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强舸:“国有企业党委(党组)发挥领导作用”怎样强舸:改变着国有企业公司治理结构?——从“个人嵌入”到“组织嵌入”

[摘要] 党组织参与企业治理是中国特色社会主义政治经济学重要并独特的议题。十九大《党章》修改删去“政治核心”,增写“国有企业党委(党组)发挥领导作用......依照规定讨论和决定企业重大事项”,意味着党组织参与治理从个人嵌入到组织嵌入的重大转变。基于相关法规文件,结合2014~2018年调研资料,本文研究十八大后加强党建对国企治理结构的改变。研究发现:1.企业内部,横向构建党委党组决定“什么不能干”、管理层决定“干不干/怎么干”决策分工机制;纵向,《党章》修改区分“国有企业党委(党组)”和“国有企业中党的基层组织”,分别赋予“领导作用”和围绕经营开展工作职能,完善了企业“决策—执行”的层级分工。2.企业外部,“管资本就要管党建”重塑政治干预格局,管资本改革削弱行政部门的外部干预,“领导作用”强化企业党组织的内部干预,以期达到赋予国企完整决策权和遏制“内部人控制”双重目标。

 

作者简介:强舸,中央党校党建部副教授,北京市海淀区大有庄100号中央党校党建部,13522942171,qiangge85@126.com。

 

党组织参与公司治理是中国国有企业一大特色,是中国特色社会主义政治经济学重要并独特的议题。现有文献均以十四大《党章》的国企党组织“发挥政治核心作用”为研究起点。然而,十九大《党章》作出重大修改,删去“发挥政治核心作用”,增写“国有企业党委(党组)发挥领导作用,把方向、管大局、保落实,依照规定讨论和决定企业重大事项”,赋予党组织更深嵌入治理和决策的权限,目前,所有国企均已据此系统改造治理结构,这是国企改革必须面对的重大现实议题。我们关注的问题是:从“政治核心”到“领导作用”,党组织参与治理的职能和方式发生哪些变化?“国有企业党委(党组)发挥领导作用”制度安排怎样改变着国企公司治理结构?进一步而言,十八大后,为什么中央在国企改革同时,不断强化国企党建,提出“领导作用”,乃至提出“管资本就要管党建”[①]要求?换言之,“党委(党组)发挥领导作用”应该在国企改革特别是管资本改革中发挥什么作用?

 

一、文献述评与研究设计

(一)文献述评

在党组织参与治理议题上,企业管理和国企党建两个领域均投入不少关注。

作为中国特色的具体体现,经济学一直关注党组织在国企治理中的作用。相关文献聚焦治理绩效,运用定量研究,从某些指标探讨党组织参与对国企治理绩效的具体影响,大致可以归为两个方面:其一,有助于遏制管理层攫取过度利益,降低腐败风险,缓解“内部人控制”问题(Tenev&Zhang,2002;Chang&Wong,2004;王元芳,马连福,2014)。马连福等(2013)发现,党组织参与治理会抑制高管攫取超额薪酬;陈仕华等(2014)研究显示,国企纪委治理参与对高管非货币性私有收益有显著抑制作用;陈仕华、卢昌崇(2014)聚焦国企并购,发现党组织参与能抑制国有资产低价转让和流失问题。其二,提升治理水平和企业效率。马连福等(2012)研究显示,党组织参与对国企治理水平和董事会效率均有正向影响;黄文锋等(2017)发现,由于自身政治优势及作为企业重要利益相关者等原因,党组织参与能促进董事会非正式等级平等化,提升企业绩效;程博等(2017)发现党组织参与能提高国企审计水平,党组织参与程度较深的国企倾向选择规模大的会计师事务所。

那么,党组织依靠怎样的治理结构和运作机制发挥上述作用,影响治理绩效?上述文献普遍归因于党委会与董事会、经理层的“双向进入、交叉任职”机制,并讨论了党组织与管理层交叉比率,与董事会、经理层还是监事会交叉等问题,提出一些政策建议,但也存在不足。首先,相关文献对党组织参与方式的讨论并不全面,个人化的“双向进入、交叉任职”并不能涵盖党组织参与治理全部内容。更重要的是,对治理结构的讨论并非现有文献焦点,而只是它们考察治理绩效的附带产物,所以并未呈现完整的党组织参与下的国企治理结构。换言之,现有文献较好揭示了治理结果(绩效),但很少探讨治理/决策过程,对党组织与管理层的关系、在什么环节以何种方式嵌入决策、拥有哪些权限等关键问题语焉不详。例如,现有文献大多会提及“新三会”和“老三会”关系是国企治理关键问题,却少有系统讨论。事实上,现有文献普遍承认,目前对党组织参与的方式、权限、机制尚缺乏深入探讨,治理过程仍是黑箱,亟待进一步研究。

十八大后,随着顶层设计演进和国企实践发展,研究治理结构和决策过程变得更加重要并迫在眉睫。2015年,《关于在深化国有企业改革中坚持党的领导加强党的建设的若干意见》(简称《若干意见》)明确要求:“在章程中明确党建工作总体要求,将党组织的机构设置、职责分工、工作任务纳入企业的管理体制、管理制度、工作规范,明确党组织在企业决策、执行、监督各环节的权责和工作方式以及与其他治理主体的关系,使党组织成为公司治理结构的有机组成部分。”习近平(2016)特别强调:“中国特色现代国有企业制度,‘特’就特在把党的领导融入公司治理各环节,把企业党组织内嵌到公司治理结构之中,明确和落实党组织在公司法人治理结构中的法定地位。”在此思路下,2015年颁布的《党组工作条例(试行)》和2016年全国国企党建工作会议就党组织参与治理提出“讨论前置”(党组织研究讨论是董事会、经理层决策重大问题前置程序)等具体要求。2017年,绝大多数国企已构建了“讨论前置”机制,其治理结构和决策过程因此发生根本性改变。这是“领导作用”在实践中的具体体现。

