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刘杨:基层执法专业化的实践困境及其解释——兼论基层执法的多元属性

[摘要] 以鄂西S镇食药执法工作为例,对基层执法专业化的实践困境进行机制解释,并探讨当前基层执法的多元属性。在基层,执法者为了应对执法专业化的实践困境,常采取新设执法目标、变通执法手段、折扣执法标准等执法策略。上述执法策略暴露出执法专业化存在的准入门槛过高、监管要求过严、执法标准过于单一和处罚措施过重等问题,它们是导致执法工作陷入困境的直接制度缘由。在这背后,基层执法部门的治理考量、执法人员的干部身份、社会生产生活的传统性和基层民众的生存需求则是促成执法实践困境的深层机制原因。基层执法专业化的实践困境,凸显出当前立法环节工作中公众参与的偏颇和缺失,而基层执法的治理性和群众性,则证明了执法阶段对于弥补法律缺陷、优化法律实效的重要意义。

一、问题的提出

十八大以来,行政执法已经成为了新时期体制改革和法治建设的重要领域,理应引起学界的关注。十八届四中全会指出,加强法治工作队伍的建设,就是要“推进法治专门队伍正规化、专业化、职业化,提高职业素养和专业水平”,[1]将执法专业化建设推进至具体法律执行者层面,深化了执法专业化命题的相关讨论。行政执法的专业化,应该从两个层面予以理解。第一,从行政执法体系来看,执法专业化是指因政府监管职能分工而产生的执法权限分置,在整个行政执法系统中细分出公安、工商、税务、国土、卫生、食品药品、安检、质检等专业化执法部门;第二,就单个执法部门而言,执法专业化是指执法部门在程序、标准及队伍等方面所体现出来的专门化倾向,具体表现为专业化执法部门根据监管领域特征和执法权限范围制定的特有工作制度,包括专业化的执法程序、裁量标准和执法队伍等。本文将着重从第二个层面对执法专业化问题展开讨论。

随着我国政府监管体系的日益完备,法律手段逐渐成为行政监管工作的主要方式,有关执法专业化的建设工作已经在各类行政职能部门中得到了较为深刻的开展和推进。在执法专业化的思路下,执法部门不仅可以针对监管领域的特点设计执法程序,还可以借鉴产业和市场标准设定执法裁量基准,并能够结合自身工作内容组建和培训执法队伍,这些都为执法工作的落实提供了保障。但与此同时,执法专业化的推进也遭遇到一定阻力,一些专业化的执法制度和执法标准无法完全适应当前的基层社会(尤其是农村社会),导致变通性执法、折扣性执法和选择性执法等一系列执法不严现象在实践中层出不穷,影响了法律制度的运作机制和社会效果。

考察上述基层执法困境,不能单方面地以形式法治的要求为预设评判标准,还需要结合执法工作的体制背景和社会背景进行分析,才能对当前基层执法专业化的困境形成全面的认识。本文以鄂西S镇[2]食品药品监管领域的实践为例,以S镇食品药品监督管理所(以下简称食药所)的执法工作为经验,对当前基层的执法专业化展开分析,解释其困境的形成原因,并探讨当前基层执法工作的多元属性。

随着我国食品药品监管体制改革的落实,[3]以及新《食品安全法》的颁布和施行,[4]基层食品药品监管在组织机构和法律规范上的专业化发展渐趋成熟,相应的工作思路也出现了转变。在S镇,食药执法的专业化,不仅体现为监管领域和执法对象的专门化,还表现为执法程序、执法标准、执法人员等制度和技术的专业化。S镇食药所的执法实践表明,尽管当前基层执法部门的专业化建设不断深入,但执法工作的实效并没有获得相应的提升,反而形成了一定程度的执法困境。为了解决这种困境,执法部门及其执法人员只能采取简化执法程序、放宽执法标准或另设监管目标等方法来开展执法,以实现对产业和市场的基本监管要求。S镇食药所的执法专业化困境虽然只是一个经验上的个案,但却提出了当前基层执法工作中一个普遍存在的问题。因此,本文力图通过该个案研究,对普遍性的执法模式及其困境展开分析并进行解释,“以个案来展示影响一定社会内部之运动变化的因素、张力、机制与逻辑”。[5]

 

二、执法专业化的基层实践

食药领域的监管工作一直以来都是社会治理的重要内容。而且,与一般性的治理工作不同,食药监管工作具有相当显著的专业化倾向:不仅有专门的监管领域和执法对象,还有专业的执法技术和执法标准。但在基层实践中,上述两方面专业化要求的贯彻都存在较大困难。

