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农村征地拆迁中的阶层冲突 ——以J市城郊农村土地纠纷为例

[摘要]  征地拆迁是农村土地增值收益的再分配过程,这个过程必然会引发阶层间的博弈与冲突。调查发现,农村征地拆迁主要引发了中上阶层与农村管理者阶层、普通农户阶层与农村管理者阶层的两对冲突,阶层冲突的矛头直指农村管理者阶层及其所代理的基层政府。阶层冲突表现为个体对抗、个访、群访和群体性事件,其结果是冲击了农村阶层关系和政治社会稳定,影响了村级组织和基层政府的合法性。为此,应进一步完善农村征地拆迁补偿制度、规范和限制征地拆迁利益再分配的博弈空间,以及建立农村阶层冲突的安全阀制度,以协调和沟通阶层关系,缓解阶层矛盾,引导阶层冲突的良性转化。

 

一、问题的提出

 

 

近年来,我国经济社会迅猛发展、城市化进程不断推进,征地拆迁的规模急剧扩大,由征地拆迁引发的冲突成为农村社会矛盾和冲突的主要形式。据称我国每年有65%以上的群体性事件是由征地拆迁引发的。根据功能冲突学派代表科塞的定义,社会冲突是关于价值以及对稀缺的地位、权利、资源的要求之争,双方独立的目的是要压制、破坏以致消灭对方。[1]征地拆迁中的冲突概指在农村征地拆迁中引发的冲突,它是不同利益群体在获取土地利益的过程中因矛盾激化而表现出来的一种对抗性心理或行为的互动过程。[2]

与农村征地拆迁同时存在的现象是农村的阶层分化。农村阶层分化是指固守在土地上的农民大量转移到其他领域,从而改变自己的社会身份和地位,成为其他身份主体和地位的过程,它使农村利益主体和利益来源多元化、利益关系复杂化、利益矛盾明显化,形成了极其复杂的利益新格局和社会矛盾新体系。[3]农村各阶层在村庄利益再分配过程中处于不断地互动与博弈之中,互动与博弈的结果取决于它们各自的特点、社会禀赋以及在阶层结构中的位置。征地拆迁是农村土地增值收益的再分配过程,这个过程必然会出现农村阶层间的互动与博弈,并由此引发阶层间的冲突。征地拆迁是引发农村阶层冲突的重要原因。

征地拆迁引发的社会冲突形式较多,有农户与农户的冲突、农户与基层组织的冲突,也有小组与行政村、基层组织的冲突,以及农户个体与个体的冲突、群体与群体的冲突、农户个体与基层政权的冲突和农户群体与基层组织的冲突,等等。学界对这些冲突已有丰富的研究,[4]而对征地拆迁中阶层冲突则较少涉猎[5]。本文要考察的就是征地拆迁中的阶层冲突,并且主要是农村其他阶层与农村管理阶层的冲突。农村管理阶层既是党和政府在农村的代理人,它代表的是党和政府的形象及其合法性,也是征地拆迁的主体和利益再分配者。因此,农村管理阶层与其他阶层的冲突不仅会影响到村庄内部阶层之间的关系,而且还会影响到农村其他阶层对党和政府的态度及合法性认定,进而影响到党和政府在农村的阶层基础和群众基础,具有显著的政治意义。

 

二、农村征地拆迁中的阶层博弈与利益再分配

 

 

(一)农村征地拆迁中的阶层

笔者在J市城郊农村调查发现,当地农村阶层分化已趋显现化,阶层内部关系已经超越传统血缘、地缘和人情关系,成为人们生产、生活和社会交往中最重要的关系,阶层之间关系和利益的协调、处理及整合成为村庄治理的基础任务之一。在征地拆迁中,农户之间的合纵连横与倾轧反制以及其他策略和行为均带有明显的阶层化倾向,乃至阶层化的冲突成为征地拆迁过程中社会冲突的主要类型。根据权力、经济和社会关系等资源的占有情况,[6]可以将荆门市城郊农民划分为管理者阶层、精英阶层、中上阶层和普通农户阶层等四大阶层。其中,权力是指村庄中的政治权力,它既可以是正式掌握,也可以是非正式掌握。经济是指经济财富、家庭收入,包括经商、务工和务农的总体收入,其中务农的收入主要是指土地上的收入,随着土地上收益的增加,占有土地的多少也成为划分阶层的重要标准。社会关系是指农户的社会关系质量,既包括村庄社区关系,也包括超社区关系。不同阶层的资源禀赋决定论了它在阶层结构中的位置及在阶层关系中的行为取向。

1、管理者阶层。管理者阶层是由直接或间接掌握村庄权力和再分配权力的人组成,包括现任村两委干部、退休村干部、村民小组长、“关工委”主任、监督委员会成员、党小组负责人、党员、村民代表、协管员、信息员等,以及接近村庄权力的那部分人,主要是与村两委干部关系较好的农户。管理者阶层具有以下特点:一是掌握或接近村庄权力,是村庄资源再分配的主持者和参加者;二是通过他们手中掌握的权力,获得了较广的利益关系和较多的经济发展机会,并且拥有一定规模的土地(20-30亩),经济收入在村庄中属于中上水平(3-5万元/年);三是他们的社区关系和超社区关系质量都较高,并拥有体制性关系[7],因此对其他农户的关系依赖程度较低。管理者阶层占农户的10%左右。