马连福(2017)将党组织参与治理分为“内嵌于”和“内嵌到”国企治理结构两种模式,前者不改变治理结构,主要体现是个人发挥作用的“双向进入、交叉任职”,后者改变治理结构,即党组织以组织形式参与治理。十八大后,国企党建一系列举措意味着从过去“双向进入、交叉任职”的个人嵌入(“内嵌于”)向党组织整体发挥作用的组织嵌入(“内嵌到”)转变。作为实践导向的党组织参与公司治理议题,也就必须将研究重心转向组织嵌入。然而,由于时间原因,相关研究还很少涉及上述变化。十九大后,一些文献仍从“政治核心”定位探讨国企治理,这背离了当下国企实践的基本事实。

同时简要探讨党建领域相关文献。十八大后,党建领域也关注了党组织内嵌国企治理结构(李景治,2016;杨亮,2016;张弛,2017;王贵,2018)。这些文章对宏观原则分析较多,但对宏观原则具体应用和制度设计探讨较少。党组织内嵌治理结构是高度操作性议题,上述文献却在具体制度设计上研究不多,不足以回答国企的实践问题。之所以存在上述不足,很大程度上是因为研究的出发点问题。国企党建研究出发点应是“国企”,即从公司治理出发分析党建机制,这是《党章》要求“融入生产经营”题中之义。然而,不少国企党建研究对国企的“企业性”关注不够具体论述看不出和机关、农村、社区党建有多大区别。此外,十八大后,许多国企就党建实践也制定了不少制度,撰写了经验总结。这类内部文献我们收集了80多份,它能提供一手材料,呈现直观困惑、问题和做法,但特殊性过强,缺乏抽象。并且,受限于工作报告固有文风,这些材料对动态过程也缺乏阐释。

(二)研究设计

因此,本文旨在从党组织参与治理角度考察国企治理结构。全文布局如下:第二、三、四部分将依次探讨以下问题:(1)党组织从“政治核心”到“领导作用”制度变迁是怎样发生并演进的?并初步阐释十八大后决策权分配的变化。(2)在“国有企业党委(党组)发挥领导作用”大框架下,党组织在国企内部治理结构中处于什么位置?党组织嵌入后国企形成怎样的决策流程?党组织与管理层在决策中如何分工与衔接?(3)“党委(党组)发挥领导作用”也改变着国企面临的政治干预格局。管资本改革是国企改革核心内容,它旨在削弱外部干预,“领导作用”意味着强化内部干预。那么,如何理解“管资本就要管党建”的制度逻辑?在两者共同作用下,国企政治干预格局正在发生怎样变化?第五部分予以小结。

在研究方法上,现有文献关注治理绩效,普遍采用定量方法,但研究治理结构很难使用定量方法。因此,本文采用定性方法,除相关中央文件和党内法规外,经验材料来自2014至2018年在50多家国企的调研和课题合作,涉及多个行业,涵盖央企、地方多个层级,包括铁路总公司、南方电网、神华集团、深业集团、延长石油、云南农垦等,还访谈了国资委、工信部等相关部门。此外,我们深度参与了一些国企实践,提供过咨询意见乃至系统设计方案,长期跟踪效果并进一步修正制度设计。

在研究对象上,本文和现有文献略有差别。由于获取数据方便等原因,现有文献普遍选取上市公司中的国企作为研究对象;本文经验材料则多来自未上市国企(其中一部分是上市公司的母公司)。两者差别在于,从企业角度,本文对象以国有独资或绝对控股为主,承担国家任务较多,市场化程度略低;现有文献中国有相对控股(或虽超过50%,但优势不大)更多,承担国家任务较少,市场化程度略高。从党组织角度,本文对象普遍是党委(党组)与管理层高度重合(强舸,2018),现有文献对象重合度则较低。因而,本文一定程度能扩展本领域研究范围和视野。

本文可能贡献在于:其一,现有文献聚焦治理绩效,对治理结构还没有系统分析。十八大后一系列举措则要求学界必须重新系统阐述国企治理结构变革,否则就很难开展治理绩效研究。基于长期追踪国企实践和熟悉法规文件优势,本文希望揭开国企治理结构和决策过程的黑箱,为国企改革和治理绩效研究打下基础。

其二,政治干预是国企研究重要议题。国企主要面临三方面政治干预(Chang&Wong,2004):一是政府的控股股东身份会使干预顺理成章(方军雄,2008);二是具体政府部门,虽然国企改革以“政企分离”为目标,但并未完全切断相关政府部门与国企的纽带,它们依然可以影响企业经营(World Bank,1997;潘红波等,2008);三是企业党组织(卢昌崇,1994;Tenev&Zhang,2002;Opper et al.2002;马连福等,2013)。此外,从党的视角看,还有“党管干部”的途径。党在选用和罢免国企管理者上始终保留着牢固控制权(青木昌彦,1994;Fan et al.,2007),因而可以对国企经营保持有效约束和制衡(钟海燕等,2010)。不过,现有文献多是考察某个途径政治干预的影响,不同途径并未置于统一框架下研究。然而,从当下国企改革部署看,管资本改革与加强党建是同时为之、相互配套的举措。这也就需要在整体框架下理解国企的政治干预和“管资本就要管党建”顶层设计逻辑。

