一、问题意识与研究进路

执法领域中的“专项治理”[①]是当代中国社会治理中的独特经验。“专项治理”在当前中国的执法实践中极为普遍，常见于公安、工商、城管、食药、卫生等行政执法部门的执法活动之中，不仅应用于突发性社会事件的治理，还在很多日常性的执法工作中发挥了重要作用。在实践中，“专项治理”主要表现为“专项行动”、“专项整治”、“专项检查”等具体的执法活动形式，常有特定代号，并要求在特定时间内，针对特定的执法对象，完成特定的执法内容。

在既有的理论框架和治理传统中，“专项整治”作为一种运动式的执法方式，天然具有动员性、临时性的特征，这显然与日渐稳定的科层式执法体制构成了一对矛盾，并在整体性的执法制度中形成了一股张力。然而，随着国家和社会法治化进程的日渐深入，作为执法方式的“专项治理”发生了深刻的变迁。由于身处于整体性的执法制度当中，“专项治理”受到了执法体制规范化、制度化改革倾向的影响，也逐渐在具体的执法制度和执法实践中展现出科层制的色彩。

目前，学界已有大量关于“专项治理”现象的研究，它们主要运用“运动式治理”的分析视角和理论框架，对这一现象的成因、特征和影响均进行了深入的考察。关于“专项治理”的成因，当前学界主要形成了“治理资源论”和“组织制度论”两种研究进路。“治理资源论”认为，“运动式治理”的兴起缘于当前政府治理资源的匮乏。[②]而“组织体制论”认为，“运动式治理”的形成与中国特有的政府组织形态和政权体制特征存在密切关系。[③]关于“专项治理”的特征，当前学界主要针对其“运动”的性质进行分析和解释，强调“专项治理”作为“运动式执法”在制度与实践中所表现出的一系列反科层制的特征。[④]关于“专项治理”的影响，当前学界主要结合法治化的建设背景进行考察和评价，[⑤]并提出要从运动式执法向制度性执法转变，[⑥]要推动“运动型”治理向“可持续型”治理转变，实现公共治理的路径转换和发展。[⑦]此外，已有研究关注到了当前执法实践中“专项治理”的常态化趋势，指出条块分割的政府体制是“运动式治理”常态化的深层根源。[⑧]而随着中国官僚系统向精确性和规模化发展，“运动式治理”被重塑为更为精密的目标责任制和绩效考核等表现形式，以“任务驱动”作为新的动员模式而得到精细化的发展，进而表现为“运动式治理”的常规化。[⑨]

总体而言，既有研究对“专项治理”的诸多特征和内在机理已经具备了较为深刻的认识，但上述研究的考察对象仍然局限于作为“运动式执法”的“专项治理”。虽然其中已有学者关注到了“专项治理”的常态化现象，但也仅止步于时间维度上的理解，对其中的制度机理和实践逻辑都缺乏细致和深入的分析，仍然无法对当前“专项治理”的科层化趋势给予更为充分的解释。它们难以解释为何在执法资源日益丰富的背景下，执法部门仍然频繁使用“专项治理”这一方式开展执法工作；未能洞察到“专项治理”所依托的执法部门在组织结构层面的变化，以及执法活动中行动逻辑的变迁。本文力图寻求新的研究路径，注重分析和理解当前“专项治理”的具体实践逻辑，并对其进行机制解释，且不局限于从既有的“运动式治理”视角来看待“专项治理”这一独特执法经验。一方面，从执法实践本身考察“专项治理”， “在地化”地考察执法部门的机构运转和工作开展状况，能够有助于理解执法工作的内在运作逻辑；另一方面，在当前执法体制改革的背景下，关注执法工作在制度和行动层面的诸多变革倾向，以新的分析视角和理论框架来解释“专项治理”，能够为理解“专项治理”的实践转型，并展望其制度前景提供有益借鉴。

本文将以鄂中X镇食品药品监督管理所（以下简称食药所）的执法工作为个案，对其“专项治理”工作展开分析。X镇食药所的“专项治理”实践表明，当前的“专项治理”不仅已经成为了执法机构的日常性工作内容，而且执法机构在进行“专项治理”时的组织运行状况和目标考评机制也具备了明显的制度化特征。具体而言，由于食品药品安全监督管理方面工作的专业性，X镇食药所的很多“专项治理”工作都只在本部门范围内进行，并与食品药品相关的专业性质量抽检工作结合在一起，成为了日常性的执法内容，其中的执法程序和考评制度也极具规范性。显然，在上述经验中存在着一种“悖论”，[⑩]即作为“运动式执法”的“专项治理”为何会在具体的执法制度中表现出科层化的特征？本研究的问题意识正是来源于上述“悖论”。通过本研究，笔者不仅要解释当前“专项治理”科层化现象的形成原因，还要展现这种科层化特征在执法实践中的具体表现，进而展望 “专项治理”和“运动式执法”的制度变革前景。X镇食药所个案的研究，其目的在于细致分析“专项治理”科层化的内在机制，即“以个案来展示影响一定社会内部之运动变化的因素、张力、机制与逻辑”，[11]力图通过个案来揭示出事物运行机制的代表性和普遍性，以此保证研究的科学性。

笔者与所在的研究团队于2015年6-7月期间在鄂中X镇开展基层执法调研活动，[12]期间对X镇食药所的机构状况和执法实践都进行了深入了解，并对其“专项治理”工作做了深入的专题调查。除了查阅政府文件、统计资料外，还对该食药所的执法人员和X镇的食品药品经营者进行了深度访谈，并对其执法工作的开展现场进行了参与式观察，从而获得了大量的第一手研究材料，保证了研究的顺利开展和深入。

二、食药所的“专项治理”实践

X镇食药所成立于2014年5月份，现有在编人员7名，主要负责玉县X镇范围内有关食品、药品、保健品、化妆品和医疗器械方面的安全监管和市场监督工作。X镇食药所属于基层所，是专门负责食品药品安全领域具体监管工作的专业执法部门，其工作内容和工作性质必然兼具基层执法和专业执法的双重特征。

X镇食药所的日常性执法工作主要由市场巡查和“专项治理”两部分组成。其中，市场巡查为平时的街面巡视检查工作，“专项治理”则是定期开展的表现为“专项行动”、“专项整治”和“专项检查”等形式的执法活动。本文主要针对后者进行分析。自2014年5月至2015年6月这段时间内，X镇食药所总共开展了20次“专项治理”执法行动，平均每月1.4次。下表为X食药所开展的“专项治理”工作的详细情况：

X镇食药监所专项执法行动统计表：（2014.5-2015.6）

经验表明，X镇食药所的“专项治理”工作已经褪去了传统意义上“运动式执法”所具有的动员性和临时性色彩，而在实践中展现一些新的制度特征和行动特征。这些特征在执法部门的组织机构和具体工作中均有所体现。

（一）专职的执法系统

根据上表，在X镇食药所开展的这20次“专项治理”执法行动中，多部门的联合行动仅有4次，而单系统的内部行动却多达16次，在整个“专项治理”中占据了绝大部分的比例。可以看出，虽然当前关于食品药品安全方面的“专项治理”仍有少数多部门联合行动的实践，但绝大多数仅在食品药品监督管理系统内开展。当前X镇食药所的“专项治理”大都来自于对本系统内执法工作的承接，相关的事务内容仅属于本单位的任务分工，在开展具体的执法工作时也仅依靠本系统的执法力量，很少与其他执法部门进行配合与联动。在实际操作中，这些单系统内的“专项治理”工作一般都是由上级食药监管部门（省局或市局）发文通知，在本系统内层层下达，最后落实到各地基层食药所。在这些通知中，都会有关于各下属部门的具体任务分工，以及关于稽查、抽检、送样和查处等程序的详细工作要求。在接到通知后，各基层食药所便会依照工作要求配合县局完成相关任务分工，并在规定时间内将完成情况向上报送，该次“专项治理”才算彻底完成。

显然，在X镇食药所开展的“专项治理”中，其执法工作是通过专职的执法系统来推行和落实的。在具体的执法实践中，食药监管部门遵循着既有的职能分工，独立地完成着上述“专项治理”工作，使得当前的“专项治理”在执法机构特征方面越来越褪去原来的“组织动员性”，其“运动式执法”的意味正在逐渐消退。

（二）稳定的考核制度

除了完成具体的任务分工和工作要求，X镇食药所的“专项治理”工作还需要接受上级部门的严格考核。X镇食药所开展的“专项治理”都有特定的考核要求，这些考核要求会在发文通知中明确提出，进而成为评价X镇食药所“专项治理”工作完成情况的具体标准。根据上述考核要求，X镇食药所在完成相应的“专项治理”后需要依据执法工作的完成情况来填写相关报表，将“专项治理”中相关执法对象的检查情况、抽检情况、查处决定和宣传情况等信息进行登记并汇总，并在完成后将报表提交给县局以供考核，还要在本单位留存副本以待上级部门的执法检查。在考核时，县局会派出考核工作组，在每次“专项治理”通知中的规定时间内下到各个基层食药所开展考核工作。考核工作组通常由一名分管该项工作的副局长带领对口科室的科长一人、科室办事员一人共三人组成。在考核过程中，工作组会依照规定的相应事项，对该食药所的工作进行逐项评价并打分，最后形成总体性的评价意见，进而得出考核成绩。其实，对于X镇食药所自身而言，上述事务并非实质性的执法工作。但是，由于存在严格的考核制度，且考核成绩事关“专项治理”的整体性成果，使得上述信息汇总和汇报工作逐渐在实践中成为了实质性的工作内容，并成为了固定的工作事项。

在我国的“专项治理”传统中，伴随着“运动式治理”而生的“运动式考核”是其中的显著特征。但在X镇食药所的实践中，由于食药监管部门在执法领域方面的稳定性，上述考核制度中的考核内容和考核形式都被固定了下来。在每次“专项治理”的考核工作中，无论执法对象有何差别，针对具体执法工作都能够使用一定的考核事项和一致的考核标准，并在实际操作中保持相对的稳定，这显然与“运动式执法”中随治理对象和治理方式的变化而浮动的考核制度有着很大的差别。总体而言，X镇食药所在“专项治理”方面的考核工作已经形成了一套稳定的制度，并成为了其开展的“专项治理”工作的重要部分。

（三）日常的执法制度

X镇食药所的执法工作主要分为市场巡查和商品抽查两大块内容，其中涉及商品抽查的相关执法工作主要以“专项治理”的形式进行落实。商品抽查是食药监管部门针对生产和流通环节中特定食药商品进行的抽样质检工作，虽在执法对象上有特定性，但却进行得十分频繁，属于X镇食药所日常性的执法工作内容。在成立之后的14个月中，X镇食药所总共进行了20次“专项治理”行动，除了2015年2月份，每个月都至少会有一项新的“专项治理”工作需要开展，其执法工作的时间频次与市场巡查基本相当。[13]尽管从单个月份的“专项治理”工作来看，其中的具体执法对象并不一致，但从一个更长的时间维度（几个月或者全年）来考察的话，“专项治理”工作的执法内容则显得相当全面。从上述14个月的“专项治理”来看，这些执法工作涵盖了食品、药品、保健品和化妆品等监管领域，还涉及了生产、流通等监管环节。而且，由于“专项治理”中的具体工作内容具有动性，发动具体“专项治理”食药监部门可以根据市场管理的现实需求，主动地调整执法目标。例如，在每年的小龙虾旺季期间，针对餐饮环节的小龙虾食用安全进行专项检查；在每年的水稻秋收季节，针对市场上的大米质量进行专项检测；在学校开学前后，对校园食堂及其周边食品安全进行专项整治等。因此，不仅要从时间频度的角度来认识“专项治理”工作的日常性，还应当以整体性的视角来认识其中工作内容的固定性和常规性。

通过上述频繁开展、内容全面的“专项治理”实践，X镇食药所的商品抽查工作获得了一种常态化的行动模式，并成为了一套与市场巡查并行的日常性工作制度。通过“专项治理”，X镇食药所的商品抽查执法工作得到了较好的落实，并与市场巡查工作形成了互补，从而实现了自身的日常监管职能。

（四）专业的执法工作

前文有述，X镇食药所开展“专项治理”的主要目的，是为了落实其商品抽查方面的执法工作。在实际操作中，该项执法工作需要对生产、流通领域的食药品进行抽样、送样、检测、评估等技术性工作。由于食药监管部门属于具有专业化职能分工的执法部门，其执法内容、执法技术和执法机构都具有显著的专业性特征。在具体的执法过程中，证据固定、样品检测、质量评估和最后处罚等环节，都存在一系列以专业性科学知识为基础的技术标准和裁量依据。在对特定的食药商品进行抽检和查处时，X镇食药所的执法人员必须依据一定的专业性知识对违法行为进行判断和评价。执法过程中的专业性知识具有不同的层次，一些可以直接在商品的外部性检查中进行运用，如商品生产日期生产厂家印刷的认定、商品外包装标签标识规范的辨别、商品内部成分安全的认定等工作，都只需要执法人员掌握相对简单的专业执法知识便能够胜任；一些则需要通过商品的内部性检测来予以评估，特别是对于那些存在内部缺陷的食药商品，则需要抽取样本送交专业性的检测机构通过专门的检测仪器和检测技术进行详细的质量评估，进而以这种专业性的评估结果作为进行查处的执法依据。

可见，X镇食药所的“专项治理”是一项专业性很强的执法工作，这种专业性体现在执法知识、执法技术和执法机构三个层面：专业化的科学知识为执法工作提供了合理的裁量依据；专业化的执法技术为执法工作提供了科学的技术支持；专业化的执法机构为执法工作提供了必要的组织保障。上述专业性的执法工作，是当前“专项治理”科层化在具体实践中的体现，也是这种科层化趋势日渐加深的必然结果。