2、精英阶层。精英阶层是指村庄中在权力、经济和社会关系等资源上都较为优厚和独立的农户,即他们对其他阶层的依赖程度较低,相反其他阶层往往在某些资源上求助于他们。这个阶层包括富人群体、乡村混混、乡村教师、乡村医生、外闯荡者、退伍军人、技术人员、村霸狠人、家族头人等。富人群体是指通过经商或办实业,拥有较大规模的资产、年收入在数十万至数百万不等的那部分农户。乡村混混是指农村中不从事正当职业,专以暴力或欺骗手段谋取利益的群体。[8]精英阶层中的不同群体在某些方面拥有其他群体无可比拟的优势,如拥有财富、知识、技术、暴力等,并因此整体上提升了他们的阶层身份和地位;一般拥有一定规模的土地(20-30亩),自己耕种或转出,并且拥有农业之外的收入和利益机会,经济水平在中上以上;它们之间关系较为密切,除少部分是村两委干部的反对派外,一般都被村两委拉拢而支持其工作,从而接近村庄再分配权力;他们的超社区关系网络质量较高。这个阶层占农户10%左右。

3、中上阶层。这部分农户主要包括举家外出经商和以兼业为主农业为辅的农户,是农村经商或兼业较成功者,经济资源较为丰厚,年收入在5万至10几万不等,占农户数的20%左右。这个阶层的主要特点是:一是他们占有一定规模的土地(20-30亩),或自己耕种或转出;二是他们主要的利益关系和社会关系在村外,拥有较高质量的超社区关系,对村庄内部关系的依赖程度较低;三是与村庄其他阶层的交往较为淡薄,即便生活在村庄中也不熟悉农村的情况,与其他阶层较少来往;四是见识较广,容易获取相关知识和政策信息;五是他们与村干部接触不紧密,甚至经常不配合村组干部的工作,作为村干部的对立面而存在,等等。这个阶层是农村中的“独行侠”,在经济上和社会关系上都较为独立。

4、普通农户阶层。这部分农户包括纯农业户、半工半农户和贫弱农户,其中纯农业户耕种中等规模土地(30-50亩),收入在3-4万元,属于中等水平;半工半农户耕种20亩左右的土地,并外出务工或兼业,收入在中等偏下;贫弱农户耕种较少土地(5-15亩),因鳏寡孤独、既缺少技能又缺少劳动力、常年有病号等缘故,家庭经济较为困难。普通农户阶层在权力、经济和社会关系等资源占有上都一般或较低,他们在权力上依赖于管理者阶层,在经济和社会关系上不独立于精英阶层和中上阶层,往往受其他阶层支配和排斥。这个阶层占农户的60%左右,是农村中最大的群体。

 

(二)征地拆迁中的阶层博弈与利益再分配

对农户而言,征地拆迁实质上是对土地增值收益及相关利益机会的村庄再分配过程。根据我国《土地管理法》,土地增值收益中对农户的再分配由土地补偿费、安置补助费与地上附着物和青苗补偿费构成。与征地拆迁相关的利益机会包括拆迁、丈量、平整土地、修路、建筑、小区管理等工程的承包与务工。这两部分再分配中,除了国家和地方严格规定的标准外,在具体的操作过程中皆有较大的弹性,这就为阶层间、尤其是各阶层与管理阶层的利益博弈提供了空间。在阶层的利益博弈中,不同阶层的讨价还价的能力和策略取决于各阶层的权力、经济和社会关系资源占有的多少,特别是取决于他们相对于管理阶层在权力、经济和社会关系上的独立程度:独立程度越高,讨价还价的能力就越强,占有再分配的份额就越多。反之则占的份额少。

1、管理者阶层通过再分配权力使自身财富猛增。在纯农业型村庄,管理者阶层在征地拆迁前与一般农户的经济收入水平相差无几,甚至不及中上阶层的经济水平,他们较多的经济机会和与跨体制身份也未能转化成现实的经济利益。征地拆迁对于他们来说不仅补偿是实在的利益,而且征地拆迁本身也是他们跨体制身份转化为经济利益的机会,因此他们积极主动地介入征地拆迁,成为农村征地拆迁和利益再分配的主体。管理者阶层利用他们的跨体制身份及与体制的密切关系,在征地拆迁过程中可以得到以下利益:使自己的征地拆迁补偿不需要博弈便可以巨额增加;协助和介入增地拆迁过程的犒赏;组建建筑队承包工程;管理征地拆迁的中间过程,等等。征地拆迁后,管理者阶层的收入要超过100万,主要的村干部则要超过200万。并且,他们可以利用这个收入购买挖掘机、组建建筑队等形式参与后续或其他村的征地拆迁,或者充分利用其他的经济经济机会(如小区建设),使其财富得到大幅度稳定增长,迅速成为村庄中的富人。