从监管领域和执法对象来看,尽管食药所力求依照相关法律和制度的规定,对辖区内“四品一械”[6]的生产和流通进行严格监管,但在实践中往往难以实现。基层社会存在着大量“标准外”的食品药品生产者和经营者,[7]这部分对象由于难以进入现行的专业评估体系,长期游离于监管体系的边缘,甚至不时会脱离执法部门的视线,造成安全隐患。面对这种情况,若基层执法部门仍然严格依照既有法律规范和制度来开展执法工作,必然形成监管缺位。例如,现行《食品安全法》、《食品安全法实施条例》等法规对餐饮经营设定了严格的卫生安全要求。按照这些要求,地方监管系统一般会制定出相应的分级管理制度,由基层执法部门具体实施。然而,当前基层中大量存在的微小型餐饮经营场所[8]很难被纳入到量化分级管理制度当中,容易在实践中形成监管漏洞。

从执法制度和执法技术来看,基层食药所本应在具体工作中落实程序性、规范化和标准化的监管要求,却在实践中经常进行执法折扣与执法变通。基层社会对很多通行的产业标准和市场标准的不适应,使得大量专业化的规范和标准无法找到落脚点,相关专业化要求成为了没有实效的法律制度。例如,关于基层社会普遍存在的食品生产加工小作坊,在现行法律中仅有笼统规定,[9]使得这类经营主体在实际监管中缺乏具体明确的指引。虽然已有很多地方针对这类生产和经营主体出台了相关的管理办法,[10]但仍然存在规范单一、标准过高和可操作性欠缺等问题。

为了应对执法专业化的上述困境,执法者在实践中采取了灵活的应对策略。这些被基层执法者认为更加切实可行的执法策略,主要表现为以下两种形式:

第一,新设执法目标,以弥补现行监管制度的漏洞。食品药品监管领域的现行法规和制度还存在许多亟待完善之处,尤其在基层执法工作中,这些制度漏洞会被基层社会的复杂情形放大,形成执法制度的供给不足。为解决这类制度供给不足的问题,执法者只能生产出一些临时性的制度来完善监管。在S镇的实践中,食药所通过登记造册的方法掌握了辖区内微小型餐饮经营场所的情况,并通过增加巡查频率来保证监管实效。执法者通过这种新设执法制度的方式,将那些经营规模太小,无法达到量化分级标准的监管对象纳入到新的制度框架当中,既保护了这部分经营者的生计模式,也保证了辖区内食药监管的安全要求。

第二,变通甚至折扣执行法律只实现其中的核心监管要求。现行食品药品监管体系相关法规和制度主要以现代化工业生产和城市化生活方式为建立参照系。尽管这种前瞻性的立法理念切合了中国产业高速发展的前景,却忽略了基层的复杂社会背景。对于基层社会中仍然大量存在的传统生产和生活方式而言,专业化的监管要求是难以达到的标准。因此,将具有显著现代性特征的执法专业化强行运用到仍深具传统性的基层社会中,不仅难以实现法律制度的贯彻执行,反而容易形成执法制度的供给错位。为了应对这种情况,执法者往往选择调整执法标准,以此来弥合社会现实和法律要求之间的裂缝。这也意味着放宽执法标准,造成执法不严。在S镇治理食品生产加工小作坊的实践中,执法者根据乡村传统手工作坊的经营现状,放宽了生产场所的卫生管理标准,强化了成品的质量把关环节,以此来达到食品安全的基本目标。由此,执法者便能够通过变通法律执行,实现执法要求和社会需求之间的平衡。

在上述执法策略的施展过程中,执法制度中一系列专业化的程序、规范和标准被折扣执行,甚至直接规避,导致法律制度和执法者的专业性遭到了极大地削弱。这种削弱后果体现在执法过程和执法结果两个方面:大量专业化的操作规范和裁量标准本应是监管体系中的必备要件,却在面临基层执法对象时变得难以执行,最终被权宜性的监管办法所代替,形成了执法过程的“去专业化”;执法过程专业化的削弱,意味着专业化的执法制度无法在基层社会贯彻执行,执法工作的实效失去了专业化制度的保障,执法结果的“去专业化”也同样在所难免。

这些基层社会普遍存在的执法策略,既是执法者在遭遇执法困境时的被动应对,也是执法者为了回应社会需求所做的主动选择。在执行法律的过程中,执法者发现现行的专业化执法制度难以与当前的基层社会相容,如果强行推行执法专业化,势必会引起剧烈的执法冲突,从而集聚大量的基层社会矛盾,反而会影响到法律工作的社会效果。在权衡利弊之后,基层执法者通常会放弃贯彻法律制度,选择追求社会秩序的稳定。