（五）规范的执法程序

与当前许多正在进行改革的执法部门一样，X镇食药所也在开展执法规范化的相关建设工作。在实践中，X镇食药所的执法规范化主要体现为执法程序的规范性，即具体的执法工作严格依照法律规范、部门规定的程序和制度来进行。当前的“专项治理”工作是X镇食药所主要的执法案件来源，其间的执法工作需要遵循既定的制度来开展，尤其是其中的案件查办工作必须符合相关的执法程序，不能因为案件属于“专项治理”的工作范畴就特事特办。在X镇食药所，通过“专项治理”产生的执法案件都必须经过从抽样检测到立案查处，再到执法回执的执法过程，总共有检查、检测、立案、处理、回执五道执法程序，每一道程序都必须严格依照相关的制度和规定来进行，否则就是严重的执法程序瑕疵，会直接影响到执法工作的考核成绩。据X镇食药所的金所长介绍，由于本县的食药监管部门才成立不久，还没有建立自由的电子办公系统，因此每当遇到案件中需要县局领导签字的程序环节时，都需要所里的工作人员带着纸质文件到县局里签字报批，案件程序才能往下一步推进。从执法程序的角度来看，上述经验反映出当前“专项治理”工作中执法程序所具有的严格规范性，这种程序性的要求贯彻于整个执法过程当中，已经成为了决定案件办理成败的关键性因素。按照金所长原话，就是：“每一个案件的每一步程序都必须走得规范，否则案件就算是办砸了。”

执法程序的规范化是执法行动规则性在执法制度中的重要体现，是X镇“专项治理”科层化的一个主要面向。在执法过程中通过规范程序的规制，使得执法行为在法律规则之下运行，是“专项治理”科层化的应有之义。与司法过程的程序性要求相类似，作为执法过程的“专项治理”也应当有规范程序的要求。因此，对于X镇食药所的“专项治理”工作而言，规范的执法程序不仅是获得良好执法效果的制度保障，更是部门合法性和执法公信力的重要来源。

三、“专项治理”科层化的实践机制

X镇食药所的“专项治理”实践表明，当前执法领域的“专项治理”工作已经在组织结构层面表现出明显的制度化倾向，且在行动中展现出显著的专业化、规范化特征。上述倾向和特征塑造了实践中“专项治理”工作的具体运作机制，使其呈现出一种科层化的整体趋势。

科层制理论是马克斯·韦伯创立的一种经典社会理论学说。所谓科层制，又称理性官僚制或官僚制，指的是一种权力合法性基于合理规则，具有恰当的职能分工和职位分层，并在规则的规范下运作的组织制度和管理方式。[14]应该说，韦伯意义下的科层制具有两个层面的意义：一是科层制作为一种组织制度，其权力来源于合理规则，并具有相应的职能分工和职务层级；二是科层制作为一种管理方式，权力的行使必须符合合理规则的要求。因此，科层制是一种描述组织结构及其行为模式的理想类型，符合合理规则的权力来源是其中的核心要素，建立在合理规则之上的职能分工和职级安排则是其基本构成。

具体而言，科层制主要具有分工专业化、组织层级化和行动规则化三个基本特征。所谓分工专业化，是指在科层制组织当中的职能都依据工作类型和工作目的进行专业化的划分，并在此基础上建立明确的职能范围。“职务活动——至少是所有专业化的职务活动（这是近代特有的）——通常都以彻底的专业训练为前提。”[15]通过这种以专业训练为基础的专业化职能分工，科层制组织中的机构及其中的人员都具有了明确的职能范围，并按照确定的职责权限行使权力，进而完成相应工作。所谓组织层级化，是指科层制组织的内部结构呈现出层级分布的状态，且这种层级状态对于上下级机构而言是受“权限”限定的。即不仅“有一套明确制定的、官府间上下关系的制度，其间下级官府是在上级的监督之下”，[16]而且“层级制的从属——至少在公职的范围内——并不意味着，上级官府即可直接地将下级官府的职责揽到自己手中”。[17]因此，科层制的组织层级化对于整个科层制组织而言是彻底的，对于其中的上下级机构而言也是相互的。所谓行动规则化，是指科层制组织中的机构运行和人员活动都要在合理规则的规范之下进行，“业务的执行须遵照一般规则。”[18]因此，规则是科层制组织的制度基础，而对其严格遵循则是科层制组织运转的核心要求。而且，为了使其组织行动保持必要的常规性和连续性，这些规则本身必须具有相当的稳定性和合理性，“必须是：多少是明确的、多少是全面包罗的以及可以学习的。”[19]

上述科层制的性质和特征对于我们考察当前“专项治理”的实践机制具有借鉴意义。专业化和规范化是当前我国执法体制改革的主要方向，也是当前执法工作开展的具体要求。这种方向和要求毫无疑问都与科层制组织的机构特征和行为特点相一致，是科层制在具体执法体制中的贯彻。随着上述改革的推进，作为执法方式的“专项治理”也受到了体制变革所带来的影响，经历着一种常规化、制度化的改革进程，并逐渐呈现出科层化的倾向。这种科层化的趋势在执法机构和执法工作层面均有所体现，它们共同塑造了当前“专项治理”的实践机制。

第一，从执法机构的层面来看，“专项治理”科层化对实践机制表现为执法系统单一化、执法人员专职化和机构制度稳定化三个方面。执法系统的单一化，即通过专业化的职能分工，让专职化的执法机构进行相应类型的执法工作，使得“专项治理”工作得以在单一的执法部门系统内开展。由于受到专业化分工的影响，各个执法部门的专业化特征日趋凸显，执法工作也出现了相应的执法职能的分割，甚至新生出大量专业性极强的执法部门。随着执法职能专业化分工的确立和深化，各执法部门系统中的“专项治理”工作的专业分野也日渐加深，越来越倾向于在单一的部门系统内进行独立运作。在实践中，如公安、工商、食药监等执法部门开展的“专项治理”工作都越来越呈现出上述特征。而且，执法系统的单一化，意味着执法工作始终在组织层级严密的专业化执法部门中运作。通过科层化的组织运转，各级执法监管部门各司其职，一同促成了法律法规的落实。在执法实践中，上述运转方式通常表现为一线执法者负责开展具体执法工作，执法管理者则对其进行考核与监督。

执法人员的专职化，即专业化执法机构中开展的“专项治理”工作，都是由该专业化执法机构中的专职执法人员进行的。科层制组织的分工专业化特征不仅体现在组织结构层面，还体现在组织成员层面。由于受到执法机构专业化分工的影响，执法机构中的执法人员同样实现了深刻的专职化转变。因此，执法人员的专职化是上述执法系统专职化的延伸，是“专项治理”在单一执法部门系统内得到普遍开展的结果。

机构制度的稳定化，即执法机构内与“专项治理”相关的工作制度都脱去了“运动式治理”的应有特征，逐渐演变成为常规性的工作制度。机构制度的稳定化是科层制规则化特征在执法机构组织层面的体现，执法机构中工作制度的稳定性缘于机构运作的规范化转变。这种稳定化也是科层制层级化转变的结果，执法机构的规范化建设使得其组织结构越发趋于完善，不仅建立起了完整的专业执法部门体系，还实现了层级关系及其运转模式的制度化转型。正是明确规则的规范性作用，使得工作制度得以在既定的框架内实现运转，从而让其中的工作内容也得以遵循明确的路线来落实。当前的“专项治理”在任务制定、通知传达、执法操作和工作考核等方面都拥有一套相当成熟和稳定的制度安排，这与传统意义上的“专项治理”存在着本质上的差别，是“专项治理”科层化的重要体现方面。

第二，从执法工作的层面来看，“专项治理”科层化的实践机制表现为执法工作日常化、执法内容专业化和执法程序规范化三个方面。执法工作的日常化，即“专项治理”已经不再是一种临时性的执法运作模式，而是成为了一项日常性的执法工作制度。“专项治理”的日常化并不是简单意义上的“运动式执法”常规化，而是“专项治理”在适应规范化执法制度过程中所发生的性质变迁。在这个过程中，作为执法工作的“专项治理”的日常化趋势只是一种表象，其组织运行方式和执法行为逻辑的科层化变迁才是应有内涵。因此，执法工作日常化不仅是一种时间维度上的考察，而且是一种制度性视角的分析。“专项治理”作为具体执法方式的制度化发展进程，给整个执法体制的变革带来了积极的影响。

执法内容的专业化，即随着执法部门专业性的增强，“专项治理”中工作内容的专业化特征也日渐凸显，其中的执法工作逐渐演变成为一种专业性的执法行为。在执法专业化的发展路径中，执法部门不再将“专项治理”当作一种特殊的执法动员机制，而是越来越倾向于在自有职能范围内将其作为一种常规的工作制度来开展，并将“专项治理”的工作内容固定下来。这使得当前“专项治理”的工作内容不再像传统意义上的“运动式执法”那样综合全面，而是在执法制度和执法实践中表现出与执法部门相同的某种特定的专业属性。

执法程序的规范化，即“专项治理”中的执法工作在既定的法律规范下进行，其执法过程中的所有程序都符合法治规范化的要求。执法程序的规范化是科层制规范化特征在具体执法行动层面的体现，执法机构中具体执法行为的规范化缘于执法制度的程序性要求。在现代化法治的框架之内，明确的程序性要求不仅指向执法工作的规范化，还为执法工作的实施提供了正当性支撑。当前的“专项治理”深嵌于日渐制度化、规范化的执法体系当中，其中执法技术的运用和执法工作的开展也必须符合规范化的程序性要求。

“专项治理”科层化的实践机制，如下图所示：

因此，对“专项治理”科层化实践机制的解释应当包含两个层面的分析：对执法机构的考察属于“专项治理”组织结构层面的分析，对执法工作的考察属于“专项治理”行动逻辑的分析。总体来说，组织结构层面的分析着重考量“专项治理”实践中的机构运转状况，而行动逻辑层面的分析则着重考量其中具体执法工作的实践逻辑，两者各有不同的侧重，但同样突出其中的科层化特征。具体而言，组织结构层面的科层化是指“专项治理”作为一种运作于科层制执法机构内的执法制度，其机构设置和组织运作都具有科层化的相应特征；行动逻辑层面的科层化是指“专项治理”作为一种科层制执法机构的具体执法工作，其实践方式也同样具有专业化、规范化的特征。可见，当前的“专项治理”在组织结构层面和行动逻辑层面均表现出分工专业化、组织层级化和行动规则化的总体变革趋势，进而逐渐具备了科层制的主要特征。

科层化的“专项治理”在理论上是一个矛盾体，但这种矛盾却在社会经验中真实存在。传统意义上的“专项治理”属于运动式的执法模式，在理论上与专业化、规范化和制度化的科层制组织相冲突，但却在实践中实现了某种程度的结合。在当前的执法实践中，执法机构通过日渐专业化、规范化的组织结构开展着各种“专项治理”执法活动，运用科层化的组织运行方式实现了“专项治理”的有效运转，并对其中具体执法工作的行动逻辑造成了深刻影响。经过这种结合，“专项治理”褪去了运动式执法的色彩，被容纳到改革后的执法制度当中，在新的执法体制中继续发挥着重要的作用。因此，“专项治理”科层化虽然在理论传统上构成了一种“悖论”，但却能揭示当前执法工作的实践机制，弥合既有理论与社会实践之间的鸿沟。

通过考察现有实践经验，借鉴既有理论资源，本文将当前“专项治理”的实践机制概括为“专项治理”科层化，力图既能够从经验上解释当前“专项治理”的实践机制，也能够在理论上回应关于“运动式执法”的制度困境。因此，“专项治理”科层化这一概括，不仅是对当前“专项治理”制度化、专业化、规范化变革的一种总体认识，也能够成为理解其中执法制度和执法工作的一种分析框架。特别在执法体制改革的新时期，在“专项治理”的实践机制和运作逻辑正在发生改变的情况下，以科层制这一理论模型为基础，对执法经验展开分析，将有助于我们认识当前“专项治理”的新性质和新特征，进而理清当前“专项治理”工作与传统“运动式执法”的复杂关系，认清“专项治理”科层化的现存问题，并展望其制度前景。

四、“专项治理”科层化的制度前景：超越执法模式的二元结构

（一）“专项治理”科层化与“运动式执法”的关系

长期以来，执法领域的“专项治理”被学界认为是“运动式执法”的典型表现形式，执法制度的动员性和临时性、执法工作的非专业性和不规范性是其主要特征。因此，理解传统意义的“运动式执法”，需要从具体工作和组织制度这两个层面出发，应当认识到“运动式执法”不仅是一种具体的执法技术，还是一套具体的执法制度。在“运动式执法”的既有理论和现有经验中，作为执法技术的“运动式执法”和作为执法制度的“运动式执法”能够在这一以贯之的框架内获得统一。即传统意义下的“运动式执法”，其具体执法工作的开展方式和执法机构的运作模式相匹配，两者都体现着一种运动式的逻辑。

但是，在X镇食药所的“专项治理”实践中，这种执法技术与执法制度相匹配的状态被打破。随着新时期法治建设背景下，执法体制改革不断推进，执法部门的制度化和规范化转型也在日益加深。具体而言，执法部门的机构设置越来越趋向于专业化，进而出现了不同专业性执法领域的职能分工；执法部门的工作制度越来越趋向于稳定化，使得各种执法工作能够依照固定的制度轨迹获得开展；执法部门的执法程序越来越趋向于规范化，具体的执法行为必须严格遵照既有的法律规范和制度规定来进行。上述转型表明，当前执法部门的组织结构正在向着专业化和规则化的方向转变，从而逐渐获得了科层制的相关组织特征。随着执法部门组织结构的科层化转变，执法部门日益倾向于以制度化、规范化的工作模式来进行执法活动，传统的“运动式执法”路径逐渐失去了原有的组织基础。执法部门在组织结构层面的科层化转向，消解了作为执法制度的“运动式执法”，使得当前的“专项治理”工作内部出现了一种结构性的张力，即以制度化的执法部门来运作运动式的执法工作。因此，在这种张力之下的“专项治理”实践，就必然会表现出一种结果：作为执法制度的“专项治理”已经被科层化的组织制度所取代，但作为执法技术的“专项治理”却仍然被保留了下来，从而在具体的执法工作中表现为一种科层制管理与运动式治理的冲突。

执法制度与执法技术的冲突表现为对“运动式执法”的路径依赖。当前日益深化的执法体制转变是一种自上而下的改革进程，在这个过程中作为首要改革目标的执法体制必然会首先发生变化，进而使得执法部门的组织结构和运行方式也做出相应的调整。但在具体的执法实践当中，由于执法部门对以往的执法工作方式存在一定的习惯依赖，使得改革进程中执法技术和执法方式的转变必然显得相对迟缓。尤其对于基层执法部门而言，这种执法制度与执法技术的不匹配会更加凸显。但是，作为执法工作的直接执行者，基层执法部门必须落实一系列具体的执法工作，有效应对其中可能出现的执法困境。长期以来，基层执法部门针对自己在执法体制中的地位和需要应对的执法工作已经形成了一套成熟、稳定的工作方式，“专项治理”便是其中的重要执法技术之一。以X镇食药所为例，在上述改革进程中，X镇食药所虽然在组织机构层面率先实现了制度化、规范化的改革目标，但仍然在具体工作开展过程中沿用了“专项治理”这一富有“运动式执法”意涵的执法方式。

