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刘杨:“专项治理”科层化的实践机制与制度前景——以鄂中X镇食品药品监督管理所的执法工作为个案分析

[摘要] 以鄂中X镇食药所的“专项治理”实践为例,对执法领域中“专项治理”科层化的实践机制进行考察和分析,理清当前“专项治理”工作与传统“运动式执法”的复杂关系,并展望其制度前景。在当前“专项治理”工作的实践中,执法部门从属于专职的执法系统,从事着专业的执法工作,以规范的执法程序开展日常执法工作,并拥有了稳定的考核制度体系。这表明“专项治理”工作在执法机构层面和具体工作层面,都已经呈现出显著的科层化倾向,组织机构和执法工作的变革共同塑造了“专项治理”科层化的实践机制。“专项治理”科层化,不仅实现了“运动式执法”的法治化转型,也成为了孕育执法领域新制度、新技术的“土壤”,为执法体制改革提供组织执行的保障和制度实验的空间。

 

 

一、问题意识与研究进路

执法领域中的“专项治理”[①]是当代中国社会治理中的独特经验。“专项治理”在当前中国的执法实践中极为普遍,常见于公安、工商、城管、食药、卫生等行政执法部门的执法活动之中,不仅应用于突发性社会事件的治理,还在很多日常性的执法工作中发挥了重要作用。在实践中,“专项治理”主要表现为“专项行动”、“专项整治”、“专项检查”等具体的执法活动形式,常有特定代号,并要求在特定时间内,针对特定的执法对象,完成特定的执法内容。

在既有的理论框架和治理传统中,“专项整治”作为一种运动式的执法方式,天然具有动员性、临时性的特征,这显然与日渐稳定的科层式执法体制构成了一对矛盾,并在整体性的执法制度中形成了一股张力。然而,随着国家和社会法治化进程的日渐深入,作为执法方式的“专项治理”发生了深刻的变迁。由于身处于整体性的执法制度当中,“专项治理”受到了执法体制规范化、制度化改革倾向的影响,也逐渐在具体的执法制度和执法实践中展现出科层制的色彩。

目前,学界已有大量关于“专项治理”现象的研究,它们主要运用“运动式治理”的分析视角和理论框架,对这一现象的成因、特征和影响均进行了深入的考察。关于“专项治理”的成因,当前学界主要形成了“治理资源论”和“组织制度论”两种研究进路。“治理资源论”认为,“运动式治理”的兴起缘于当前政府治理资源的匮乏。[②]而“组织体制论”认为,“运动式治理”的形成与中国特有的政府组织形态和政权体制特征存在密切关系。[③]关于“专项治理”的特征,当前学界主要针对其“运动”的性质进行分析和解释,强调“专项治理”作为“运动式执法”在制度与实践中所表现出的一系列反科层制的特征。[④]关于“专项治理”的影响,当前学界主要结合法治化的建设背景进行考察和评价,[⑤]并提出要从运动式执法向制度性执法转变,[⑥]要推动“运动型”治理向“可持续型”治理转变,实现公共治理的路径转换和发展。[⑦]此外,已有研究关注到了当前执法实践中“专项治理”的常态化趋势,指出条块分割的政府体制是“运动式治理”常态化的深层根源。[⑧]而随着中国官僚系统向精确性和规模化发展,“运动式治理”被重塑为更为精密的目标责任制和绩效考核等表现形式,以“任务驱动”作为新的动员模式而得到精细化的发展,进而表现为“运动式治理”的常规化。[⑨]

总体而言,既有研究对“专项治理”的诸多特征和内在机理已经具备了较为深刻的认识,但上述研究的考察对象仍然局限于作为“运动式执法”的“专项治理”。虽然其中已有学者关注到了“专项治理”的常态化现象,但也仅止步于时间维度上的理解,对其中的制度机理和实践逻辑都缺乏细致和深入的分析,仍然无法对当前“专项治理”的科层化趋势给予更为充分的解释。它们难以解释为何在执法资源日益丰富的背景下,执法部门仍然频繁使用“专项治理”这一方式开展执法工作;未能洞察到“专项治理”所依托的执法部门在组织结构层面的变化,以及执法活动中行动逻辑的变迁。本文力图寻求新的研究路径,注重分析和理解当前“专项治理”的具体实践逻辑,并对其进行机制解释,且不局限于从既有的“运动式治理”视角来看待“专项治理”这一独特执法经验。一方面,从执法实践本身考察“专项治理”, “在地化”地考察执法部门的机构运转和工作开展状况,能够有助于理解执法工作的内在运作逻辑;另一方面,在当前执法体制改革的背景下,关注执法工作在制度和行动层面的诸多变革倾向,以新的分析视角和理论框架来解释“专项治理”,能够为理解“专项治理”的实践转型,并展望其制度前景提供有益借鉴。

本文将以鄂中X镇食品药品监督管理所(以下简称食药所)的执法工作为个案,对其“专项治理”工作展开分析。X镇食药所的“专项治理”实践表明,当前的“专项治理”不仅已经成为了执法机构的日常性工作内容,而且执法机构在进行“专项治理”时的组织运行状况和目标考评机制也具备了明显的制度化特征。具体而言,由于食品药品安全监督管理方面工作的专业性,X镇食药所的很多“专项治理”工作都只在本部门范围内进行,并与食品药品相关的专业性质量抽检工作结合在一起,成为了日常性的执法内容,其中的执法程序和考评制度也极具规范性。显然,在上述经验中存在着一种“悖论”,[⑩]即作为“运动式执法”的“专项治理”为何会在具体的执法制度中表现出科层化的特征?本研究的问题意识正是来源于上述“悖论”。通过本研究,笔者不仅要解释当前“专项治理”科层化现象的形成原因,还要展现这种科层化特征在执法实践中的具体表现,进而展望 “专项治理”和“运动式执法”的制度变革前景。X镇食药所个案的研究,其目的在于细致分析“专项治理”科层化的内在机制,即“以个案来展示影响一定社会内部之运动变化的因素、张力、机制与逻辑”,[11]力图通过个案来揭示出事物运行机制的代表性和普遍性,以此保证研究的科学性。

