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司法独立的冷思考

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[摘要] 在肯定总方向之余,对“司法独立”做一番现实的“冷思考”并非多余。尽管这些冷思考没有直接证据(至多有佐证),只是根据现实政治逻辑和政治潜规则所做的推测或揣测,但相信还是能对司法改革做出些许预警,并能为改革前的调研、论证提供一些切入点。

新一轮司法改革的取向已经明朗,在不久的将来即有具体实施方案“落地”。中共十八届三中全会通过的《关于全面深化改革若干重大问题的决定》中提出,推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理。这意味着司法改革将要向体制性独立迈出关键的一步。虽然这一改革取向值得期待,但仍有必要前瞻其与当前中国司法现实对接后可能面临的障碍甚至挫折。

因此,在肯定总方向之余,对“司法独立”做一番现实的“冷思考”并非多余。尽管这些冷思考没有直接证据(至多有佐证),只是根据现实政治逻辑和政治潜规则所做的推测或揣测,但相信还是能对司法改革做出些许预警,并能为改革前的调研、论证提供一些切入点。

一、对人财物省级统管的后果推测

1、实现省以下地方司法机关人财物的省级统管,必然需要一个省级机构,负责审批地方司法机关编制的预算报告,并监督预算的执行情况。而将预算审批权和预算监督权赋予哪个机构,是司法改革设计者首先面对的问题。目前,围绕这项权力的政治博弈正在进行。但是,考虑到省级司法机关在管理地方司法机关方面久已形成的权威和信息优势,可以合乎情理地预测,省级法院、检察院最有可能在竞争中胜出,分别获得省以下地方法院、检察院的预算审批权和预算监督权。

2、有效的管理需立足于准确的信息。事实上,由于省级司法机关对于地方司法机关人财物的真实需求,并不比地方政府更加清楚,因此,实现省级统管后,如何避免司法资源的无效率分配,将是一个更为艰巨的制度挑战。此外,由于编制和审批预算的信息不对称加剧,地方司法机关之间的预算竞争和编制竞争会较此前(地方司法机关与地方党政机构之间的预算竞争和编制竞争)更为激烈。而上述两个因素的直接后果则是,围绕预算审批和预算监督,省级司法机关会获得相对于地方政府更大的寻租空间。况且,由于省级司法机关原则上并不承受无效率分配的直接后果,所以没有理由简单认为,实现省级统管就能有效遏制与预算审批和监督相关的腐败。相反的推测反而更可能成立。

3、省级司法机关对地方司法机关的“预算盘剥”也难以避免。这个推测是有佐证的。以山东省为例,目前,省以下地方法院收取的诉讼费按固定比例(25%)上缴给省法院,省法院将这部分诉讼费在全省统筹后再分配给地方法院,这种做法就隐含着省法院对地方法院的“预算盘剥”,并且已让地方法院颇为不满。倘若,司法实践中,基于种种法定因素,基层法院需要退还当事人全部或部分预交的诉讼费,那么,已经上缴省法院的那部分诉讼费绝无可能再退还给基层法院。而且,根据基层法院的以往经验,较之向地方财政要钱要物,向省法院要钱要物的难度要大得多。

4、省级司法机关的权力膨胀,还会导致地方司法机关的人事权被逐级压缩。倘若地市级司法机关的高层正副职全部由省级司法机关派出担任,那么,基层司法机关的高层正副职则很可能会被地市级司法机关人员挤占。这一推测的佐证是,尽管根据现行组织制度,地方司法机关的高层正副职均由地方人大选举产生,但由于多年来司法改革一直强化系统内的垂直管理,所以地方司法机关“一把手”的任命权早已悄悄转移,以至于,地方司法机关的“一把手”过半数是从上级司法机关产生。这一事实,让我们有理由担心,一旦实现省级统管,除非硬性阻止上下级司法机关之间的人事流动,否则上级司法机关向下级司法机关“排泄”人事任命权的趋势就难以阻挡。其结果将有可能是,地方司法机关的工作人员升迁到中层正职就撞“天花板”了。

5、强化职称激励是个好办法,但作为一种激励机制,职称晋升不可能完全取代职务晋升。并且,除非职称晋升只以工作年限为标准论资排辈,否则,省级司法机关在制定晋升标准和控制晋升名额时,必定要朝着有利于省级司法机关工作人员的方向倾斜。

6、实现省级统管后,地方司法机关在失去了地方政治资源的支持之后,必然会在与省级司法机关的上下博弈中处于绝对弱势。而要有效约束省级司法机关的特权,就需要某种相当的制衡力量。这不能只靠制度约束,因为任何完美的制度都会因为实力悬殊而在实施过程中扭曲变形甚至形同虚设。设置出针对省级司法机关的制衡力量,无疑是司法改革设计者的又一道难题。