其三,尝试构建跨学科分析框架。党组织参与国企治理既是经济学议题,也是党建议题,需要跨学科视角。目前跨学科研究很少:经济学研究虽然纳入党组织,但对制度框架(党内法规和中央文件)特别是十八大后的重大调整把握不足,仅靠十八大前的上市公司数据不足以准确反映当下国企治理结构,以此研究治理绩效就有失真风险。国企党建研究则对“企业性”重视不够。有鉴于此,本文希望构建以党建与经济学的跨学科框架,研究党组织参与国企治理现实问题。

 

二、制度变迁历程:从“政治核心”到“领导作用”

本部分以党组织参与决策机制变化为线索梳理十八大后从“政治核心”到“领导作用”的制度变迁,初步比较党组织在决策中的权重和角色变化。

(一)2015年《党组工作条例(试行)》:“讨论前置”提出

十八大后,首份国企党建文件是2013年10月发布的《关于中央企业党委在现代企业制度下充分发挥政治核心作用意见》。显然,这时依然延续“政治核心”定位,国企治理结构还未发生变化。首次变化是在2015年6月《党组工作条例(试行)》。《条例》第二条规定:“党组是党在中央和地方国家机关、人民团体、经济组织、文化组织、社会组织和其他组织领导机关中设立的领导机构,在本单位发挥领导核心作用。”不过,仅此一条未必意味实质变化,因为它基本是《党章》第四十六条的复述。实际上,1992年十四大《党章》给国企党建确立的是双重框架,即第三十二条“党的基层组织……政治核心作用”和第四十六条“党组……领导核心作用”。不过,《党章》规定比较宏观,职能权限还需具体规定。相比随后一系列文件对“政治核心”的系统规定,同期却没有任何文件阐释国企党组“领导核心”的职能权限。因此,此后23年,国企党组其实一直参照党委发挥政治核心作用。

《条例》则首次就国企党组职能权限和工作机制作出规定。第十五条规定:“涉及国家宏观调控、国家发展战略、国家安全等重大经营管理事项应当经党组研究讨论后由董事会或经理层作出决定”,首次提出十八大后重塑国企决策机制的“讨论前置”。此前党组织参与决策的依据是2010年《关于进一步推进国有企业贯彻落实“三重一大”决策制度的意见》(简称《“三重一大”意见》),该文规定:“董事会、未设董事会的经理班子研究‘三重一大’事项时,应事先……听取党委党组的意见”,即党组织拥有建议权。《条例》赋予的则是部分决策权。这是具有根本性的变化,立即引起广泛关注,当时一些媒体就以“国企管理模式或将发生重大变革”为题展开报道。

不过,《条例》虽然带来根本性变化,但影响范围有限:第一,涉及主体少,《条例》适用对象限于“党组”。《条例》第五条规定,只有央企总部可以设党组,地方国企、央企下级单位不能设党组。目前,约半数央企设有党组,《条例》只对它们适用。其余国企治理结构不因《条例》改变。第二,涉及客体少。《条例》规定,“讨论前置”适用范围是“涉及国家宏观调控、国家发展战略、国家安全”等事项,这比企业自身“三重一大”事项范围小的多。

(二)《指导意见》与《若干意见》的探索

2015年6月,《条例》开启从“政治核心”到“领导作用”变迁历程。不过,此次变迁并非单向过程。2015年8月,国企改革纲领性文件《关于深化国有企业改革的指导意见》(简称《指导意见》)发布,其中国企党建表述是“发挥企业党组织政治核心作用”(“党组织”包括“党组”),又回到了“政治核心”。2015年9月《若干意见》表述再次变化:“充分发挥党组领导核心作用、党委政治核心作用、基层党组织战斗堡垒作用和党员先锋模范作用”,重申党组“领导核心”。在国企改革整体架构中,《若干意见》是《指导意见》的配套文件。但是,《指导意见》表述没有完全依据在党内法规中效力更高的《条例》,《若干意见》又与《指导意见》有所不同。由此可见,本次重大变革并非一蹴而就,而是经历漫长探索,逐步弥合分歧,形成共识。

(三)2016年全国国企党建工作会议:“讨论前置”扩展至所有国企

上述争议形成定论是在2016年10月全国国企党建工作会议。习近平(2016)在会上指出:“发挥企业党组织的领导核心和政治核心作用”。仅从文字看,这段话可以视为《党章》相关内容的简化表述,未必代表大的变化。然而,随后的《关于印发<贯彻落实全国国有企业党的建设工作会议精神重点任务>的通知》(简称《通知》)呈现出深刻变革。《通知》要求:“健全党组织议事决策机制,厘清党委(党组)和其他治理主体的权责边界,完善‘三重一大’决策的内容、规则和程序,落实党组织研究讨论是董事会、经理层决策重大问题前置程序的要求”。相比《条例》的有限范围,《通知》将“讨论前置”主体从党组扩展至党委(党组),客体扩展至“三重一大”。随后,全国所有国企都着手构建“讨论前置”具体机制,写入公司章程,党委(党组)一定程度的重大决策权已经确立,党组织也以组织形式整体嵌入国企治理结构。

(四)十九大《党章》修改明确“领导作用”