笔者与所在的研究团队于2015年6-7月期间在鄂中X镇开展基层执法调研活动,[12]期间对X镇食药所的机构状况和执法实践都进行了深入了解,并对其“专项治理”工作做了深入的专题调查。除了查阅政府文件、统计资料外,还对该食药所的执法人员和X镇的食品药品经营者进行了深度访谈,并对其执法工作的开展现场进行了参与式观察,从而获得了大量的第一手研究材料,保证了研究的顺利开展和深入。

 

二、食药所的“专项治理”实践

X镇食药所成立于2014年5月份,现有在编人员7名,主要负责玉县X镇范围内有关食品、药品、保健品、化妆品和医疗器械方面的安全监管和市场监督工作。X镇食药所属于基层所,是专门负责食品药品安全领域具体监管工作的专业执法部门,其工作内容和工作性质必然兼具基层执法和专业执法的双重特征。

X镇食药所的日常性执法工作主要由市场巡查和“专项治理”两部分组成。其中,市场巡查为平时的街面巡视检查工作,“专项治理”则是定期开展的表现为“专项行动”、“专项整治”和“专项检查”等形式的执法活动。本文主要针对后者进行分析。自2014年5月至2015年6月这段时间内,X镇食药所总共开展了20次“专项治理”执法行动,平均每月1.4次。下表为X食药所开展的“专项治理”工作的详细情况:

X镇食药监所专项执法行动统计表:(2014.5-2015.6)

序号 开始时间 来源 内容 行动类型
1 2014.5.14 市局 开展餐饮环节自制面制食品专项检查 单一
2 2014.5.15 市局 开展餐饮服务环节小龙虾专项检查活动 单一
3 2014.5.18 省局 开展儿童食品安全监管专项整治工作 联合
4 2014.6.14 市局 开展酱腌菜生产专项整治行动 单一
5 2014.6.16 市局 开展专项监督检查规范食品标签标识行动 单一
6 2014.6.25 市局 开展走私冻肉制品案件查办和打击流通环节走私食品交易行为专项整治行动 联合
7 2014.7.11 省局 开展违法广告保健食品专项稽查和执法抽验工作 单一
8 2014.7.18 市局 开展流通环节食品安全监管季节性专项整治工作 单一
9 2014.8.11 市局 开展夏秋季食品安全专项整治行动 联合
10 2014.8.19 市局 开展专业美容美体经营单位化妆品质量专项检查 单一
11 2014.9.28 市局 开展校园及周边食品安全专项整治行动 联合
12 2014.9.22 市局 开展食用油质量安全监督专项整治工作 单一
13 2014.10.24 市局 开展大米专项整治行动 单一
14 2014.11.23 市局 开展酒类产品添加药物成分等违法行为专项稽查 单一
15 2014.12.21 省局 开展依法查处抽检不合格保健食品的专项工作 单一
16 2015.1.13 市局 开展糖果和巧克力生产企业专项监督检查 单一
17 2015.3.9 市局 开展重点食品安全风险排查专项工作 单一
18 2015.4.27 市局 开展食用农产品农药残留专项清查工作 单一
19 2015.5.20 市局 开展校园及周边食品安全专项整治工作 单一
20 2015.6.18 市局 开展火锅原料、底料和调味料专项检查工作 单一

经验表明,X镇食药所的“专项治理”工作已经褪去了传统意义上“运动式执法”所具有的动员性和临时性色彩,而在实践中展现一些新的制度特征和行动特征。这些特征在执法部门的组织机构和具体工作中均有所体现。

(一)专职的执法系统

根据上表,在X镇食药所开展的这20次“专项治理”执法行动中,多部门的联合行动仅有4次,而单系统的内部行动却多达16次,在整个“专项治理”中占据了绝大部分的比例。可以看出,虽然当前关于食品药品安全方面的“专项治理”仍有少数多部门联合行动的实践,但绝大多数仅在食品药品监督管理系统内开展。当前X镇食药所的“专项治理”大都来自于对本系统内执法工作的承接,相关的事务内容仅属于本单位的任务分工,在开展具体的执法工作时也仅依靠本系统的执法力量,很少与其他执法部门进行配合与联动。在实际操作中,这些单系统内的“专项治理”工作一般都是由上级食药监管部门(省局或市局)发文通知,在本系统内层层下达,最后落实到各地基层食药所。在这些通知中,都会有关于各下属部门的具体任务分工,以及关于稽查、抽检、送样和查处等程序的详细工作要求。在接到通知后,各基层食药所便会依照工作要求配合县局完成相关任务分工,并在规定时间内将完成情况向上报送,该次“专项治理”才算彻底完成。

显然,在X镇食药所开展的“专项治理”中,其执法工作是通过专职的执法系统来推行和落实的。在具体的执法实践中,食药监管部门遵循着既有的职能分工,独立地完成着上述“专项治理”工作,使得当前的“专项治理”在执法机构特征方面越来越褪去原来的“组织动员性”,其“运动式执法”的意味正在逐渐消退。