X镇的执法实践表明，日渐深化的改革进程终究会推进到执法技术的层面，随着具体执法方式的改变，执法部门中组织机构与执法技术的关系再一次发生了变化。随着执法部门在组织结构层面出现专业化、制度化的倾向，其具体的执法工作方式也会进行适应性的改变，这使得“专项治理”呈现出整体性科层化的特征。这种科层化的趋势意味着，当前执法部门在组织结构和执法方式层面都已经逐渐符合专业化、制度化和规范化的改革要求，改革进程中执法制度和执法技术的张力在不断缓解，并在科层制的组织机制和行为逻辑中实现了统一。当然，上述的结构张力缓解和机制逻辑统一是一个动态的过程，在这个过程中，“专项治理”作为“运动式执法”的色彩也在不断减弱，但并不会马上消失，甚至可能在具体的执法实践中出现改革效果反复的现象。可以预见，在一定时期内“运动式执法”都不会完全退出执法实践的舞台。在当前的具体执法工作中，“专项行动”、“专项整治”、“专项检查”等执法模式仍然时有出现，并对执法工作绩效的实现提供了重要助力。但是，以X镇食药所的执法工作为例，应当认识到当前执法实践中的很多“运动式执法”只是在名义上存在，是执法部门对于传统“运动式执法”的符号保留，即具体执法工作中“专项治理”的名称仍在，但其中的执法制度和执法方式都已经发生了质的改变。

（二）超越执法模式的二元结构

在新时期的法治化建设背景下，当前的“运动式执法”正在经历着一个从运动化到半科层化，再到完全科层化的历史发展过程。然而，即使执法工作已经完全实现了科层化的组织运转和行动方式，也并非意味着“专项治理”已经在制度和实践中走到了尽头。我们不仅应当以历史的视角来看待“运动式执法”的改革进程，还应当超越当前关于执法模式的“运动-科层”二元结构来认识“专项治理”这一独特执法经验，并以此来找准“专项治理”在新的执法体制中的制度定位。

一方面，尽管完整意义上的“运动式执法”已经鲜见于执法实践之中，但半实质意义、名义上的“运动式执法”仍然在具体的执法工作中被普遍运用。特别在如工商、食药、卫生、质监、安监这样的专业化执法部门当中，以“专项治理”的名义来开展日常性执法工作的做法极为普遍。通过对“运动式执法”的符号性运用，不仅能够让执法部门的工作传统得以有效延续，还能使其在剧烈的体制变革过程中保持执法工作的稳定开展。

我国正处于社会转型和治理转型的关键时期，社会结构变动和行政体制变革是这一时期的特有常态。无论是作为“运动式执法”的“专项治理”，还是已经日益科层化的“专项治理”，都必须放置于这个历史背景下予以审视，才能获得恰当的理解。在执法体制改革的进程中，执法制度和执法工作需要解决不断建设和完善的变革要求，其合理性和稳定性必然会受到一定程度的影响。以“专项治理”为代表的“运动式执法”体现了改革时期执法体制的变动性，而“专项治理”科层化则表明了执法体制改革的法治化方向。因此，应当认识到，从“运动式执法”到“专项治理”科层化的变革进程，既是执法体制法治化转型的应有之义，也是在改革过程中寻求法治路径创新的可用资源。

另一方面，当前关于执法模式的“运动-科层”二元结构理论框架，虽然能够体现改革前后执法工作的变革历程，却无法完满解释执法制度和执法工作实践机制的复杂性。[20]这种复杂性表现为社会经验中普遍存在的，难以用“运动式执法”理论或科层制理论来进行简单线性因果解释的执法实践。因此，关于执法模式的“运动-科层”二元结构虽然富有理论美感和深厚传统，却难免有以简约理论裁剪和解读复杂社会实践的嫌疑。

就执法体制改革而言，虽然科层制的变革趋向与法治化改革要求相当契合，但并不是没有任何缺陷的组织制度和工作方式。即使执法部门的组织机构和具体工作都完全实现了科层化的转型，也并非意味着新的执法实践就不再存在缺陷、不再需要改进。科层化的组织制度和工作方式自有其内在缺陷，尤其是其高度稳定的运转方式，容易引起组织运作的惰性，进而导致工作开展的过度循规。[21]而在当前社会转型和治理转型的特殊时期中，日益复杂的社会情况和日渐繁重的治理要求，都需要法律予以有效回应，这无疑给执法工作带来了巨大的挑战。

经验表明，“专项治理”的科层化变革，既实现了“运动式执法”的法治化转型，也在组织制度和工作技术上保留了这一成熟的执法方式。“运动式执法”的法治化转型，意味着执法部门能够依靠“专项治理”开展制度化、规范化的执法工作。“专项治理”这一传统执法方式的保留，也为执法部门克服自身组织惰性、实现工作灵活性提供了可能。而且，在执法体制改革时期，在执法工作要求不断增加的情况下，“专项治理”科层化能够成为孕育新制度、新技术的“土壤”，为执法体制改革提供组织执行的保障和制度实验的空间。

五、结论

本文尝试理解执法领域的“专项治理”工作在社会转型和治理转型时期的逻辑与变迁，将其视为当前执法体制改革的缩影和表达。不仅对其实践机制进行了考察和解释，还对其制度前景进行了展望和描绘。“专项治理”科层化反映出执法体制改革背景下，执法制度和执法技术之间存在的巨大张力。这种张力既改变了传统意义上“运动式执法”的组织结构和行动逻辑，还重塑了当前“专项治理”工作的实践机制。

在当前“专项治理”工作的实践中，执法部门从属于专职的执法系统，从事着专业的执法工作，以规范的执法程序开展日常执法工作，并拥有了稳定的考核制度体系。这都表明“专项治理”工作的运作机制已经呈现了显著的科层化倾向。在这个过程中，执法系统的单一化、执法人员的专职化和机构制度的稳定化，意味着“专项治理”科层化在执法机构层面得到了实现；执法工作的日常化、执法内容的专业化和执法程序的规范化，表明“专项治理”科层化在具体工作层面得到了落实。组织机构和执法工作的变革共同塑造了“专项治理”的科层化的实践机制。本文以鄂中S镇食药所的“专项治理”工作为例展开分析，视之为当前“专项治理”的变革缩影，并能充分展现“专项治理”科层化的组织运转与行动逻辑，力图通过个案研究的深入性和典型性，提炼关键逻辑链条，进而对执法实践作出机制性的解释，为理解转型期的基层法治实践提供新视角。

“专项治理”科层化的机制解释关注执法机构和执法工作的相互关系。经验表明，在执法体制改革进程中，作为首要改革目标的执法体制必然会首先发生变化。其后，执法部门的组织结构和运行方式才会形成相应的调整。但是，从执法机构运转的先行转变，到执法工作逻辑的后续调整，需要经历一个相当长的变革时期。在这个阶段中，“专项治理”的科层制组织体系可能会与运动式的执法工作技术发生冲突，从而塑造出整体性执法体制的内部张力。而只有当执法部门在组织结构和执法方式都符合专业化、制度化和规范化的改革要求之后，这种结构性的内部张力才会得到缓解。

“专项治理”科层化的制度前景展望还关注了社会转型和治理转型这一复杂背景，以及这一背景下对法律执行工作构成的巨大挑战。社会转型和治理转型要求法律必须调整和完善自身，以适应不断涌现的新问题。这意味着法律制度不仅要完善立法环节的工作，形成关照广泛、切实可行的法律规范体系。还意味着要在执法环节实现法律制度的灵活性，以应对复杂的社会情况和治理要求。[22]在当前转型期的背景下，“专项治理”科层化为执法体制的法治化建设提供了可参考的思路与可利用的资源。尽管当前的“专项治理”实践仍然存在着向“运动式执法”方向反复的问题，但“专项治理”科层化的实践机制和改革趋向表明，以“专项治理”为代表的一系列工作传统仍能够在新时期发挥作用，并能够为执法体制改革提供组织保障和制度空间。在此基础之上，社会治理的法治转型才能获得制度上和实践中的保障。

国家社会科学基金重点项目“国家治理能力视野下的乡镇执法权配置与运行研究”（15AFX008）

本文写作得益于陈柏峰教授的悉心指导，刘磊、于龙刚、罗舒丹等对本文形成提出了诸多宝贵建议，编辑与匿名评审专家的修改意见对本文完善亦有很大帮助，在此一并致谢。

[①] 本文的讨论范围限于执法领域，文中的“专项治理”特指执法领域中的相应工作。

[②] 参见王沪宁：《社会资源总量与社会调控：中国意义》，《复旦学报》1990年第4期；唐皇凤：《常态社会与运动式治理——中国社会治安治理中的“严打”政策研究》，《开放时代》2007第3期；唐兴贤：《中国治理困境下政策工具的选择——对“运动式执法”的一种解释》，《学习与探索》2009年第3期。

[③] 参见冯仕政：《中国国家运动的形成与变异：基于政体的整体性解释》，《开放时代》2011年第1期；吴元元：《双重博弈结构中的激励效应与运动式执法——以法律经济学为解释视角》，《法商研究》2015年第1期。

[④] 参见冯志峰：《中国运动式治理的定义及其特征》，《中共银川市委党校学报》2007年第2期；唐兴贤：《中国治理困境下政策工具的选择——对“运动式执法”的一种解释》，《学习与探索》2009年第3期；冯仕政：《中国国家运动的形成与变异：基于政体的整体性解释》，《开放时代》2011年第1期。

[⑤] 参见朱晓燕、王怀章：《对运动式行政执法的反思——从劣质奶粉事件说起》，《青海社会科学》2005年第1期。

[⑥] 参见罗许生：《从运动式执法到制度性执法》，《重庆社会科学》2005年第7期。

[⑦] 参见燕继荣：《“专项治理”利弊谈》，《北京日报》，《理论周刊，学习与答疑》2015年2月2日第018版；王洛忠、刘金发：《从“运动型”治理到“可持续型”治理——中国公共治理模式嬗变的逻辑与路径》，《未来与发展》2007年第5期。

[⑧] 参见蓝伟彬：《运动式治理何以常态化——以“瘦肉精”专项整治为例》，《特区经济》2012年第11期。

[⑨] 参见倪星、原超：《地方政府的运动式治理是如何走向“常规化”的？——基于S市市监局“清无”专项行动的分析》，《公共行政评论》2014年第2期。

[⑩] 参见黄宗智：《悖论社会与现代传统》，《读书》2005年第2期。

[11] 吴毅：《何以个案，为何叙述——对经典农村研究方法质疑的反思》，《探索与争鸣》2007年第4期。

[12] 根据学术惯例，文中县级以下地名均进行了技术处理。

[13] 在X镇食药所的市场巡查工作中，针对流通领域的食用商品进行街面检查工作的开展频次为每月2次，针对生产环节的食用商品进行实地监管工作的开展频次为每年4次，专门针对药品进行市场巡查工作的开展频次为每月1次。

[14] 马克斯·韦伯：《支配社会学》，康乐、简惠美译，广西师范大学出版社2010年，第19页。

[15] 马克斯·韦伯：《支配社会学》，康乐、简惠美译，广西师范大学出版社2010年，第23页。

[16] 马克斯·韦伯：《支配社会学》，康乐、简惠美译，广西师范大学出版社2010年，第22页。

[17] 马克斯·韦伯：《支配社会学》，康乐、简惠美译，广西师范大学出版社2010年，第22页。

[18] 马克斯·韦伯：《支配社会学》，康乐、简惠美译，广西师范大学出版社2010年，第23页。

[19] 马克斯·韦伯：《支配社会学》，康乐、简惠美译，广西师范大学出版社2010年，第23页。

[20] 关于政策执行、法律执行复杂性的研究，参见李宜钊、孔德斌：《公共治理的复杂性转向》，《南京农业大学学报（社会科学版）》2015年第3期；李宜钊：《论政策执行研究的复杂性转向》，《海南大学学报（人文社会科学版）》2015年第4期。

[21] 周雪光：《运动型治理机制——中国国家治理的制度逻辑再思考》，《开放时代》2012年第9期。

[22] 关于执法过程如何适应复杂的社会情况和治理要求的研究，具有代表性的讨论可参见陈柏峰：《基层社会的弹性执法及其后果》，《法制与社会发展》2015年第5期；刘磊：《执法吸纳政治：对城管执法的一个解释框架》，《政治学研究》2015年第6期。

一、问题的提出

十八大以来，行政执法已经成为了新时期体制改革和法治建设的重要领域，理应引起学界的关注。十八届四中全会指出，加强法治工作队伍的建设，就是要“推进法治专门队伍正规化、专业化、职业化，提高职业素养和专业水平”，[1]将执法专业化建设推进至具体法律执行者层面，深化了执法专业化命题的相关讨论。行政执法的专业化，应该从两个层面予以理解。第一，从行政执法体系来看，执法专业化是指因政府监管职能分工而产生的执法权限分置，在整个行政执法系统中细分出公安、工商、税务、国土、卫生、食品药品、安检、质检等专业化执法部门；第二，就单个执法部门而言，执法专业化是指执法部门在程序、标准及队伍等方面所体现出来的专门化倾向，具体表现为专业化执法部门根据监管领域特征和执法权限范围制定的特有工作制度，包括专业化的执法程序、裁量标准和执法队伍等。本文将着重从第二个层面对执法专业化问题展开讨论。

随着我国政府监管体系的日益完备，法律手段逐渐成为行政监管工作的主要方式，有关执法专业化的建设工作已经在各类行政职能部门中得到了较为深刻的开展和推进。在执法专业化的思路下，执法部门不仅可以针对监管领域的特点设计执法程序，还可以借鉴产业和市场标准设定执法裁量基准，并能够结合自身工作内容组建和培训执法队伍，这些都为执法工作的落实提供了保障。但与此同时，执法专业化的推进也遭遇到一定阻力，一些专业化的执法制度和执法标准无法完全适应当前的基层社会（尤其是农村社会），导致变通性执法、折扣性执法和选择性执法等一系列执法不严现象在实践中层出不穷，影响了法律制度的运作机制和社会效果。