7、从前述分析还可以进一步推测,实现省级统管后,省级司法机关的权力会过度膨胀,并且其过度膨胀的权力几乎不可能被有效监督。这一结果很可能进而产生一个由以最高法院和最高检察院为龙头、以省级司法机关为主体的新的垄断性利益集团。尽管,省级统管后来自地方党委、政府的“政治干预”可能会减少,但来自司法系统上峰的“司法干预”则必定要增加。并且,同样是由于省级司法机关原则上并不承受“司法干预”的直接后果,所以有必要警惕——“司法干预”比“政治干预”的社会后果更加糟糕。

8、即便将预算审批权和预算监督权赋予省政法委或其他机构,也无助于问题的根本解决,权力膨胀只是从省级司法机关转移到了其他机关,由此引发的问题及引发问题的逻辑,都没有发生根本性变化。一个权力极度膨胀的省政法委符合司法改革的初衷吗?如果答案是不,那么有什么可靠的办法能够避免这种情形的发生?此外,我们还应注意到,工商系统、质检系统以及药监系统都曾经尝试过类似省级统管的改革,理由也大同小异,无非抗拒来自地方党委、政府的执法干预,但这些改革最终都以失败告终。失败的原因是什么、问题究竟出在哪里?这是设计司法系统省级统管之前的必要调研课题。

二、对地方政治干预的重新评估

在呼吁“司法独立”的语境中,来自地方党委、政府的“政治干预”很可能被夸大了,甚至可能被妖魔化了。无论出于哪种考虑,在设计司法改革之前,都应对“政治干预”的数量、频度和效果做一个广泛深入的调研。

1、根据我们有限的了解,至少在山东省,地方党委、政府以组织名义干预司法判决的情形并不多见。原因不言而喻,相关领导人不能不考虑其干预司法的政治风险。事实上,只有当严格依法判决或依法强制执行会严重损害地方经济、政治利益的时候,地方党委、政府才可能出面干预司法。此外,根据基层法院目前的经验,上级法院为管理、监督下级法院而下达的调研、报表、统计、信息、宣传等任务,几乎占到了下级法院工作量的三分之一,相比之下,地方党委、政府交办法院完成的任务则少得多。

3、司法上的“地方保护主义”,并不全部来自于地方党委、政府的政治干预,占尽“地利” “人和”的法院所在地企业,也能通过各种途径对法院施加显性或隐性的“经济干预”。而由于实现省级统管割裂不了地方法院与其所在地企业的地缘联系,所以,这一改革举措能在多大程度上防范“地方保护主义”,也成为司法改革的一个调研课题。

4、一些情况下,法院对政治干预并不排斥,反而持欢迎态度。尤其在面对涉及拆迁、环保等棘手案件时,法院以其有限的政治资源常常无力应对。此时,党委、政府的政治干预客观上帮助法院解脱了困境。诸如此类的政治干预,尽管没有法律依据,但却有政治合理性。此外,在棘手的执行案件中,法院也经常借助党委、政法委的政治支持;地方司法实践中颇有成效的“执行联动机制”,其核心就是通过依托政法委、背靠党委来强化执行的力度。

5、在地方政治生态中,法院和党委、政府很容易形成一种默契:法院一般不会触碰地方党委和政府的底线,并且,党委政府也很少突破法院的底线。这很类似于美国的联邦最高法院与政治机构的关系。当中国学界讨论美国的司法独立时,经常忽略的事实是,联邦最高法院是个政治性法院,经过长期博弈,它和其他政治机构早已达成了超越宪法的默契。

6、政治干预会多大程度损害法律的权威?这个问题在深入调研之前也不能想当然给出答案。必须综合考虑许多因素:(1)倘若政治干预较多是为法院解决难题,较少是给法院制造难题,那么长远看,政治干预也许会在某种意义上强化法律权威。(2)由于政治干预司法的真实数量并不像人们通常想象得那么多,并且几乎所有政治干预都是暗箱操作,再加之有相当比例的政治干预会让纠纷各方和法院大致满意,所以,政治干预损害法律权威的程度可能被夸大了。(3)倘以整体社会福利作为更高的参照,倘若政治干预所产生的社会收益足以补偿法律权威受损所造成的社会损失,那么,为了维护地方经济政治利益,而在一定程度上牺牲法律权威,就应算是社会转型期内的一种合理代价。假定某个地区的支柱企业因欠债而被法院强制执行,由于法院首选的执行措施是查封企业账户,即使该企业资产足以偿还全部债务,也可能由于其资金账户被查封而被迫停产,这会给地方经济、财政、就业带来严重的压力。通常情况下,这种案件会由地方党委、政府出面协调,必要时还会调动金融机构共同参与。通过这种政治干预,原被告双方更容易获得一个在既定条件下的双赢。尽管如此处理案件也会损害法律权威,还会激励机会主义诉讼,但相比于法院百分之七八十以上的调解率和执行和解率,前者的正面效果要大得多,而其负面效果却只是边际性的。毕竟,在社会转型期,法律还不够完善的条件下,法律决策并不拥有相对于政治决策的天然合理性。