(二)稳定的考核制度

除了完成具体的任务分工和工作要求,X镇食药所的“专项治理”工作还需要接受上级部门的严格考核。X镇食药所开展的“专项治理”都有特定的考核要求,这些考核要求会在发文通知中明确提出,进而成为评价X镇食药所“专项治理”工作完成情况的具体标准。根据上述考核要求,X镇食药所在完成相应的“专项治理”后需要依据执法工作的完成情况来填写相关报表,将“专项治理”中相关执法对象的检查情况、抽检情况、查处决定和宣传情况等信息进行登记并汇总,并在完成后将报表提交给县局以供考核,还要在本单位留存副本以待上级部门的执法检查。在考核时,县局会派出考核工作组,在每次“专项治理”通知中的规定时间内下到各个基层食药所开展考核工作。考核工作组通常由一名分管该项工作的副局长带领对口科室的科长一人、科室办事员一人共三人组成。在考核过程中,工作组会依照规定的相应事项,对该食药所的工作进行逐项评价并打分,最后形成总体性的评价意见,进而得出考核成绩。其实,对于X镇食药所自身而言,上述事务并非实质性的执法工作。但是,由于存在严格的考核制度,且考核成绩事关“专项治理”的整体性成果,使得上述信息汇总和汇报工作逐渐在实践中成为了实质性的工作内容,并成为了固定的工作事项。

在我国的“专项治理”传统中,伴随着“运动式治理”而生的“运动式考核”是其中的显著特征。但在X镇食药所的实践中,由于食药监管部门在执法领域方面的稳定性,上述考核制度中的考核内容和考核形式都被固定了下来。在每次“专项治理”的考核工作中,无论执法对象有何差别,针对具体执法工作都能够使用一定的考核事项和一致的考核标准,并在实际操作中保持相对的稳定,这显然与“运动式执法”中随治理对象和治理方式的变化而浮动的考核制度有着很大的差别。总体而言,X镇食药所在“专项治理”方面的考核工作已经形成了一套稳定的制度,并成为了其开展的“专项治理”工作的重要部分。

(三)日常的执法制度

X镇食药所的执法工作主要分为市场巡查和商品抽查两大块内容,其中涉及商品抽查的相关执法工作主要以“专项治理”的形式进行落实。商品抽查是食药监管部门针对生产和流通环节中特定食药商品进行的抽样质检工作,虽在执法对象上有特定性,但却进行得十分频繁,属于X镇食药所日常性的执法工作内容。在成立之后的14个月中,X镇食药所总共进行了20次“专项治理”行动,除了2015年2月份,每个月都至少会有一项新的“专项治理”工作需要开展,其执法工作的时间频次与市场巡查基本相当。[13]尽管从单个月份的“专项治理”工作来看,其中的具体执法对象并不一致,但从一个更长的时间维度(几个月或者全年)来考察的话,“专项治理”工作的执法内容则显得相当全面。从上述14个月的“专项治理”来看,这些执法工作涵盖了食品、药品、保健品和化妆品等监管领域,还涉及了生产、流通等监管环节。而且,由于“专项治理”中的具体工作内容具有动性,发动具体“专项治理”食药监部门可以根据市场管理的现实需求,主动地调整执法目标。例如,在每年的小龙虾旺季期间,针对餐饮环节的小龙虾食用安全进行专项检查;在每年的水稻秋收季节,针对市场上的大米质量进行专项检测;在学校开学前后,对校园食堂及其周边食品安全进行专项整治等。因此,不仅要从时间频度的角度来认识“专项治理”工作的日常性,还应当以整体性的视角来认识其中工作内容的固定性和常规性。

通过上述频繁开展、内容全面的“专项治理”实践,X镇食药所的商品抽查工作获得了一种常态化的行动模式,并成为了一套与市场巡查并行的日常性工作制度。通过“专项治理”,X镇食药所的商品抽查执法工作得到了较好的落实,并与市场巡查工作形成了互补,从而实现了自身的日常监管职能。

(四)专业的执法工作

前文有述,X镇食药所开展“专项治理”的主要目的,是为了落实其商品抽查方面的执法工作。在实际操作中,该项执法工作需要对生产、流通领域的食药品进行抽样、送样、检测、评估等技术性工作。由于食药监管部门属于具有专业化职能分工的执法部门,其执法内容、执法技术和执法机构都具有显著的专业性特征。在具体的执法过程中,证据固定、样品检测、质量评估和最后处罚等环节,都存在一系列以专业性科学知识为基础的技术标准和裁量依据。在对特定的食药商品进行抽检和查处时,X镇食药所的执法人员必须依据一定的专业性知识对违法行为进行判断和评价。执法过程中的专业性知识具有不同的层次,一些可以直接在商品的外部性检查中进行运用,如商品生产日期生产厂家印刷的认定、商品外包装标签标识规范的辨别、商品内部成分安全的认定等工作,都只需要执法人员掌握相对简单的专业执法知识便能够胜任;一些则需要通过商品的内部性检测来予以评估,特别是对于那些存在内部缺陷的食药商品,则需要抽取样本送交专业性的检测机构通过专门的检测仪器和检测技术进行详细的质量评估,进而以这种专业性的评估结果作为进行查处的执法依据。

可见,X镇食药所的“专项治理”是一项专业性很强的执法工作,这种专业性体现在执法知识、执法技术和执法机构三个层面:专业化的科学知识为执法工作提供了合理的裁量依据;专业化的执法技术为执法工作提供了科学的技术支持;专业化的执法机构为执法工作提供了必要的组织保障。上述专业性的执法工作,是当前“专项治理”科层化在具体实践中的体现,也是这种科层化趋势日渐加深的必然结果。

