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南京国民政府的保甲制度与地方自治

[摘要] 为建立有效的集权化社会控制系统,以期迅速推进中国各项事业的近代化,南京国民政府在中国古代的制度资源中选择实行了保甲制度。另一方面,为保证其政权的合法性,南京国民政又必须推行民主化的地方自治。在这一无可回避的矛盾中,南京国民政府幻想着能使两者相互兼容——通过保甲制的集权手段从上而下地推行地方自治。结果导致了中央集权与地方自治的双重失败。

 

对南京国民政府保甲制度现有的研究,大抵都集中在对其封建主义与法西斯主义集权化本质的分析上[1],而很少有人关注这一制度与地方自治之间的相互关系。事实上,南京国民政府的保甲制度在萌芽之初就与地方自治有着隐约的联系。随着两者之间联系紧密程度的加深,保甲制度的性质发生了很大的变化,并对地方自治产生了重大的影响。

 

一、     保甲制度与地方自治关系的演变

(一)前期保甲制度——以治安为主旨

1、保甲制度依附于地方自治制度——村(里)闾邻制度而存在

1928年9月15日,南京国民政府公布第一部具有地方自治内容的法律——《县组织法》。该法规定,县为国家最基层的行政单位,其下分为区、村(里)、闾、邻四级自治组织。凡5户为邻,25户为闾,100户以上之乡村为村,100户以上市镇为里,20村(里)以上为一区。区、村(里)、闾、邻之议决机关分别为区民大会、村(里)民大会、闾居民会议和邻居民会议,其执行机关则分别为区公所、村(里)公所、闾长和邻长。区长、村(里)长、闾长、邻长及其副职分别由各级议决机关选举产生。区长在实行民选之前,由县长遴选;村(里)长、副村(里)长由村(里)民大会选出加倍人数,由县长择任。1929年修正后的《县组织法》将村改为乡,将里改为镇。

1928年10月25日,国民党中央执行委员会第179次常务会议在《关于下层党部工作决议案》中建议在地方自治之外另行建立保甲组织[2],但为内政部婉拒。其理由是,“敝部前为地方行政统一起见,曾本旧时保甲遗意,于编制县组织法时,详定村里闾邻规则,暗寓保甲之法”,“保甲仅取防卫之意,而于自治事业之全体无关,……村里制于包括保甲事务之外,仍有其他工作,是以今日之村里制,即无异于改进之保甲,而且县组织法颁行已久,村里制正在克期举办之中。此时万难中途变更,惟有取保甲为村里制之总名称,仍促进村里制迅速实施,庶村里进步,而保甲之功效生焉”。但同时,内政部也承认保甲制度于治安秩序方面的重要性,因而乃仿旧有保甲制度,“特编定清查户口及连坐暂行办法,呈行政院修正,呈请国府核准施行”。不过此两项保甲法规,“应于村里邻闾成立之后”施行[3]。

1929年7月13日,南京国民政府公布《县保卫团法》。该法要求各县组织保卫团,以维持地方治安。保卫团分别依闾、乡(镇)、区、县为单位,编制为牌、甲、区团和总团,以各级行政首长为首长,20岁以上40岁以下之男子均有入保卫团受训练之义务。这种准军事或者说是准警察组织与自治组织的完全重合,使得县以下各级组织本来十分微弱的民主自治色彩几乎完全消失。该法还要求甲长牌长之间,甲内所有居民之间,须对为匪、通匪、窝匪等“犯罪”行为相互负连带责任。1929年9月18日,南京国民政府《清乡条例》。内政部依据该条例,又分别于同年10月30日、11月12日呈准行政院公布《邻右连坐暂行办法》、《清查户口暂行办法》。此三项法规规定,各县成立清乡局,依县组织法所编之区、乡(镇)、闾、邻等督同各主管人员逐户清查户口及盗匪,并要求邻内各户对不相互举报的违法行为负连坐责任。以上各办法,虽无保甲名称,但实“皆系采取旧日保甲制度,力图改良,以期实行。其大要则以村里(即乡镇)制为体,清查户口及连坐办法、地方保卫团条例(即《县保卫团法》——作者)为用,……以期体用兼赅,自可消除盗匪,得收保甲之功效”[4]。至此,以村里(乡镇)邻闾自治制度系统为主体,以自卫及治安保甲系统为附属的两大制度系统并存的格局初步形成。