2、精英阶层通过依附管理者阶层大幅扩大财富。在村庄中,精英阶层属于在权力、经济和社会关系上都独立于其他阶层的农户群体,同时他们又是普通农户阶层在经济和社会关系上的主要依赖对象,管理者阶层通常也是通过他们沟通与普通农户阶层的关系。精英阶层在精英阶层和普通农户阶层之间起到了“中间人”的角色。精英阶层的主要收入在农业之外,征地拆迁不会对他们的生活产生负面影响。同时,这部分群体见识较广,信息灵通,对征地拆迁的相关政策又相对较熟悉。因此,在征地拆迁过程中,农村管理阶层首先要笼络精英姐岑,防止他们做“钉子户”,即许以他们利益、做好他们的工作。精英阶层中的大部分农户都会积极配合管理阶层和基层组织的征地拆迁工作,并往往成为做其他农户工作的主力军——只要他们出马,大部分普通农户阶层的工作都能做通,甚至能做通一部分中上阶层农户的工作。精英阶层在征地拆迁中获得了以下利益:获取超出补偿标准之上的巨额补偿;参与做工作的犒赏,如做通一个“钉子户”的工作可以得2万元的赏金;富人群体和乡村混混与管理阶层结成联盟关系,垄断征地拆迁中的各项工程承包以获取巨额利润;参与征地拆迁中的管理工作获取利益;乡村混混还通过暴力威胁被征地拆迁户接受拆迁协议,从中获取报酬,等等。精英阶层在征地拆迁中获取的利益在50万至200元不等。

3、中上阶层通过做“钉子户”扩大了财富。管理阶层通过精英阶层做好了普通农户的工作,剩下能够成为“钉子户”的就只有中上阶层农户。在征地拆迁中做“钉子户”需要满足几个条件:一是在权力、经济和社会关系上独立于其他阶层,也就是不受其他阶层的控制和支配;二是拥有相关的政策知识和信息,不容易被蒙蔽;三是与管理者阶层关系较为疏远,在交互关系中不受人情、面子等因素的影响。这三个条件只有中上阶层农户满足,这就使得他们在征地拆迁利益博弈过程中能够理直气壮地拒绝征地拆迁,坚决不给管理阶层和来做工作的精英阶层农户“面子”,也不讲熟人社会的人情情谊,在征地拆迁中漫天要价。在和谐征地拆迁背景下,管理阶层和基层组织毫无办法,只能软磨硬泡,将所有能动用的关系都动用过来做工作,最终都不得不步步妥协,与中上阶层签订“秘密协议”、满足他们的大部分要求。中上阶层农户通过做“钉子户”获取超过补偿标准以上的超额利益,他们的家庭财富在征地拆迁后要增加80万至150万元。并且由于他们有经济头脑,在外边也有一定的社会关系,他们在征地拆迁后不仅可以扩大自己的副业规模,还可以投资其他行业,实现财富的再增值。

4、普通农户阶层暂时获得了一定财富,缓解了家庭困难,但整体利益受损。普通农户阶层在征地拆迁利益博弈中处于弱势地位,既与再分配权力无缘,又无法当“钉子户”获取利益,他们在管理阶层和精英阶层的轮番攻势或威胁下很快就屈服了,他们最先签订“征地拆迁协议”,获取的是标准的补偿。如果说他们还有博弈空间的话,那就是在征地拆迁前在自家耕地上突击种树、在禾场上倒水泥以及搭建附屋、敞篷等,这些能使他们的利益数千上万的增长。但这些相对于管理阶层、精英阶层和中上阶层获取的巨额利益来说是微乎其微,因此普通阶层农户对征地拆迁中的不公平十分敏感。根据土地耕种的差异,普通农户阶层中的纯农业农户可以得到50-100万元的补偿款,半工半农户可以得到15-50万的补偿款,贫弱农户的补偿款一般在8-15万。这些补偿能够解决普通农户阶层的子女结婚、装修房子、生病医治、养老送终等急需,但不能使他们的财富增加,因为他们既无技术又无社会关系可以将这笔钱用于投资。由于没有了土地上的收入,住进小区后的家庭生活向城市靠拢,家庭开支猛增,且所需物品就得用购买,也就增加了他们的货币压力,使得家庭生活愈发拮据。正如一个普通农民所言,“因为失去了土地,作为农民我们就像是失去了根一样,拿着这些土地换来的钱心里不踏实,不敢花啊”。有土地保障时,无论是纯农业户还是半工半农户,生活都较为从容机动,闲暇生活较多,家庭生活较为完整;一旦没有了土地,就只能外出或在本地务工,务工既没有保障,也不从容机动,闲暇时间没有了,完整的家庭生活也被破坏,使得征地拆迁后这部分农民的福利大为降低,也增加了他们对未来不确定的焦虑感。

三、农村征地拆迁中的阶层冲突

 

在上述征地拆迁的一般性的利益博弈和再分配中,形成或加剧了两对对立的阶层关系,一是加剧了中上阶层与管理者阶层的对立关系,二是形成了普通农户阶层与管理者阶层的对立关系。这两对对立阶层关系很容易发展成剧烈的阶层对抗和冲突。

 