(五)规范的执法程序

与当前许多正在进行改革的执法部门一样,X镇食药所也在开展执法规范化的相关建设工作。在实践中,X镇食药所的执法规范化主要体现为执法程序的规范性,即具体的执法工作严格依照法律规范、部门规定的程序和制度来进行。当前的“专项治理”工作是X镇食药所主要的执法案件来源,其间的执法工作需要遵循既定的制度来开展,尤其是其中的案件查办工作必须符合相关的执法程序,不能因为案件属于“专项治理”的工作范畴就特事特办。在X镇食药所,通过“专项治理”产生的执法案件都必须经过从抽样检测到立案查处,再到执法回执的执法过程,总共有检查、检测、立案、处理、回执五道执法程序,每一道程序都必须严格依照相关的制度和规定来进行,否则就是严重的执法程序瑕疵,会直接影响到执法工作的考核成绩。据X镇食药所的金所长介绍,由于本县的食药监管部门才成立不久,还没有建立自由的电子办公系统,因此每当遇到案件中需要县局领导签字的程序环节时,都需要所里的工作人员带着纸质文件到县局里签字报批,案件程序才能往下一步推进。从执法程序的角度来看,上述经验反映出当前“专项治理”工作中执法程序所具有的严格规范性,这种程序性的要求贯彻于整个执法过程当中,已经成为了决定案件办理成败的关键性因素。按照金所长原话,就是:“每一个案件的每一步程序都必须走得规范,否则案件就算是办砸了。”

执法程序的规范化是执法行动规则性在执法制度中的重要体现,是X镇“专项治理”科层化的一个主要面向。在执法过程中通过规范程序的规制,使得执法行为在法律规则之下运行,是“专项治理”科层化的应有之义。与司法过程的程序性要求相类似,作为执法过程的“专项治理”也应当有规范程序的要求。因此,对于X镇食药所的“专项治理”工作而言,规范的执法程序不仅是获得良好执法效果的制度保障,更是部门合法性和执法公信力的重要来源。

 

三、“专项治理”科层化的实践机制

X镇食药所的“专项治理”实践表明,当前执法领域的“专项治理”工作已经在组织结构层面表现出明显的制度化倾向,且在行动中展现出显著的专业化、规范化特征。上述倾向和特征塑造了实践中“专项治理”工作的具体运作机制,使其呈现出一种科层化的整体趋势。

科层制理论是马克斯·韦伯创立的一种经典社会理论学说。所谓科层制,又称理性官僚制或官僚制,指的是一种权力合法性基于合理规则,具有恰当的职能分工和职位分层,并在规则的规范下运作的组织制度和管理方式。[14]应该说,韦伯意义下的科层制具有两个层面的意义:一是科层制作为一种组织制度,其权力来源于合理规则,并具有相应的职能分工和职务层级;二是科层制作为一种管理方式,权力的行使必须符合合理规则的要求。因此,科层制是一种描述组织结构及其行为模式的理想类型,符合合理规则的权力来源是其中的核心要素,建立在合理规则之上的职能分工和职级安排则是其基本构成。

具体而言,科层制主要具有分工专业化、组织层级化和行动规则化三个基本特征。所谓分工专业化,是指在科层制组织当中的职能都依据工作类型和工作目的进行专业化的划分,并在此基础上建立明确的职能范围。“职务活动——至少是所有专业化的职务活动(这是近代特有的)——通常都以彻底的专业训练为前提。”[15]通过这种以专业训练为基础的专业化职能分工,科层制组织中的机构及其中的人员都具有了明确的职能范围,并按照确定的职责权限行使权力,进而完成相应工作。所谓组织层级化,是指科层制组织的内部结构呈现出层级分布的状态,且这种层级状态对于上下级机构而言是受“权限”限定的。即不仅“有一套明确制定的、官府间上下关系的制度,其间下级官府是在上级的监督之下”,[16]而且“层级制的从属——至少在公职的范围内——并不意味着,上级官府即可直接地将下级官府的职责揽到自己手中”。[17]因此,科层制的组织层级化对于整个科层制组织而言是彻底的,对于其中的上下级机构而言也是相互的。所谓行动规则化,是指科层制组织中的机构运行和人员活动都要在合理规则的规范之下进行,“业务的执行须遵照一般规则。”[18]因此,规则是科层制组织的制度基础,而对其严格遵循则是科层制组织运转的核心要求。而且,为了使其组织行动保持必要的常规性和连续性,这些规则本身必须具有相当的稳定性和合理性,“必须是:多少是明确的、多少是全面包罗的以及可以学习的。”[19]

上述科层制的性质和特征对于我们考察当前“专项治理”的实践机制具有借鉴意义。专业化和规范化是当前我国执法体制改革的主要方向,也是当前执法工作开展的具体要求。这种方向和要求毫无疑问都与科层制组织的机构特征和行为特点相一致,是科层制在具体执法体制中的贯彻。随着上述改革的推进,作为执法方式的“专项治理”也受到了体制变革所带来的影响,经历着一种常规化、制度化的改革进程,并逐渐呈现出科层化的倾向。这种科层化的趋势在执法机构和执法工作层面均有所体现,它们共同塑造了当前“专项治理”的实践机制。