7、法律和政治之间的冲突是常态化的,各国莫不如此。在社会转型期,尤其是大国的社会转型期,两者之间的冲突自然会更加尖锐、也更加频繁。因此,客观上需要一个缓解这种冲突的协调机制。在中国当代的地方政治生态中,党委、政府、政法委以及法院内部的审委会,就经常通过政治潜规则的形式单独或联合扮演协调者的角色。这一协调政治和法律冲突的隐蔽渠道当然带来了许多负面后果,但若这一隐蔽渠道被司法独立彻底堵塞,法律与政治之间的冲突就不能及时化解。司法独立的隐含义,是当法律决策和政治决策发生冲突的时候,保证后者无条件服从前者。但在当代中国,这种追求很可能遭遇两个陷阱:

(1)地方政治势力的全面反弹。一旦法院判决因屡次触碰地方政治经济利益的底线而遭到地方党政机关的大面积抵制,结果将会很糟糕——且不说法律权威会更大程度受损,更重要的是,原本在地方层级可以化解的冲突,就被迫被推到了省级部门,甚至需要由中央直接面对。对此,一个有力的佐证是,1997年首次修改的《刑事诉讼法》实行后,羁押期限的缩减招致了全国范围内公安机关的普遍反弹,其结果是“超期羁押”屡禁不止。此外,由于忍受不了《刑事诉讼法》对传唤、拘传的严格时间限制,检察机关与纪委联合办案(利用纪委的“双规”突破传唤、拘传的时间限制)就越来越成为公开的秘密了。

(2)司法孤立。实现省级统管后,在地方政治生态中,检察系统的权威多半会进一步增强,而法院系统的权威则很可能会被继续弱化。审判权是一种天生弱势的权力,它的权威理应来自公信力,但在司法公信力匮乏的条件下,就要被迫求助于政治支持。一旦省级统管使得地方法院失去了地方政治资源的支持,法院就会在地方政治生态中被迅速边缘化,强制执行也可能因此遭遇更多的障碍。在“党领导一切”的政治环境中,“司法独立”搞不好就成了“司法孤立”。

8、相比之下,地方党委对检察机关的政治干预更值得防范,这种政治干预通常会削弱反腐败的力度,并且还可能使得反腐败工作与地方权斗纠缠不清。但仍需注意的是,反腐败工作面临几个刚性约束:预算约束、编制约束、制度约束以及“政治承载力约束”。后者很少被提及,但却不能被忽视。反腐败工作如短期内不能法治化、彻底化,其力度可暂以不超越地方政治承载力的极限为宜。

三、司法改革的延伸思考

在国内学术界,“司法独立”不仅常被用来描述西方司法制度的成功经验,而且被当做中国司法改革毋容置疑的“价值取向”。然而,迄今为止,我们对于“司法独立”的知识积累还相当薄弱,经验值是零。至于,体制性独立的改革措施能否在当代中国极其复杂的政治生态中存活下来,在当下中国的司法现实中会遭遇何种抵制、变异,还未有过令人信服的试验和论证。司法改革不能基于信念和理论,它必须指向问题。对应于解决问题,“司法独立”只是手段,而不是目的。但在中国学术界,“司法独立”却变成了一种目的性的“价值追求”。这种观念会削弱人们对中国式“司法独立”的反思能力,对于问题的关注也容易被淹没在意识形态的争论之中。

当前中国司法面临的主要问题是什么,“司法独立”能否真正解决这些问题?即使能,也还需进一步研究:着眼于解决实际问题,是否还存在替代性方案?以及,“司法独立”所带来的负面社会后果(包括制度转换成本)会有哪些?上述问题,都要求司法改革设计者在广泛调研的基础上继续深入研究。

司法改革需要“成本观念”。无视成本的改革只是折腾。理论上,即使某个改革方案能够产生一些积极后果,但若改革收益最终会被改革成本所淹没,仍无法避免失败的结局。

司法改革还需要“均衡理念”。即使某个改革方案确实能够解决某个问题,但若这个问题被解决之后又引发另一个问题(所谓“按下葫芦起来瓢”),那么改革的目标,就不再是彻底解决其中某一个问题,而应致力于将这两个问题的潜在社会损失的总和降至最低。换言之,司法改革不应当追求一个单向度的极点,而应当在多向度之间努力捕捉一个恰当的均衡点。

对当下中国法院、法治的症结归结于司法不“独立”,因而相应的对治策略就是“司法独立”,是一种在思想市场上颇占风头的一种意见。对此,我们想强调一点:本文的写作目的并非否定“司法独立”。恰恰相反,我们真诚地希望,文中对司法独立提出的所有质疑,在经过广泛调研和严谨论证之后,能够最终被彻底消解。

作者分别为中国海洋大学法政学院特聘教授、山东省聊城市东昌府区法院副院长

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