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马亮、王程伟:管理幅度、专业匹配与部门间关系:对政府副职分管逻辑的解释

[摘要] 分管型副职是中国政府领导体制与组织结构的关键维度之一,但是对其进行的研究却很少见。本文利用中国28个省份的副省长分工数据,实证分析副职分管部门的内在逻辑。研究显示,副省长的管理幅度平均为7个部门,平均分管3-4个不同职能。担任常委、平调而来的副省长会分管更多的部门和职能,而性别、年龄、任期、政治排序等变量的影响并不明显。副省长分管的业务领域有四分之一同其工作背景有关,而多数部门的职能同分管领导的专业背景关系不大。综合性业务多放在一起由一位副省长分管,而专业性较强的职能通常由不同副省长分别主管。这些发现为我们理解副职领导的分管逻辑提供了初步证据,也对政府结构优化提出了政策启示。本文最后从管理幅度、专业匹配和部门间关系的理论视角,提出了副职领导分管方面值得研究的若干问题。

一、引言

按照政府组织法和通行惯例,一级辖区政府往往会设立一位行政首长(如省长、市长、县长),并配备若干副职(如副省长、副市长、副县长)。中国各级政府都普遍存在部门林立的现象,一级政府会设置上百个行政机关、事业单位和群团组织。尽管组成部门或工作机构的数量一般不超过60个,[1]但加上各类准行政机构却可以达到百余个。这使组织的管理幅度远超最高管理者的能力范围,不得不设置多个副职作为分管领导。这些分管领导各自负责或联系不同的职能及其对应的部门,并对这些部门的运作和结果负有领导责任。对此值得关注的问题包括:这些副职是如何被安排分管不同部门的?副职分管的部门数量和职能有何特征?哪些因素会影响副职分管的特征?分管领导怎样影响部门之间的关系?

这种分管型组织架构会导致官僚制的内在矛盾,使分管领导与机构管理的关系难以理顺。一方面,虽然历次机构改革减少了行政机关的数量,但是却没有使事业单位等组织的数量减少。[2]机构改革也存在明显的反反复复现象,因此并没有使部门数量有实质性下降。[3]一般来说,一个地级市政府直管、联系或协管的各类部门动辄上百个,甚至达到两百个。如果按照“一正四副”的理想设计来安排领导职数,很难对市直部门进行有效领导。这样一来,就需要配备适当数量的副职,以便于分管领导如此庞大的官僚体系。与此同时,设置副职和非领导职务,也是为了畅通官员晋升渠道,使其有足够的晋升激励执行上级政策。[4]

另一方面,副职过多的问题也日益突出,使机构臃肿和人浮于事的现象凸显。比如2013年对全国24个省份250个地级市政府的一项调查显示,副市长数量最少的有2名,最多的有10名,平均来说配置6-8名副市长,一些城市还另外设置秘书长和副秘书长。[5]尽管一些人建议减少各级政府的领导职数,但是却不得不面对部门数量多而分管领导应接不暇的矛盾。一些地区甚至存在一位副市长分管20多项职能及其对应的部门,他们很难对每个部门都关注有加。比如,江苏省徐州市常务副市长王剑锋一人分管47个领导小组,这种难以驾驭的分工模式引发人们的热议。在这种一人分饰数十个角色的分管模式下,从管理幅度和注意力分配的角度而言,基本上是“撒胡椒面儿”而无暇顾及。

这种分管领导体制同企业和国外政府的组织模式存在很大不同,因此值得深入研究。对于采取事业部制的大型企业而言,副总的数量会控制在一定范围,且各种C字头的高管会直接负责对应的职能和部门(如首席财务官CFO、首席技术官CTO、首席运营官COO等)。许多发达国家都采取“大部制”的组织架构,一级政府下辖的部门数量有限(一般在15-30个),其下或设置若干法定机构或独立机构,所以分管领导的数量和重要性也随之降低。[6]例如,美国尼克松总统曾提议设立一批“超内阁管理人员”(supercabinet administrators),以缩小总统的管理幅度。[7]因此,中国各级政府数量庞大的部门使分管领导成为必要,但又反过来使分管领导的设置和管理成为一个难以调和的矛盾。