第一,从执法机构的层面来看,“专项治理”科层化对实践机制表现为执法系统单一化、执法人员专职化和机构制度稳定化三个方面。执法系统的单一化,即通过专业化的职能分工,让专职化的执法机构进行相应类型的执法工作,使得“专项治理”工作得以在单一的执法部门系统内开展。由于受到专业化分工的影响,各个执法部门的专业化特征日趋凸显,执法工作也出现了相应的执法职能的分割,甚至新生出大量专业性极强的执法部门。随着执法职能专业化分工的确立和深化,各执法部门系统中的“专项治理”工作的专业分野也日渐加深,越来越倾向于在单一的部门系统内进行独立运作。在实践中,如公安、工商、食药监等执法部门开展的“专项治理”工作都越来越呈现出上述特征。而且,执法系统的单一化,意味着执法工作始终在组织层级严密的专业化执法部门中运作。通过科层化的组织运转,各级执法监管部门各司其职,一同促成了法律法规的落实。在执法实践中,上述运转方式通常表现为一线执法者负责开展具体执法工作,执法管理者则对其进行考核与监督。

执法人员的专职化,即专业化执法机构中开展的“专项治理”工作,都是由该专业化执法机构中的专职执法人员进行的。科层制组织的分工专业化特征不仅体现在组织结构层面,还体现在组织成员层面。由于受到执法机构专业化分工的影响,执法机构中的执法人员同样实现了深刻的专职化转变。因此,执法人员的专职化是上述执法系统专职化的延伸,是“专项治理”在单一执法部门系统内得到普遍开展的结果。

机构制度的稳定化,即执法机构内与“专项治理”相关的工作制度都脱去了“运动式治理”的应有特征,逐渐演变成为常规性的工作制度。机构制度的稳定化是科层制规则化特征在执法机构组织层面的体现,执法机构中工作制度的稳定性缘于机构运作的规范化转变。这种稳定化也是科层制层级化转变的结果,执法机构的规范化建设使得其组织结构越发趋于完善,不仅建立起了完整的专业执法部门体系,还实现了层级关系及其运转模式的制度化转型。正是明确规则的规范性作用,使得工作制度得以在既定的框架内实现运转,从而让其中的工作内容也得以遵循明确的路线来落实。当前的“专项治理”在任务制定、通知传达、执法操作和工作考核等方面都拥有一套相当成熟和稳定的制度安排,这与传统意义上的“专项治理”存在着本质上的差别,是“专项治理”科层化的重要体现方面。

第二,从执法工作的层面来看,“专项治理”科层化的实践机制表现为执法工作日常化、执法内容专业化和执法程序规范化三个方面。执法工作的日常化,即“专项治理”已经不再是一种临时性的执法运作模式,而是成为了一项日常性的执法工作制度。“专项治理”的日常化并不是简单意义上的“运动式执法”常规化,而是“专项治理”在适应规范化执法制度过程中所发生的性质变迁。在这个过程中,作为执法工作的“专项治理”的日常化趋势只是一种表象,其组织运行方式和执法行为逻辑的科层化变迁才是应有内涵。因此,执法工作日常化不仅是一种时间维度上的考察,而且是一种制度性视角的分析。“专项治理”作为具体执法方式的制度化发展进程,给整个执法体制的变革带来了积极的影响。

执法内容的专业化,即随着执法部门专业性的增强,“专项治理”中工作内容的专业化特征也日渐凸显,其中的执法工作逐渐演变成为一种专业性的执法行为。在执法专业化的发展路径中,执法部门不再将“专项治理”当作一种特殊的执法动员机制,而是越来越倾向于在自有职能范围内将其作为一种常规的工作制度来开展,并将“专项治理”的工作内容固定下来。这使得当前“专项治理”的工作内容不再像传统意义上的“运动式执法”那样综合全面,而是在执法制度和执法实践中表现出与执法部门相同的某种特定的专业属性。

执法程序的规范化,即“专项治理”中的执法工作在既定的法律规范下进行,其执法过程中的所有程序都符合法治规范化的要求。执法程序的规范化是科层制规范化特征在具体执法行动层面的体现,执法机构中具体执法行为的规范化缘于执法制度的程序性要求。在现代化法治的框架之内,明确的程序性要求不仅指向执法工作的规范化,还为执法工作的实施提供了正当性支撑。当前的“专项治理”深嵌于日渐制度化、规范化的执法体系当中,其中执法技术的运用和执法工作的开展也必须符合规范化的程序性要求。

“专项治理”科层化的实践机制,如下图所示:

因此,对“专项治理”科层化实践机制的解释应当包含两个层面的分析:对执法机构的考察属于“专项治理”组织结构层面的分析,对执法工作的考察属于“专项治理”行动逻辑的分析。总体来说,组织结构层面的分析着重考量“专项治理”实践中的机构运转状况,而行动逻辑层面的分析则着重考量其中具体执法工作的实践逻辑,两者各有不同的侧重,但同样突出其中的科层化特征。具体而言,组织结构层面的科层化是指“专项治理”作为一种运作于科层制执法机构内的执法制度,其机构设置和组织运作都具有科层化的相应特征;行动逻辑层面的科层化是指“专项治理”作为一种科层制执法机构的具体执法工作,其实践方式也同样具有专业化、规范化的特征。可见,当前的“专项治理”在组织结构层面和行动逻辑层面均表现出分工专业化、组织层级化和行动规则化的总体变革趋势,进而逐渐具备了科层制的主要特征。

科层化的“专项治理”在理论上是一个矛盾体,但这种矛盾却在社会经验中真实存在。传统意义上的“专项治理”属于运动式的执法模式,在理论上与专业化、规范化和制度化的科层制组织相冲突,但却在实践中实现了某种程度的结合。在当前的执法实践中,执法机构通过日渐专业化、规范化的组织结构开展着各种“专项治理”执法活动,运用科层化的组织运行方式实现了“专项治理”的有效运转,并对其中具体执法工作的行动逻辑造成了深刻影响。经过这种结合,“专项治理”褪去了运动式执法的色彩,被容纳到改革后的执法制度当中,在新的执法体制中继续发挥着重要的作用。因此,“专项治理”科层化虽然在理论传统上构成了一种“悖论”,但却能揭示当前执法工作的实践机制,弥合既有理论与社会实践之间的鸿沟。