(一)中上阶层与管理者阶层的冲突

中上阶层的生活面向朝外,村庄只是他们的栖息之所,他们与其他各阶层的关系较为淡薄,尤其在权力、经济和社会关系上于管理者阶层,因此在村庄生活中较为特立独行和我行我素。在征地拆迁前,中上阶层与管理者阶层的一般关系是对立性的。中上阶层看不起村庄管理者阶层,认为他们既无能,又腐败堕落。所以,中上阶层往往是管理阶层的反对派,几乎在所有的村庄政策上都横挑鼻子竖挑眼,处处为难村组干部、与村组干部作对。村组干部也奈何不了他们,但又无法笼络他们。中上阶层是针对管理者阶层的主要上访群体,他们有时间、经济能力和知识,又熟知政治体制的运作逻辑,因此能够通过上访这一渠道来参政议政、反映村组干部的问题以及达到自己的某些目的(如获取经济利益),给村组干部出了不少难题。在征地拆迁中,中上阶层是农村管理者阶层要想方设法防止“捣蛋”的重点对象。征地拆迁伊始,在管理阶层中就成立了对中上阶层的“包保”[9]责任,即几个村组干部负责某个中上阶层农户,将其看好和稳住,防止其闹事、上访或做其他的破坏性活动,以使征地拆迁顺利进行。所以,对中上阶层的征地拆迁及对其“做工作”往往放在最后面进行。尽管如此,中上阶层依然是征地拆迁工作中常常出现的“钉子户”和“上访户”。

要在村庄征地拆迁中做“钉子户”和“上访户”,尤其是做谋利型“钉子户”和“上访户”须满足以下几个条件:一是不在乎村庄的评价。与学界和媒体渲染的“维权抗争”[10]形象相反,在村民的观念中“钉子户”和“上访户”是政府和人民群众的“敌对分子”,在村庄中的评价还很负面,他们行为的村庄社会认可度较低。二是在权力、经济和社会关系上独立管理者阶层和精英阶层,若不独立则要受这两个阶层的支配和约束,他们出面做工作就得给面子、卖人情,一旦如此就做不成“钉子户”和“上访户”。三是拥有征地拆迁的相关政策及熟知基层政治体制的运作逻辑。做“钉子户”和“上访户”不是纯粹的胡搅蛮缠,要懂得相关政策和知识,能够援引相关“话语”来论证自己行为的合理合法性,同时也能够洞察管理者阶层在征地拆迁中违法违规行为,在上访过程中要懂得相关程序和掌握各级政府对上访的态度,主要是要抓住基层政府维稳心态和信访治理“一票否决制”,等等。这些知识和认识不是普通农民可以掌握的。在村庄的四个阶层中,满足这三个条件的只有中上阶层,普通农户阶层一个条件都不满足,精英阶层则与管理者阶层关系较密切,不会为难管理者阶层。

中上阶层做“钉子户”和“上访户”,一般基于两个方面的理由,一是维护权益,即为维护自身权益而采取与管理者阶层对抗的措施,二是谋取利益,即做“钉子户”和“上访户”是为了在征地拆迁中获取更多的利益再分配份额的手段和策略。这两个理由往往是交错在一起的。中上阶层做“钉子户”和“上访户”对于征地拆迁而言,会带来两个效应,其一是拖延了征地拆迁的时间,其二是抬高了征地拆迁的成本。这两点对地方政府和农村管理阶层来说是致命的,也是我国许多农村征地拆迁无果而终的原因。众所周知,城市化扩张及城市GDP增长、城市固定资产投资是地方官员政绩考核或政治晋升的主要指标,[11]而地方官员又是有任期限制和地方财政限制的,因此地方官员希望克服地方财政约束而在任内最大限度、最快速度地征地拆迁以加快城市化发展显示政绩。这一地方官员既节约又快速的征地拆迁期望与中上阶层做“钉子户”和“上访户”既拖延征时间又抬高成本的现实碰撞,于是就会产生剧烈的冲突。在征地拆迁“现场”,这种地方官员与农村中上阶层各自期望的冲突就表现为中上阶层与管理者阶层的冲突。

1、个体对抗式冲突。个体对抗式冲突指的是中上阶层中的个体农户通过做“钉子户”与管理阶层产生对抗而引发的冲突。做“钉子户”是个体式的,一般不会出现“钉子户”的联合现象,这既与中上阶层做“钉子户”是为了维护或获得个体利益(而非集体或群体利益)相关,也与征地拆迁中做“钉子户”工作的方式是先易后难、一家一户分化瓦解的方式相关——首先从较为容易做通的农户开始,接着是次难的,最后拔掉的是最硬的“钉子”。在每次征地拆迁过程中,最后剩下的最难缠、最难做工作的“钉子户”一般只有一两户,这一两户的征地拆迁往往要惊动地方政府的主要领导即市长、县长,由他们批准实施“强征强拆”,这个过程往往会出现暴力事件。