从政治制度架构的角度而言,党的归口管理体制和政府领导体制是党和国家领导体制的重要组成部分和关键环节。[8]尽管分管领导是中国政府架构的重要一环,但是对其进行的研究却少见。朱光磊和李利平较早对中国党政部门的副职问题进行研究,认为应推动政府从“分管”制转向“辅佐”制。[9]其他学者也提出类似观点,认为应在大部门制改革的基础上从“分管型”副职转向“辅佐型”副职。[10]还有学者提出副职官员存在晋升激励不足的问题,需要通过制度创新予以优化。[11]最近一项研究对中国地级市的副市长配置情况和代表性进行量化分析,刻画了该群体的基本特征。[12]有研究显示,副职会为其主管的部门争取财政资金,这是他们的“政策领地”,所以会牢牢守护。这使预算过程偏离正式的制度,而呈现为非正式的政治过程。[13]

除了上述少数研究以外,既有文献并没有认识到分管领导对官僚制和组织设计的重要理论意义,也未对其开展深入的实证研究,使我们对分管领导的了解近乎空白。为了填补已有研究的不足,本文将对分管领导的配置和安排进行定量和定性相结合的混合研究,分析分管领导的设置逻辑,并对其背后的运作过程进行讨论。我们收集了中国28个省份的副省长(副市长、自治区副主席)的分管领导数据,并对其进行描述性统计分析和社会网络分析。此外,我们结合对组织部等相关部门和区县副职领导的深度访谈,分析分管领导的安排逻辑。最后,我们将对分管领导的研究进行展望,提出开展分管领导研究的议程和方向。

二、理论

在副职安排和部门分管方面,存在一些值得关注的现象,它们同管理幅度、专业匹配和部门间关系有很大联系。首先是管理幅度(span of control)的问题,即一位副职可以分管多少部门或下属。其次是专业匹配问题,即副职分管的是否属于其专业所系或最为擅长的业务领域。此外,受到同一副职分管的部门之间,以及它们同另一副职分管的部门之间,是否会有不同的部门间关系,也是值得关注的问题。

(一)管理幅度

分管领导同管理幅度密切相关,本质上是领导与下属的比例和匹配问题。管理幅度对于组织管理而言具有重要意义,因为它决定了组织的层级和架构,也为理解组织中领导与下属的关系提供了角度。管理幅度的宽窄,决定了组织的垂直层级数量,因为管理幅度越宽则组织越有可能扁平化。与此同时,管理幅度也会影响组织绩效,尽管对于“最优”的管理幅度尚无定论。

古利克很早就提出了一些公认的管理原则,比如专业化、命令统一、管理幅度、组织分工。比如,他认为要限制各个权力层级的管理幅度,这样就能提高管理效率。他还认为存在一个最优的管理幅度,比如一位领导监督7个下属。[14]但是西蒙认为,这些管理原则不过是“管理谚语”,它们概念模糊且缺乏证据支持,而且管理原则本身是自相矛盾的。[15]沃尔多也指出,这些管理原则受到了普遍的批评,也说明科学主义在公共管理研究中不适用。[16]

最近的研究指出,对古利克的批评可能有失公允,因为他其实提出了管理幅度的影响因素,而对此需要加以实证研究。管理幅度主要受三个关键因素的影响,分别是职能的多样性、时间因素(即稳定性)和空间因素(即组织规模)。[17]首先,如果管理者所负责的职能或下属是不同质或异质的,那么管理难度会增加,管理幅度也难以加宽。其次,如果组织任务和环境是相对稳定的,那么可以适当加宽管理幅度。最后,如果下属分散在不同的办公地点,或者组织规模较大,那么管理幅度也不宜太大。

此外,由于组织是多层结构,管理幅度在不同组织层级的情况也不尽相同。比如在一线基层的管理幅度相对较宽,而在中高层则相对较窄。对美国学区的研究显示,一线管理幅度是13.8人,而中层管理幅度只有2.4人。[18]对管理幅度可以使用四个衡量指标:行政人员与教师之比(一线监督的管理幅度);中央办公室行政人员与校级行政人员之比(中层管理幅度);班级规模或生师比;学校规模。对美国学区的实证分析表明,管理幅度同组织绩效存在联系。当任务难度适中时,管理幅度对学生绩效的影响最大。[19]