2、保甲与地方自治相分离——优先发展保甲,停办自治(1932—1934)

由于中国一向缺乏民主选举的传统,而且在全国范围内建立乡(镇)、闾、邻组织体系也远不如在山西一省那样简单,结果直到1932年下半年,这一村里邻闾组织体系尚未真正建立起来。基层组织不能建立,则“清乡条例、保卫团法及调查户口暂行办法,暨种种与自卫行政有关之章制,亦即一日无从实施”[5]。即使基层组织能够建立起来的地方,选举产生的乡(镇)、坊、闾、邻各长因为要“结欢示好于群众”,对政府厉行治安的法令,未必能雷厉风行。有鉴于此,蒋介石决定以其在江西“剿”共时办理保甲的经验,暂时撇开《县组织法》,在治安形势最为严重,社会控制最为困难的豫鄂皖等所谓剿匪省区,先期实行以实现治安为宗旨的保甲制。1932年8月,豫鄂皖三省剿匪总司令部发布《豫鄂皖剿匪总司令部实施保甲训令》,要求豫鄂皖三省于各级自治组织建立之前,依《剿匪区内各县编查保甲户口条例》先行建立保甲组织。

《剿匪区内各县编查保甲户口条例》规定,保、甲之编组以户为单位,10户为甲,10甲为保;甲长由本甲内各户长公推,区长加委;保长则由本保内各甲长公推,县长加委。区长、县长分别有权令原公推人另行改推甲、保长。区长指挥监督保长,保长指挥监督甲长,甲长指挥监督甲内各户,甲内各户对通匪、纵匪行为互负连带责任。甲长有权随时召集甲内各户分配任务,保长则有权随时召集甲长分配任务。如遇户口变动,或可疑之人潜入,或留客寄宿及其别去或家人出外经宿之旅行及归来者,各户户长必须报告甲长,并经保长迅速呈报区长。紧急情况下,保、甲长有权于呈报前先行搜索与逮捕。此外,保、甲组织还负有修筑道路、桥梁、防匪碉堡,协助军警搜捕及作战,以及灾情警戒与救护等职责。各保甲内应将18岁以上,45岁以下之男子编成壮丁队,由保、甲长督率,以完成上述各项任务。至此,保、甲组织已完全成为自上而下的“其职务与农村警察无殊”[6]的乡村警察组织。

豫鄂皖三省推行保甲制度后,“其他各省,亦以环境需要,相率仿行,至此,各省市推行自治者,遂逐渐减少。”[7]1934年12月行政院通知各省,普遍推行保甲制度。

(二)中期保甲制度——与自治的部分兼容

1934年12月31日,国民政府军事委员会委员长南昌行营公布《剿匪省份各县政府裁局改科办法大纲》。根据该大纲,原直属省民政厅的县公安局被裁撤,所有公安及警察事务统一由县政府办理。县下各区署中设巡官一人,并设警长、警士各若干人,分别派驻重要乡镇之联保办公处,承县政府之命,受各区区长及联保主任之监督指挥,在各该区域内训练保甲及壮丁队,办理保安、户口、卫生、交通暨一切警察事务,并指派保甲职员及壮丁团队分任地方工役及协助各项警察事务之执行。各县政府因催征讯解案而设之政府警察或司法警察,其职权应于可能范围内责令保甲人员协助办理。至此,保甲开始作为地方自治团体中的自卫与警察组织而首次被纳入了地方自治的范围。