在征地拆迁过程中,中上阶层与管理阶层的对抗与冲突集中在三个阶段:签订协议阶段、领取补偿阶段和交付土地阶段(拆迁中含房屋,下同)。在签订协议阶段,管理阶层主要通过中上阶层农户的亲朋好友上门做工作,有时管理阶层和上级征地拆迁单位人员也陪同,中上阶层主要通过各种理由拒绝或拖延签字,不同的农户会有不同的理由,这些理由既有合理合法的,也有不合理合法的,有的甚至是漫天要价,但都是管理阶层无法完全满足或一时半会儿无法满足的,从而使得管理阶层的工作难以做下去。这一阶段的冲突一般是言语冲突,也可能出现冷漠对峙的情况,主要是因为管理阶层不厌其烦、一天五次三番地上门做工作,令中上阶层农户厌烦而撕破脸皮,引发明显对峙。有时管理阶层会突破“和谐征拆”而请乡村混混介入,就可能造成双方的肢体冲突。在双方的讨价还价的博弈中,双方谈妥后会签订“秘密协议”,中上阶层从中获取标准补偿之外的巨大利益,如一套房子或数十万不等的额外补偿。在领取补偿阶段,中上阶层农户亦可能以某些理由拒绝领取补偿,不在补偿清单上签字画押,也可能造成双方的对峙。征拆双方会重复前一个阶段的博弈而最后达成协议,中上阶层又可从中得到一部分利益。在交付土地阶段,中上阶层还可能故伎重演,在现场向管理阶层提出新的要求,不满足就不让动工,这种现场对峙会引起村民的围观从而将双方的冲突彻底公开化,且很可能出现“钉子户”与管理阶层发生肢体接触和暴力冲突;同时也可能使双方的私下交易公之于众,这很大程度上会损害管理阶层的公正公平形象。征地拆迁中“强征强拆”事件也往往出现在第三阶段。由于管理阶层和上级征拆单位无法满足“硬钉子”提出的要求,尤其是巨额补偿要求,超出了他们所能掌握的“空间”,因此由市县主管领导做出最后决策(同时也负最大责任),强征强拆往往不可避免。强征强拆过程也是中上阶层与管理者阶层及上级征拆单位冲突最剧烈的过程。

个体对抗式冲突的最大特点是,中上阶层提出的要求是多样化和个性化的,但满足要求的方式却具有同一性,即许以更大利益。征地拆迁不会对中上阶层的生活产生负面影响,只能使他们的财富大幅增长,因此他们之所以做“钉子户”不是不愿意征地拆迁,而是为了维护征地拆迁中个体的权益和使自己在博弈中利益最大化。管理者阶层及其上级征拆单位则为了使征地拆迁更快、更顺利,不是在追求补偿的公平公正上做文章,而是“用人民币来解决人民内部矛盾”,使得利益博弈有利于中上阶层,并在某种意义上认可和鼓励了“钉子户”的行为。另外,由于征地拆迁中村庄再分配利益是既定的(即利益包干),中上阶层做“钉子户”谋取了巨额的利益,那么也就缩减了管理者阶层的利益再分配份额,从而加剧了两个阶层的矛盾和对立。

2、个体上访式冲突。在征地拆迁中,中上阶层上访也是与管理者阶层冲突的重要形式。前文已提及,中上阶层既有征地拆迁相关政策法规的知识,也熟稔基层政治体制的运作逻辑,因此他们在征地拆迁中针对管理者阶层的上访总是轻车熟路,且志在必得。中上阶层针对管理者阶层的上访主要有以下两个理由,一是管理者阶层在征地拆迁中违法违规操作和非法攫取利益问题,二是管理者阶层对中上阶层权利和利益的侵犯问题。前一个理由具有公共性,属于公共维权,后一个理由是维护自身权益,两个理由都具有维权性质。当然不排除中上阶层农户以维权为幌子谋利。

当前我国信访体制在调整利益分配、解决社会问题、缓解社会矛盾和维护社会稳定等方面发挥了重要作用,并且随着我国进入社会矛盾多发期,信访的作用越发突显,各级政府的信访压力也越来越大。尤其是新的信访条例出台后,信访“一票否决制”成了悬在各级政府头上的一支利剑,信访压力型体制逐渐形成,全防全控越级上访和进京上访成了各级政府的中心工作,乃至是一线工作。在信访压力型体制下,信访案件和信访压力一级级往下压,到乡镇和村一级则无法再往下压了,只能自己解决问题,因此乡村基层组织承受了最大的信访压力。在征地拆迁中,中上阶层掌握了乡村干部害怕越级上访的心理,偏偏越级到省市、乃至中央上访“状告”村组干部,最后信访案件必然会批转至乡村两级,乡镇则会要求村一级配合说明情况或解决问题。村干部为了平息中上阶层的上访事件,缓解自己和县乡对越级上访的压力,通常情况下是用钱来解决问题。调查发现,凡是上访的中上阶层农户都得到了巨额利益,如一套房子或数万到数十万不等的额外补偿。这样,上访中所反映的问题一概没有解决,反而掩盖和强化了原来的问题。

个体上访式冲突的特点是以中上阶层的维权型上访始而以管理者阶层给予利益止,但利益交换非但没有终结两个阶层的冲突,反而加剧了两个阶层的不信任。用钱来摆平上访的方式激发了中上阶层的某些农户在征地拆迁后继续通过上访来谋取利益,其上访的谋利性凸显。[12]在这个意义上,信访体制也是村庄利益再分配机制。