考察上述基层执法困境，不能单方面地以形式法治的要求为预设评判标准，还需要结合执法工作的体制背景和社会背景进行分析，才能对当前基层执法专业化的困境形成全面的认识。本文以鄂西S镇[2]食品药品监管领域的实践为例，以S镇食品药品监督管理所（以下简称食药所）的执法工作为经验，对当前基层的执法专业化展开分析，解释其困境的形成原因，并探讨当前基层执法工作的多元属性。

随着我国食品药品监管体制改革的落实，[3]以及新《食品安全法》的颁布和施行，[4]基层食品药品监管在组织机构和法律规范上的专业化发展渐趋成熟，相应的工作思路也出现了转变。在S镇，食药执法的专业化，不仅体现为监管领域和执法对象的专门化，还表现为执法程序、执法标准、执法人员等制度和技术的专业化。S镇食药所的执法实践表明，尽管当前基层执法部门的专业化建设不断深入，但执法工作的实效并没有获得相应的提升，反而形成了一定程度的执法困境。为了解决这种困境，执法部门及其执法人员只能采取简化执法程序、放宽执法标准或另设监管目标等方法来开展执法，以实现对产业和市场的基本监管要求。S镇食药所的执法专业化困境虽然只是一个经验上的个案，但却提出了当前基层执法工作中一个普遍存在的问题。因此，本文力图通过该个案研究，对普遍性的执法模式及其困境展开分析并进行解释，“以个案来展示影响一定社会内部之运动变化的因素、张力、机制与逻辑”。[5]

二、执法专业化的基层实践

食药领域的监管工作一直以来都是社会治理的重要内容。而且，与一般性的治理工作不同，食药监管工作具有相当显著的专业化倾向：不仅有专门的监管领域和执法对象，还有专业的执法技术和执法标准。但在基层实践中，上述两方面专业化要求的贯彻都存在较大困难。

从监管领域和执法对象来看，尽管食药所力求依照相关法律和制度的规定，对辖区内“四品一械”[6]的生产和流通进行严格监管，但在实践中往往难以实现。基层社会存在着大量“标准外”的食品药品生产者和经营者，[7]这部分对象由于难以进入现行的专业评估体系，长期游离于监管体系的边缘，甚至不时会脱离执法部门的视线，造成安全隐患。面对这种情况，若基层执法部门仍然严格依照既有法律规范和制度来开展执法工作，必然形成监管缺位。例如，现行《食品安全法》、《食品安全法实施条例》等法规对餐饮经营设定了严格的卫生安全要求。按照这些要求，地方监管系统一般会制定出相应的分级管理制度，由基层执法部门具体实施。然而，当前基层中大量存在的微小型餐饮经营场所[8]很难被纳入到量化分级管理制度当中，容易在实践中形成监管漏洞。

从执法制度和执法技术来看，基层食药所本应在具体工作中落实程序性、规范化和标准化的监管要求，却在实践中经常进行执法折扣与执法变通。基层社会对很多通行的产业标准和市场标准的不适应，使得大量专业化的规范和标准无法找到落脚点，相关专业化要求成为了没有实效的法律制度。例如，关于基层社会普遍存在的食品生产加工小作坊，在现行法律中仅有笼统规定，[9]使得这类经营主体在实际监管中缺乏具体明确的指引。虽然已有很多地方针对这类生产和经营主体出台了相关的管理办法，[10]但仍然存在规范单一、标准过高和可操作性欠缺等问题。

为了应对执法专业化的上述困境，执法者在实践中采取了灵活的应对策略。这些被基层执法者认为更加切实可行的执法策略，主要表现为以下两种形式：

第一，新设执法目标，以弥补现行监管制度的漏洞。食品药品监管领域的现行法规和制度还存在许多亟待完善之处，尤其在基层执法工作中，这些制度漏洞会被基层社会的复杂情形放大，形成执法制度的供给不足。为解决这类制度供给不足的问题，执法者只能生产出一些临时性的制度来完善监管。在S镇的实践中，食药所通过登记造册的方法掌握了辖区内微小型餐饮经营场所的情况，并通过增加巡查频率来保证监管实效。执法者通过这种新设执法制度的方式，将那些经营规模太小，无法达到量化分级标准的监管对象纳入到新的制度框架当中，既保护了这部分经营者的生计模式，也保证了辖区内食药监管的安全要求。

第二，变通甚至折扣执行法律，只实现其中的核心监管要求。现行食品药品监管体系相关法规和制度主要以现代化工业生产和城市化生活方式为建立参照系。尽管这种前瞻性的立法理念切合了中国产业高速发展的前景，却忽略了基层的复杂社会背景。对于基层社会中仍然大量存在的传统生产和生活方式而言，专业化的监管要求是难以达到的标准。因此，将具有显著现代性特征的执法专业化强行运用到仍深具传统性的基层社会中，不仅难以实现法律制度的贯彻执行，反而容易形成执法制度的供给错位。为了应对这种情况，执法者往往选择调整执法标准，以此来弥合社会现实和法律要求之间的裂缝。这也意味着放宽执法标准，造成执法不严。在S镇治理食品生产加工小作坊的实践中，执法者根据乡村传统手工作坊的经营现状，放宽了生产场所的卫生管理标准，强化了成品的质量把关环节，以此来达到食品安全的基本目标。由此，执法者便能够通过变通法律执行，实现执法要求和社会需求之间的平衡。

在上述执法策略的施展过程中，执法制度中一系列专业化的程序、规范和标准被折扣执行，甚至直接规避，导致法律制度和执法者的专业性遭到了极大地削弱。这种削弱后果体现在执法过程和执法结果两个方面：大量专业化的操作规范和裁量标准本应是监管体系中的必备要件，却在面临基层执法对象时变得难以执行，最终被权宜性的监管办法所代替，形成了执法过程的“去专业化”；执法过程专业化的削弱，意味着专业化的执法制度无法在基层社会贯彻执行，执法工作的实效失去了专业化制度的保障，执法结果的“去专业化”也同样在所难免。

这些基层社会普遍存在的执法策略，既是执法者在遭遇执法困境时的被动应对，也是执法者为了回应社会需求所做的主动选择。在执行法律的过程中，执法者发现现行的专业化执法制度难以与当前的基层社会相容，如果强行推行执法专业化，势必会引起剧烈的执法冲突，从而集聚大量的基层社会矛盾，反而会影响到法律工作的社会效果。在权衡利弊之后，基层执法者通常会放弃贯彻法律制度，选择追求社会秩序的稳定。

三、基层执法专业化困境的直接制度缘由

执法专业化的基层实践表明，当前的法律制度及其执行方式都面临着“水土不服”的困境，这说明专业法律制度与基层社会系统之间存在着巨大的张力。在这股张力之中，专业法律制度与基层社会系统因为关系紧张而形成频繁互动，最后促成了现有的执法后果。若以基层社会的现状和需求来作为法律执行实效的评价标准，这种执法后果可以被认为是现行法律在制度层面存在的、在法律执行过程凸显的缺陷。这种制度层面的缺陷在程序、规范和标准中均有所体现，是导致基层执法专业化陷入实践困境的直接缘由，主要为以下几个方面：

第一、准入门槛过高，脱离了基层社会的产业结构现状。以基层餐饮经营监管为例，其中的量化分级管理制度就存在这方面的问题。在S镇，食药所依照所在县市食药局制定的量化分级标准，综合许可、人员、场所、设施、工艺等方面情况对辖区内的餐饮经营主体进行分级评定，进而以评定结果来施行相应的监管标准。[11]但在实践中，执法人员发现，如果严格依照制度进行评估，辖区内仅有集镇上的3家餐馆和村里面的10多家农家乐能达到最低标准。对此执法人员谈到：“在基层要实行量化分级管理制度，仅‘场所规模’这一个项就会卡掉50%的经营主体，更别说其他更加具有规范性和专业性的经营要求了。”大部分餐饮经营场所因为无法进入量化分级评价体系，无法被纳入专业化的监管制度当中，成为了执法工作的“盲区”。

上述执法“盲区”形成的原因，在于立法者过高地估计了当前基层的产业结构现状。在产业发展水平较高、产业结构完善的地区，量化分级管理制度的确是执法专业化实施的可取方式。但在当前乡镇和农村层面的产业结构现状下，上述专业化的执法制度会成为执法对象无法逾越的准入门槛，不仅其执法可操作性会大幅降低，其执法实效更会大打折扣。

第二、监管要求过严，超出了基层社会的产业发展水平。在基层，食品生产加工小作坊是一种广泛存在的传统食品生产经营模式。这类生产经营场所通常与生产者的住所重合，面积一般不过数十平米，设备比较简易，工艺也相对简单，无法像专业化的企业工厂那样进行生产和管理，只能保持传统化的生产模式。在S镇，这类执法对象共有57个，散布在集镇和村庄中。2014年，S镇所在地市的食药局制定了针对食品生产加工小作坊的管理办法，并配套相应的实施细则，试图以法律制度来完善该项执法工作。上述管理办法中规定：“食品生产小作坊从事生产经营活动，应当具备以下条件：（一）具有与生产经营的品种、数量相适应的生产加工场所，生产加工场所周边环境应整洁、卫生，距离未密闭的垃圾堆、污水池、坑式厕所、牲畜棚圈不得少于25米，无烟尘、粉尘及其它扩散性污染源……”据基层执法人员介绍，管理办法中的这类规范是参照国家食品生产行业的“QS认证”体系来制定的，这些执法标准显然没有考虑到基层社会的现实生产状况。在基层施行上述专业化的执法标准，意味着对经营主体提出非常严格的经营管理要求。

在当前基层产业发展水平并不高的情况下，这些专业化的管理要求大多显得苛刻，让很多生产者和经营者无所适从。食品生产加工小作坊代表了当前基层社会产业发展水平的落后一面，是基层执法专业化实践必须考虑和应对的状况。若忽略这样的基本国情，片面严格地追求执法专业化，反而会伤害到基层执法的实效。

第三、执法标准过于单一，忽视了基层社会的差异性。在食药监管领域中，产业和市场中的一系列认证标准是执法标准的最主要来源，也是基层执法部门开展具体执法工作的重要参照。但从当前的实践经验来看，当前食药监管领域的执法标准仍然存在过于单一的问题。据S镇食药所的执法人员介绍，辖区内有多家生产有机蔬菜的农业公司，其产品都已经获得了“绿色食品”认证，号称无污染。但在执法人员看来，这些农业公司出产的蔬菜未必比农民自家种的菜更符合食品安全的要求。但由于农民的生产活动缺乏专业化标准的衡量和认证，导致其在整个食药监管体系中找不到所属的位置，无法在现行执法体系中实现“合法化”。

显然，当前执法标准的专业化倾向没有考虑到基层社会的复杂性。随着国家认证能力[12]的提高，[13]食药监管领域的认证标准体系也逐渐得到完善。上述认证标准的确立和采用，无疑会强化食药监管领域中执法工作的专业化特征。但是，受制于当前国家认证能力的限度，现行的认证标准体系仍然略显单薄，这一缺点在生产模式仍然呈现多样化、生产水平仍然具有差异性的社会现实中尤显突出。单一的执法标准使得执法者在面对复杂执法对象时失去了参照，限制了执法工作的涵盖面，也削弱了执法工作的最终效度。

第四、处罚措施过重，容易引起执法冲突与社会矛盾。在新《食品安全法》的众多修订内容中，涉及大幅提升法律责任的相关条款受到了社会的广泛关注。但基层执法者普遍反映，当前的处罚标准还是相对太高了。据S镇的执法人员介绍，基层的食品生产者和经营者基本上都属于家庭经营模式，掌握的资金、场所和技术等要素均十分有限，做的是小本生意，却要支撑起家庭生计。新《食品安全法》规定的五千元最低罚款额，对于基层生产者和经营者而言并不是个小数目，特别在经济落后的农村地区，这样的高额罚款甚至会摧毁一个家庭的生活能力。如一些小作坊，每年总共的收入只有几万元，有时候因为管理疏忽造成成品污染，面临的处罚后果很可能会让一年的经营收入付诸东流。还有一些小卖部，总共货值也不过几千元，有时因为没有及时下架过期食品被执法部门查处，导致的处罚后果甚至会直接摧毁经营者的生计来源。因此，当执法者面对此类执法对象时，考虑到执法对象的具体生存处境，及其在执法过程中出现的抵触情绪，一般会选择从轻甚至减轻处罚。

以监管需求确定法律责任的限度，进而严格执法，是执法专业化的应有之义。当前法律责任的趋严设定，不仅与社会的食品安全需求密切相关，也反映出监管部门执法专业化发展要求。但是，在法律责任相对过重的执法体系下，法律规定的处罚措施与执法对象的生存需求之间存在着的矛盾。在具体的执法场景中，这种矛盾很容易转化成执法者与执法对象的直接冲突。在执法过程中，这样的矛盾必然会进入基层执法者的裁量视野，成为塑造执法者具体行动逻辑的重要因素。

四、基层执法专业化困境的深层体制和社会原因

在执法专业化的规范制定和制度设计中，准入门槛过高，监管要求过严，执法标准过于单一，以及处罚措施过重，这些都并不必然会导致基层执法的实践困境。上述规范和制度的专业化特征的耗散，需要放置于具体的治理体制和社会结构中去理解和解释。基层执法专业化陷入实践困境之中，除了制度层面的直接缘由之外，还有更深层次的体制原因和社会原因。

第一、基层执法部门的治理考量弱化了执法专业化指向的法律效果。在我国现行的基层治理体系中，各类基层执法部门都处于“双重领导”的结构位置。[14]这意味着基层执法部门不仅承担起了各自领域的专业执法任务，还对基层政府的基础性行政工作起到了非常重要的支撑作用。

基层执法部门在治理体制中的结构位置，及其具体的工作内容，是由当前我国的基层治理现状决定的。由于当前基层治理资源的普遍欠缺，因此有效整合辖区内的人力、物力以应对繁杂的基层工作，就成为了基层政府常采用的治理模式。在这种模式下，基层政府将自身的治理工作分派给各类基层执法部门，从而将自身的治理考量传导至基层执法部门的日常工作中，使其服从于基层政府的整体治理计划。在这种情况下，基层执法的治理后果便被纳入到专业法律工作的考量之中，专业化的基层执法工作由此被重塑成一种广义上的基层治理工作，基层执法部门的治理考量由此形成。