2017年10月,十九大修改《党章》,相关表述变为:“国有企业党委(党组)发挥领导作用,把方向、管大局、保落实,依照规定讨论和决定企业重大事项。国有企业和集体企业中党的基层组织,发挥政治核心作用,围绕企业生产经营开展工作。”“政治核心”被删去,斜体是新增内容,其中“依照规定”目前就是“讨论前置”。此前国企治理结构调整结果在《党章》和《公司法》上同时得到确认。从条文看,十九大《党章》修改带来两点变化:第一,区分两类党组织。旧《党章》只规定了一类党组织,即“国有企业中党的基层组织”。据此规定,即使部级央企总部党委也是基层组织。十九大《党章》则将原来的“党的基层组织”分成两类,专门规定一类为“国有企业党委(党组)”。第二,党委(党组)职能定位从“政治核心”变为“领导作用”。党的基层组织虽然也删了“政治核心”表述,但实际职能并没有变,依然是“围绕企业生产经营开展工作”。

接下来,本文从内外两个方面具体探讨“党委(党组)发挥领导作用”对国企治理结构和政治干预格局的调整与重塑。

 

三、国有企业内部治理结构:“把方向、管大局、保落实”

本部分以决策权分配和决策流程调整为核心,从横向和纵向两个角度探讨“党委(党组)发挥领导作用”对国企内部治理结构的改造。

(一)横向:党组织与管理层分工行使决策权

在政治核心定位下,如图1,党组织参与决策有两条途径:第一,以组织形式行使建议权,即《“三重一大”意见》的:“董事会、未设董事会的经理班子研究‘三重一大’事项时,应事先……听取党委党组的意见”。在此制度设计中,党组织无决策权,管理层拥有完整决策权。第二,依靠“双向进入,交叉任职”制度设计,以个人形式行使一些决策权,即《“三重一大”意见》的:“进入董事会、未设董事会的经理班子的党委党组成员,应当贯彻党组织的意见或决定。”

1:政治核心定位下国有企业党组织参与治理的方式与途径

上述模式显然不符合“领导作用”需要。十九大《党章》明确规定,“领导作用”体现在“依照规定讨论和决定企业重大事项”。十八大后,“讨论前置”确立了党组织以组织形式与管理层分工行使决策权的新模式。从公司治理角度,我们关注的具体问题是:在讨论和决定重大事项时,党组织权限多大,边界在何处,享有什么性质决策权?在决策过程中,党组织应当按何种程序行使权力?如何与管理层衔接,形成完整决策?

结合当下理论界和实践中的常见误解,本文按递进逻辑回答上述问题:

1、党组织享有的是部分决策权,最终决策仍由管理层作出

首先要澄清的误解是,“党委(党组)发挥领导作用”不是党委领导下的行政首长负责制,党委(党组)并不独享国企决策权。1982年十二大提出国企实行党委领导下的厂长负责制,1987年十三大废止该规定。十九大《党章》修改后,有人认为,这是回归十二大定位。这个判断是错误的,《党章》在其他类型党组织上明确写有“党委领导下的行政首长负责制”,而在国企写的是“党委(党组)发挥领导作用”。明显的条文差异显然对应着核心职能的不同。

具体来说,《党章》规定,在党委领导下的行政首长负责制中,党委职能是“对重大问题进行讨论和作出决定”。即,党委拥有全部决策权,党委会上形成最终决策,行政首长全面负责执行。例如,2018年6月《关于加强公立医院党的建设工作的意见》规定“党委领导下的院长负责制”,党委职能是“把方向、管大局、作决策、促改革、保落实”。重大问题“由党委集体讨论,作出决定”,“重要行政、业务工作……事先征求院长办公会意见”,“院长在党委领导下,全面负责医疗、教学、科研、行政管理工作。”图2是党委领导下的行政首长负责制的决策流程,在此框架下,党委是主导治理,而非参与治理。

2:党委领导下的行政首长负责制下党组织主导治理的方式与途径

与之不同,在“领导作用”制度框架下,国企党委(党组)职能是“依照规定讨论和决定企业重大事项”,现行规定是“党组织研究讨论是董事会、经理层决策重大问题前置程序”。也就是说,党委(党组)虽然能一定程度主导决策(把关定向),但并不能作出可以付诸执行的最终决策,最终决策权仍属于管理层。《党章》规定,国企党委(党组)是“把方向、管大局、保落实”,没有“作决策”。比较来看,在党委领导下的行政首长负责制中,党委决策,行政首长执行;而在“党委(党组)发挥领导作用”中,党组织和管理层分工行使决策权。图3是简要的决策流程图,下文第3点的图4还将给出“讨论前置”更详细的流程图。

3:“领导作用”定位下国有企业党组织参与治理的方式与途径

2、党组织决策权的主要行使形式是对“三重一大”事项的否决权

在程序上,“讨论前置”设计了党组织和管理层两次决策。另一常见误解是把管理层看成党组织的橡皮图章,以为这就是“领导作用”。例如,万继池(2018)认为:“党委的意见和建议,通过董事会、经理层依法定程序作出决定”。这是对中央规定的误读。习近平(2016)明确指出:“要处理好党组织和其他治理主体的关系,明确权责边界,做到无缝衔接,形成各司其职、各负其责、协调运转、有效制衡的公司治理机制”,而不是说要用党组织取代其他治理主体。在决策中,“领导作用”“把关定向”的要义是决定“什么不能干”,即否决权,但并不决定“干不干/怎么干”,这仍然是管理层权力。