 

三、基层执法专业化困境的直接制度缘由

执法专业化的基层实践表明,当前的法律制度及其执行方式都面临着“水土不服”的困境,这说明专业法律制度与基层社会系统之间存在着巨大的张力。在这股张力之中,专业法律制度与基层社会系统因为关系紧张而形成频繁互动,最后促成了现有的执法后果。若以基层社会的现状和需求来作为法律执行实效的评价标准,这种执法后果可以被认为是现行法律在制度层面存在的、在法律执行过程凸显的缺陷。这种制度层面的缺陷在程序、规范和标准中均有所体现,是导致基层执法专业化陷入实践困境的直接缘由,主要为以下几个方面:

第一、准入门槛过高,脱离了基层社会的产业结构现状。以基层餐饮经营监管为例,其中的量化分级管理制度就存在这方面的问题。在S镇,食药所依照所在县市食药局制定的量化分级标准,综合许可、人员、场所、设施、工艺等方面情况对辖区内的餐饮经营主体进行分级评定,进而以评定结果来施行相应的监管标准。[11]但在实践中,执法人员发现,如果严格依照制度进行评估,辖区内仅有集镇上的3家餐馆和村里面的10多家农家乐能达到最低标准。对此执法人员谈到:“在基层要实行量化分级管理制度,仅‘场所规模’这一个项就会卡掉50%的经营主体,更别说其他更加具有规范性和专业性的经营要求了。”大部分餐饮经营场所因为无法进入量化分级评价体系,无法被纳入专业化的监管制度当中,成为了执法工作的“盲区”。

上述执法“盲区”形成的原因,在于立法者过高地估计了当前基层的产业结构现状。在产业发展水平较高、产业结构完善的地区,量化分级管理制度的确是执法专业化实施的可取方式。但在当前乡镇和农村层面的产业结构现状下,上述专业化的执法制度会成为执法对象无法逾越的准入门槛,不仅其执法可操作性会大幅降低,其执法实效更会大打折扣。

第二、监管要求过严,超出了基层社会的产业发展水平。在基层,食品生产加工小作坊是一种广泛存在的传统食品生产经营模式。这类生产经营场所通常与生产者的住所重合,面积一般不过数十平米,设备比较简易,工艺也相对简单,无法像专业化的企业工厂那样进行生产和管理,只能保持传统化的生产模式。在S镇,这类执法对象共有57个,散布在集镇和村庄中。2014年,S镇所在地市的食药局制定了针对食品生产加工小作坊的管理办法,并配套相应的实施细则,试图以法律制度来完善该项执法工作。上述管理办法中规定:“食品生产小作坊从事生产经营活动,应当具备以下条件:(一)具有与生产经营的品种、数量相适应的生产加工场所,生产加工场所周边环境应整洁、卫生,距离未密闭的垃圾堆、污水池、坑式厕所、牲畜棚圈不得少于25米,无烟尘、粉尘及其它扩散性污染源……”据基层执法人员介绍,管理办法中的这类规范是参照国家食品生产行业的“QS认证”体系来制定的,这些执法标准显然没有考虑到基层社会的现实生产状况。在基层施行上述专业化的执法标准,意味着对经营主体提出非常严格的经营管理要求。

在当前基层产业发展水平并不高的情况下,这些专业化的管理要求大多显得苛刻,让很多生产者和经营者无所适从。食品生产加工小作坊代表了当前基层社会产业发展水平的落后一面,是基层执法专业化实践必须考虑和应对的状况。若忽略这样的基本国情,片面严格地追求执法专业化,反而会伤害到基层执法的实效。

第三、执法标准过于单一,忽视了基层社会的差异性。在食药监管领域中,产业和市场中的一系列认证标准是执法标准的最主要来源,也是基层执法部门开展具体执法工作的重要参照。但从当前的实践经验来看,当前食药监管领域的执法标准仍然存在过于单一的问题。据S镇食药所的执法人员介绍,辖区内有多家生产有机蔬菜的农业公司,其产品都已经获得了“绿色食品”认证,号称无污染。但在执法人员看来,这些农业公司出产的蔬菜未必比农民自家种的菜更符合食品安全的要求。但由于农民的生产活动缺乏专业化标准的衡量和认证,导致其在整个食药监管体系中找不到所属的位置,无法在现行执法体系中实现“合法化”。