上述理论和研究表明,管理幅度的宽窄可能取决于许多因素,包括任务的复杂性、职能的多样性、环境的动态性和空间特征等。由此可见,对管理幅度需要采取权变和动态的理论视角,因地制宜和动态调整,并使之达到平衡和最佳。

在各级政府的决策中,党委常委会是集体领导的主要载体,而能否进入常委则决定了分管领导议程设置和资源获取的能力。分管领导是否属于同级党委常委,也是影响其分管工作绩效的重要因素。进入常委的副职(如常务副省长),在获取信息、争取资源和利益交易等方面,比非常委副职更有优势。与之相关的一个推论是,作为常委的分管领导是否可以分管更有分量的职能?其所分管的部门是否表现更佳?

在副职的安排中还存在一个值得注意的现象,就是为了使官员对女性、民主党派和无党派人士、少数民族(所谓的“无知少女”)等有一定的代表性,会刻意选派对应的官员任职。但是,这些为了象征性和合法性而安排的副职,可能在执政能力方面欠缺,未必适合分管某些职能领域(访谈20181204A)。对应这些带有象征性的副职,他们分管的部门数量会更少,分管的职能往往是边缘业务,而很难涉足政府核心职能(访谈20181104A)。

值得注意的是,不同部门和职能的政绩潜力、问责风险、工作压力等不尽相同,在分管领导的配备方面也会存在不平等或不公平的现象。比如,安全生产监管等领域的分管领导相当于“坐在火山口”上,因为矿难等事故频仍会令乌纱帽不保。随着环保问责的压力增大,分管环保的领导也同样如临大敌。相对来说,分管发改、工信、交通、国土等“肥缺”和要职的副职则占尽先机,也会有更大的发言权、议价权和晋升空间(访谈20181204A)。[20]

(二)专业匹配与部门间关系

具体到分管领导的安排和配备方面,一个值得关注的问题是,是否存在“外行领导内行”的现象,即分管领导同其领导的市直部门之间是否专业匹配。在确定一位分管领导的业务范围时,哪些因素在发挥作用?显然,分管领导的职业背景会影响其所分管的部门职能。从条块关系来看,一般采取“归口管理”的原则,即从哪个“系统”或“口”上下来的副职,仍然会分管哪个“系统”或“口”,并顺带分管与之相关的职能(访谈20181204A)。如农业口的干部会被安排去分管农业部门,以及与其相关的水利、畜牧等部门。但是,这种干部任用也需要避免任人唯亲和裙带关系,所以专业对口往往只是其中的一种依据。

按照2014年中共中央印发的《党政领导干部选拔任用工作条例》(第八条),“提任县处级以上领导职务的,一般应当具有在下一级两个以上职位任职的经历。”这就要求担任党政领导职务的应有两个以上职位的工作经历,一定程度上也是为了拓展领导干部的工作视野和业务范围。考虑到政府职能的多样性,副职分管的业务不可避免会是多样的,也就普遍会有“外行领导内行”的现象。但是,由于分管不意味着具体的微观管理,所以并不刻意要求完全“对口”(访谈20181104A)。不过对于食药监管、医疗卫生、统计、财税等专业性较强的职能,仍然需要考虑专业匹配问题。对于这些专业领域,让专家型领导去“内行领导内行”可能是应该追求的方向。[21]

由共同副职分管的部门之间有何关系?它们是否更倾向于合作和“通气”?分管领导是否会影响跨部门合作网络?由于受共同副职分管的部门有天然的业务联系,所以它们之间会产生某种纽带,使部门之间的信息沟通、资源共享和政策合作更容易发生。反之,如果两个部门受不同副职分管,那么跨部门协调需要由两个副职首肯,这在无形之中增大了协调难度(访谈20181204A)。换句话说,副职就像一个议事协调机构,使跨部门协调得以“内部化”,进而减少副职之间协调的必要性和难度。[22]因此,我们预期共同负责分管的部门更有可能合作,合作的效果也会更大。