1936年8月,行政院召开全国地方高级行政人员会议,拟订《地方自治法之修正方案》,决定“将保甲编制,并入自治组织,代替原有之闾邻,使在自治组织之中,仍保留保甲固有之作用,以资调整”[8]。1937年6月4日、5日,行政院先后公布《县政府裁局改科暂行规程》,其内容与《剿匪省份各县政府裁局改科办法大纲》相同,从而将保甲与地方警察事务一体化的制度推广至全国。这一制度一直延续至1939年被纳入于《县各级组织纲要》,成为“新县制”的重要内容。

(三)后期保甲制度——与自治的全面融合

1939年9月19日,南京国民政府公布《县各级组织纲要》。以该纲要为依据,1941年8月9日,又公布了《乡(镇)组织条例》。此两项法规正式将保甲制度融入地方自治之中。根据上述两法,县为地方自治单位,但县长暂不由选举产生,仍由上级政府任命;区为县自治团体派出的辅助行政机关;乡(镇)亦为一级地方自治单位;乡(镇)以下则以保、甲组织取代了原来的闾、邻两级组织。每乡(镇)以10保为原则,每保以10甲为原则,每甲以10户为原则。保设有保民大会为议决机关;保办公处为执行机关,设保长一人,受乡镇长之监督指挥,办理本保自治事项及执行县政府委办事项;保长由保民大会选举产生,但在未办选举以前,保长、副保长由乡镇公所推定,县政府委任。委任之保长如违法与失职,由县政府撤换。除保长外,保办公处下还设有国民学校办理教育,国民兵队办理自卫与警政,合作社、仓储机关办理保内经济事务(但法律没有规定独立的保财政);国民学校校长、国民兵队长均由保长兼任。甲为非自治单位,户长会议以及由户长会议选举产生的甲长,在职权上仅为“政令之执行事项”。根据上述两项法规形成的县地方自治制度被称为“新县制”。

 

二、保甲制度融入地方自治的实质——以集权化的手段推行地方自治

中国作为一个后近代化国家,在较短的时间里,各种近代化的因素不可能靠社会内部自然发育形成,而只能由政党或政府从外部以强有力的措施植入。为此,中国必须建立起强有力的集权体制。孙中山将这一由外力实现社会近代化的希望寄托于国民党,即由国民党对民众实行所谓“训政”。但国民党在地方始终没有能够建立起严密的基层组织,它的组织末端“区分部”只能延伸至乡镇,乡镇以下则完全没有相应的党务机构[9]。因此,这一近代化任务只能由政府通过行政一体化组织来完成。

另一方面,地方自治作为近世各国实现公民民主化参政,实现地方利益的一种制度安排,近代社会的重要表征,已经成为各后进国家实行近代化改革必须认同的一种象征性符号,尤其是它作为孙中山三民主义理论中的核心内容之一,迫使南京国民政府不得不高举这一旗帜。而民主化地方自治的推行,又必然要求削弱中央集权。因而,“20世纪上半叶的中国政府,始终面临着两难选择:不扩大公共参与,将削弱其合法性基础,无助于削减严重的权威危机;扩大公共参与,推进地方自治,又与其面临的提高中央政府政治整合能力、加强对地方的控制和社会的渗透——官僚治理的严峻使命背道而驰。”[10]面对这一无可回避的矛盾,南京国民政府幻想能使两者相互兼容,即利用集权化的手段推动地方自治。