显然,当前执法标准的专业化倾向没有考虑到基层社会的复杂性。随着国家认证能力[12]的提高,[13]食药监管领域的认证标准体系也逐渐得到完善。上述认证标准的确立和采用,无疑会强化食药监管领域中执法工作的专业化特征。但是,受制于当前国家认证能力的限度,现行的认证标准体系仍然略显单薄,这一缺点在生产模式仍然呈现多样化、生产水平仍然具有差异性的社会现实中尤显突出。单一的执法标准使得执法者在面对复杂执法对象时失去了参照,限制了执法工作的涵盖面,也削弱了执法工作的最终效度。

第四、处罚措施过重,容易引起执法冲突与社会矛盾。在新《食品安全法》的众多修订内容中,涉及大幅提升法律责任的相关条款受到了社会的广泛关注。但基层执法者普遍反映,当前的处罚标准还是相对太高了。据S镇的执法人员介绍,基层的食品生产者和经营者基本上都属于家庭经营模式,掌握的资金、场所和技术等要素均十分有限,做的是小本生意,却要支撑起家庭生计。新《食品安全法》规定的五千元最低罚款额,对于基层生产者和经营者而言并不是个小数目,特别在经济落后的农村地区,这样的高额罚款甚至会摧毁一个家庭的生活能力。如一些小作坊,每年总共的收入只有几万元,有时候因为管理疏忽造成成品污染,面临的处罚后果很可能会让一年的经营收入付诸东流。还有一些小卖部,总共货值也不过几千元,有时因为没有及时下架过期食品被执法部门查处,导致的处罚后果甚至会直接摧毁经营者的生计来源。因此,当执法者面对此类执法对象时,考虑到执法对象的具体生存处境,及其在执法过程中出现的抵触情绪,一般会选择从轻甚至减轻处罚。

以监管需求确定法律责任的限度,进而严格执法,是执法专业化的应有之义。当前法律责任的趋严设定,不仅与社会的食品安全需求密切相关,也反映出监管部门执法专业化发展要求。但是,在法律责任相对过重的执法体系下,法律规定的处罚措施与执法对象的生存需求之间存在着的矛盾。在具体的执法场景中,这种矛盾很容易转化成执法者与执法对象的直接冲突。在执法过程中,这样的矛盾必然会进入基层执法者的裁量视野,成为塑造执法者具体行动逻辑的重要因素。

 

四、基层执法专业化困境的深层体制和社会原因

在执法专业化的规范制定和制度设计中,准入门槛过高,监管要求过严,执法标准过于单一,以及处罚措施过重,这些都并不必然会导致基层执法的实践困境。上述规范和制度的专业化特征的耗散,需要放置于具体的治理体制和社会结构中去理解和解释。基层执法专业化陷入实践困境之中,除了制度层面的直接缘由之外,还有更深层次的体制原因和社会原因。

第一、基层执法部门的治理考量弱化了执法专业化指向的法律效果。在我国现行的基层治理体系中,各类基层执法部门都处于“双重领导”的结构位置。[14]这意味着基层执法部门不仅承担起了各自领域的专业执法任务,还对基层政府的基础性行政工作起到了非常重要的支撑作用。

基层执法部门在治理体制中的结构位置,及其具体的工作内容,是由当前我国的基层治理现状决定的。由于当前基层治理资源的普遍欠缺,因此有效整合辖区内的人力、物力以应对繁杂的基层工作,就成为了基层政府常采用的治理模式。在这种模式下,基层政府将自身的治理工作分派给各类基层执法部门,从而将自身的治理考量传导至基层执法部门的日常工作中,使其服从于基层政府的整体治理计划。在这种情况下,基层执法的治理后果便被纳入到专业法律工作的考量之中,专业化的基层执法工作由此被重塑成一种广义上的基层治理工作,基层执法部门的治理考量由此形成。

基层执法部门的治理考量主要体现在执法手段和执法效果两个方面。从执法手段来看,由于考虑到基层执法对象对专业化执法程序和执法标准的不适应,执法者更倾向于使用“去专业化”的执法方式与执法对象进行互动,把专业化的执法工作当成一般性、综合性的治理工作来做,以求更顺利地达成执法目标。从执法效果来看,执法者在执法过程中更倾向于顾虑执法工作的治理性效果,即考虑进行执法后会对执法对象产生什么样的结果,并会对整个基层社会的治理局面造成什么样的影响。