如果按照专业匹配的原则,那么由共同副职分管的部门会是职能相近的。这有利于协调解决存在职能重叠或交叉的政策问题,因为通常来说此类跨域问题需要跨部门协同治理。但是,如果副职分管还有其他逻辑,那么同一副职分管的部门未必就是职能相近的。在这种情况下,副职可能更擅长于协调其所分管的对口部门,而对职能不相关的部门则可能难以有效管理。由此可见,由共同副职分管的部门也可能被“厚此薄彼”,这和部门职能同副职背景的匹配程度有关,也同部门本身的重要性有关。此外,副职对其分管的部门扮演什么角色,也是值得关注的问题。一些专业对口的分管领导是业务专家,而专业不对口的则更多扮演支持专家的角色。从资源基础观而言,分管领导是政府部门的关键利益相关者,其所掌握的信息、“关系”、资源等会影响部门的过程和绩效。

三、数据与方法

(一)样本与分析单元

考虑到数据可及性和可比性,我们选取省级政府作为研究对象,并研究副职领导分管的省直部门和职能。我们使用横截面数据,即在2018年9月通过各省份的政府网站获取分管领导信息。甘肃、西藏、新疆的信息无法获取,我们总共获得28个省份的数据。2018年底,各地陆续完成政府机构改革,而分管模式如何变化还有待另文研究。

我们通过各省政府网站获取数据,官方网站一般在政务公开栏目下设领导工作分工信息。一些省份仅列明副职分管的职能,而没有标明具体部门,我们根据职能确定对应的部门。多数省份列明副职分管的部门,我们据此标明其对应的职能。我们的分析单元是副职,即副省长。

(二)变量与测量

本研究关注的核心问题是副职分管的逻辑,即平均每位副职分管多少部门,副职如何同部门或职能相匹配,以及部门的组成和结构有何特征。当然,管理幅度是一个多级概念,在上层是省长与副省长的比例,而在中层是副省长与分管部门的比例,在一线则是部门主管和处室及工作人员的比例。作为一项探索性研究,我们重点探究副省长对部门的分管特征。

需要说明的是,在条块关系和党政关系的体制下,分管有广义和狭义之分。广义的分管包括直接分管、联系工作和协管等形式。狭义的分管通常只是针对本级政府直属部门,这是分管的主要形式;联系工作的通常属于中央垂直管理部门,以及党委、人大、政协、法院、检察院、群团组织等管理的部门;协管意味着协助行政主官或副职领导分管某项事务,一般适用于省政府秘书长或省长助理。

本文关注的分管形式主要是直接分管和部分联系工作的政府部门,而不包括涉及联系工作的其他党群团部门。为此,我们将关注如下变量。

首先,就是每个副职分管的部门数量,并考察其同副职的级别(是否常委)、排序、性别、年龄、职能背景和职能来源等的关系。比如,位列常委、排序靠前、男性、年老的副职是否分管更多的部门?鉴于占比较少,我们未考虑民主党派副职的专业分工。

其次,我们关注副职的背景职能同其分管职能的匹配程度,即在多大程度上副职是“术业有专攻”的。考虑到各个部门负责的职能是可以适当合并的,我们构造了如下职能分类体系。目前有关政府部门的任务或职能缺乏统一且达成共识的分类体系,[23]我们结合已有研究开发了分类体系,将部门职能分为15种,包括经济发展、财税、金融、科学、教育、文化、民政、安全、监管、农业、资源、环境、新闻媒体、政法、内部综合事务。副职的职能背景可能是党委,为此我们增加该序列。

按照古利克的理论,管理幅度受到职能多样性的影响。如果副职分管的部门职能差异较大,那么其所分管的部门数量应该较少。尽管副省长分管的独特职能的数量可以反映其多样性,但更可靠的测量指标是赫芬达尔—赫希曼指数(Herfindahl-Hirschman Index,HHI),它最初用于测量产业集中度,但也可以作为衡量多样性的指标;取值范围为0-1之间,数值越大表明多样性越差。

最后,我们关注哪些职能更有可能被同一副职所分管,即职能之间的“距离”。一些职能之间有天然的“亲近性”,所以通常会由一位副职分管。但是也会有距离较远的职能被“混为一谈”,而令分管领导无所适从。