历史早就为南京国民政府准备好了集权化的制度资源,那就是保甲制。

保甲制度的集权化功能首先在于保甲组织是依严格的额定标准户数编组居民,而不是以长期形成的自然社区划分居民。这一区域划分标准“有意绕开乡村的自然区位系统,采用十进制的编制形式;同时尽可能摒斥乡村原有权威力量的干扰”[11],使乡村绅士和宗族权威赖以生存的传统社区组织受到一定程度的破坏,从而在一定程度上抑制了绅权和族权等地方势力,以消除国家行政一体化的阻碍。其次在于保甲组织内部成员之间的连坐责任。邻里连坐的作用一方面在于迫使豪绅大户与贫民,同宗与异姓之间结成责任共同体以降低豪绅身份,疏离同姓宗族间的感情,进一步抑制绅权与族权势力,另一方面则还在于迫使家长对家人实行监督,并对其行为负责,使居民相互之间横向监视,共同对国家负担连带责任,实现“制一人足以制服其家,制一家亦足以制一乡一邑”[12]。再次,通过对保甲人员自上而下的任免来实现。保甲人员的产生不是基于地方人民的选举与委托,也不是基于社区地方绅士长期以来自然形成的威势,而是基于上级官府的任免。这一任免方式在保甲人员与官府之间形成了行政隶属关系。最后还在于保甲组织的准军事性。在保甲已具雏形的春秋时期,管仲曾将居民依军事组织编组,以军事命令的方法推行政令,即所谓“作内政而寄军令”。而在保甲正式形成的宋朝,保甲的作用正是为着替代乡兵。

在南京国民政府及其理论家们看来,集权化的保甲制度对地方自治的推行至少有三方面的作用:

其一是为地方自治提供稳定的治安环境。“地方自治,必须清查户口,办理警卫,此即保甲之事也”[13]。

其二是为地方自治建立起必要的社会组织,并节约组织成本。实行地方自治必须建立相应的民主化的地方自治组织,为此《县组织法》要求“乡镇坊闾邻各长,自非实行选举不可”,但“此种选举之要义,……陈义诚高,然非目前漠视政治,未经训练之人民所能行使,尤非各匪区荡析流离之农村民众所乐与闻”,结果“一时无从举办”[14],地方自治也就无法推行。而保甲制度作为“自卫组织,则多由委任”,因而于“组织民众,训练民众,实为最著之方法”[15]。“但保甲与自治制度,如果并存,不特运用不灵,且地方人力财力亦有未逮”,为节约组织成本,遂“将保甲编制,并入自治组织,代替原有之闾邻,使在自治组织之中,仍保留保甲固有之作用,以资调整。”[16]。

其三是集“管”、“教”、“养”、“卫”于一体,以“管”这一行政与军事手段迅速地推动“教”、“养”、“卫”等地方自治事务。“管”、“教”、“养”、“卫”理论是蒋介石自创的保甲式地方自治学说:“管”就是行政的管束与军事部勒;“教”是文化知识与党化教育;“养”即有关经济与民生;“卫”即地方自卫。对四者的关系,蒋介石认为:“现在我们的地方政治,对教养卫三者以外,尤须注重于管理,换言之,即应注重于纪律与秩序。故教养卫三项要目以外,更须加上一管字,所谓‘管教养卫’乃为完全。如徒知教养卫,而不知管理,则所有教养卫之工作,基础必不能确实,办理必不能一贯,结果所有工作皆不能持久,而且现代政治,如欲切实收效,无论对人对事,均不能听其散漫分歧,如果纪律不严,秩序不守,决不能使教养卫三者发生实际效果,合现代之要求。所谓管者,简单言之,即执行法纪,纳民轨物之谓,唯有法度守密,部勒整齐,地方百务,乃能一切就理。”[17]

1932年12月,蒋介石在第二次全国内政会议上已有用军队集权方法推行内政的设想。他说:“我们过去的努力,并不能得到什么效果,其原因是所有的努力没有一个方针,如果能够把一个国家的内政寄于军令,决不会这样没有结果的。”[18]后来他又公开表示,“军队组织就是人类一切组织的最高范型,而一切的社会组织,可以说都渊源于军队”,“军事化是我们今后要推行地方自治实行主义的根本精神所在”[19]。基于这一思想,内政部明确要求各地应“以军事部勒之精神,建立乡镇保甲等地区组织”[20]。在对新县制及地方自治有关法令的解释中,内政部甚至直接规定,保、甲长具有军事义务职性质,如受委者避不任事,应以怠职及贻误要公论[21]。

    三、保甲制度对地方自治的影响

不能否认,保甲制度的实施在清查户口,维持社会治安,以及组织民众方面所起的作用。而这些都是实施地方自治必须具备的前提[22]。但对地方自治的其他要素,保甲制度的影响更多的是消极,甚至是破坏性的。

