用，但这并不表示政府是唯一的治理主体，在政府本身容易受“工具理性”影响的情况下，其余社会主体对治理的介入就成为了提高治理效率的有效途径。在当地的林业管理实践中，由于参与管理的群众不受官僚组织自身建设的影响，因而可以在体制外形成治理力量，克服乡镇层面动员不力的困境，提高林业管理工作的效率。

其次，乡镇政府与当地群众合作，扩展了治理主体的范围，使得基层治理更趋于多元化。治理主体多元化在当地的林业实践中具有两方面的重要意义：第一，减小了集体经济弱化所带来的负面影响。在传统的基层治理格局中，基层组织扮演着重要的角色：即是国家的“代理人”，又是群众的“当家人”，其所拥有的行动能力和动员能力是基层治理目标得以实现的重要保障。随着农村生产关系的转变，集体经济的虚化削弱了基层组织的行动能力和对群众的动员能力，致使基层组织对治理工作的参与极为有限。在S镇的工作实践中，乡镇林业站以聘用的方式组织群众，并通过相应的培训锻造半专业化的管理队伍。这种直接越过基层组织，打破科层界限的工作方式并不需要基层组织实施相应的行动，克服了基层组织行动能力、动员能力不足的困境。第二，有利于基层治理的民主建构。如果说林业管理体制规范化、制度化的能力建设体现的是基层治理的理性建构的话，那半专业化的群众组织的加入则使得基层治理走向了民主建构。政府不是唯一的治理主体，相反，它“应该被视为在一个包括公民、团体、民选代表和以及其他机构在内的更大治理系统中的关键角色。”〔[10]〕（P79）随着社会开放程度日益提升，治理工作日趋系统化、复杂化，其间的利益诉求也日趋多元化。在作为单一治理主体的政府无法回应多元化需求的情况下，扩大治理主体的范围，实现政府与其他主体的合作，就成为了治理工作回应多元利益诉求的有效选择。在S镇的林业实践中，尽管乡镇政府与当地群众的合作发生在执行环节，但是由于乡镇政府的“政治与行政功能没有实现分化，行政过程缺乏相对独立性，几乎完全被政治过程同化”，〔[11]〕（P294）因而发生于行政过程的合作治理及其影响能够基于“政治与行政的混同”而延伸到政治层面，实现多元化主体对基层政治的参与，最终有利于基层治理的民主建构。

最后，乡镇政府与当地群众合作，使得基层治理工作的组织方式具有较大弹性，提升了基层治理结构适应具体社会经济环境的能力。在S镇的林业管理实践中，弹性化的组织方式具有以下三方面的重要意义：第一，有助于乡镇政府降低行政成本。乡镇政府对半专业化群众组织的动员方式简单灵活，既不占行政编制，又无需增加乡镇政府的财政负担。此外，对于“分职不分工”的基层工作来说，这种组织方式可以在不同的治理领域灵活调配工作力量。从组织规模上来看，半专业化群众组织的规模并不是固定的，乡镇政府会随着工作形势的变化对其规模进行调整，规模上的灵活可变为林业管理工作的资金使用创造了足够的调整空间。第二，扩大了林业技术的推广与应用。从对群众的培训上来看，固定的培训和大量的实际操作有效地促进了群众对相关知识技术的吸收和利用，在节省编制与财政投入的情况下提高了林业管理工作的专业程度，同时扩大了林业技术的受众，有效地满足了基层林业工作对人力和专业性的要求。第三，增加了部分村民的经济收入。参与半专业化群众组织的村民首先是农民，其次才是“雇员”，“这种管理方式有助于产生双薪家庭”，〔[12]〕（P97）经济待遇的获得在一定程度上激励了当地群众对地方治理工作的参与。合作治理是对传统治理方式的超越，在合作治理的过程中，政府不再是唯一的治理主体，官僚组织的僵化对治理工作的影响随着多元治理主体的加入而被淡化，使得基层的治理方式更加灵活多样。在乡镇政府与当地群众的合作中，基层治理体现出了很大的弹性，这种特征满足了基层治理对效率的追求，也提高了治理结构对社会经济状况的适应能力。

规范化、制度化的乡镇林业管理体制结合半专业化群众组织的工作方法并不是简单地将行政力量延伸至工作一线，而是体现了“合作治理”的思想内核。通过“合作治理”，政府组织所具有的官僚制的局限得到克服，更多的社会主体可以参与到治理过程中，基层治理工作在总体上更具有弹性，治理效率得到提升，最后的结果就是乡镇、村庄两个层面的动员困境得到消解。