基层执法部门的治理考量主要体现在执法手段和执法效果两个方面。从执法手段来看，由于考虑到基层执法对象对专业化执法程序和执法标准的不适应，执法者更倾向于使用“去专业化”的执法方式与执法对象进行互动，把专业化的执法工作当成一般性、综合性的治理工作来做，以求更顺利地达成执法目标。从执法效果来看，执法者在执法过程中更倾向于顾虑执法工作的治理性效果，即考虑进行执法后会对执法对象产生什么样的结果，并会对整个基层社会的治理局面造成什么样的影响。

在实践中，基层执法部门的这种治理考量会贯穿整个执法过程，进而对执法结果产生影响。对于这种治理考量，S镇食药所的执法人员谈到：“对于我们来说，执法工作就是基层工作，开展基层执法最重要的就是做好基础工作、服务工作，致力于地方的社会稳定和经济发展。”可见，在基层执法部门的治理考量中，执法专业化只是开展基层治理工作的一种手段，实现辖区的社会稳定和发展才是最终目的。因此，当执法制度的专业化要求与基层工作的治理性目标形成冲突时，基层执法部门无疑会倾向于追求后者的达成。这在事实上压缩了执法专业化的体制空间，其程序、规范和标准的专业性要素所指向的法律效果也因此被大大弱化。

第二、执法人员的干部身份使其给予执法对象更多的容忍。“我们基层执法人员，既是国家法律的具体执行者，也是党和政府的基层干部。”这是S镇食药所所长常挂在嘴边的一句话。可见，即使常年开展专业性的法律工作，基层执法人员仍然非常看重自己的基层干部身份。执法人员身份的这种两面性，对其执法行为具有重要的形塑作用。

基层执法人员的干部身份有两个层次的意涵。一方面，执法人员是执政党和政府的干部，是代表执政党和政府行使权力、开展工作的人。因此，执法人员在具体执法场景中的一切言论和行为，都会成为执法对象评价执政党和政府的认识基础。这使得执法人员在与执法对象的互动中非常注重自身的言行举动，主动抑制执法工作的强制性。特别在当前强调建设“服务型政府”的改革背景下，服务群众的工作导向强化了执法人员的干部身份意识，使其对具体执法行为的影响更加深远。另一方面，执法人员是执政党和政府在基层的干部，是代表执政党和政府在基层直接面对群众、服务群众的人，是执政党和政府在基层社会的“在场”。通过充当连接执政党和基层群众的桥梁，基层干部与基层群众的互动形成执政党和政府的重要合法性塑造机制。[15]当基层执法人员认识到自身身份的这种重要性后，便会更加注意自己在执法对象面前的言行，力图通过自己执法工作来维护执政党和政府的合法性。

“为人民服务”作为执政党的重要意识形态和路线方针，一直以来在执法工作中被高度强调。[16]尤其在食药监管领域的专业化执法工作中，越来越严格的执法要求在客观上增加了执法对象的经营成本，挤压了执法对象的生存空间。在此情况下，基层执法人员往往出于服从上述意识形态和方针路线的考虑，给予执法对象更多的忍让和宽容。但作为法律的执行者，这种容忍区意味着执法不严、违法不究。在这股心理矛盾中，执法人员的基层干部身份，及其背后隐含的意识形态和工作方法，为执法人员的行为选择提供了正当性支撑，使其即使在严格的执法程序和专业的执法标准之下，仍然“心安理得”地容忍执法对象的不规范，甚至不合法行为。

第三、社会生产生活的传统性现状与执法专业化的现代性要求存在冲突。改革开放以来，随着工业化和城市化的日益推进，社会生产生活的现代化已经不可逆转。[17]国家在各监管领域的执法专业化，顺应了社会生产生活方式变迁后的社会监管要求，是国家法律制度对社会现代化发展的认可和回应。

虽然国家的经济水平已经大幅提升，但社会发展不平衡的问题仍然存在。在现代化工业生产、城市化生活模式已经延伸至社会各个领域和角落的背景下，社会中仍然存在着大量传统性的社会生产生活要素。特别在基层，还有大量地区仍然维持着极具传统小农经济意味的社会生产生活样式，以传统农业、手工业的生产方式来获得生活来源。如S镇所在的鄂西山区，就是中国区域发展不平衡、城乡发展不平衡定义下的典型欠发达地区，其社会生产生活现状依然保存着很多传统性要素。在S镇，大量存在的食品加工小作坊、农产品摊贩、小吃摊点等食品生产经营活动，以及民众对这些产品的高度需求，都是上述传统性生产生活要素的具体表现。

上述生产生活的传统性现状与执法专业化的现代性要求存在着剧烈的冲突，这种冲突在执法的制度设置和具体实践中均有体现。根据国家法律的规定，从行政许可、经营场所、管理人员、质量标准等监管目标来看，这些传统性的生产方式都存在诸多不规范，甚至不合法的地方，理应成为纠正和处罚的对象。但是，如果片面的以高度专业化的执法程序、规范和标准，来要求基层社会中那些仍然极具传统性特征的执法对象，不免会让法律背上苛刻之名。基层执法对象对执法专业化的不适应与抵制，正是根源于社会生产生活的传统性现状与执法专业化的现代性要求的冲突。而这种冲突的背后，则是传统农业、手工业经济与现代工业经济之间的对立。

在这个冲突中，现代化的生产生活方式由于获得了国家权力的认可，从而获得了法律配置资源上的优势，以执法专业化对传统性的生产生活方式进行挤压。但实践表明，极具现代性意涵的专业化的执法制度无法有效整合结构不平衡的社会系统，反而因为受到了社会系统的强力反馈，导致其中的现代性意涵在执法过程中不断流失，甚至耗散殆尽。

第四、基层民众的生存空间在客观上受到了执法专业化扩张的挤压。由于现代化生产生活方式的实现是一个历史过程，因此尽管当前社会的现代化发展已经相当广泛和深入，但在基层社会中仍然有许多人依赖着传统性的生产生活方式。对于这部分民众而言，传统性的生产生活模式仍然是创造和支撑他们生存空间的重要途径。

从S镇食药所的统计数据来看，辖区范围内共有食品小作坊57个、微小型餐饮店56间、农村小卖部48间。除此之外，还有大量无法统计的摊贩。这些执法对象的生产和经营方式都或多或少地具有一定的传统性。而且，在整个传统性生产生活结构中，这部分从事生产和经营活动的执法对象只是显性的表现，其背后还有一个规模更大的消费群体。这部分消费群体的日常生活高度依赖于上述生产和经营活动，同样是传统性生产生活方式的参与者和受益者。按照执法专业化的要求，这些传统性的生产经营活动及其产品，都需要接受食药所的监管。

可以预见，随着上述生产经营活动被法律制度所限制，以其为经济基础的传统性生产生活方式日渐式微，原来那些高度依赖传统产业的基层民众的生存空间必然会受到挤压。对此，S镇食药所的执法人员就谈到：“不要小看那些小作坊在基层经济中所起的重要作用。比如一个小型榨油厂，其在农村不但可以满足经营者一家的生计需求，还能服务于那些种植菜籽的农民，让他们的劳动成果有出路。如果我们只考虑严格执法，把这样的小作坊取缔掉，会给民众的生活造成很大的冲击。”

上述经验表明，执法专业化虽然符合社会发展的趋势，也切合社会治理的转型需求，但却容易伤害到许多民众的既得利益，[18]给基层的社会治理带来负效果。由于社会中各类群体在立法、司法和执法过程中话语权的不均等，其在法律资源上的配置必然不平衡。[19]那些在执法专业化推行过程中利益受损的群体，会通过各种途径表达自己的不满。基层的执法专业化推行显然没有全面顾及到基层社会中各类群体的真实诉求。在实践中，执法专业化的很多规范和标准甚至得不到执法者的认同与支持，其在基层陷入困境不足为奇。

以上四点共同构成了基层执法专业化实践困境的深层机制原因。就体制性机制而言，基层执法部门的治理考量是中观的制度性要素，执法人员的干部身份则是这种中观要素的微观体现；就社会性机制而言，传统性生产生活方式与现代性执法专业化的冲突是宏观的社会性背景，基层民众生存空间的被压缩则是上述宏观要素的具体表现。

在传统性生产生活方式与现代性执法专业化要求存在冲突的背景下，基层民众的生存空间受到了法律系统的挤压。执法对象由此会对执法专业化作出不良评价，进而形成执法抵抗。在具体的执法场景中，执法对象对法律制度的抵抗很容易演化成为与执法人员的直接冲突，进而形成更深层次的社会矛盾。追求基层善治的基层执法部门、拥有基层干部身份的执法人员显然不会容许这样的社会矛盾在执法过程中产生，其背后的治理体制和政治话语为其执法不严的选择提供了正当性保护。在上述因素的共同作用的下，执法制度中的专业化程序、规范和标准失去了体制支撑和社会支持，进而失去了贯彻落实的可能，基层执法专业化的实践困境由此形成。下图为基层执法专业化实践困境的形成机制：

五、基层执法的多元属性：在专业法律性之外

在现实中，规范文本中的法律与社会实践中的法律总是存在着差距，[20]这种差距是制度、体制和社会共同作用的结果。基层执法专业化的实践困境彰显了法律制度与社会系统之间的对立。在短期内，这种对立状态显然不可能依靠法律的频繁变更来消弭，因此法律在执行环节的调整就显得尤为必要。[21] 从S镇食药所的经验来看，执法专业化的基层结果，在很大程度上属于基层执法部门和执法人员的主动选择，是执法者为了消弭法律制度和社会系统的对立而做出的努力。这表明，基层执法者并没有单纯地把执法工作当成一种法律贯彻行为，而是将其作为综合性的治理工作和政治性的群众工作来做。基层执法者的这种思想认识和行动逻辑，对于我们反思基层执法的多元属性具有重要启示。

第一，基层执法作为治理工作，意味着执法者不仅需要关注被专业化的法律制度框架所格式化后的事项，还需要处理好法律框架以外的其他治理性内容，通盘考虑整个基层社会治理体系的格局形势与社会效果。按照法律规范的要求，专业化的执法工作本应是一个相对独立且封闭的制度框架。这个制度框架自有一套专业性的技术和话语，能够对现实社会进行加工，将社会事实转化为法律事项，进而通过法律规范对这些事项进行裁量和处置。然而在实践中，上述封闭的制度框架往往被执法对象和执法者所突破。在这种情况下，执法者为了实现与执法对象的有效互动，会在法律制度之外寻求执法依据，以更加多元的视角和思路来开展执法工作。如在S镇食药所监管农村小卖部的工作中，在处理出售过期食品的违法行为时，执法者一般不会选择严格按照法律规定进行处罚，而是对执法对象进行普法和说服教育。由此，基层执法工作便突破了原有的封闭性制度框架，保障民众生活、促进地方经济、维护社会稳定等治理性内容被纳入到执法工作当中，基层执法的工作效果也由此更加全面。

基层执法部门及其执法人员都在体制上从属于基层政府为主导的社会治理体系，其工作内容仍然属于社会治理的范畴，这使得执法工作被纳入到整个社会治理工作体系之中，其工作思路也由此获得了一种整体性。工作思路的整体性促成了工作内容的综合性。[22]基层执法不只是单一的法律执行工作，而是一项综合了法律执行、行政实施和社会服务的复杂工作。在执法过程中，基层执法者不仅需要参照专业化的法律制度框架，还需要处理在这个过程中可能遭遇的行政工作内容，并在执法对象需要时给予相应的辅助和服务。因此，实践中的基层执法工作遵循的是一种社会治理的逻辑。比起固守专业化的法律规范和制度，执法者更加关注执法对象的具体诉求，更加重视执法工作的社会背景，更加追求执法工作的整体效果。对此，S镇食药所的执法人员谈到：“在基层，执法不能太过追求专业化的要求，而是要有全局眼光，要看得到基层工作这个大的整体，要强调执法工作的综合性。”可见，基层执法虽然在形式上表现为法律执行工作，其实质则是对于基层社会善治的追求。

第二，基层执法作为群众工作，意味着专业化的执法工作不仅承担了广义上的社会治理功能，还发挥着维护和强化党群关系的政治功能。在西方的现代法治体制及其话语中，执法工作本应是高度专业化的法律工作。但在中国的社会治理传统的影响下，基层执法承接了党政工作的群众性，其工作方式和行动逻辑都十分切合群众工作的内在意涵，是基层执法部门及其执法人员走“群众路线”来开展执法工作的具体表现。

在新中国的制度及其实践传统中，“全心全意地为人民服务，一刻也不脱离群众；一切从人民的利益出发……”[23]从来都是都是党政工作的指引，法律工作的群众性也一直以来为执政党和政府所高度重视和反复强调。在上述路线传统之下，基层执法作为党政工作的重要组成部分，其工作的开展和落实无疑遵循着深刻的群众性。对于执法人员而言，他们十分认同自己的党政干部身份，并认为这种身份意味着一种独特的政治责任，这对其在执法过程中的言行起到了十分显著的监督作用；从执法工作的具体内容来看，作为群众工作的基层执法不会局限于执行法律这一项工作本身，而是会在开展执法工作的过程中兼顾与基层群众相关的一切工作内容，发挥着更加多元的工作面向；就执法工作的目标而言，基层执法的开展不只是为了在基层社会推行法律制度和实现法治秩序，而且是与其他群众工作一样都有着依靠群众、服务群众的政治追求，是执政党和政府在基层社会树立并维护合法性的重要方式。

在实践中，以群众工作的方式来落实基层执法，使得执法者能够调动更为丰富的执法方式和执法话语，也赋予了执法对象更广泛的诉求渠道和对话空间。通过开展群众工作，执法者与执法对象得以在执法过程中进行频繁而深入的交流与互动，这促进了执法双方的相互理解，有助于缓解法律制度与社会实践之间的冲突。运用“群众路线”的工作话语，执法者剥离了执法对象被法律制度所赋予的“违法者”身份，并以“人民群众”这一身份替代之，从而为将严厉的专业化执法工作转变为温和的广泛性群众工作，进而实现了基层执法工作的治理性追求和政治性延伸。[24]