1、在地方民主化方面,保甲制度更多地是抑制了民主,而不是促进民主

完全实行委任制的前期保甲制度与民主化精神无疑是相冲突的。新县制中的保甲制虽然有所改变,规定保民大会为保自治的议决机关,保长应由保民大会选举产生,但同时又规定,“在未办理选举以前,保长、副保长由乡镇公所推定,呈请县政府委任”,并可“由县政府撤职另委”。实际上,当时各省“对于保民大会、乡镇代表会,均迟未予成立,实际忽视民权”[23]。根据1942年出席全国第三次内政会议31个省市民政厅长的报告,到1942年新县制实施完成期限的最后一年为止,只有浙江省的保民大会“于二十八年即已开始举行”,其他各省则完全没有开展。中央政府甚至连召开保民大会必须依照的会议章程和选举章程都始终没有颁布。在保民大会业已召开的浙江省虽然自定有选举章程,但却充满着行政专断的色彩:“乡保大会选举三人呈由县政府圈定一人,如县政府认为所选 人员不妥,可发回重选,盖于民主之中,仍寓集权之意”。[24]

保甲制度中,所谓以军事部伍的方法组织民众,实际上是以极为专制的手段将人民牢牢地控制在固定的组织中,将每一个保甲区域都变成禁锢人民自由的集中营。较之于普通军事化管理更为野蛮与专制的是每一保甲组织内实行法家式的连坐法[25]。在如此严密而残酷的组织中,人民基本的人身自由尚不可得,更何论民主。

在保甲制度与地方民主化的关系中,值得一提是保甲行政区内出现的宗族之间联合自治的民主化倾向。在保甲制度推行之前,乡村社区实行绅士与宗族的双重自治。社区通常是以宗族为自然单位[26],即使有其他宗姓杂居,也因为地方公务很简单,由大的宗姓把持地方公务尚不至于引起其他小的宗姓的过于激烈的反对。以额定户数为居民编组标准的“保甲法的实行打破了以乡族为村政单位的格局”[27],使原来主要以宗族为单位的自然社区,改变为有其他异姓掺入的保甲行政区。尤其是保甲制度加强了国家对乡村社会的行政索取,使地方公务的范围扩大,并越来越影响到村民的实际利益(如行政摊款、征工的比例分配等),继续由大族独掌村政必然会损害各小宗族的利益,因而各宗族便纷纷要求在村政权中有自己的代表,拥有更多的发言权,以打破大的宗族对村务的垄断,于是便形成了村政中的代表制,即保甲行政机关由各宗族的代表共同组成,从而使这种宗族间的联合自治多少具有了一定程度的民主化倾向。

这一地方的民主化虽具有一定程度的内生性与自发性,但其程度非常之低。首先,这一民主的主体只是宗族而不是户,更不是个人;其次,在民主决策的内容上,更多地只是对国家行政任务的分配而非单纯的地方自治事务。此外,这一民主化的形成缺乏必要的经济与文化基础,而仅仅只是基于国家行政压力而出现的一种单纯的政治分化,因而具有相当的脆弱性。