五、结语

林业管理工作只是社会转型时期复杂的基层实践的一个缩影，凸显的是“合作治理”这一工作方法在基层治理中的重要性。在社会转型与现代国家政权建设的背景下，规范化、制度化建设是乡镇林业管理体制发展的结构性方向。但是，这一方向在推进林业管理体制理性化的同时，却有可能偏离基层社会的需求，使得林业管理体制失去原有的动员能力，削弱其对治理工作所处的社会经济基础的适应能力，致使林业管理工作效率低下。半专业化群众组织在乡镇林业管理中的实践表明，随着社会开放程度的增加，社会分化程度日渐提升，利益诉求也日益多元化，在这种情况下，基层治理工作更趋于复杂性和系统性，传统的治理模式已经不再能够满足治理实践的需要，实现治理方式的创新成为了提升基层治理能力、稳定基层社会秩序不可回避的挑战。“治理方式的探寻必须从时代的要求出发，必须基于地域和对象的具体性而做出行为方式和路径的选择，”〔[13]〕“合作治理”正是实现社会管理方式创新的有效选择。在“合作治理”的理念中，政府与其余的治理主体形成“主次分明，平等互动”的格局，地方政府、社会团体、公民等各方主体可以就公共政策的制定与执行、公共资源的分配与利用等事项进行协商和交流，并可在最大程度上达成共识。可以说，“合作治理”的实践涵盖了参与、协商等诸多环节，符合时代的开放性特征，并能最大限度地契合地域和治理对象的特殊性，其所产生的治理结果也具有最大程度的可接受性。因此，在基层治理的实践中，应该重视“合作治理”的工作方法，重视“合作治理”对基层格局的重新塑造。

 

基金项目：国家社会科学基金重点项目“国家治理能力视野下的乡镇执法权配置与运行研究”（15AFX008）

作者简介：李梦侠（1988-），男，云南红河人，中南财经政法大学法学院博士研究生，主要研究方向：基层治理、基层执法。

本文的问题意识源于2015年8月在滇中S镇的集体调研和讨论，文章写作得益于陈柏峰教授的悉心指导，感谢王启梁教授、朱政博士、刘磊、于龙刚、刘杨、孙少石等师友提出的宝贵建议，感谢匿名评审人所提的宝贵意见，在此一并致谢。

注释：

[①] 持有此类观点的研究有朱晓阳：《林权与地志：云南新村个案》，载《中国农业大学学报（社会科学版）》2009年第1期；林辉煌：《林权制度的法律实践与地方建构——基于粤北高村的调查》，载《民间法》（第十一卷），第312页；朱冬亮：《村庄社区产权实践与重构：关于集体林权纠纷的一个分析框架》，载《中国社会科学》2013年第11期，等等。

②持有此类观点的研究有张佩生、钟全林等：《乡（镇）林业站在集体林权制度改革后的职能定位》，载《福建农林大学学报（哲学社会科学版）》2010年第5期；陈柯：《林业改革与基层林业组织建设》，载《青海社会科学》2012年第4期；陈柯、刘俊昌、陈文汇：《林下经济发展中乡村林业组织作用分析——基于宁夏林农林业生产服务需求调查研究》，载《宁夏社会科学》2013年第6期，等等。

③持有此类观点的研究有参见何得桂：《产权与政治：集体林权改革的社会影响——从山区农村治理角度分析》，载《湖北社会科学》，2013年第1期；吕德文：《林权改革的方向及实践》，载《中国老区建设》2008年第9期；吕德文：《林权改革将触动基层组织建设的经济基础》，载《中国老区建设》2008年第9期；贺东航：《“简约治理”与林政改革在乡村的实践》，载《华中师范大学学报（人文社会科学版）》，2012年第5期，等等。

④ 在S镇当地的防火灭火实践中，曾多次出现乡镇领导率乡镇政府全体工作人员上山扑火的情形。据参与访谈的林业站工作人员介绍，最近一次乡镇政府工作人员参与的森林火灾处置发生在2015年5月，当时S镇的镇党委书记到达森林火灾现场指挥火情处置工作。

⑤S镇刘村未参与拍卖，其原因是该村的山林多为水源林和条件较好的天然林，这一部分山林是不能用于拍卖的，剩余的可供拍卖的山坡面积小，土质差，利用价值低，该村的村民不愿意承包。

参考文献

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〔[2]〕〔1[2]〕 [美]B•盖伊•彼得斯.政府未来的治理模式[M].吴爱民、夏宏图，译.北京：中国人民大学出版社，2011.

〔[3]〕徐勇.乡村治理与中国政治[M].北京：中国社会科学出版社,2004.

〔[4]〕贺东航.“简约治理”与林政改革在乡村的实践[J].华中师范大学学报（人文社会科学版），2012（5）.

〔[5]〕吕德文.林权改革的历史与现实[J].调研世界，2009，（1）.

〔[6]〕林辉煌.林权制度的法律实践与地方建构——基于粤北高村的调查[A].谢晖,陈金钊主编.民间法（第十一卷）[C].厦门：厦门大学出版社，2012.

〔[7]〕黄宗智.集权的简约治理——中国以准官员和纠纷解决为主的半正式基层行政[J].开放时代，2008，（2）.

〔[8]〕曹爱军.论公共行政的合作治理[J].理论探索，2016，（2）.

〔[9]〕[德]马克思•韦伯.经济与社会（下卷）[M].林荣远，译.北京：商务印书馆,1997.

〔[10]〕[美]哈登特.新公共服务：服务，而不是掌舵[M].丁煌，译.北京：中国人民大学出版社，2004.

〔[11]〕赵树凯.乡镇治理与政府制度化[M].北京：商务印书馆，2010.

〔[13]〕 张康之.对合作行动出发点的逻辑梳理[J]学海，2016，（1）.