四、结果

(一)管理幅度与专业匹配

在样本统计期间,共有201位副省长(不包括挂职副省长的临时性安排)。在28个省份中,各省平均有7.29个副省长(标准差为1.01),中位数为7个,最小值为5个(宁夏和陕西),最大值为9个(青海、重庆和云南)(如表1所示)。省级副职的配置情况同地级市副市长的配备基本吻合,说明省市两级的分管情况基本一致。[24]当然,各个地级市的副职数量相差较大,离散程度比省级要高。

各省份平均有56个部门,最少的是39个部门(上海),最多的是79个部门(黑龙江)。从分管部门数量来看,平均每位副省长分管7.62个部门,中位数为7个部门,标准差为3.58,最小值为2,最大值为21(如图1所示)。各省的副省长数量与部门数量之间不存在显著的相关关系(r=0.17,p>0.1),说明并非部门数量越多的省份就会安排更多的副省长。这意味着在副省长的数量方面,可能还有管理幅度以外的考虑,特别是政治因素的影响。当然,这也可能同一些省份推行大部门制改革有关,即部门数量精简而职能数量不变。[25]此外,中国自上而下推行刚性编制管理制度,副职领导的人数都会根据辖区的类型、规模和经济发展水平等综合确定,而同部门数量的联系不大(访谈20181019A)。

我们将部门的职能分为15小类,每位副省长平均分管4.31个不同职能,中位数为4,标准差为1.83,最小值为1,最大值为10。换句话说,副省长平均分管4个不同职能,而这些职能平均分布在7个部门。
从分管领导的职业背景同其分管部门的匹配情况来看,平均来说副省长分管的职能中有19%的是与其工作经历完全吻合的。换句话说,副省长分管的部门中,一般有约五分之一的是同其过去的职能背景有关联的。
当然,不同副省长的情况差别较大。有42.29%的副省长没有一项职能是其专长,25.37%的只有一项匹配,14.43%的只有两项匹配,7.96%的只有三项匹配,合计90%的职能匹配数量不超过三项。这说明副省长分管的职能中,占主导地位的是与其职能背景不相关的。这当然不是说他们都是“外行领导内行”,而意味着他们所分管的工作中,有许多同其擅长的职能无关或关系不够密切。如前所述,其背后的原因也同“改土归流”类似,即刻意回避其原来主管的职能领域以避免人事腐败。