 

(二)普通农户阶层与管理者阶层的冲突

在征地拆迁前,普通农户阶层与管理者阶层的关系属于相互隔离的关系,双方较少直接发生联系,而是通过与双方关系都较好的精英阶层作为沟通的桥梁。这种关系模式始于取消农业税。农业税的取消使管理者阶层不再向农民催粮派款和派工派劳,他们的主要任务是向上争取资源、向下再分配资源。所以他们的主要精力不再放在与普通农户阶层打交道,而是跑资源。村组干部不再“求助”普通农户阶层,也就不再屑于与他们打交道,对他们的诉求可以不加理会。这样普通农户阶层与管理者阶层的关系就愈走愈疏远,但并未发展到对立和冲突的程度。

在征地拆迁过程中,普通农户阶层与管理者阶层之所以会出现冲突,不像中上阶层是为了维权和谋利,普通农户阶层属于村庄的下层农户,缺乏知识和见识,对政策规范和制度运转不熟悉,不了解自己的权益范围,村干部和做工作的精英阶层怎么说,他们就怎么答应,无法像中上阶层那样做“钉子户”和“上访户”。他们对管理者阶层的不满主要源于征地拆迁补偿中出现了严重的不公平现象:管理者阶层通过权力直接攫取巨额财富、精英阶层依附管理者阶层获得巨额财富以及中上阶层通过做“钉子户”、“上访户”获得巨额财富。普通农户比较发现,同样面积的土地、同样质地的房屋,但赔偿的数额却相差数倍、甚至上十倍;村里给管理者阶层、精英阶层和中上阶层买了养老保险,只有普通农户阶层的养老保险被久拖不办;另有,邻村征地拆迁补偿多少,而自己没有得到相应的补偿,等等,这些事实打破了他们的公平观念,使他们产生极大的被剥夺感和相对剥夺感,并将此归咎于管理者阶层的“贪污腐败”,[13]矛盾的矛头也就对准管理者阶层及其所代理的基层政府。

中国农民的公平观念根植于中国传统文化和中国传统农地制度安排,又为近百年的农地制度实践所强化。[14]在传统的儒家文化中,公平总是与平均联系在一起。早在商周时期中国就确立了以井田制为主导的土地制度,其典型特征是确定土地边界和按劳动力平均分配土地,这是土地制度中平均主义分配观念的发端。在春秋战国时期,孔子又提出“不患寡而患不均,不患贫而患不安”的思想,它的主旨是“均财富则民无所谓贫,民心和则民无所谓寡,民得以安,则国家无倾覆之患”。[15]这说明在儒家文化里,均财富是国家稳定的根本。在春秋之后的历朝历代都不同程度地实行过“均田制”。高海燕就此指出,“在几千年的历史长河中,‘平均’、‘均等’、‘大同’的观念经由传统文化诸多流派的演绎及历史上不胜枚举的土地变革和农民起义实践逐渐沉淀下来,并日渐渗透到民众心理、社会习俗、道德规范和价值观的各个层面,最终成为一种影响制度安排的价值观和方法论。”[16]辛亥革命后的土地制度实践,尤其是中国共产党领导下土地制度变革历程中,“平”和“均”的精神内涵进一步深入人心,并一直影响到建国后的历次土地政策实践。[17]总之,农民的公平原则的核心在于土地占有的均衡以及土地增值收益分配的平等。

在征地拆迁过程中,农民的公平原则表现为同样的土地、房屋享有同样的补偿标准,而不能因人而异,因权力、经济和社会关系而异,从而导致财富的再分配不公,造成贫富差距迅即拉大、社会身份地位急剧拉开等现象。因此,征地拆迁再分配差距越大,普通农户阶层的被剥夺感和相对剥夺感也就越大,他们维护公平观念、平衡公平感的方式就越具有群体性和政治效应,一般表现为群体性事件和群体性上访。

1、群体性事件。征地拆迁中的群体性事件是指由征地拆迁过程直接或间接引发的,相关利益群众、个别团体与组织为了实现利益诉求,而通过集会、静坐、围堵、游行等方式力求解决问题,并造成一定政治社会影响的突发事件。[18]既有群体性事件的研究,一般将事件主体笼统地概括为农民,殊不知真正的主体是农民中的普通农户阶层,其针对的对象是农村管理者阶层及其所代表的基层政府。在征地拆迁群体性事件中,普通农户阶层的诉求一般有两个,一是要求管理者阶层和基层政府纠正征地拆迁中不公平不公正的政策和做法,惩治其中管理者阶层的贪污腐败行为,二是纯粹的“出气”、“解气”,通过群体性事件的方式释放对管理者阶层及其所代表基层政府的“气”。

根据其规模和破坏性程度不同,征地拆迁中的群体性事件可以分为三个层次,首先是较为缓和的群体性事件,表现为普通农户阶层集体找管理阶层争辩吵闹、威胁群体上访、静坐抗议、围攻指摘村干部、围堵村办公楼等;其次是较为激烈的群体性事件,主要有堵塞交通要道、在乡镇办公大楼门口或主要街道游行示威、群体阻止征地拆迁施工、与管理者阶层及施工人员发生肢体冲突和械斗等;最后是剧烈的群体性事件,包括攻击政府执法人员,围堵、围攻党政机关,并伴随打、砸、抢、烧等行为,具有较强的暴力性和破坏性。