2、  保甲组织完全成为国家基层行政机关,各项地方自治事务基本被搁置

保甲组织的行政集权化与军事集权化,以及《县各级组织纲要》缺乏国家行政事务与地方自治事务的范围划分,决定了它只能是国家的基层行政机关,而不可能是真正的地方自治机关。蒋介石在讲话中就常常将保甲长直呼为基层行政人员或公务人员[28]。内政部更是直接规定保、甲长具有军事义务职性质。在此严厉的行政与军事督促下,“为乡镇保甲长者,……甚至倾家变产以奉公之任,复受辱骂鞭打,或更披戴刑具琅当入狱”[29]。由于“县政府以下各种机构集中人力物力,忙于征兵、征粮、派夫、募债,既要人民出钱,又要人民出力,在国家事务层层重压之下,对于自治事项遂不得不暂搁一边”[30]。保作为法律上的地方自治团体,在办理地方自治事务方面,除教育因有一定基础而且政府又厉行强迫而略有成绩外,其他的地方自治事项如合作社、医疗卫生等都难以实际开展。“1942年底,统计较为完全的有川康滇黔桂粤闽浙皖鄂赣湘陕豫甘青十六省”,“保办公处三七九六八一”,“保国民学校一七二二三五校,占保比率百分之四十五” [31];“保社一三一0二社,占保比率百分之三”[32];保设卫生员“平均在百分之二十以下,尚未能平衡发展”[33]。而且以上数据,也未必属实。由官僚以行政手段办地方建设与社会发展,难免“都是空列数字,有名无实,或名不符实”[34]。因而“各项(自治)事务,如学校、合作、卫生等形式粗具者多,内容充实者少”[35]。法律规定,保长例兼保国民学校校长,“然事实上,各县保甲长大都滥竽充数,毫无知识”[36],其教育的质量可想而知。“在这种情况下之下,新县制岂不徒托空言?”[37]

3、保甲没有独立的财政,使各项地方自治事业缺乏相应的经费保障,而且还为保甲长非法敛钱提供了借口

新县制的各项法规中,保虽然是一级自治团体,但却没有独立的财政。缺乏财政支持的“保甲长不惟没有生活费,且连办公费亦多未有确定的来源与支拨”,其办理各项地方自治事业所需的巨额经费就更是难以想象。保甲长们“于是只得别开生面,用非法手段来应付了”[38]。

4、保甲制度的实施结果导致了土豪劣绅对农村社会的无序统治,从而使得农村社会除宗族外的一切有序的组织活动,包括政府集权与地方自治都成为不可能

在中国古代,国家权力通常只能延伸到县一级[39]。在基层社会,国家不得不为地方绅权让出一定的自治空间,由绅士们实行所谓“绅治”[40]。清末以来的地方自治法令正式地肯定了绅士“自治地方”的合法性。到南京国民政府厉行保甲制度之后,国家行政权力通过保甲组织不断地向基层社会延伸,必然会导致地方绅士与国家之间的矛盾。面对强大的国家政权强力推行的集权权化的保甲制度,无力抗衡的绅士通常采取不合作的态度,拒绝担任保甲长。

绅士们之所以不愿意担任保甲长,主要是因为作为国家行政最下层执行者的保甲人员地位太低。保甲组织虽然被纳入到行政机关系列,承担着极其繁重的行政任务,但保甲人员却并不是国家的正式行政官吏。他们没有正式行政公务员通常具有的职薪、职位保障、养老保障,其地位较之于最下层的政府公务员还要低下,因此,对保甲长的职位,“凡具有相当能力而孚众望之公正人士,咸畏缩不前”,结果“地方土劣痞棍,乘机而起,百计钻营;或推诿到一般目不识丁的农民身上,致纠纷叠出,弊窦层见”[41]。到新县制推行之时,“保甲制度这个工具,大部分握在土豪劣绅手里,以致许多乡镇保长藉征兵征工和摊派救国公债等,向民众多方索诈,以致民怨沸腾,壮丁逃亡” [42]。其结果是“保甲制度不但没有帮助动员工作,反而做了动员的障碍” [43],也就是成了国家集权的障碍。

如果说受过传统儒家思想教育的传统“正绅”在行使相对独立于政府的绅治权时,还多少还代表了地方公共利益的话,那么土豪劣绅一切活动的出发点都是为着个人的私利[44],因此土豪劣绅在农村也就成为了消解除宗族外一切有序的组织活动的恶势力。他们既与传统“正绅”实行的儒家教化式的“自治地方”不能相容,也与政府的集权措施存在着冲突。鉴于土豪劣绅对政府集权的危害,南京国民政府在三十年代曾发动过打击土豪劣绅的运动[45]。但保甲制度实施的结果,使这一从前为政府所打击的农村社会的无序权威合法地侵入并瓦解了国家的基层行政系统,从而使政府利用这一手段推行地方自治的主观企图最后陷于破产。