(二)副职分管的影响因素

我们对副省长分管的部门总数和基于职能计算的HHI进行相关关系分析,结果显示管理幅度同职能多样性不存在显著相关关系(p>0.1)。换句话说,副省长分管的部门职能是否多样,同其所分管的部门数量并非紧密关联。这意味着一些副省长分管了许多毫不相干的职能,而这会分散其有限的注意力,并使其无法“术业有专攻”。
从副省长的情况来看,通常只有常务副省长是省委常委。样本中共有33位副省长是省委常委,占16.42%,即平均各省1-2位,一般为常务副省长和排名第二的副省长。T检验显示,常务副省长分管的部门数量平均为11.76个,而副省长平均分管6.81个部门,二者的差异在统计上显著(t=-8.44,p<0.01)。从分管的职能来看,常务副省长和副省长分别分管6.82个和3.82个职能,二者的差异在统计上显著(t=-10.76,p<0.01)。
从副省长的排序来看,位次越靠前,分管的部门和职能就越多。但是在排除常务副省长以后,其他副省长之间在分管的部门数量和职能数量方面不存在显著差异。比如,排序第2-6位的副省长均负责7个左右的部门,而只有排序在第8-9位的副省长负责少于5个部门。这可能是因为除常务副省长之外,其他副职领导通常按照提拔的时间或年龄来排序,彼此之间并没有政治差序关系。
样本中仅有10.45%的副省长是女性,且其同男性副省长在分管部门数量、分管职能数量方面,均不存在统计意义上的显著差异。由于研究期间是各省份政府换届不久,所以副省长的任期平均为1.22年,副省长的任期同其分管部门和职能的数量均无显著相关关系。
副省长的年龄与分管部门数量显著正相关(r=0.141,p<0.05),年龄越大的副省长,分管的部门数量越多,但是分管的职能数量却没有明显增多。比如58岁及以上的副省长分管9个以上的部门,而58岁以下的则一般分管6-7个部门。当然,这可能是由于年龄同副省长的排序是有关的,年龄越大的排序也越高(r=-0.244,p<0.01)。
从副省长的职业背景而言,我们将其分为四类:(1)其他省自下而上,如从其他省份的市长提拔为该省的副省长;(2)本省自下而上,如从省内擢升为副省长;(3)平调,即从其他省份的副省长转任该省;(4)京官,即来自中央部委。[26]来源最多的是本省自下而上提拔(68.66%),其次是京官(13.93%),再次是其他省自下而上擢升(13.43%),最后是平调(3.98%)。
研究显示,不同来源的副省长在分管部门数量和职能数量方面都不存在显著差异。只有平调的副省长平均分管10个部门,其他来源的副省长都分管约7个部门。本省自下而上提拔的副省长平均分管3个职能,而其他来源的则分管3-4个职能,特别是平调的副省长分管的更多(4.13个)。平调的副省长分管更多的部门和职能,这可能同他们丰富的分管阅历有很大关系,也可能是因为平调的副省长一般会分管非核心的业务,或者承担负有更多责任的部门。
(三)部门分管网络
哪些部门更有可能被同一副职分管?显然,职能相近的部门更有可能由同一副职分管,这样有利于专业对口。与此同时,如果职能的专业性较弱,那么也可以合在一起由副职分管。为此,我们利用UCINET软件进行社会网络分析,并使用NetDraw软件绘制社会网络图。[27]具体来说,我们将各个职能作为点,而将分管作为联结不同部门的关系。据此,我们考察哪些部门会有共同的分管领导,以及这些部门分管网络之间的边界。图中处于中心位置的部门并非最重要的,而是在分管网络中最经常同其他部门由共同副职分管的。
我们分别绘制了各省和全国的部门分管网络,如图2所示为北京市的情况。可以看到经济发展、内部综合事务、民政和监管方面的职能处于部门分管网络的核心,这意味着这些职能更有可能被组合在一起,由同一位副省长分管。这些职能的综合性较强而专业性较弱,所以可以由共同的副职分管。尽管食品、药品、质量等方面的监管被认为是专业职能,但是最近各级政府成立市场监督管理局,则意味着其专业性未得到重视。

相对来说,政法、财税、科学、资源、环境、农业、金融、教育、新闻媒体、文化等职能则处于网络边缘,它们较少合在一起由共同的副省长分管。这些职能的专业性较强,往往由不同副职分管,以突出专业对口和归口管理。有趣的是,一些距离较近的职能往往会放在一起由共同副职分管,比如教育、文化和新闻媒体,再比如资源、环境和农业。这符合人们的一般认识,也说明某些职能之间的确存在天然的内在联系。这既可能是传统使然,也可能因为这些职能的业务联系更加紧密。与此同时,这些方面的安排也同目前普遍实行的常委分管和归口管理有关。

对其他省份的社会网络分析也得出了类似的结论,表明在副省长的分管方面,各省份之间有很强的趋同性。尽管分管型副职的设置需要因地制宜,去适应当地的经济社会发展状况和政治环境,但更为凸显的则是各省份之间的共同之处。图3将所有省份的分管部门网络合并在一起,由此获得全国的整体网。结果显示经济发展、民政、内部综合事务、科学、教育、资源等职能更有可能由共同的副职分管,而其他职能则专业性较强,一般分别由不同副职分管。一些职能之间的联系较为紧密,说明多数省份如此安排分管领导对应的职能,如政法和安全之间,资源、环境和农业之间。