在实践中,基层执法部门的这种治理考量会贯穿整个执法过程,进而对执法结果产生影响。对于这种治理考量,S镇食药所的执法人员谈到:“对于我们来说,执法工作就是基层工作,开展基层执法最重要的就是做好基础工作、服务工作,致力于地方的社会稳定和经济发展。”可见,在基层执法部门的治理考量中,执法专业化只是开展基层治理工作的一种手段,实现辖区的社会稳定和发展才是最终目的。因此,当执法制度的专业化要求与基层工作的治理性目标形成冲突时,基层执法部门无疑会倾向于追求后者的达成。这在事实上压缩了执法专业化的体制空间,其程序、规范和标准的专业性要素所指向的法律效果也因此被大大弱化。

第二、执法人员的干部身份使其给予执法对象更多的容忍。“我们基层执法人员,既是国家法律的具体执行者,也是党和政府的基层干部。”这是S镇食药所所长常挂在嘴边的一句话。可见,即使常年开展专业性的法律工作,基层执法人员仍然非常看重自己的基层干部身份。执法人员身份的这种两面性,对其执法行为具有重要的形塑作用。

基层执法人员的干部身份有两个层次的意涵。一方面,执法人员是执政党和政府的干部,是代表执政党和政府行使权力、开展工作的人。因此,执法人员在具体执法场景中的一切言论和行为,都会成为执法对象评价执政党和政府的认识基础。这使得执法人员在与执法对象的互动中非常注重自身的言行举动,主动抑制执法工作的强制性。特别在当前强调建设“服务型政府”的改革背景下,服务群众的工作导向强化了执法人员的干部身份意识,使其对具体执法行为的影响更加深远。另一方面,执法人员是执政党和政府在基层的干部,是代表执政党和政府在基层直接面对群众、服务群众的人,是执政党和政府在基层社会的“在场”。通过充当连接执政党和基层群众的桥梁,基层干部与基层群众的互动形成执政党和政府的重要合法性塑造机制。[15]当基层执法人员认识到自身身份的这种重要性后,便会更加注意自己在执法对象面前的言行,力图通过自己执法工作来维护执政党和政府的合法性。

“为人民服务”作为执政党的重要意识形态和路线方针,一直以来在执法工作中被高度强调。[16]尤其在食药监管领域的专业化执法工作中,越来越严格的执法要求在客观上增加了执法对象的经营成本,挤压了执法对象的生存空间。在此情况下,基层执法人员往往出于服从上述意识形态和方针路线的考虑,给予执法对象更多的忍让和宽容。但作为法律的执行者,这种容忍区意味着执法不严、违法不究。在这股心理矛盾中,执法人员的基层干部身份,及其背后隐含的意识形态和工作方法,为执法人员的行为选择提供了正当性支撑,使其即使在严格的执法程序和专业的执法标准之下,仍然“心安理得”地容忍执法对象的不规范,甚至不合法行为。

第三、社会生产生活的传统性现状与执法专业化的现代性要求存在冲突。改革开放以来,随着工业化和城市化的日益推进,社会生产生活的现代化已经不可逆转。[17]国家在各监管领域的执法专业化,顺应了社会生产生活方式变迁后的社会监管要求,是国家法律制度对社会现代化发展的认可和回应。

虽然国家的经济水平已经大幅提升,但社会发展不平衡的问题仍然存在。在现代化工业生产、城市化生活模式已经延伸至社会各个领域和角落的背景下,社会中仍然存在着大量传统性的社会生产生活要素。特别在基层,还有大量地区仍然维持着极具传统小农经济意味的社会生产生活样式,以传统农业、手工业的生产方式来获得生活来源。如S镇所在的鄂西山区,就是中国区域发展不平衡、城乡发展不平衡定义下的典型欠发达地区,其社会生产生活现状依然保存着很多传统性要素。在S镇,大量存在的食品加工小作坊、农产品摊贩、小吃摊点等食品生产经营活动,以及民众对这些产品的高度需求,都是上述传统性生产生活要素的具体表现。

上述生产生活的传统性现状与执法专业化的现代性要求存在着剧烈的冲突,这种冲突在执法的制度设置和具体实践中均有体现。根据国家法律的规定,从行政许可、经营场所、管理人员、质量标准等监管目标来看,这些传统性的生产方式都存在诸多不规范,甚至不合法的地方,理应成为纠正和处罚的对象。但是,如果片面的以高度专业化的执法程序、规范和标准,来要求基层社会中那些仍然极具传统性特征的执法对象,不免会让法律背上苛刻之名。基层执法对象对执法专业化的不适应与抵制,正是根源于社会生产生活的传统性现状与执法专业化的现代性要求的冲突。而这种冲突的背后,则是传统农业、手工业经济与现代工业经济之间的对立。