 

    四、结束语

地方自治是一项庞大而复杂的社会工程,它需要政治、经济与文化等各项社会要素的相互支持与共同发展,而南京国民政府却过于倚重政治要素中的行政要素,将各种复杂的政治、经济与文化事业的建设,全部寄托于保甲这样一个初始于简单治安需要的行政与准军事组织,其失败本已可以想见,再加以保甲制度的集权性与地方自治的民主性、地方性、自发性之完全不能相兼容,其结果必定更是南辕北辙。尽管保甲制度在社会治安与组织效率方面的作用是巨大的,但如果仅仅为着保证地方自治的治安环境与组织效率,而不惜牺牲地方自治本身,那么融保甲制度于地方自治无异于饮鸩止渴

 

 

*本文为中南财经政法大学2001年度科研资助项目“论中国近代地方自治”研究成果之一。

[1]谢增寿:《国民党南京政府保甲制度述论》,《南充师院学报·哲社版》1984第4期;张宪文主编:《中华民国史纲》,河南人民出版社1985年版,第418—419页;赵秀玲:《中国乡里制度》,社会科学文献出版社1998年版,第67页;朱德新:《三十年代的河南统治者与保甲行政人员》,《史学月刊》1999年第1期。

[2]参见《中央日报》1928年10月26日。

[3]《内政部函复中央宣传部关于保甲运动之意见》,载黄强:《中国保甲实验新编》,正中书局1935年版,第343—344页。

[4]《内政部函复中央宣传部关于保甲运动之意见》,载黄强:《中国保甲实验新编》,正中书局1935年版,第348页。

[5]《豫鄂皖剿匪总司令部实施保甲训令》,载黄强编:《中国保甲实验新编》,正中书局1935年版,第322页。

[6]《豫鄂皖剿匪总司令部实施保甲训令》,载黄强编:《中国保甲实验新编》,正中书局1935年版,第324页。

[7]方扬编著:《地方自治新论》,教育图书出版社1947年版,第158页。

[8]行政院秘书处编印:《中华民国二十五年行政总报告》第6页。

[9]参见钟声、唐森树:《论南京国民政府训政时期的地方党政关系》,载《益阳师专学报》1998年第2期;王奇生:《论国民党改组后的社会构成与基层组织》,载《近代史研究》2000年第2期。

[10]朱国斌、郭宝平:《寻求控制和参与之间平衡的尝试——论20世纪上半叶中国的地方自治》,载《社会科学辑刊》2000年第5期。

[11]王先明、常书红:《晚清保甲制的历史演变与乡村权力结构——国家与社会在乡村社会控制中的关系变化》,载《史学月刊》2000年第5期。

[12]《光绪朝鱼台县志》,第2651页。

[13]《改善保甲制度确定本党以保甲组训民众之政策,促进地方自治》(1938年3月31日,国民党临时全国代表大会第3次会议通过),载《中国国民党历次全国代表大会重要决议案汇编》(上),第328页。

[14]《豫鄂皖剿匪总司令部实施保甲训令》,载黄强编:《中国保甲实验新编》,正中书局1935年版,第322页。

[15]中国国民党临时全国代表大会第三次会议决议《改善保甲制度确定本党以保甲组训民众之政策,促进地方自治》,载《中国国民党历次全国代表大会重要决议案汇编》(上),第326页。

[16]《地方自治法之修正方案》(1936年8月全国地方高级行政人员会议拟订),行政院秘书处编印:《中华民国二十五年行政总报告》第6页。

[17]蒋介石:《地方高级行政人员会议闭幕词》。载中国国民党中央执行委员会宣传部编印:《总裁言论选集》第五卷“政治类”,第279页。

[18]内政部编:《第二次全国内政会议报告书》,第200页。

[19]蒋介石:《地方自治的基本要务》。

[20] 1943年9月内政部编《各省实施〈县各级组织纲要〉成绩总检讨》,载章伯锋、庄建平主编:《抗日战争》(第三卷),四川大学出版社,1996年版,第446页。