通过考察现有实践经验,借鉴既有理论资源,本文将当前“专项治理”的实践机制概括为“专项治理”科层化,力图既能够从经验上解释当前“专项治理”的实践机制,也能够在理论上回应关于“运动式执法”的制度困境。因此,“专项治理”科层化这一概括,不仅是对当前“专项治理”制度化、专业化、规范化变革的一种总体认识,也能够成为理解其中执法制度和执法工作的一种分析框架。特别在执法体制改革的新时期,在“专项治理”的实践机制和运作逻辑正在发生改变的情况下,以科层制这一理论模型为基础,对执法经验展开分析,将有助于我们认识当前“专项治理”的新性质和新特征,进而理清当前“专项治理”工作与传统“运动式执法”的复杂关系,认清“专项治理”科层化的现存问题,并展望其制度前景。

 

四、“专项治理”科层化的制度前景:超越执法模式的二元结构

(一)“专项治理”科层化与“运动式执法”的关系

长期以来,执法领域的“专项治理”被学界认为是“运动式执法”的典型表现形式,执法制度的动员性和临时性、执法工作的非专业性和不规范性是其主要特征。因此,理解传统意义的“运动式执法”,需要从具体工作和组织制度这两个层面出发,应当认识到“运动式执法”不仅是一种具体的执法技术,还是一套具体的执法制度。在“运动式执法”的既有理论和现有经验中,作为执法技术的“运动式执法”和作为执法制度的“运动式执法”能够在这一以贯之的框架内获得统一。即传统意义下的“运动式执法”,其具体执法工作的开展方式和执法机构的运作模式相匹配,两者都体现着一种运动式的逻辑。

但是,在X镇食药所的“专项治理”实践中,这种执法技术与执法制度相匹配的状态被打破。随着新时期法治建设背景下,执法体制改革不断推进,执法部门的制度化和规范化转型也在日益加深。具体而言,执法部门的机构设置越来越趋向于专业化,进而出现了不同专业性执法领域的职能分工;执法部门的工作制度越来越趋向于稳定化,使得各种执法工作能够依照固定的制度轨迹获得开展;执法部门的执法程序越来越趋向于规范化,具体的执法行为必须严格遵照既有的法律规范和制度规定来进行。上述转型表明,当前执法部门的组织结构正在向着专业化和规则化的方向转变,从而逐渐获得了科层制的相关组织特征。随着执法部门组织结构的科层化转变,执法部门日益倾向于以制度化、规范化的工作模式来进行执法活动,传统的“运动式执法”路径逐渐失去了原有的组织基础。执法部门在组织结构层面的科层化转向,消解了作为执法制度的“运动式执法”,使得当前的“专项治理”工作内部出现了一种结构性的张力,即以制度化的执法部门来运作运动式的执法工作。因此,在这种张力之下的“专项治理”实践,就必然会表现出一种结果:作为执法制度的“专项治理”已经被科层化的组织制度所取代,但作为执法技术的“专项治理”却仍然被保留了下来,从而在具体的执法工作中表现为一种科层制管理与运动式治理的冲突。

执法制度与执法技术的冲突表现为对“运动式执法”的路径依赖。当前日益深化的执法体制转变是一种自上而下的改革进程,在这个过程中作为首要改革目标的执法体制必然会首先发生变化,进而使得执法部门的组织结构和运行方式也做出相应的调整。但在具体的执法实践当中,由于执法部门对以往的执法工作方式存在一定的习惯依赖,使得改革进程中执法技术和执法方式的转变必然显得相对迟缓。尤其对于基层执法部门而言,这种执法制度与执法技术的不匹配会更加凸显。但是,作为执法工作的直接执行者,基层执法部门必须落实一系列具体的执法工作,有效应对其中可能出现的执法困境。长期以来,基层执法部门针对自己在执法体制中的地位和需要应对的执法工作已经形成了一套成熟、稳定的工作方式,“专项治理”便是其中的重要执法技术之一。以X镇食药所为例,在上述改革进程中,X镇食药所虽然在组织机构层面率先实现了制度化、规范化的改革目标,但仍然在具体工作开展过程中沿用了“专项治理”这一富有“运动式执法”意涵的执法方式。

X镇的执法实践表明,日渐深化的改革进程终究会推进到执法技术的层面,随着具体执法方式的改变,执法部门中组织机构与执法技术的关系再一次发生了变化。随着执法部门在组织结构层面出现专业化、制度化的倾向,其具体的执法工作方式也会进行适应性的改变,这使得“专项治理”呈现出整体性科层化的特征。这种科层化的趋势意味着,当前执法部门在组织结构和执法方式层面都已经逐渐符合专业化、制度化和规范化的改革要求,改革进程中执法制度和执法技术的张力在不断缓解,并在科层制的组织机制和行为逻辑中实现了统一。当然,上述的结构张力缓解和机制逻辑统一是一个动态的过程,在这个过程中,“专项治理”作为“运动式执法”的色彩也在不断减弱,但并不会马上消失,甚至可能在具体的执法实践中出现改革效果反复的现象。可以预见,在一定时期内“运动式执法”都不会完全退出执法实践的舞台。在当前的具体执法工作中,“专项行动”、“专项整治”、“专项检查”等执法模式仍然时有出现,并对执法工作绩效的实现提供了重要助力。但是,以X镇食药所的执法工作为例,应当认识到当前执法实践中的很多“运动式执法”只是在名义上存在,是执法部门对于传统“运动式执法”的符号保留,即具体执法工作中“专项治理”的名称仍在,但其中的执法制度和执法方式都已经发生了质的改变。