在这个冲突中,现代化的生产生活方式由于获得了国家权力的认可,从而获得了法律配置资源上的优势,以执法专业化对传统性的生产生活方式进行挤压。但实践表明,极具现代性意涵的专业化的执法制度无法有效整合结构不平衡的社会系统,反而因为受到了社会系统的强力反馈,导致其中的现代性意涵在执法过程中不断流失,甚至耗散殆尽。

第四、基层民众的生存空间在客观上受到了执法专业化扩张的挤压。由于现代化生产生活方式的实现是一个历史过程,因此尽管当前社会的现代化发展已经相当广泛和深入,但在基层社会中仍然有许多人依赖着传统性的生产生活方式。对于这部分民众而言,传统性的生产生活模式仍然是创造和支撑他们生存空间的重要途径。

从S镇食药所的统计数据来看,辖区范围内共有食品小作坊57个、微小型餐饮店56间、农村小卖部48间。除此之外,还有大量无法统计的摊贩。这些执法对象的生产和经营方式都或多或少地具有一定的传统性。而且,在整个传统性生产生活结构中,这部分从事生产和经营活动的执法对象只是显性的表现,其背后还有一个规模更大的消费群体。这部分消费群体的日常生活高度依赖于上述生产和经营活动,同样是传统性生产生活方式的参与者和受益者。按照执法专业化的要求,这些传统性的生产经营活动及其产品,都需要接受食药所的监管。

可以预见,随着上述生产经营活动被法律制度所限制,以其为经济基础的传统性生产生活方式日渐式微,原来那些高度依赖传统产业的基层民众的生存空间必然会受到挤压。对此,S镇食药所的执法人员就谈到:“不要小看那些小作坊在基层经济中所起的重要作用。比如一个小型榨油厂,其在农村不但可以满足经营者一家的生计需求,还能服务于那些种植菜籽的农民,让他们的劳动成果有出路。如果我们只考虑严格执法,把这样的小作坊取缔掉,会给民众的生活造成很大的冲击。”

上述经验表明,执法专业化虽然符合社会发展的趋势,也切合社会治理的转型需求,但却容易伤害到许多民众的既得利益,[18]给基层的社会治理带来负效果。由于社会中各类群体在立法、司法和执法过程中话语权的不均等,其在法律资源上的配置必然不平衡。[19]那些在执法专业化推行过程中利益受损的群体,会通过各种途径表达自己的不满。基层的执法专业化推行显然没有全面顾及到基层社会中各类群体的真实诉求。在实践中,执法专业化的很多规范和标准甚至得不到执法者的认同与支持,其在基层陷入困境不足为奇。

以上四点共同构成了基层执法专业化实践困境的深层机制原因。就体制性机制而言,基层执法部门的治理考量是中观的制度性要素,执法人员的干部身份则是这种中观要素的微观体现;就社会性机制而言,传统性生产生活方式与现代性执法专业化的冲突是宏观的社会性背景,基层民众生存空间的被压缩则是上述宏观要素的具体表现。

在传统性生产生活方式与现代性执法专业化要求存在冲突的背景下,基层民众的生存空间受到了法律系统的挤压。执法对象由此会对执法专业化作出不良评价,进而形成执法抵抗。在具体的执法场景中,执法对象对法律制度的抵抗很容易演化成为与执法人员的直接冲突,进而形成更深层次的社会矛盾。追求基层善治的基层执法部门、拥有基层干部身份的执法人员显然不会容许这样的社会矛盾在执法过程中产生,其背后的治理体制和政治话语为其执法不严的选择提供了正当性保护。在上述因素的共同作用的下,执法制度中的专业化程序、规范和标准失去了体制支撑和社会支持,进而失去了贯彻落实的可能,基层执法专业化的实践困境由此形成。下图为基层执法专业化实践困境的形成机制:

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五、基层执法的多元属性:在专业法律性之外

在现实中,规范文本中的法律与社会实践中的法律总是存在着差距,[20]这种差距是制度、体制和社会共同作用的结果。基层执法专业化的实践困境彰显了法律制度与社会系统之间的对立。在短期内,这种对立状态显然不可能依靠法律的频繁变更来消弭,因此法律在执行环节的调整就显得尤为必要。[21] 从S镇食药所的经验来看,执法专业化的基层结果,在很大程度上属于基层执法部门和执法人员的主动选择,是执法者为了消弭法律制度和社会系统的对立而做出的努力。这表明,基层执法者并没有单纯地把执法工作当成一种法律贯彻行为,而是将其作为综合性的治理工作和政治性的群众工作来做。基层执法者的这种思想认识和行动逻辑,对于我们反思基层执法的多元属性具有重要启示。