[21]广东省民政厅编印:《新县制及地方自治法规汇编》(1946年)第235页。

[22]王云骏:《民国保甲制度兴起的历史考察》,载《江海学刊》1997年第2期。

[23]李宗黄:《新县制的理论与实际》,中华书局1945年版,第281页。

[24]《浙江省民政厅长报告浙江省实施新县制概况》,《第三次全国内政会议报告书》,1942年印行,第111页。

[25]《县各级组织纲要》与《乡镇组织暂行条例》虽没有规定连坐制,但原有各省的保甲法规中仍保留了这一制度。蒋介石在1942年召开的地方高级行政人员会议上仍在强调:“办理保甲,欲求彻底收效,必须采用连坐法之精神,进一步严格规定,并实行连带责任制度”(载《总裁言论选集》第五卷“政治类”,中国国民党中央执行委员会宣传部编印,第282页)。1942年全国第三次内政会议上也“决定拟请制定保甲联保连坐法草案转呈核定颁行”(《第三次全国内政会议报告书》1942年印行第277页。)

[26]根据解放前日人山县干树的调查,“大多数华北村庄起初都是单姓村落”。参见[美]杜赞奇著,王福明译:《文化、权力与国家——1900—1942年的华北农村》,江苏人民出版社1996年版,第98页。

[27]王铭铭、王斯福主编:《乡土、社会的秩序、公正与权威》,中国政法大学出版社1997年版,第59页。

[28]参见蒋介石:《推进地方自治之基本义务》,载《总裁抗战言论集类编》第三编内政编(下),经伦出版社1946年版,第1—9页。

[29]《内政部常务次长雷殷报告视察西南东南各省县政所得之实际问题》,载《第三次全国内政会议报告书(三十一年印行)》第71页。

[30]方扬:《地方自治新论》,教育图书出版社1947年版,第252页。

[31]李宗黄:《新县制的理论与实际》,中华书局1945年版,第276页。

[32]李宗黄:《新县制的理论与实际》,中华书局1945年版,第276页。

[33]李宗黄:《新县制的理论与实际》,中华书局1945年版,第281页。

[34]方扬:《地方自治新论》,教育图书出版社1947年版,第299页。

[35]李宗黄:《新县制的理论与实际》,中华书局1945年版,第280页。

[36]黄强:《中国保甲实验新编》,正中书局1935年版,第250页。

[37]方扬:《地方自治新论》,教育图书出版社1947年版,第252页。

[38]金惠:《新中国之县政建设》,改进出版社1942年版,第387页。

[39]据贺跃夫研究,清朝已经在一些大的乡镇设立了属于国家官僚系统的巡检司,但在清中期以后,因为财政的紧张而被迫萎缩。参见贺跃夫:《晚清县以下基层行政官署与乡村社会控制》,载《中山大学学报(社会科学版)》1995年第4期。

[40]参见吴晗、费孝通主编:《皇权与绅权》观察社1949年版;费正清主编:《剑桥中国晚清史(1800—1911年)》,中国社会科学出版社1993年版,第23页;张仲礼著,李荣昌译:《中国绅士——关于其在19世纪中国社会中作用的研究》,上海社会科学院出版社1991年版,第29—48页。

在严密的保甲制度下,绅士也可以享有一定的特权。如规定“乡绅两榜贡监生员,不便与庶民同例编查”(《皇朝经世文编》,第2654页);“官幕乡绅,邻人有犯,不与相干”(《皇朝经世文四编》,第693页)。

[41]黄强:《中国保甲实验新编》,正中书局1935年版,第247页。

[42]张西超:《抗战中的县政工作》,载《中国农村》第十九期。

[43]张西超:《抗战中的县政工作》,载《中国农村》第十九期。

[44]胡庆均:《论绅权》,载《民国丛书》第三编——《皇权与绅权》,上海书店影印。

[45]彭厚文:《试析30年代前期国民党打击土豪劣绅的政策》,载《湖北大学学报》1998年第2期。

 

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