据调查,当前农村征地拆迁中的群体性事件有两个发展趋势,一是暴力化倾向加剧,二是组织化程度提高。前者主要是由于征地拆迁引发的不同公平感和对管理者阶层“贪污腐败”的憎恶在普通农户阶层中极易产生共鸣,积聚了一股庞大的民怨之气,许多普通农户积极参与事件中。由于村庄的结构易得性,[19]参与者相互熟识和信任,他们之间的互动频率高、信息传递快,因而很容易群情激愤而使行为不受理智控制,卷入其中的农民自我意识明显下降,普遍产生无法自制的兴奋、狂热、愤怒、失望等情绪,最终出现一系列破坏行为。[20]如果管理者阶层和基层政府处理不当,甚至采取压制打击措施,那么就容易触发暴力突发性事件。组织化程度提高是指与之前征地拆迁群体性事件无组织状态相比,当前征地拆迁群体性事件具有明显的酝酿、组织和策划过程,组织性程度明显增强。[21]其组织者和策划者一般是中上阶层农户和精英阶层中现任村干部的反对派,他们介入其中的目的不同,[22]但他们作为骨干分子一般都有一定的文化水平,对征地拆迁的各项政策有所了解,因而具有较大的抗争能量,对普通农户阶层的心理和行为产生较大影响,加大了群体性事件处理的难度。征地拆迁群体性事件的暴力化和组织化发展,增强了它的政治性和社会效应,更容易引起上级党委政府的重视,也使普通农户阶层的诉求更可能得到满足。

2、群体性上访。群体性上访又称群访、集访,是5人以上的上访类型,它是组织性最强的群体性事件。我国百分之六七十的群体访是由征地拆迁引发的。通过阶层分化的视角去看农村群体访,会发现群体访的主要人群是普通农户阶层。由于群体性上访既需要熟知基层政治体制运作逻辑,又要遵守一定的程序和规范,因此就需要有信访经验丰富的组织者,其充任者一般也是中上阶层或现任村干部的反对派。群体访的花费较高,包括生活、住宿、交通、误工等开销,还包括高昂的组织成本,因此群体访的诉求对象一般是县乡两级政府,再往高处走就只能派代表,进京群体访极少。[23]在征地拆迁过程中,普通农户阶层群体访的直接针对对象是管理者阶层,但由于它涉及到社会稳定和政治稳定问题,且上访的人数越多、层级越高,它的政治性就越强,给县乡主要领导施加的政治压力也就越大,那么在信访压力型体制和一票否决之下,群体访就会成为后者亟待处理的政治事件。一旦县乡主要领导介入征地拆迁事件,普通农户阶层提出的问题一般都会得到解决或部分解决。在这个意义上,当前我国的信访体制是农村普通农户阶层在村庄利益再分配结构中的救济渠道。

四、化解农村征地拆迁中阶层冲突的策略

 

综合以上分析,在征地拆迁中农村阶层之间形成了两对较为重要的关系组合,一对是管理者阶层与精英阶层的利益联盟关系,他们通过掌握村庄再分配权力直接攫取巨额土地增值收益,另一对是中上阶层、普通农户阶层与管理者阶层及其所代理的基层政府的冲突对抗关系。这两对关系相辅相成,如果村庄利益是在各阶层间公平分配,而非由管理者阶层和精英阶层独立分享,就不会引发中上阶层、普通农户阶层与管理者阶层的博弈和对抗。征地拆迁中的阶层冲突和对抗成为农村规模最大、频率最高、影响最大的社会矛盾,它主导着农村阶层关系的性质和状况,极大地冲击了农村阶层关系的整合和农村政治社会稳定,影响了村级组织和基层政府的合法性。

然而,根据科塞的理论,冲突并非一无是处,冲突是一个社会过程,它对于社会结构的形成、统一和维持能够起到一种手段作用,可以激励社会革新,触发社会变革。其前提是在冲突发生时社会管理者要真正认识到了利益被剥夺群体的处境,了解“他们的愤怒和所遭受的苦难”,并建立有效的沟通渠道,才能处理好冲突,发挥冲突的积极功能。[24]为此,为了缓解征地拆迁中的冲突,使其向着积极的方向发展,应该在以下几个方面下功夫:

1、进一步完善农村征地拆迁补偿制度。应进一步扩大征地拆迁补偿范围,将征地拆迁后的残余地和相邻地,以及经营损失、租金损失及其他附带损失纳入补偿范围;应进一步提高征地补偿的标准,使其适应市场经济和不断发展的经济社会生活的要求;应进一步探索补偿方式,逐渐建立有效实现农民土地发展权的补偿方式,如留地安置;应进一步规范补偿的分配,提高对土地使用权(即农民)的补偿份额,限制村集体和地方政府对补偿款的截留、挪用和拖欠,等等。通过这些措施将大部分利益留给了农民,从而使占农村多数的普通农户阶层不需要通过博弈而获得征地拆迁的收益。