第一,基层执法作为治理工作,意味着执法者不仅需要关注被专业化的法律制度框架所格式化后的事项,还需要处理好法律框架以外的其他治理性内容,通盘考虑整个基层社会治理体系的格局形势与社会效果。按照法律规范的要求,专业化的执法工作本应是一个相对独立且封闭的制度框架。这个制度框架自有一套专业性的技术和话语,能够对现实社会进行加工,将社会事实转化为法律事项,进而通过法律规范对这些事项进行裁量和处置。然而在实践中,上述封闭的制度框架往往被执法对象和执法者所突破。在这种情况下,执法者为了实现与执法对象的有效互动,会在法律制度之外寻求执法依据,以更加多元的视角和思路来开展执法工作。如在S镇食药所监管农村小卖部的工作中,在处理出售过期食品的违法行为时,执法者一般不会选择严格按照法律规定进行处罚,而是对执法对象进行普法和说服教育。由此,基层执法工作便突破了原有的封闭性制度框架,保障民众生活、促进地方经济、维护社会稳定等治理性内容被纳入到执法工作当中,基层执法的工作效果也由此更加全面。

基层执法部门及其执法人员都在体制上从属于基层政府为主导的社会治理体系,其工作内容仍然属于社会治理的范畴,这使得执法工作被纳入到整个社会治理工作体系之中,其工作思路也由此获得了一种整体性。工作思路的整体性促成了工作内容的综合性。[22]基层执法不只是单一的法律执行工作,而是一项综合了法律执行、行政实施和社会服务的复杂工作。在执法过程中,基层执法者不仅需要参照专业化的法律制度框架,还需要处理在这个过程中可能遭遇的行政工作内容,并在执法对象需要时给予相应的辅助和服务。因此,实践中的基层执法工作遵循的是一种社会治理的逻辑。比起固守专业化的法律规范和制度,执法者更加关注执法对象的具体诉求,更加重视执法工作的社会背景,更加追求执法工作的整体效果。对此,S镇食药所的执法人员谈到:“在基层,执法不能太过追求专业化的要求,而是要有全局眼光,要看得到基层工作这个大的整体,要强调执法工作的综合性。”可见,基层执法虽然在形式上表现为法律执行工作,其实质则是对于基层社会善治的追求。

第二,基层执法作为群众工作,意味着专业化的执法工作不仅承担了广义上的社会治理功能,还发挥着维护和强化党群关系的政治功能。在西方的现代法治体制及其话语中,执法工作本应是高度专业化的法律工作。但在中国的社会治理传统的影响下,基层执法承接了党政工作的群众性,其工作方式和行动逻辑都十分切合群众工作的内在意涵,是基层执法部门及其执法人员走“群众路线”来开展执法工作的具体表现。

在新中国的制度及其实践传统中,“全心全意地为人民服务,一刻也不脱离群众;一切从人民的利益出发……”[23]从来都是都是党政工作的指引,法律工作的群众性也一直以来为执政党和政府所高度重视和反复强调。在上述路线传统之下,基层执法作为党政工作的重要组成部分,其工作的开展和落实无疑遵循着深刻的群众性。对于执法人员而言,他们十分认同自己的党政干部身份,并认为这种身份意味着一种独特的政治责任,这对其在执法过程中的言行起到了十分显著的监督作用;从执法工作的具体内容来看,作为群众工作的基层执法不会局限于执行法律这一项工作本身,而是会在开展执法工作的过程中兼顾与基层群众相关的一切工作内容,发挥着更加多元的工作面向;就执法工作的目标而言,基层执法的开展不只是为了在基层社会推行法律制度和实现法治秩序,而且是与其他群众工作一样都有着依靠群众、服务群众的政治追求,是执政党和政府在基层社会树立并维护合法性的重要方式。

在实践中,以群众工作的方式来落实基层执法,使得执法者能够调动更为丰富的执法方式和执法话语,也赋予了执法对象更广泛的诉求渠道和对话空间。通过开展群众工作,执法者与执法对象得以在执法过程中进行频繁而深入的交流与互动,这促进了执法双方的相互理解,有助于缓解法律制度与社会实践之间的冲突。运用“群众路线”的工作话语,执法者剥离了执法对象被法律制度所赋予的“违法者”身份,并以“人民群众”这一身份替代之,从而为将严厉的专业化执法工作转变为温和的广泛性群众工作,进而实现了基层执法工作的治理性追求和政治性延伸。[24]