(二)超越执法模式的二元结构

在新时期的法治化建设背景下,当前的“运动式执法”正在经历着一个从运动化到半科层化,再到完全科层化的历史发展过程。然而,即使执法工作已经完全实现了科层化的组织运转和行动方式,也并非意味着“专项治理”已经在制度和实践中走到了尽头。我们不仅应当以历史的视角来看待“运动式执法”的改革进程,还应当超越当前关于执法模式的“运动-科层”二元结构来认识“专项治理”这一独特执法经验,并以此来找准“专项治理”在新的执法体制中的制度定位。

一方面,尽管完整意义上的“运动式执法”已经鲜见于执法实践之中,但半实质意义、名义上的“运动式执法”仍然在具体的执法工作中被普遍运用。特别在如工商、食药、卫生、质监、安监这样的专业化执法部门当中,以“专项治理”的名义来开展日常性执法工作的做法极为普遍。通过对“运动式执法”的符号性运用,不仅能够让执法部门的工作传统得以有效延续,还能使其在剧烈的体制变革过程中保持执法工作的稳定开展。

我国正处于社会转型和治理转型的关键时期,社会结构变动和行政体制变革是这一时期的特有常态。无论是作为“运动式执法”的“专项治理”,还是已经日益科层化的“专项治理”,都必须放置于这个历史背景下予以审视,才能获得恰当的理解。在执法体制改革的进程中,执法制度和执法工作需要解决不断建设和完善的变革要求,其合理性和稳定性必然会受到一定程度的影响。以“专项治理”为代表的“运动式执法”体现了改革时期执法体制的变动性,而“专项治理”科层化则表明了执法体制改革的法治化方向。因此,应当认识到,从“运动式执法”到“专项治理”科层化的变革进程,既是执法体制法治化转型的应有之义,也是在改革过程中寻求法治路径创新的可用资源。

另一方面,当前关于执法模式的“运动-科层”二元结构理论框架,虽然能够体现改革前后执法工作的变革历程,却无法完满解释执法制度和执法工作实践机制的复杂性。[20]这种复杂性表现为社会经验中普遍存在的,难以用“运动式执法”理论或科层制理论来进行简单线性因果解释的执法实践。因此,关于执法模式的“运动-科层”二元结构虽然富有理论美感和深厚传统,却难免有以简约理论裁剪和解读复杂社会实践的嫌疑。

就执法体制改革而言,虽然科层制的变革趋向与法治化改革要求相当契合,但并不是没有任何缺陷的组织制度和工作方式。即使执法部门的组织机构和具体工作都完全实现了科层化的转型,也并非意味着新的执法实践就不再存在缺陷、不再需要改进。科层化的组织制度和工作方式自有其内在缺陷,尤其是其高度稳定的运转方式,容易引起组织运作的惰性,进而导致工作开展的过度循规。[21]而在当前社会转型和治理转型的特殊时期中,日益复杂的社会情况和日渐繁重的治理要求,都需要法律予以有效回应,这无疑给执法工作带来了巨大的挑战。

经验表明,“专项治理”的科层化变革,既实现了“运动式执法”的法治化转型,也在组织制度和工作技术上保留了这一成熟的执法方式。“运动式执法”的法治化转型,意味着执法部门能够依靠“专项治理”开展制度化、规范化的执法工作。“专项治理”这一传统执法方式的保留,也为执法部门克服自身组织惰性、实现工作灵活性提供了可能。而且,在执法体制改革时期,在执法工作要求不断增加的情况下,“专项治理”科层化能够成为孕育新制度、新技术的“土壤”,为执法体制改革提供组织执行的保障和制度实验的空间。

 

五、结论

本文尝试理解执法领域的“专项治理”工作在社会转型和治理转型时期的逻辑与变迁,将其视为当前执法体制改革的缩影和表达。不仅对其实践机制进行了考察和解释,还对其制度前景进行了展望和描绘。“专项治理”科层化反映出执法体制改革背景下,执法制度和执法技术之间存在的巨大张力。这种张力既改变了传统意义上“运动式执法”的组织结构和行动逻辑,还重塑了当前“专项治理”工作的实践机制。

在当前“专项治理”工作的实践中,执法部门从属于专职的执法系统,从事着专业的执法工作,以规范的执法程序开展日常执法工作,并拥有了稳定的考核制度体系。这都表明“专项治理”工作的运作机制已经呈现了显著的科层化倾向。在这个过程中,执法系统的单一化、执法人员的专职化和机构制度的稳定化,意味着“专项治理”科层化在执法机构层面得到了实现;执法工作的日常化、执法内容的专业化和执法程序的规范化,表明“专项治理”科层化在具体工作层面得到了落实。组织机构和执法工作的变革共同塑造了“专项治理”的科层化的实践机制。本文以鄂中S镇食药所的“专项治理”工作为例展开分析,视之为当前“专项治理”的变革缩影,并能充分展现“专项治理”科层化的组织运转与行动逻辑,力图通过个案研究的深入性和典型性,提炼关键逻辑链条,进而对执法实践作出机制性的解释,为理解转型期的基层法治实践提供新视角。

“专项治理”科层化的机制解释关注执法机构和执法工作的相互关系。经验表明,在执法体制改革进程中,作为首要改革目标的执法体制必然会首先发生变化。其后,执法部门的组织结构和运行方式才会形成相应的调整。但是,从执法机构运转的先行转变,到执法工作逻辑的后续调整,需要经历一个相当长的变革时期。在这个阶段中,“专项治理”的科层制组织体系可能会与运动式的执法工作技术发生冲突,从而塑造出整体性执法体制的内部张力。而只有当执法部门在组织结构和执法方式都符合专业化、制度化和规范化的改革要求之后,这种结构性的内部张力才会得到缓解。