2、规范和限制村庄利益再分配的博弈空间。要限制管理者阶层与精英阶层利用权势在农村征地拆迁及其他利益再分配过程中谋取暴利,进一步规范征地拆迁及其他利益再分配[25]的标准与范围,缩小和规范博弈空间,打击非法牟利阶层,使农村征地拆迁及其他利益再分配更加公平合理,维护社会基本的和谐与正义。

3、建立农村阶层冲突的安全阀制度。科塞认为,社会安全阀制度是一种机制,它通过潜在的社会冲突来维持一个群体。安全阀可以使过量的蒸汽不断排出,而不破坏整个结构,冲突也能帮助一个动乱的群体“净化空气”,这样一个安全阀“可以充当发泄敌意的出口”,及时排泄积累的敌对情绪。在农村征地拆迁阶层冲突中,应该建立各阶层间的沟通机制,破除管理者阶层和精英阶层的压制、威胁和一言堂,畅通农民意愿的表达机制和情绪宣泄机制,消解阶层间的敌对情绪,化解误会和矛盾;在征地拆迁过程中,管理者阶层和基层政府应走群众路线,充分调动普通农户阶层的积极性,让各阶层都参与征地拆迁过程、分享征地拆迁利益及利益机会,让各阶层都享有平等的表达权、知情权和决定权;征地拆迁利益的再分配份额和利益机会应向普通农户阶层倾斜,帮助他们解决困难、建立有保障的生活、消除他们对征地拆迁及其后的焦虑,等等。只有这样,农村安全阀制度才能建立并发挥作用,将阶层冲突引向良性发展。

 

[1] 刘易斯·科塞:《社会冲突的功能》,孙立平等译,北京:华夏出版社1989年版。

[2] 孟宏斌:《资源动员中的问题化建构:农村征地冲突的内在化形成机制》,《当代经济科学》2010年第5期。

[3] 杨华:《农村土地流转与社会阶层的重构》,《重庆社会科学》2011年第5期。

[4] 谭术魁、齐睿:《快速城市扩张中的征地冲突》,《中国土地科学》2011年3期;谭术魁:《中国土地冲突的概念、特征与触发因素研究》,《中国土地科学》2008年第4期。

[5] 蒿婉姝、吴克宁、李晓白等:《农村征地过程中的阶层冲突研究——以龙泉市土地纠纷为例》,《中国土地科学》2008年第8期。

[6] 毛丹、任强:《中国农村社会分层研究的几个问题》,《浙江社会科学》2003年第3期。

[7] 欧阳静:《村级组织的官僚化及其逻辑》,《南京农业大学学报(社会科学版)》,2010年第4期。

[8] 陈柏峰:《乡村江湖——两湖平原“混混”研究》,北京:中国政法大学出版社2011年版。

[9] 田先红:《基层信访治理中的“包保责任制”:实践逻辑与现实困境——以鄂中桥镇为例》,《社会》2012年第4期。

[10] 应星:《“气”与抗争性政治:当代中国乡村社会稳定问题研究》,社会科学文献出版社2010年版。

[11] 谭术魁、齐睿:《快速城市化扩张中的征地冲突》,《中国土地科学》2011年第2期。

[12] 田先红:《当前农村谋利型上访凸显的原因及对策分析——基于湖北省江华市桥镇的调查研究》,《华中科技大学学报(社会科学版)》2010年第6期。

[13] 刘燕舞:《当前农村基层组织演变的四种现象》,《中共宁波市委党校学报》2010年第1期。

[14] 赵晓峰、刘涛:《农民公平观念与乡村治理性危机的关联》,《调研世界》2009年地7期。

[15] 唐泽玉:《“不患寡而患不均”辨》,《齐鲁学刊》1984年第1期。

[16] 高海燕:《20世纪中国土地制度百年变迁的历史考察》,《浙江大学学报(人文社会科学版)》2007年第5期。

[17] 赵晓峰、刘涛:《农民公平观念与乡村治理性危机的关联》,《调研世界》2009年第7期。

[18] 卢文刚:《征地群体性事件应急管理探讨——以广州市S镇为例》,《中国行政管理》2012年第8期。

[19] 杨华:《阶层分化、代际剥削与农村老年人自杀——对近年中部地区农村老年人自杀现象的分析》,《管理世界》2013年第5期。

[20] 谭峥嵘:《征地冲突与征地制度的完善》,《求实》2011年第1期。

[21] 梅箱、时显群:《新时期我国农村群体性事件的特点、原因及对策》,《中国行政管理》2010年第6期。

[22] 如维权、谋利或其他的村庄政治目的。

[23] 杨华:《税费改革后农村信访困局的治理根源》,《云南大学学报(法学版)》2011年第4期。

[24] 蒿婉姝、吴克宁、李晓白等:《农村征地过程中的阶层冲突研究——以龙泉市土地纠纷为例》,《中国土地科学》2008年第8期。

[25] 张世勇:《资源输入与乡村治理转型》,《中共宁波市委党校学报》2010年第6期。

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