兰州石化是很有说服力的典型案例,因为它是2016年全国国企党建工作会发言代表,其做法得到中央高度认可。兰州石化(2016)介绍:“我们将‘三重一大’事项具体化为114项,2013年以来党委研究把关事项1595项,否决81项。”同样,中组部和国资委有关“讨论前置”的具体指导强调的都是否决权。在实践中,我们调研的国企总部普遍做法也是制定可以行使否决权的事项清单。但是,在三、四级单位中,否决权还是容易和决定权混淆。

此外,如图1,过去党组织还有通过进入管理层的党委党组成员在管理层会议上贯彻党组织意见的治理参与方式,但在“领导作用”治理结构下(见下图4),该方式不必要了。在前置环节,党组织已经以否决权形式形成决策(什么不能干),不需要再在管理层会上“贯彻”。对进入管理层的党委党组成员来说,应该做的是:在党委党组会上,专注从党委党组成员身份讨论事项,参与表决;在管理层会上,专注从管理层身份讨论事项,参与表决。从已有实践看,“讨论前置”降低了交叉任职的国企管理者履职难度,过去他们常困惑应以何种角色参与决策。

3、党组织和管理层在决策中的分工

既然是共享决策权,那么党组织和管理层如何分工?党组织可以从哪些方面否决?哪些方面不可以行使否决权?党组织把关定向后,管理层又在什么范围内作出决策?这些问题很重要,但强舸(2018)已作了详细阐述,本文仅概述要点。

第一,党组织决策权针对的是“三重一大”事项的政治方面,其经济效益主要不在党委党组会讨论范围内,由管理层决策。如此制度设计原因在于,国企即是经济组织,也担负一定政治职责。市场性、政府性双重属性决定国企决策需要兼顾经济和政治因素。“讨论前置”制度目标是“党组织把好政治关,管理层算好经济账,共同作出最优决策”。第二,党组织和管理层的决策规则不同。党组织决策“一人一票”,但企业是行政首长负责制,行政首长“不止一票”,并在很多事项上拥有“拍板权”(集体讨论,行政首长综合各方意见独立决策)。安排两种规则也是因为国企双重属性。具体来说,国企一些决策可能有政治影响,政治决策根本原则是“审慎”,因此党组织运用“一人一票”规则确保政治方面“不犯错”,也能防止一把手(例如党委书记兼董事长)滥用权力。但是,经济决策不能一味审慎,过度“审慎”会造成效率损失和机遇错失。企业经营首要追求效率,“大胆创新,抓住机遇”比“不犯错”更重要,因此在决策经济方面依然要保证行政首长的集权。在市场竞争中,不可过度迷恋集体决策。第三,党组织和管理层分工行使决策权限于“三重一大”事项;党组织不拥有非“三重一大”事项决策权,可行使建议权。此外,决策与问责相伴生,党组织以组织形式嵌入决策过程后,也就需要相应问责机制。具体来说,如果“三重一大”决策出现政治方面问题,主要追究党组织责任,重点问责书记这个第一责任人。如果决策出现经济方面损失,主要追究管理层责任;“三重一大”事项,行政首长负首责;非“三重一大”事项(常由分管副职直接决策),分管领导负主责。

“讨论前置”嵌入后,详细的国企决策流程如图4。本图绘制即是根据制度规定,也来自我参与许多国企“讨论前置”方案设计的实践经验。

4:“讨论前置”落地后的国有企业决策流程图

(二)纵向:国有企业党委(党组)与国有企业中党的基层组织

党组织即存在于国企总部,也存在于其下各层级、各分支。现有文献大多关注党组织参与总部层面治理,较少关注它在下级单位的治理参与。进一步而言,《党章》修改区分了国有企业党委(党组)与国有企业中党的基层组织,分别赋予“领导作用”和“围绕生产经营开展工作”不同职能。从公司治理需要看,为什么要赋予不同职能?为什么不要求党的基层组织也“依照规定讨论和决定重大事项”?从纵向看,这一区分会给国企治理结构造成怎样影响?

1“决策—执行”的层级分工

有此区分,首先针对的是“讨论前置”实践中遇到的一些新问题。当时,一些企业看似执行中央要求非常坚决,在最基层的党支部也推行“讨论前置”,却导致一些啼笑皆非的问题:

我们是基层单位,职责是执行上级决策,没有多少决策权。需要我们决策的也就是春游去密云还是怀柔,月饼买稻香村还是冠生园?为了应付集团要求,现在不得不把这些事拿来“讨论前置”。(某国企三级单位负责人,2017年9月)

这不是个案,很多国企“讨论前置”实践都遇到类似问题。其症结在于,作为有关决策的制度安排,“讨论前置”以“三重一大”事项为前提。没有“三重一大”的基层单位硬要应用“讨论前置”,必然引起混乱。

进而,需要在理论上阐述党组织参与国企治理的纵向结构。与地方治理层层相对独立(省、市、县都是一级政府,各级党委都拥有较完整决策权)不同,企业治理是向上集权(以整体形式开展经营)。如图5,企业内部纵向治理结构存在“决策—执行”层级分工,总部独揽重大决策权,下级单位执行决策。因此,党组织在总部层面参与决策,发挥领导作用,把关定向。下级单位无重大决策权,其任务由上级党组织和管理层决定,也就不需要同级党组织再把关定向。基层党组织的任务是配合同级管理层执行上级决策,即“围绕生产经营开展工作”。此外,命令下达是单一渠道,即上级管理层直接把经营任务发布给下级管理层和党组织,上级党组织不就经营事项单独对下级党组织发布命令。至于下级单位日常事项,管理层与党组织协商决策即可。协商才是日常工作中最常见的决策方式。