五、讨论与结论

(一)研究发现与理论启示

副职领导是如何匹配和分管各个政府部门的?本文利用中国省级截面数据,首次刻画并解释了分管领导与部门的匹配关系。研究显示,副省长的管理幅度之间存在较大差异,这同其是否为省委常委、政治排序、职业背景等有很大关系,而同其性别、年龄等人口统计特征关系不大。
与此同时,我们发现副省长所分管的部门同其专业优势不存在较强的对应关系,说明专业对口不是最重要的影响因素。分管领导需要适度的专业对口,但是层级越高则此需求越低,特别是对高层领导而言这种需要会显著下降。一位受访副职领导谈到,“分管未必需要专业对口,因为都是党的干部,需要既有基层又有战略,既懂党的工作又懂政府工作,所以到副市长一级,各个方面都转一圈,基本上都可以胜任。”(访谈20181104A)
最后,我们还发现部门之间的关系在很大程度上是由分管领导所塑造的,由共同副职分管的部门之间关系更紧密。副职分管模式会深刻塑造不同部门之间的关系,并影响跨部门的协调和合作。
从官僚制的运作而言,管理幅度、分管模式和部际关系等概念值得进一步研究,因为它们是理解政府架构和运作流程的关键因素。分管型副职为我们理解政府组织结构和过程提供了有趣的视角,而本文的研究发现则在这个方向上进行了初步尝试。本研究显示,管理幅度、专业分工和跨部门合作等问题都同分管型副职有很大联系,而其背后也受到副职本身、部门特征和政治情境的影响。这意味着分管型副职的设置逻辑仍然有待于进一步研究,以深化我们对政府组织结构的理解。
与此同时,本研究的发现也说明分管型副职受到许多因素的影响,而这些因素可以使我们更好地理解部门分管的机制。当然,本文揭示的这些逻辑不应成为分管领导的“最佳实践”或不二原则,而只是为我们理解其运作机制提供了初步启发。本研究显示,副职分管既有技术理性的一面,也有政治逻辑的一面,体现出技术理性与政治理性交汇的特征。