“专项治理”科层化的制度前景展望还关注了社会转型和治理转型这一复杂背景,以及这一背景下对法律执行工作构成的巨大挑战。社会转型和治理转型要求法律必须调整和完善自身,以适应不断涌现的新问题。这意味着法律制度不仅要完善立法环节的工作,形成关照广泛、切实可行的法律规范体系。还意味着要在执法环节实现法律制度的灵活性,以应对复杂的社会情况和治理要求。[22]在当前转型期的背景下,“专项治理”科层化为执法体制的法治化建设提供了可参考的思路与可利用的资源。尽管当前的“专项治理”实践仍然存在着向“运动式执法”方向反复的问题,但“专项治理”科层化的实践机制和改革趋向表明,以“专项治理”为代表的一系列工作传统仍能够在新时期发挥作用,并能够为执法体制改革提供组织保障和制度空间。在此基础之上,社会治理的法治转型才能获得制度上和实践中的保障。

 

国家社会科学基金重点项目“国家治理能力视野下的乡镇执法权配置与运行研究”(15AFX008)

本文写作得益于陈柏峰教授的悉心指导,刘磊、于龙刚、罗舒丹等对本文形成提出了诸多宝贵建议,编辑与匿名评审专家的修改意见对本文完善亦有很大帮助,在此一并致谢。

[①] 本文的讨论范围限于执法领域,文中的“专项治理”特指执法领域中的相应工作。

[②] 参见王沪宁:《社会资源总量与社会调控:中国意义》,《复旦学报》1990年第4期;唐皇凤:《常态社会与运动式治理——中国社会治安治理中的“严打”政策研究》,《开放时代》2007第3期;唐兴贤:《中国治理困境下政策工具的选择——对“运动式执法”的一种解释》,《学习与探索》2009年第3期。

[③] 参见冯仕政:《中国国家运动的形成与变异:基于政体的整体性解释》,《开放时代》2011年第1期;吴元元:《双重博弈结构中的激励效应与运动式执法——以法律经济学为解释视角》,《法商研究》2015年第1期。

[④] 参见冯志峰:《中国运动式治理的定义及其特征》,《中共银川市委党校学报》2007年第2期;唐兴贤:《中国治理困境下政策工具的选择——对“运动式执法”的一种解释》,《学习与探索》2009年第3期;冯仕政:《中国国家运动的形成与变异:基于政体的整体性解释》,《开放时代》2011年第1期。

[⑤] 参见朱晓燕、王怀章:《对运动式行政执法的反思——从劣质奶粉事件说起》,《青海社会科学》2005年第1期。

[⑥] 参见罗许生:《从运动式执法到制度性执法》,《重庆社会科学》2005年第7期。

[⑦] 参见燕继荣:《“专项治理”利弊谈》,《北京日报》,《理论周刊,学习与答疑》2015年2月2日第018版;王洛忠、刘金发:《从“运动型”治理到“可持续型”治理——中国公共治理模式嬗变的逻辑与路径》,《未来与发展》2007年第5期。

[⑧] 参见蓝伟彬:《运动式治理何以常态化——以“瘦肉精”专项整治为例》,《特区经济》2012年第11期。

[⑨] 参见倪星、原超:《地方政府的运动式治理是如何走向“常规化”的?——基于S市市监局“清无”专项行动的分析》,《公共行政评论》2014年第2期。

[⑩] 参见黄宗智:《悖论社会与现代传统》,《读书》2005年第2期。

[11] 吴毅:《何以个案,为何叙述——对经典农村研究方法质疑的反思》,《探索与争鸣》2007年第4期。

[12] 根据学术惯例,文中县级以下地名均进行了技术处理。

[13] 在X镇食药所的市场巡查工作中,针对流通领域的食用商品进行街面检查工作的开展频次为每月2次,针对生产环节的食用商品进行实地监管工作的开展频次为每年4次,专门针对药品进行市场巡查工作的开展频次为每月1次。

[14] 马克斯·韦伯:《支配社会学》,康乐、简惠美译,广西师范大学出版社2010年,第19页。

[15] 马克斯·韦伯:《支配社会学》,康乐、简惠美译,广西师范大学出版社2010年,第23页。

[16] 马克斯·韦伯:《支配社会学》,康乐、简惠美译,广西师范大学出版社2010年,第22页。

[17] 马克斯·韦伯:《支配社会学》,康乐、简惠美译,广西师范大学出版社2010年,第22页。

[18] 马克斯·韦伯:《支配社会学》,康乐、简惠美译,广西师范大学出版社2010年,第23页。

[19] 马克斯·韦伯:《支配社会学》,康乐、简惠美译,广西师范大学出版社2010年,第23页。

[20] 关于政策执行、法律执行复杂性的研究,参见李宜钊、孔德斌:《公共治理的复杂性转向》,《南京农业大学学报(社会科学版)》2015年第3期;李宜钊:《论政策执行研究的复杂性转向》,《海南大学学报(人文社会科学版)》2015年第4期。

[21] 周雪光:《运动型治理机制——中国国家治理的制度逻辑再思考》,《开放时代》2012年第9期。

[22] 关于执法过程如何适应复杂的社会情况和治理要求的研究,具有代表性的讨论可参见陈柏峰:《基层社会的弹性执法及其后果》,《法制与社会发展》2015年第5期;刘磊:《执法吸纳政治:对城管执法的一个解释框架》,《政治学研究》2015年第6期。

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