5:国有企业纵向治理结构和运营流程

相反,如果每级党组织都“发挥领导作用”,基层党组织实际上就不是在给同级管理层把关定向,而是在越权审核上级党组织与管理层共同作出的决策,即违背民主集中制原则(把“下级服从上级”变成了“下级审核上级”),又破坏了公司治理的整体性。

2、操作中的一个问题

两类党组织区分意味着国企党建更强调企业本位而非党组织本位,有助于发挥党组织在企业治理中的积极作用。不过,还存在一个问题:如何区分国有企业党委(党组)与党的基层组织?这是实践者最关心的操作问题。这个问题两端好判断:国企总部党组织肯定是国有企业党委(党组);相应的,那些名字就是“党总支/党支部”的显然是党的基层组织。难以判断的是,在两者间,大型国企普遍存在许多名为“xx党委”的党组织,应该被认定为国企党委还是基层党委(党的基层组织)?

从公司治理来说,判断标准应当是相应下级单位是否具有完整公司治理结构。具体来说,大型国企也有许多具备法人资格的运营实体乃至上市公司,它们也有较独立和完整的决策权,不同于纯粹承担执行职能的下级单位(例如车间、工段)。因此,其党组织应被认定为国企党委,发挥领导作用,也就需要“讨论前置”机制。不过,上述答案还不能解决全部操作问题,但本文也无法讨论更多。因为这主要取决于制度如何规定。就此而言,十九大《党章》规定较宽泛,还需要新的党内法规。这已纳入日程,《党内法规制定工作第二个五年规划(2018-2022年)》部署:“重点制定……国有企业党组织工作条例”。

 

四、国有企业的政治干预:“管资本就要管党建”

国企经营不仅取决于内部治理结构和权力分配,也受制于国家的政治干预。1980年代以来,虽然“政企分离”“松绑放权”一直是国企改革重要内容,但至今国企仍面临较强政治干预。十八届三中全会《决定》提出“以管资本为主”国资监管体制改革大方向,这意味着削弱外部政治干预;然而,同期也在大力加强国企党建,构建“讨论前置”机制,提出“管资本就要管党建”要求,这意味着强化内部政治干预。那么,如何理解上述举措内在逻辑?从政治干预角度看,“管资本就要管党建”怎样重塑着国企内外部的治理结构和干预格局?

(一)国有企业面临的政治干预

如第一部分所述,现有文献梳理了“党管干部”、作为控股股东的政府、业务相关的政府部门、企业党组织等四方面政治干预。不过,当下研究不宜直接沿用这一框架。原因在于,第一,上述文献成文较早,大多距今已十余年(当时尚处第一轮国企改革),如今是国企深化改革阶段,政企关系和政治干预已发生不小变化。第二,在转轨经济学中,政治干预源头往往预设为政府。但中国更强调“党对国有企业的领导”。在中国实践(不仅国企)中,“党”和“政府”存在显著差别,“党管干部”和企业党组织两条途径被归纳为政府的政治干预是不合适的。因此,要理解“管资本就要管党建”的当下实践,有必要以党为源头重新梳理政治干预的整体框架。以组织机构和作用渠道为划分标准,图6是我们梳理的党对国企的三条干预路径:

6:党对国有企业政治干预的整体框架

1“管人”:通过党的组织部门的“党管干部”

这里的“党管干部”指企业外部,即国企总部管理层由上级党组织选任。例如,国资委系统前49家央企(副部级)管理层人事权在中组部,具体人选在政治局通过;后47家央企(局级)管理层干部人事权在国务院国资委党委,具体人选由国资委党委会同相关中央部门决定。同样,地方国企管理层由地方党委决定。“党管干部”是全方位的,覆盖党组织、董事会、经理层、监事会等全部治理结构。例如,完善外部/独立董事制度是近年来国企改革热点,但是,外部董事是相对于管理层的外部,而非独立于党的领导。《若干意见》明确规定,外部董事提名必须遵循“党管干部”原则。

2“管事”:通过政府部门干预企业决策

现有文献将“管事”分为控股股东、相关政府部门两类,但它们对干预内容方式的阐述主要基于世纪之交的时代背景,今天看来不够准确。因此,本文根据当下国资监管现状予以重新阐述:一是出资人职责,主要由国资和财政系统履行。在央企中,国务院国资委对96家中管重要骨干企业履行出资人职责,财政部对27家中管金融企业履行出资人职责。此外还有一些部门对另一些央企履行出资人职责。二是从业务角度予以规划、指导和监督。中央政府中承担该职能的包括国资委、工信部、交通部、财政部、科技部、人民银行、银保监会等。本文将两者归纳为一种途径,原因在于:第一,在党的视野下,这都是通过政府部门实施的,干预对象均为企业决策。第二,理论上,我们可以区分出资人职责和业务管理两种行为,并大致归纳其实施主体;但在实践中,途径手段和实施主体往往交叉重叠,某个政府部门的某个干预行为,很难区分是出资人职责还是业务管理。