基层执法实践的治理性和群众性，既继承了新中国以来治理传统和工作传统，也满足了新时期社会治理转型的要求，两者与执法的专业法律性一起，共同建构了新时期基层执法工作的丰富内涵。在实践中，基层执法不仅是一项单纯的法律执行工作，而且是一项富有社会意义和政治意义的复杂事务。[25]通过执法实践的调整，法律制度框架在立法环节中所出现的偏差和缺漏，能够在执法环节中获得校正和补全。这使得法律与社会之间配适程度大幅提高，法律执行的社会效果也由此得到了保障。而且，在当前法治建设的背景之下，在这个法律制度和社会结构都存在激烈变动的时期，基层执法通过缓解法律制度与社会现实之间的紧张关系，维护了法律制度的权威，从而维护了国家权力在基层社会中的合法性地位。

六、结论与启示

本文尝试对当前基层执法专业化的实践困境进行机制解释，并以此为基础进一步探讨基层执法工作的多元属性。在基层，执法专业化暴露出准入门槛过高、监管要求过严、执法标准过于单一和处罚措施过重等问题，它们是导致执法工作陷入困境的直接制度原因。而在这些原因背后，还存在着更深层次的体制影响和社会压力因素。执法专业化并非运作于真空中，而是“镶嵌”在具体的体制结构和社会关系之内[26]。在执法专业化的推进过程中，执法部门深受当前基层治理体制的影响，普遍在执法工作中持有治理考量；执法人员身负基层干部身份，一般倾向于宽容执法；法律制度与社会现实之间存在的剧烈冲突，造成基层民众利益受损。上述因素在执法互动过程中交织，重塑了基层执法的内在性质。文章以鄂西S镇食药监管领域的执法工作为例展开考察和分析，视之为中国基层执法专业化实践困境的缩影，并力图通过个案研究的深入性和典型性，对执法实践作出机制性的解释。

专业化法律制度的执行偏差，是执法者与执法对象在执法过程中经过积极互动后形成的具体结果。双方之所以在执法过程做出这样的行动抉择，在于其背后均受到了宏观社会背景和中观体制结构的深刻影响。而针对基层执法多元属性的探讨，则在上述考察维度的基础上，增加了社会治理传统和政治路线传统的分析。总体而言，上述分析和讨论，抛弃了既有的形式化考察视角和理论模型，力图在更为广阔、具体的社会背景和政治传统中认识、理解中国基层的法治实践。

基层执法专业化的实践困境表明，当前的立法工作仍然存在有待完善之处。执法专业化的相关工作之所以难以在基层推行，缘于基层社会的生产生活仍然无法完全适应专业化的监管模式。这凸显出立法环节工作中公众参与的偏颇和缺失。而在立法环节存在公众参与偏颇和缺失的情况下，基层执法的多元属性就显得尤为可贵。以治理工作和群众工作的方式来开展法律执行，能够让执法者认识到社会公众对于法律体制的评价，并根据社会现状和公共需求调整法律实践。在这个过程中，执法者与执法对象实现了立法意义上的深入参与，共同成为了实践中法律的制定者，[27]促成了执法环节对于法律制度的修正与完善。

然而，具有治理考量和政治考量的执法工作毕竟削弱了法律执行的原有力度，从短期来看，这种方式能够减缓执法矛盾，但是从长期来看，变通性执法、折扣性执法和选择性执法也将因此继续存在，进而影响到基层法治的建设与完善。但是，在当前转型期的背景下，基层执法的实践形态和多元属性毕竟为社会治理的法治进程提供了思路和资源。实践证明，社会的复杂性远远超出了立法者的想象，切割社会事实、片面认识社会的管理思维只会导致失败立法的产生。只有经过政府、社会公众广泛和深入参与的立法进程，才能形成考虑周全、切实可行的法律制度。与此同时，还需要认识到执法工作对于弥补法律缺陷、优化法律实效的重要意义。在此基础之上，社会治理法治化的推进才能获得制度上和实践上的保障。

[1] 《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，《人民日报》2014年10月29日，第3版。

[2] 依照学术惯例，文中的人名、地名一律进行了技术处理。

[3] 自2013年国家进行食品药品监管体制改革后，各地纷纷开展了相应的部门重组工作。不仅将该领域原属于工商、药品、卫生和质检等系统的职能划拨至新成立的食品药品监管部门，并于乡镇设立食药所为对口派出机构。

[4] 2015年10月1日，新修订的《中华人民共和国食品安全法》开始施行，这部被冠以“史上最严食品安全法”称号的法规正式成为了食品药品监管部门的执法依据。

[5] 吴毅：《何以个案，为何叙述——对经典农村研究方法质疑的反思》，《探索与争鸣》2007年第4期。

[6] 食品药品监管领域中的“四品一械”，特指食品、药品、保健品、化妆品和医疗器械。

[7] 这部分生产者和经营者主要以小作坊、小餐馆、小卖部、小摊点等场所和形式进行生产经营活动。

[8] 如在乡镇集镇街面上和农村中常见的，以经营者自用住房为经营场所的餐馆、茶馆等。

[9] 《中华人民共和国食品安全法》第三十六条第三款规定：“食品生产加工小作坊和食品摊贩等的具体管理办法由省、自治区、直辖市制定。”

[10] 如S镇所在的地市就出台了针对此类监管对象的管理办法和实施细则。参考《恩施土家族苗族自治州食品加工小作坊管理办法》及其《实施细则》。

[11] 根据S镇食药所针对餐饮行业的量化分级管理制度的规定，餐饮服务经营场所共分三类。其中，一次用餐人数达到500人以上的属一类监管对象，达到100人以上的属二类监管对象，达到50人以上的属三类监管对象。

[12] 参见欧树军：《国家基础能力的基础》，中国社会科学出版社2013年版。

[13] 尤陈俊：《食品安全治理领域中的基础性国家能力问题》，《中国法律评论》2015年第1期。

[14] 所谓“双重领导”，即基层执法部门不仅需要接受各自监管领域中上级部门的业务指导，还需要在地方党委和政府的领导下开展执法工作。在治理实践中，即使是垂直管理部门也存在这种“双重领导”的情况。参见周振超、李安增：《政府管理中的双重领导研究——兼论当代中国的“条块关系”》，《东岳论丛》2009年第3期。

[15] 杨成虎：《群众路线的逻辑、意义与限度》，《云南社会科学》2011年第4期。

[16] 参见陈颀：《“为人民服务”的政治哲学》，载于强世功主编：《政治与法律评论》第4辑，法律出版社，2014年版。

[17] 关于现代性与工业化、城市化的相关性，已有学者进行了深入研究。参见[英]安东尼·吉登斯：《现代性与自我认同》，三联书店1998年版。

[18] 陈柏峰：《基层社会的弹性执法及其后果》，《法制与社会发展》2015年第5期。

[19] 顾培东：《中国法治进程中的法律资源分享问题》，《中国法学》2008年第3期。

[20] Roscoe Pound, The Scope and Purpose of Sociological Jurisprudence, Harvard Law Review, Vol.25, no.2, 1912.

[21] 有学者认为这种执行环节的调整其实是一种政策和法律制定的延续。参见[英]迈克·希尔，[荷]彼特·休普：《执行公共政策》，黄健荣等译，商务印书馆2011年版。

[22] 已有学者通过乡村治理研究提出了基层治理工作的综合性特征，笔者认为基层治理的这种特征对基层执法产生了重要影响。参见董磊明：《强大的常规性权力何以必要——论村庄政治中的基层组织体系》，《人民论坛·学术前沿》2012年9月（上）。

[23] 毛泽东：《论联合政府》，（1945年4月24日），《毛泽东冼集》第3卷，人民出版社1991年版，第1094—1095页。

[24] 有学者在讨论信访制度时认为，信访工作不仅是法治事业的一部分，更是群众工作的重要组成部分。本文认为执法工作与之相似，不仅彰显明确的法律性，还内含深刻的群众性。参见陈柏峰：《偏执型上访及其治理的机制》，《思想战线》2015年第6期。

[25] 刘磊：《执法吸纳政治：对城管执法的一个解释框架》，《政治学研究》2015年第6期；刘磊：《街头政治的形成：城管执法困境之分析》，《法学家》2015年第4期。

[26] [美]马克·格兰诺维特：《镶嵌——社会网与经济行动》，罗家德译，社会科学文献出版社2007年版，第29页。

[27] [美]B·盖伊·彼得斯：《美国的公共政策：承诺与执行》，顾丽梅、姚建华等译，复旦大学出版社2008年版，第120页。

一、问题与进路

建国以来，尤其是改革开放以来，我国用有限的投入取得了医疗卫生事业的巨大成就。但从现实而言，随着社会现代化程度的日益提高，人民群众对公共医疗卫生的需求也在不断扩大，这对我国医疗卫生体系的完善和发展提出了挑战。从国家在医疗卫生方面的投入来看，我国财政医疗和卫生支出的绝对值占财政经常性收入的增幅均逐年增长，但占我国医疗卫生总费的比例却在逐年下降，形成了社会需求与国家投入的结构性矛盾。根据相关数据显示，自1978年至2009年，我国的医疗卫生总投入从110.2亿元增长到16118.8亿元，从人均11.44元增长到人均1213.76元，绝对增量不可谓不大。但在2003年到2009年之间，由国家和政府方面支出的财政医疗卫生投入仅从831亿元增长到1277亿元，即人均1213.76元/年的医疗卫生总费支出中，仅有98.23元是由国家财政负担，而世界上最不发达国家和发展中国家在2000年居民个人医疗卫生支出负担分别为42.8%和40.7%。^（1）上述数据表明，我国公共医疗卫生体系仍然存在巨大的发展空间。

国家基本公共卫生服务，是我国公共医疗卫生体系的关键性内容，也是当前该方面工作实践的重心所在。基本公共卫生服务，是指国家和政府医疗卫生机构向全体公民提供的公益性公共卫生干预措施。为贯彻落实社会基本公共卫生服务工作，规范国家基本公共卫生服务项目管理，国家卫生部于2009年组织制定并颁布了《国家基本公共卫生服务规范》（以下简称《规范》），并于2011年组织专家对服务规范内容进行了修订和完善。《规范》是乡镇卫生院、村卫生室和社区卫生服务中心（站）等城乡基层医疗卫生机构为居民免费提供基本公共卫生服务的参考依据，也可作为各级卫生行政部门开展基本公共卫生服务绩效考核的依据。《规范》所列基本公共卫生服务项目主要由乡镇卫生院和社区卫生服务中心负责组织实施，村卫生室、社区卫生服务站分别接受乡镇卫生院和社区卫生服务中心的业务管理，并合理承担基本公共卫生服务任务。城乡基层医疗卫生机构开展国家基本公共卫生服务应接受当地疾病预防控制、妇幼保健、卫生监督等专业公共卫生机构的业务指导。其他医疗卫生机构提供国家基本公共卫生服务也可参照该《规范》执行。

目前，国家基本公共卫生服务项目共有12项内容。即城乡居民健康档案管理、健康教育、预防接种、0～6岁儿童健康管理、孕产妇健康管理、老年人健康管理、慢性病患者健康管理（高血压、糖尿病）、重性精神疾病患者管理、结核病患者健康管理、传染病及突发公共卫生事件报告和处理服务、中医药健康管理和卫生监督协管服务。其中，《规范》对上述各个项目在服务对象、服务内容、服务流程、服务要求和考核目标等方面均有详细规定，并以此作为规范基本公共卫生服务的主要抓手和主要目标。

上述《规范》属于典型的公共政策，以《规范》为依据的基本公共卫生服务工作是执行公共政策的具体表现。滇中S镇的经验表明，国家在基层的基本公共卫生服务工作得到了较为良好的开展，这得益于前期就已经建立起来的基层卫生服务与监管体系。在基层，内容丰富而繁杂的基本公共卫生服务工作，主要通过乡镇卫生院和村卫生室的顺利运转从而得到落实。逐步完善的国家基层公共卫生组织体系是保障基层社会（特别是广大农村地区）基本公共卫生服务的核心力量。总的来说，《规范》的制订与颁布，体现了国家意志的表达。而基层公共卫生组织体系的逐步完善与有效运作，则展示了国家意志的实现。国家意志的这种表达与实现，都是国家能力的具体表现。因此，基层基本公共卫生服务工作的实践经验，展现了国家能力与公共政策执行之间的紧密关联。

滇中S镇的基本公共卫生服务工作显示，国家能力可以成为考察公共政策执行的可用视角，为当前基层基本公共卫生服务工作的机制和困境提供有效的解释。西达·斯考切波首先系统性地提出了国家能力与公共政策的关系。她在区分了总体国家能力和政策领域国家能力基础上，认为后者的研究价值更为切实和丰富，并对一些领域国家能力的制度原因开展了比较分析，对福利政策、医疗政策、外交政策等均有所深入。^[1][2]此后，国家社会关系理论的代表人物米格代尔也进入了国家能力的研究领域，并提出了经典的关于国家能力的概念界定。其研究认为，国家能力指国家决定社会生活按何种秩序组织起来的能力，或者说国家领导人通过国家的计划、政策和行动来实现其改造社会的目标的能力，并将国家能力分为提取、规制、渗透和分配四大类型。并指出国家能力的本质就是支配关系，即国家能否胜过社会群体或社会组织而制定出有约束力的规则，以及民众何时和为何会遵循国家制定的规则而非其它组织制定的规则。^[3]迈克尔·曼将国家权力分为专制性权力和基础性权力，认为“专制性权力是指国家精英凌驾于社会之上的权力，基础性权力是指国家实际渗透到社会、在其统治的疆域内执行决定的能力，它是一种国家通过其基础设施渗透和集中地协调社会活动的权力。”^[4]

上述理论对于我们考察当前基层公共医疗卫生工作的相关实践具有积极的借鉴作用。当然，国家能力理论要想成为深刻理解和解释中国基层公共政策实践的理论工具，还需要结合中国基层的社会结构和时代特征进行一定的修正和完善。本文主要以滇中S镇的基本公共卫生服务工作（包括卫生监督执法协管）为经验展开，S镇地处我国西南滇中地区，为典型的农业型山区，其间汉族和少数民族聚居，经济发展水平较为落后，这在一定程度上制约了当地公共医疗卫生事业。在上述经验的基础上，本文以国家能力理论为基本分析框架，对相关公共政策实践和困境进行解释，并提出合理的前景展望。

