樊鹏

1篇文章

王绍光、樊鹏:从医改领导小组看中央体制中的部际协调

王绍光

《中国式共识型决策:“开门”与“磨合”》封面及作者之一王绍光 在谈到中国中央各部门关系时,不少学术研究和新闻媒体往往动辄指摘,并不惜使用“部门主义”、“山头主义”等字样来形容中国各“部”之间因分歧与不合作带来的决策“协调难”问题。但人们往往忽略了对背后原因的追问:为什么会产生这种“协调难”?各“部”之间分歧的根源和性质到底是什么? 从最简单的原因来看,像医改这样的领域,一般中央设定的决策目标高于任何一个职能部门,因此无论哪个部门的决策者对于整体的决策结构而言,都只是其中一部分,他们都不可能占据全部信息,也没有能力对所有信息进行分析,所以都只能在各自职能范围内根据他们自己所理解问题的方式,给出他们认为正确的解决问题的选项。 这些不同认知造成的分歧和冲突几乎无可避免,这也是为什么有时横向之间的沟通、协调不能解决问题的根源,它可能造成决策久拖不决甚至政策夭折的局面。但除了因职能视角和知识结构产生的差异外,“协调难”的问题还必须从中国中央政府即国务院行政体制的特征来认识。 根据中国的政府制度,国务院严格按照专业领域划分部门,每一个部代表一个纵向的业务管理系统,即“条条”(相对于由横向之间的地方政府构成的“块块”)。在国务院层面,有“委”、“部”、“局”(“国家局”)三种机构设置规格。 其中,国务院组成部门中的“委”具有综合性质,如国家发展和改革委员会、国家民族事务委员会以及国家卫生和计划生育委员会,规格极高,但数量很少。在“部”与“局”之间,“部”的地位要高于“局”,前者为正部级规格,2013年新一轮国务院机构改革后国务院组成部门中共有25个正部级规格的部门(包含三个“委”),另外国务院直属机构中有8个总局、总署也是正部级;后者副部级规格,俗称“国家局”,共有20余个,其中包括国务院直属机构和部委管理的国家局两类,前者如国家旅游局、国家宗教事务局,后者如交通运输部管理的国家民用航空…