3企业党组织在企业内部的作用

第三条路径是企业党组织,包括“党委(党组)发挥领导作用”和“党的基层组织围绕生产经营开展工作”。政治干预可以分为内部和外部两类。相比外部政治干预,党组织干预更直接,可能带来更好绩效(马连福等,2012)。另外,“党管干部”也包括企业外部和内部两类,它们分别属于第一条路径(上级党组织职能)和第三条路径(企业党组织职能)。总的来说,党组织在企业内部既“管人”,又“管事”(参与决策、保落实)。

接下来具体探讨管资本改革与“领导作用”对国企政治干预格局的重塑。

(二)管资本改革将削弱外部政治干预

当下国资监管体制核心是“管人”和“管事”,管资本改革均提出了削弱干预的明确目标。在“管人”上,改革基本立场依然是坚持“党管干部”“党管人才”原则不动摇。不过,《指导意见》、《若干意见》也提出“进一步完善坚持党管干部原则和市场化选聘、建立职业经理人制度相结合的有效途径……合理增加市场化选聘比例”要求。总的来说,改革目标可以归纳为“总体不变,有所放松”。在“管事”上,改革要求最大限度放松。就公司治理结构而言,“管事”意味着企业决策权不完整(廖红伟、张楠,2016;张卓元,2015)。在现实中,国企按法定程序由党组织和管理层共同作出的决策,未必能直接付诸执行,而是要报相关政府部门审批后才可实施。如图7,虚线代表的是企业治理过程的理想型:企业决策,企业执行。但在“管事”的政治干预下,实际流程多出上报审批环节。

7:“管事”下的国有企业治理流程

这造成的问题是:第一,降低效率。市场瞬息万变,机遇稍纵即逝。对企业来说,决策越快付诸执行越好。然而,政府审批一般耗时甚久(某省国资委表示,平均耗时一个半月)。耗时长并不能归咎于审批部门懒政怠政,而是行政程序“审慎”原则和大量工作(某省国资委投资处编制仅5人,却需要面对堆积如山的待审批事项)必然导致的。而且,不止国资委,许多部门都有审批权,政出多门、反复审批乃至推诿扯皮就会拖的更久,市场机遇可能丧失。近年来,国企普遍存在市场反应慢等问题。第二,并不能提高决策质量。实际承担审批工作的主要是处长和科员,其水平、经验乃至行政级别都不高于作出决策的企业管理层。

当然,非常重大的事项需出资人审批也是现代企业制度一般要求,问题是近年来相关部门介入过深。在对象上,“管事”不仅管国企总部,还常常管到二、三级单位。在事项上,需审批额度越来越小。例如,某省规定,省属国企超过5000万的某类投资就必须报批。该省国企大多上百亿规模,5000万可能都不是企业的“三重一大”。因此,管资本改革目标就是要在事权上坚决“松绑”,持续推进“政企分离”,确保国企独立完整的决策权,以更好参与市场竞争。《指导意见》明确要求:“不该管的要依法放权、决不越位,将依法应由企业自主经营决策的事项归位于企业,将延伸到子企业的管理事项原则上归位于一级企业”。

(三)“管资本就要管党建”:强化内部政治干预

然而,政治干预也有正面效用,一味削弱可能造成其他负面后果。在国有产权制度下,政府职能“缺位”容易导致“内部人控制”。政府下放了权力却没有对经营者进行有效监督,他们就可能为了自身利益损害出资人权益(Oliver,2014)。中国国企一直存在“内部人控制”问题(钟海燕等,2010),导致国有资产流失等后果,曾引发广泛争议的管理层收购就是典型例子。政治干预则有助于遏制“内部人控制”,“党管干部”、政府部门干预等能抑制管理层机会主义行为,降低代理成本,阻止国有资产流失(钟海燕等,2010;袁玲等,2013)。在现实中,上轮国企改革完成后,国企的外部干预实际是在增强(审批事项越来越多、越来越小)。这主要是“两害相权取其轻”逻辑:相关政府部门其实明白干预过深不利于企业经营(同时也会给相关部门带来繁重工作和风险),但它们宁可付出损害企业效率代价,也要防止国有资产流失等后果。此外,对党来说,国企既是经济实体,也承担许多政治职能。因此,除了考虑经济利益,国企的许多经营行为还必须体现国家战略,兼顾社会效益。政治干预有助于提升国企这些方面的治理绩效。

管资本改革既要削弱不利于企业经营的外部政治干预,但也要避免“内部人控制”等问题再度做大。换言之,政治干预的量要减少,但总绩效不能减甚至还要加强。如何应对这一两难困境?这就是“管资本就要管党建”目标所在:在削弱外部政治干预同时,加强内部政治干预,让企业党组织更深介入经营,发挥更多作用。具体来说,决策环节,如第三部分所述,通过“讨论前置”等机制,党组织把关定向,让那些不符合大政方针、存在严重非经营风险的决策作不出来。可以说,现在的“领导作用”就等于过去的“政治核心”加上政府部门“管事”职能。从治理结构看,“领导作用”与管资本改革结合意味着将国企重大决策的把关环节从政府部门前移到企业内部,即用图3(和图4)的治理过程取代图7。其优势在于,一方面,企业有了完整决策权,提升了经营能力;另一方面,由于了解具体情况、熟悉企业运作、人手充足,党组织把关决策比外部审批更有优势。执行环节,则要落实全面从严治党要求,强化监督执纪,做好职工和党员工作,保落实。概言之,“管资本就要管党建”的逻辑在于:推进“政企分离”,加强国企党建,政治干预源头从政府转向党。不管怎么改,都必须坚持党对国有企业领导不动摇,确保政治干预总绩效。