 二、基层基本公共卫生服务的组织体系及其运作机制

农村税费改革和乡镇体制改革后，在基层法律法规和公共政策的执行进程中，基层行政职能部门所发挥的作用越来越大。在变革过程中，规范化和专业化的政策执行思路指导了当前的政策执行实践，也影响了相关行政职能部门组织体系的建立与运转。国家通过投入大量行政资源，不仅让正式的行政组织深入到基层社会，更将半行政的基层组织及其人员纳入到政策执行体系中，以此成为传达和实现国家意志的具体媒介。

（一）公共卫生服务

当前的基层基本公共卫生服务工作主要依托于乡镇、村（社区）两级的医疗卫生机构及其人员来开展，区县一级的医疗卫生职能部门也会在这个过程中对下级医疗卫生机构和人员提供相应的技术支持和业务指导。乡镇和村（社区）两级部门是法规和政策的直接执行者，区县一级部门则是指导者和管理者。

从机构设置来看，乡镇卫生院既是医疗服务机构，也是卫生行政部门，是基层的行政性医疗卫生组织；而村卫生室和社区卫生服务中心（站）作为半行政化的医疗卫生机构，则是实际上最基层的医疗卫生单位。^（3）因此，乡镇卫生院和村卫生室、社区卫生服务中心（站）之间并非典型的行政性上下级关系，而是属于医疗卫生体系中的业务指导关系。在S镇，其下辖的6个村委会中都设有一个卫生室，由区县一级卫生部门招聘村医在其中任职，并接受S镇卫生院的业务指导。

从人员编制来看，乡镇卫生院中的工作人员大都为事业编制干部，领取国家财政工资；而村卫生室和社区卫生服务中心（站）中的工作人员则是合同工，虽领取一定数额的财政补贴，但其工资水平远低于编内人员。以S镇为例，S镇卫生院共有工作人员13人，其中正式在编人员12人，临时工1人。^（4）其下辖的6个村委会按规定每村配备村医2人，加上特配的少数民族村医1人，全镇共有村医13人。村医们每个月从政府领取200元补助工资，由县财政统一承担和发放。

在落实基本公共卫生服务的过程中，现行《规范》中规定的12项基本公共卫生服务项目由镇卫生院和村卫生室共同配合完成，两者在具体工作的开展过程中不仅有明确分工，也有相互协同。通过明确分工，卫生院和卫生室各自在相应的层级和范围内为区域中的民众提供基本公共卫生服务：在乡镇一级，卫生院是落实基本公共卫生服务工作的主要机构，在村一级，村医则是落实基本公共卫生服务的负责人。由于卫生院拥有着比卫生室更加丰富的服务资源和更加完善的医疗技术，而村医又在村庄层面拥有天然的信息优势，使得两者的协同配合尤为必要。以S镇为例，卫生院主导着基本公共卫生服务的相关工作，但却会在具体的服务工作实施过程进行因地制宜的安排，将全镇范围内的医疗卫生资源进行统筹管理，将工作任务在卫生院和卫生室之间进行合理分配。如老年人、儿童健康体检方面的工作，由于卫生室只常驻2名医务人员，且医疗器械相对单一，因此无法单靠自身力量完成对相应区域内特定人群的健康体检服务，这就需要卫生院派遣医务人员和调动医疗设备到村庄中协助卫生室落实该项工作。又如健康档案建立与管理方面的工作，由于卫生室的医务人员基本为本村土生土长的村民，对村庄情况较为熟悉，因此能够有效开展信息收集工作，进而准确迅速地建立起村民的健康档案。

在实践中，《规范》中规定的12项基本公共卫生服务项目十分庞杂。由于这些服务项目的工作性质和工作内容的多样性和复杂性均十分突出，因此结合基层组织体系的具体客观情况来落实工作就显得尤为必要。在体制上，虽然乡镇和村（社区）两级医疗卫生机构并非直接的行政上下级关系部门，但仍然存在着业务指导和人事任命等紧密的组织关系，这成为了整合基层公共医疗卫生组织体系的基础。通过整合行政性和半行政性的组织和人员，国家不仅在基层建立起能够贯彻执行正式行政事务的组织体系，而且还保持了地方在执行过程中的灵活性和自主性，创造了在基层社会落实基本公共卫生服务工作、满足基层民众的医疗卫生需求的成功经验。

（二）卫生监督执法

当前的基层卫生监督执法工作同样主要依托于乡镇、村（社区）两级医疗卫生机构及其人员来开展。在此基础上，区县一级卫生监督执法部门也会对下级执法机构和执法人员提供必要的指导和帮助。因此，与基本公共卫生服务相同，当前基层卫生监督执法的组织体系主要由区县、乡镇和村（社区）三级组成。

从机构设置来看，乡镇卫生监督所通常选定同级卫生院的现有工作人员组成。作为卫生监督执法体系中的最基层单位，乡镇卫生监督所国家卫生监督执法体系的末梢，也是基础。S镇卫生监督所现共有3名执法人员，分别为S镇卫生院的院长、副院长和公共卫生科主任；村一级并没有正式性的卫生监督执法机构，只设有卫生监督协管员，通常由村医担任。卫生监督协管员没有正式执法权限，但却在在实践中承担着违法信息收集和上报的重要工作，是基层卫生监督执法体系中不可或缺的部分。在S镇下辖的6个村委会中，每个村都设有一名卫生监督协管员，负责村委会区域内有关卫生监督执法的协助性工作。协管员虽然在体制上只是协助性的角色，却在实践中成为了执法工作开展的基础。只有通过协管员，上级执法部门才能了解到辖区内（特别是农村中）的违法行为，进而开展相应的监管和执法。

从人员编制来看，乡镇卫生监督所的执法人员必须为正式行政干部，才能够行使相应的行政执法权限；而村（社区）中的卫生监督协管员由村卫生室和社区卫生服务中心（站）中的工作人员兼任，属于典型的辅助性行政执法人员，显然没有执法权。因此在实践中，卫生监督协管员主要负责区域内有关医疗卫生的行为进行协助性监督、管理和执法，如餐饮卫生监督、饮用水卫生管理、打击非法行医等工作，都是卫生监督协管员的应有职责。

在具体的卫生监督执法工作中，卫生监督协管员发挥了监控、举报和协助等重要作用。由于卫生监督协管员长期生活在村庄（社区）中，天然拥有辖区内的社会关系网络，这为其监控辖区内的违法行为提供了便利条件。通过运用社会关系网络，卫生监督协管员能够低成本地、迅速地获得违法信息，为卫生监督所提供必要的执法情报。而且，通过卫生监督协管员的引导，卫生监督所的执法人员能够顺利进入村庄和社区，避免执法工作陷入迟缓和冲突。显然，卫生监督协管员不仅能够缓解基层卫生监督执法工作中执法资源不足的问题，还在基层卫生监督执法工作中发挥着执法线人的作用，成为了执法工作的社会基础。

综上，当前基层基本公共卫生和卫生监督执法的组织体系具有鲜明的行政性和半行政性结合的特征。基层组织体系的行政性，能够减少法律法规和公共政策的执行偏差，保证国家意志的顺利达成。而基层组织体系的半行政性，则有利于国家在行政事务开展时有效整合社会资源，以达到节约行政成本、满足社会需求的目标。在实践中，执行政策的组织体系是国家能力的承载体，其深入基层的限度、贯彻法律法规和公共政策的限度，便是国家能力的限度。因此，完善的基层政策执行组织体系的建立与运转，是国家能力发展的具体表现。S镇的公共医疗卫生工作表明，精密而合理的政策执行组织体系，是当前基层基本公共卫生服务工作和卫生监督执法工作的主要执行者，为法律法规和公共政策的顺利施行提供了不可或缺的支撑。下图展现了当前基层基本公共卫生服务和卫生监督执法的组织体系。

三、基本公共卫生服务和卫生监督执法的实践及其困境

当前基层基本公共卫生服务和卫生监督执法的工作主要依托于完善和有效的公共医疗组织体系进行，使得相关法律法规和公共政策获得了较为良好的落实。但是，专业化组织体系需要庞大行政资源和社会资源的支撑，而S镇所处地区的经济发展状况和财政水平决定了当地行政部门仍然无法很好地满足这种资源的支出与消耗，这导致当前的基层公共医疗卫生工作出现了一定程度的困境。

（一）基本公共卫生服务的实践

在S镇，依现行《规范》规定，基本公共卫生服务共12个项目都在镇卫生院和村卫生室的相互配合下得到了有序的开展。关于城乡居民健康档案管理方面的工作。S镇于2011年正式开始着手建立居民/村民健康档案，按《规范》规定给每个居民/村民都建立一份健康档案。该工作总共持续了一年多的时间，到2012年年末才实现了全镇健康档案全覆盖。在这个过程中，S镇镇村两级的医疗卫生机构的医务人员全部投入到健康档案建立的工作当中。针对一些居住在相对偏远山区的少数民族村民，则主要由熟悉地方情况的村医负责走访登记。目前S镇的城乡居民健康档案管理工作主要由镇卫生院负责，并由村委卫生室在一定情况下进行协助管理。

关于健康教育方面的工作。当前S镇的健康教育工作主要为提高群众公共卫生素养和个人健康素养，尤其针对青少年、妇女、老年人、残疾人、0～6岁儿童家长、农民工等特殊群体。健康教育工作主要由卫生室负责进行。由于S镇中绝大部分为农业人口，农民的生计模式决定其很难定期抽出时间参加各类型的健康教育活动。因此，卫生室村医一般会选择在年节集会、村民大会等人员相对集中的场合进行开展，力求能达到《规范》的要求。

关于预防接种方面的工作。^（5）在S镇，预防接种工作由镇村两级医疗卫生机构配合完成。疫苗均由镇卫生院统一提供，在每月定期发放到村医手中。由村医根据档案记录进行疫苗接种。

关于0~6岁儿童健康管理、孕产妇健康管理和老年人健康管理方面的工作。在S镇，0~6岁儿童健康管理的工作主要由村医来完成。由于村卫生室配备的医务人员有限，卫生室没有足够的人力来对整个村的学龄前儿童进行完全和细致的健康管理，只能将该项工作的重心置于新生儿（3个月以内）健康管理上。针对其他年龄段儿童的健康管理工作，村医们只能另抽时间尽力应对。此外，S镇各村委会卫生室均专门配置了一名女性专业妇产村医，由其进行产前随访和产后访视。由于村医长年生活于村庄中，对各家孕产妇的情况都相当熟悉，即使平时没有进行入户随访，但仍然能够通过社会关系网络获取村庄中孕产妇的信息，从而及时掌握其健康动向。自2011年开始，S镇医疗卫生机构会组织区域内65岁以上常住居民进行每年一次的免费体格检查。每次体检时，卫生院一般会派3~5名医务人员下村支援工作，并保障体检设备。

关于慢性病患者健康管理（高血压、糖尿病）、重性精神疾病患者管理和结核病患者健康管理方面的工作。在S镇，自2014年开始对区域内35岁以上的慢性病（高血压和2型糖尿病）患者和重性精神病患者开展健康管理工作。这项工作目前主要由村医负责落实，先由村医统计患者人数，进而登记信息录入健康档案，之后由进行每个季度一次的访视。

关于传染病及突发公共卫生事件报告和处理服务方面的工作。该服务项目属于医疗卫生中疾病预防控制的工作范畴，在区县层面由疾控机构及其他专业机构负责开展，在乡镇和村（社区）层面则具体有乡镇卫生院、村卫生室和社区卫生服务中心（站）负责落实。在实践中，传染病的发现和上报机制一般由村医发起。各村卫生室村医在接收到如发热、肠道感染、皮疹等疑似传染性病例时，便需要填写登记报表，并在规定时间内上报到镇卫生院，再由卫生院上报到上级疾病预防控制部门。在S镇，关于突发性公共卫生事件的报告和处理同样实行镇村联动机制，即在发生突发性公共卫生事件后实施全镇医疗卫生系统的全体动员，集中人力物力处理该类事件。2014年6月S镇中学发生过一起集体性食物中毒事件，最后查明中毒原因为学校食堂所提供的早餐不符合卫生标准所致。当时共有15名学生出现了食物中毒的症状，其中5人情况比较严重。在这种情况下，镇卫生院发起了针对突发性公共卫生事件的应急预案，不仅集中了全卫生院的医务人员，还将所有村卫生室村医召集起来一起支援此次事件的处理。

关于中医药健康管理方面的工作。该管理项目从2014年6月份正式开始，主要管理工作为针对区域内65岁以上老年人进行中医体质辨认并将相关信息记录存档，属于国家中医药推广工作的范畴。在S镇，该管理项目的具体工作由各村卫生室村医负责落实，全县每年以20元/人的标准由财政给村医支付开展该项工作的补贴。

（二）卫生监督执法的实践

2012年，S镇卫生监督所正式成立，同年下辖各村设立卫生监督协管员1名，由此构成了S镇的卫生监督执法体系。目前，S镇卫生监督执法机构开展的工作主要分为医疗卫生监督和公共卫生监督两大类。其中，医疗卫生监督主要包括对区域内医疗机构（包括医院、诊所、美容保健机构等）的职业资格、职业范围及其医务人员的职业资格注册进行监督管理，重点打击区域内的非法行医现象；公共卫生监督主要包括对餐饮供应场所、公共娱乐场所、饮用水厂、学校等公共场所的卫生状况进行监督和管理。

关于医疗卫生监督方面的工作。由于S镇卫生监督所的执法人员人数有限，还需要兼顾卫生院方面的医疗卫生工作，很难对区域内关于医疗卫生的行为事项进行全面而及时的有效管理。因此，村一级的卫生监督协管员在实践中的作用便十分重要。在实践中，卫生监督协管员承担着除了直接执法行动以外的大部分工作，包括医疗机构的监督管理、非法行医信息的收集和上报、执法协助活动及其他协助执法工作等。卫生监督协管员由村医兼任，属于村庄社区的内部成员，与其他村民共享着一套“地方性知识”，^[5]分享着村庄中的各种信息。因此，卫生监督协管员可以轻易地捕获到区域内发生的有关医疗卫生的违法现象，进而及时做出相应的监管措施。2015年7月份某天，S镇汉村的村医闫超就通过这样的信息获取机制进行过一次执法行动。当天闫超接到同村一村民的电话，该村民发现村中小卖部附近有一群人在进行医疗保健的宣传活动。在接到报信后，闫超即刻赶到现场，经过暗中探查，发现是县城某私立专科医院在开展宣传活动，吸引村民进城就医。但是，该次宣传活动并没有办理备案和审批手续，属于违法行为。在查明情况后，闫超向S镇卫生监督所进行上报，并协助执法人员一同查处了该例违法行为。通过以上案例，可以发现村一级卫生监督协管员在医疗卫生监督工作中的重要作用。应该说，以卫生监督协管员为触手的基层医疗卫生监督体系是十分高效且成本低廉的。卫生监督协管员的存在，使得基层医疗卫生监督体系在不需要耗费大量的正式性的行政资源的前提下，保障了执法工作的有效进行。