(二)有待深入研究的问题

副职领导对政府部门的分管模式实际上反映了多对关系所呈现的复杂图景,包括党的归口管理与政府分管之间的关系、正职领导与副职领导的关系、副职领导之间的关系、副职领导与其分管部门的关系,以及分管部门之间的关系。对这些关系所涉及的问题进行深入研究,不仅将有助于揭示分管领导的特征与运作逻辑,而且有助于我们理解中国特色的党和国家领导体制。作为一项探索性研究,本文使用省级截面数据探究了副职分管的逻辑,而未来研究可以从如下方面予以拓展。
首先,政府副职分管是嵌入在党的归口管理体制内的,因此需要考察党政关系及其对分管模式的影响。[28]本文仅考虑了政府部门的分管领导,而未触及党委机构的分管领导,对此有必要专门研究。除了政府序列的部门分管,党的机构也越来越采取委员会等形式加强部门协调。对于党委常委的分管领导情况,有必要开展类似的研究,并同政府部门的分管领导进行比较研究。
与此同时,2018年党政机构改革日趋呈现党政整合趋势,凸显党委机构对政府部门的领导作用。除了常委副职,多数副职不是常委,而作为常委的组织部长、宣传部长、政法委书记、纪委书记等则归口管理对口的政府部门,可以说是党政固定捆绑关系。特别是当各种委员会的协调领域同分管领导的分工存在模糊、交叉或重叠的时候,有必要去研究分管部门的动态变化及其受到的影响。这意味着未来要将党政部门纳入一起进行研究,并刻画常委和副职的分工和配合关系。
其次,副职领导的分管模式在很大程度上是市委书记和市长的领导意志反映,因此受正职领导与副职领导之间关系的影响。正职领导在安排副职领导分工时,通常需要考虑他们之间的微妙平衡。比如,不同类型(如政府组成部门、直属机构、事业单位等)和重要性的政府部门需要搭配组合,避免权力过度倾斜和不平衡(访谈20181104A)。正职领导与副职领导之间的关系,会反映在其“搭班子”和“带队伍”的风格方面。比如,邓小平在1989年着手安排以江泽民为核心的新一代国家领导集体时,就体现了老少结合的过渡色彩。[29]
行政主官会动态调整副职的分工,副职的分管还受到党委书记和行政首长的影响,而这是“班长”控制局势和促进工作的方式之一。比如,刚开始的时候可能试探性地安排一些分管工作,然后在彼此熟悉和相互信任以后委以重任(访谈20181019B)。所以,作为“班长”的政治工具,副职分管的工作在很大程度上是行政主官的意志表现,尽管不排除副职的争取和博弈。目前对政府官员的研究主要集中在政治主官(党委书记)和行政主官(行政首长)个人,而对党政领导班子党政“一把手”以外的副职以及领导班子集体缺乏深入研究。只有对这些问题进行“实然”刻画,才可能提出更有针对性和有效性的“应然”建议。
再次,副职分管部门的数量和异质性同其多任务管理能力有关,即能力出众的副职更有可能“能者多劳”。在部门数量既定的情况下,分管意味着“切蛋糕”,所以分管特征是副职之间相互博弈和权衡的政治结果。分管也可能是“缺什么补什么”,即为了达到进一步提拔某位副职的要求而补齐多个岗位的工作经历(访谈20181019C)。我们初步探讨了副职分管的影响因素,但是仍然有必要考察其他前因。与此同时,分管领导之间会发生微妙而复杂的互动,对此可以研究领导班子的结构(多样性)、功能与影响,以丰富我们对集体领导制的认识。
在这些方面,最近一些研究进行了有益尝试,[30]-[33]但有必要开展更多的研究。中国每五年都会进行一次大幅度的机构改革,而部门分合为调整分管工作提供了契机。不同时期政府的政策焦点和关键议程不同,这可能会影响分管型副职的设置及其相互关系。比如,可以聚焦某个辖区并对其进行纵贯研究,探究不同届或时期的领导更替及其对分管领导配置的影响。进一步研究分管领导的逻辑、特征和前因后果,将有助于我们揭开官僚制的运作奥秘。
又次,副职领导与其分管部门之间的关系是特别值得关注的领域。目前的研究仍然聚焦辖区政府,而对具体政府部门的关注不够。辖区政府之间的比较固然重要,但同样值得关注的是(如果不是更值得关注的话),不同部门之间的差异及其前因后果。单纯将辖区政府作为一个整体进行研究,可能忽略乃至抹杀了政府部门作为独立决策单元的重要性。此外,可以反过来研究分管特征对副职的仕途和风险的影响,以及部门对分管领导的影响。
分管本身是技术问题,但也是政治权力问题,因为分管部门的数量、重要性和风险性同副职的绩效和仕途密切相关。比如,分管型副职是否会因为其所分管的工作绩效而获得擢升?当然,部门也会反过来影响副职,特别是一些部门主管掌握实质性权力,而副职则会被“架空”或权力虚化。
比如,一位受访副职领导谈到:“基本上是谁的人听谁的,因为是你提拔的就会听你的。‘动人’只有书记可以,所以分管领导受夹板气,没办法管一些大的局,因为不听你的,你对他也没办法。但是,分管领导也有‘杀手锏’,那就是绩效考核和问责。比如,可以在考核时说你不合格,或者你不听话就通报,三次通报就有纪委调查,让你学乖了。对于小的局,没有油水、也不重要,分管领导也不管你,只要不出事就可以。”(访谈20181104A)所以,副职领导对部门运转是否重要以及如何影响部门行为也值得未来加以研究。
最后,有必要研究分管领导对部门间关系特别是跨部门合作的影响。值得研究的问题是,由共同副职分管的部门之间是否会有趋同性?比如,同一副职分管的部门之间是否会更倾向于合作?不同副职分管的部门之间如何协调?如果副职分管的部门职能异质性较高,是否在理顺关系方面很难顺畅?对这些问题进行研究,将深化我们对分管领导的认识,并为揭示中国官僚制的运作逻辑提供启示。
考虑到不同层级的政府在分管领导的匹配方面可能会有所不同,未来可以研究地级市、县级政府的分管逻辑。省级政府部门的决策功能远大于执行功能,而市县政府部门则恰恰相反。这种层级差别会影响分管型副职的安排,以及其同部门或职能的匹配关系。与此同时,“上下一般粗”和职责同构的组织结构,决定了各级政府的分管领导具有很强的关联性。因此,中央、省、市、县的分管领导模式存在一定的互动性,而对此则有必要研究。

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