(四)政治干预中的部门利益

前文谈的是改革目标,但制度变迁还常伴生非意愿后果。改革中的部门利益问题也是学界热点。管资本改革和“领导作用”也会引发不同政府部门间的权力再分配。具体来说,国资监管涉及两类部门:一是履行出资人职责的国资委和财政部等;二是担负业务管理职能的工信部、交通部等。以国资委系统央企为例,虽然国资委是出资人,但是它主要是监管职能,实际影响有大有小。由于管理层人事权在国资委党委,国资委对后47家央企有较大约束力;而对前49家央企约束力就有限。相反,担负业务管理职能的工信部等对各自领域央企却有较大影响。因为,第一,相关央企原先大多是这些部委创建并长期管理的,虽然隶属关系已在上轮改革中剥离,但至今仍有干部交流机制,甚至还在一起办公。第二,国企重大项目仍需要相关部委审批以及资金、政策、技术等扶持。此外,还有一些直接由计划经济时期工业部委“政改企”而来的央企,例如中石油等,它们底蕴深厚、人脉广泛,很多业务直接受中央领导,国资委影响有限。

管资本改革将削弱国资委和其他部门介入国企的权力。然而,“领导作用”制度安排却可能给国资委提供获取远超从前影响力的机会。制度原因在于,通常所说的国资委实际包括国资委和国资委党委两个机构,虽然机构是重合的,但制度上存在明显差别。具体来说,国资委并不是副部级央企的上级部门,国资委党委却是央企党委(党组)的上级组织。在行政上,无论针对国资委还是其他部门,现代企业制度都要求确保国企独立经营;相反,民主集中制的“下级服从上级”要求国企党组织必须服从国资委党委领导。

管资本改革目标是放权,工信部等业务管理部门和作为出资人的国资委等部门的干预权都会缩小。但是,党委(党组)在企业内部“发挥领导作用”却为国资委党委创造了扩大影响的机会。例如,《指导意见》规定:“建立中央企业党委(党组)向国资委党委报告党建工作制度,对党建责任不落实,抓党建不力的,要严肃问责,进行组织调整。”这里的党建问责权力空间要大于国资委现有的经营考核,可能引发两个非意愿后果:其一,国资委与其它业务管理部门的矛盾。在原先格局中,国资委和业务管理部门权力边界是明确的。但是,管资本改革和“领导作用”可能造成干预权从业务管理部门向国资委转移,转移过程中就可能出现矛盾。目前,从与相关部门的访谈看,他们对此有些意见,但碍于这是中央要求以及影响还未充分体现,所以未有更多表示。然而,难保将来不会因为中央视线转移和矛盾积累而出现问题。其二,确保企业自主经营权是管资本改革核心目标,在制度设计上,“党委(党组)发挥领导作用”是国企自主经营权的一部分。但是,如果某地国资委党委不恰当运用“下级服从上级”原则,反而可能损害企业自主经营权。

 

五、结论与讨论

党组织参与国企治理是中国特色社会主义政治经济学的重要议题。本文从相关法规和文件出发,在实证材料基础上,研究“党委(党组)发挥领导作用”对国企治理结构和决策过程的改变。研究发现:企业内部,横向,构建了党委(党组)决定“什么不能干”、管理层决定“干不干/怎么干”决策分工机制;纵向,《党章》修改区分“国有企业党委(党组)”和“国有企业中党的基层组织”,分别赋予“领导作用”和“围绕生产经营开展工作”职能,完善了不同层级的“决策—执行”分工。企业外部,在“管资本就要管党建”宏观设计下,管资本改革极大削弱政府部门(以及有所削弱“党管干部”)外部干预,“领导作用”强化企业党组织内部干预,重塑国企政治干预格局,以期达到赋予企业自主经营权和遏制“内部人控制”双重目标。

过去,党组织虽然也以组织形式发挥作用(建议权),但此方式在制度上不具有制约企业治理特别是重大决策的权力,更有效途径还是“双向进入,交叉任职”,党组织与管理层怎么交叉、交叉比率等自然成为过往文献热点。与之相比,“领导作用”改变了国企治理结构,党组织参与发生从“个人嵌入”到“组织嵌入”根本性转变,党组织作为治理主体嵌入治理结构并与管理层共享决策权。在这种情况下,虽然“双向进入,交叉任职”制度依然保留,但它已不是治理结构中的关键要素。当然,治理结构最终必须和治理绩效联系起来,否则无法对治理结构的效率进行判断。不过,当下现实是,2017年年中“讨论前置”具体制度在多数国企落地,2017年年底《党章》修改写入“领导作用”,因此2019年才会有首个(2018年的)绩效数据,有说服力的定量研究至少要到2021年才能做。由此而言,本文开创性价值就在于,系统梳理新的治理结构和决策过程,揭开了长期以来困扰相关研究的黑箱,为今后的党组织与国企绩效研究打下基础。

本文研究治理结构主要以抽象讨论为主,实践层面也不能忽视“党委(党组)发挥领导作用”的潜在张力。其一,第四部分第4点阐述的“政治干预中的部门利益”,本文只是初步探讨。其二,党组织和管理层可能因“领导作用”“讨论前置”产生冲突,争议焦点集中在“讨论前置”程序安排、事项划定以及“党委”与“党的基层组织”认定等方面。这在一些国企已经存在。上述问题解决不好,也会影响国企治理绩效,因此需要更多研究予以探讨、化解和完善。

 

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