关于公共卫生监督方面的工作。S镇的公共卫生监督工作主要包括辖区内餐饮娱乐等公共场所卫生监督管理、饮用水卫生管理和学校卫生监督等。实践中，上述工作任务较为繁杂，常使得卫生监督所疲于应付，因此也需要村一级卫生监督协管员进行分担。如针对餐饮娱乐场所卫生的监督管理工作，需要对区域内的所有涉及公共卫生的场所进行登记建档，并定期进行检查巡视，这部分工作主要由卫生监督协管员来完成。由于农村地区的餐饮娱乐场具有显著的临时性和流动性特征，如村中的茶馆、餐馆等公共餐饮娱乐场所，大都属于农民的副业，基本没有规范化的运营模式，因此容易成为公共卫生监管的难点。针对这种情况，由熟悉村庄情况的卫生监督协管员来对这些管理对象进行信息登记和日常监督，既能够降低执法成本，又能够实现公共卫生的有效监督。又如针对饮用水卫生的管理工作，需要定期对村庄水源进行监测，从而保障村民饮用水的安全卫生，这部分工作同样需要依靠村一级卫生监督协管员来完成。农村饮用水系统比较复杂，大都因地制宜，有的引用自有山地水源满足需求，有的依靠镇上自来水厂进行供给，但无论如何都需要人力对水源质量进行监控和检测，这便成为卫生监督协管员的主要工作。再如学校卫生监督工作，按照县卫生部门要求需要在每所学校配备值班校医1名，根据S镇卫生院的安排由学校所在村委会卫生室的村医担任，每周到学校进行一次例行巡视，检查学校卫生管理情况，掌握学生健康信息，在开学和期末两段特殊时期还需要驻校值班。

（三）基本公共卫生服务和卫生监督执法的实践困境

S镇的经验表明，在基层基本公共卫生服务工作和卫生监督执法工作开展落实的过程中，乡镇和村（社区）两级医疗卫生机构及其医务工作人员都遇到了一定程度的实践困境。具体而言，这些困境体现在服务/执法资源不足、组织激励匮乏、服务供给与需求错位等方面。

与当前大多数基层行政部门和执法部门的处境相似，处于医疗卫生组织体系基层的卫生院、卫生监督所、村卫生室和社区卫生服务中心（站）同样面临着治理资源不足的困境。2011年《规范》被修改完善后，基层的基本公共卫生服务项目有所增加，工作量也随之上升。在这种情况下，尽管国家对基础医疗卫生服务的资金投入不断增加，也对基层医疗卫生机构的工作队伍进行了扩充，但仍然无法十分有效地应对日益增加的工作难度和不断增长的社会需求。因此，基层医疗卫生机构在落实基本公共卫生服务的过程中，必须依靠村卫生室和社区卫生服务中心（站）中的半行政化医务人员，以他们作为国家行政权力的延伸，将基本公共卫生服务工作落实到村庄和社区这样的最基层社会当中。从S镇的经验来看，村医在基层公共医疗卫生工作中起到了基础性的作用。由于当前我国的基层卫生执法体系仍然处于初建阶段，在组织机制和执法技术上都亟待完善，这在广大农村地区体现得尤为明显。

对于基层医疗卫生服务部门和卫生监督执法部门而言，其机构中组织激励的缺乏其实是治理资源不足另一个面向，是治理资源不足在医疗卫生部门内部的表现。S镇位于经济条件尚欠发达的山区，地区政府无法在公共医疗卫生事业中投入过多的财力，这影响了基层医疗卫生服务工作和卫生监督执法工作的开展效果。在S镇，村卫生室的村医普遍认为其工作待遇偏低，至少与其目前所需要开展的繁杂服务工作和协管工作不相匹配。在S镇，一名村医的年收入大约为2万元左右，这样的收入水平显然无法满足日常的生活维持。因此村医门普遍需要开展副业以维持家计。自2009年《规范》颁布施行以来，国家便开始对基层公共卫生服务工作进行规范化的落实和管理，对于村医们而言，其中最为突出的变化就是规范化文案工作量的增加。如档案建立管理、信息卡建立管理、随访记录等文案工作成为了村医们的另一种工作压力，特别对于部分年老的村医，更是一种额外的工作负担。在这种情况下，由于地区医疗卫生管理部门没有足够的财力另行招聘专职的文案管理人员，只能将这部分增加的工作压到村卫生室及其医务人员头上，而基层医疗卫生工作人员的工资待遇水平却无法得到相应的提升，使得整个基层医疗卫生体系出现了组织激励不足的困境。

随着《规范》的推行和相关卫生监督法律法规的落实，国家针对基层公共卫生服务工作和卫生监督执法工作进行规范化管理的同时，也增加了大量的行政管理事务和监督执法事项。但是，从基层的医疗卫生工作经验来看，这些新增的服务工作并没有完全满足基层人民的医疗卫生需求，不仅浪费了大量的行政资源，还造成了社会群众的反感和抵触。在S镇，许多村医反映当前开展的部分基层公共卫生服务项目太过务虚，形式化问题严重，不仅没有起到服务民众的效果，还成为了村卫生室工作的额外负担。以健康教育服务项目为例，《规范》要求村卫生室和社区卫生服务中心（站）需要定期在机构场所中设置健康教育宣传栏，对宣传栏的数量、面积和内容都做出了详细规定，还要求每2个月至少进行1次内容更新，并对该服务工作提出了具体的考核要求。在实际考核过程中，S镇卫生院要求村卫生室拍照记录每次宣传内容，并登记归档形成文字材料，以作为该项工作的考核依据。在上级单位的严格要求下，各村卫生室村医不得不依照要求完成上述工作。但根据村医们的反映，这些他们辛苦开设的宣传栏并没有达到应有的宣传教育效果，因为平时几乎没有村医会特意留意这些展板上的内容。显然，上述经验反映出当前基本公共卫生服务工作的一种实践问题，具体表现为政府医疗卫生服务供给与社会实际医疗卫生需求之间的错位，这种错位的形成原因主要在于基层医疗卫生机构片面形式化地执行医疗卫生法律法规和相关政策，从而忽略了基层社会对医疗卫生的真正切实需求。

基层公共卫生符合和卫生监督执法的实践，主要是相关基层政策执行组织体系的运作实践。基层政策执行组织体系的良好运转，体现了国家能力的发展。而基层政策执行组织体系的实践困境，则体现了当前国家能力的发展限度和缺陷。在实践中，国家能力是多样而具体的，基层政策执行组织体系的整体结构只是其中的一个具体面向。在此之外，组织的运行成本、组织人员的积极性、组织与社会的关系都会影响着政策执行组织体系运转的有效性，进而影响着其所承载的国家能力的具体效度。

四、国家能力视野下的公共政策执行

王绍光、胡鞍钢将国家能力概括为国家将自己意志、目标转化为现实的能力，并细分为汲取、调控、合法化和强制等四种能力。^[6]其后王绍光又将国家能力分为强制、汲取、濡化、认证、规制、统领、再分配、吸纳和整合八种能力。^[7]以上述学者对于国家能力的分析和理解为基础，可以对国家能力的基层实践形成更为细化的认识。

近年来，国家在公共医疗卫生领域，特别在基层公共医疗卫生领域中投入了大量的建设资金和治理资源，既推动了基层公共医疗卫生服务的长足发展，也实现了对基层公共卫生工作的有效管理，达到了治理和服务的双重目标。国家不仅制定和颁布了一系列关于基本公共卫生服务和卫生监督执法的公共政策和法规，还建立了一整套完善的基层医疗卫生部门组织体系，以作为国家权力在基层运作的媒介和触手。

在落实基本公共卫生服务和进行卫生监督执法的实践中，规范体系和组织体系均发挥了基础性的作用。规范体系包括涉及公共卫生服务和卫生监督执法的相关法律法规和公共政策，这为基本公共卫生服务和卫生监督执法提供了必要的执行基准和工作目标，是国家意志在公共医疗卫生领域的表达和表现；组织体系则包括涉及公共卫生服务和卫生监督执法的相关行政性部门和半行政化单位、个人等，这些机构及其个人为基本公共卫生服务和卫生监督执法工作提供了必要的执行力量和社会条件，是国家意志最终得以实现的物质性和组织性保障。在实践中，规范体系和组织体系相辅相成，若没有公共医疗卫生规范体系作为医疗卫生部门的管理依据和执法依据，基层的基本公共卫生服务和卫生监督执法工作便失去了方向和目的，也丧失了自身合法性的依据；若没有医疗卫生部门组织体系对公共医疗卫生法律法规的适用和执行，基层的基本公共卫生服务和卫生监督执法工作便只能是纸上的条文，成为了空有规范效力而没有社会实效的“死法”。

国家能力的发展，离不开规范体系（包括公共政策和法规）的建立和推行，也离不开基层相关职能部门的组织建设和有效运转。这套基层政策执行组织体系的建立和运转，不仅为国家相关公共政策在基层的贯彻提供了基本组织保障，还使得基层行政工作得以逐渐向专业化和规范化的方向发展。尤其是，通过吸纳基层社会中的半行政性机构和人员，并向其输入专业化的规范和技术，使得现代化的国家意志得以在基层转化为社会现实。在此过程中，国家不仅完善了基层的行政体系，也有效激发了社会自身的活力，两者优势互补，促成了国家能力的增长与实现。下图展现了国家能力的这种运作机制：

从当前基层基本公共卫生服务和卫生监督执法的相关实践来看，国家医疗卫生公共政策和相关法律法规在基层得到了较为良好的贯彻。这得益于国家现代化发展后国家能力的增长，也彰显着国家能力在基层社会的实现和发展。陈柏峰对城建规划区违建执法的研究表明，违建执法的困境指向的是当前该领域国家能力的不足现实。^[8]以此为参考思路，S镇的公共医疗卫生工作实践表明，以《规范》为准则的基本公共服务和卫生监督执法在基层的落实，则可谓是国家能力渗透和扩张的成功案例。

在S镇，基本公共卫生服务和卫生监督执法协管的实践虽然仍带有浓厚国家强制能力的性质，但同时也体现了国家的调控能力和再分配能力，展现出当前国家能力内涵中的诸多更具现代化的特征与面向。从工作性质来看，公共医疗卫生事业不仅是兼具强制性和行政性的工作，也是兼具服务性和社会性的工作。从《规范》规定的12项内容和S镇落实《规范》的经验可知，我国的公共医疗卫生事业已经进入到一个更贴近基层社会、更强调服务社会的发展阶段。这说明，当前国家着力于完善基层的基本公共卫生服务和卫生监督执法的实践，是国家能力走向多元、深入社会的具体发展表现。

在上述过程中，应该看到，公共医疗卫生事业的具体特征，以及国家能力的发展趋势，对当前基层公共医疗卫生职能部门的组织体系提出了更高的要求。由此可见，对于当前的中国而言，在国家能力发展的过程中，组织体系的完善和运转是一个更为切实和紧迫的问题。特别在我国已经建成中国特色社会主义法律体系的情况下，要想在基层社会贯彻落实相关法律规范（包括公共政策），就必须着力完善基层政策执行组织体系的构成与实践。其中，不仅要合理利用国家所投入的资源，完善组织激励机制。还要更多地汲取社会资源，保持行政性和半行政性结合的优势，强化基层政策执行的组织体系。更要在基层政治执行组织体系和基层社会之间建立密切联系，及时调整政策执行过程出现的偏差，保障公共政策的落实能够真正满足基层民众的需求。

注释：

（1）根据学术惯例，文中出现的人名、地名一律进行了技术处理。

（2）详细相关数据，参见卫生部《2009年我国卫生事业发展情况简报》、2010年温家宝总理《政府工作报告》及贾康《“十二五”时期中国的公共财政制度改革》等。

（3）严格意义上，村卫生室和社区卫生服务中心（站）在规范和制度设定中属于村委会和社区居委会的附属单位，并非正式性的医疗卫生机构。

（4）这名临时工为苗族村医，是政府为了支持少数民族偏远山区医疗卫生工作而特意留院培养的医务人员，业成后将分配回原籍村委会担任村医职务。

（5）预防接种，是指乡村医疗卫生机构对区域内居住满3个月的0～6岁儿童进行预防接种档案管理和疫苗接种的工作。

参考文献：

[1]Skocpol, Theda, “Bring the State back in: Strategies of Analysis in Current Research”, in Evans, Peter B., Rueschemeyer, Dietrich, Skocpol, Theda, Bringing the State back, Cambridge; New York: Cambridge University Press (1985).

[2]张长东.国家治理能力现代化研究——基于国家能力理论视角[J].法学评论,2014,(3):25-33.

[3][美]米格代尔.强社会与弱国家[M].张长东等译,南京:江苏人民出版社,2009.

[4][美]迈克尔·曼.社会权力的来源[M].刘北成,李少军译,上海:上海人民出版社,2007.

[5][美]吉尔茨.地方性知识.阐释人类学论文集[M].北京:中央编译出版社,2000.

[6]王绍光、胡鞍钢.中国国家能力报告[M].辽宁:辽宁人民出版社,1993.

[7]王绍光.国家治理与基础性国家能力[J].华中科技大学学报（社会科学版）,2014,(3):8-9.

[8]陈柏峰.城镇规划区的违建执法困境及其解释——国家能力的视角[J].法学研究,2015,(1):20-38.

* 基金项目：国家社会科学基金重点项目“国家治理能力视野下的乡镇执法权配置与运行研究”（15AFX008）

作者简介：陈柏峰（1980- ）湖北咸宁人，中南财经政法大学法学院教授、博士生导师；刘杨（1989-），广东梅州人，中南财经政法大学法学院博士研究生，主要研究方向：基层治理、基层执法。