基层执法实践的治理性和群众性,既继承了新中国以来治理传统和工作传统,也满足了新时期社会治理转型的要求,两者与执法的专业法律性一起,共同建构了新时期基层执法工作的丰富内涵。在实践中,基层执法不仅是一项单纯的法律执行工作,而且是一项富有社会意义和政治意义的复杂事务。[25]通过执法实践的调整,法律制度框架在立法环节中所出现的偏差和缺漏,能够在执法环节中获得校正和补全。这使得法律与社会之间配适程度大幅提高,法律执行的社会效果也由此得到了保障。而且,在当前法治建设的背景之下,在这个法律制度和社会结构都存在激烈变动的时期,基层执法通过缓解法律制度与社会现实之间的紧张关系,维护了法律制度的权威,从而维护了国家权力在基层社会中的合法性地位。

 

六、结论与启示

本文尝试对当前基层执法专业化的实践困境进行机制解释,并以此为基础进一步探讨基层执法工作的多元属性。在基层,执法专业化暴露出准入门槛过高、监管要求过严、执法标准过于单一和处罚措施过重等问题,它们是导致执法工作陷入困境的直接制度原因。而在这些原因背后,还存在着更深层次的体制影响和社会压力因素。执法专业化并非运作于真空中,而是“镶嵌”在具体的体制结构和社会关系之内[26]。在执法专业化的推进过程中,执法部门深受当前基层治理体制的影响,普遍在执法工作中持有治理考量;执法人员身负基层干部身份,一般倾向于宽容执法;法律制度与社会现实之间存在的剧烈冲突,造成基层民众利益受损。上述因素在执法互动过程中交织,重塑了基层执法的内在性质。文章以鄂西S镇食药监管领域的执法工作为例展开考察和分析,视之为中国基层执法专业化实践困境的缩影,并力图通过个案研究的深入性和典型性,对执法实践作出机制性的解释。

专业化法律制度的执行偏差,是执法者与执法对象在执法过程中经过积极互动后形成的具体结果。双方之所以在执法过程做出这样的行动抉择,在于其背后均受到了宏观社会背景和中观体制结构的深刻影响。而针对基层执法多元属性的探讨,则在上述考察维度的基础上,增加了社会治理传统和政治路线传统的分析。总体而言,上述分析和讨论,抛弃了既有的形式化考察视角和理论模型,力图在更为广阔、具体的社会背景和政治传统中认识、理解中国基层的法治实践。

基层执法专业化的实践困境表明,当前的立法工作仍然存在有待完善之处。执法专业化的相关工作之所以难以在基层推行,缘于基层社会的生产生活仍然无法完全适应专业化的监管模式。这凸显出立法环节工作中公众参与的偏颇和缺失。而在立法环节存在公众参与偏颇和缺失的情况下,基层执法的多元属性就显得尤为可贵。以治理工作和群众工作的方式来开展法律执行,能够让执法者认识到社会公众对于法律体制的评价,并根据社会现状和公共需求调整法律实践。在这个过程中,执法者与执法对象实现了立法意义上的深入参与,共同成为了实践中法律的制定者,[27]促成了执法环节对于法律制度的修正与完善。

然而,具有治理考量和政治考量的执法工作毕竟削弱了法律执行的原有力度,从短期来看,这种方式能够减缓执法矛盾,但是从长期来看,变通性执法、折扣性执法和选择性执法也将因此继续存在,进而影响到基层法治的建设与完善。但是,在当前转型期的背景下,基层执法的实践形态和多元属性毕竟为社会治理的法治进程提供了思路和资源。实践证明,社会的复杂性远远超出了立法者的想象,切割社会事实、片面认识社会的管理思维只会导致失败立法的产生。只有经过政府、社会公众广泛和深入参与的立法进程,才能形成考虑周全、切实可行的法律制度。与此同时,还需要认识到执法工作对于弥补法律缺陷、优化法律实效的重要意义。在此基础之上,社会治理法治化的推进才能获得制度上和实践上的保障。

[1] 《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》,《人民日报》2014年10月29日,第3版。

[2] 依照学术惯例,文中的人名、地名一律进行了技术处理。

[3] 自2013年国家进行食品药品监管体制改革后,各地纷纷开展了相应的部门重组工作。不仅将该领域原属于工商、药品、卫生和质检等系统的职能划拨至新成立的食品药品监管部门,并于乡镇设立食药所为对口派出机构。

[4] 2015年10月1日,新修订的《中华人民共和国食品安全法》开始施行,这部被冠以“史上最严食品安全法”称号的法规正式成为了食品药品监管部门的执法依据。

[5] 吴毅:《何以个案,为何叙述——对经典农村研究方法质疑的反思》,《探索与争鸣》2007年第4期。

[6] 食品药品监管领域中的“四品一械”,特指食品、药品、保健品、化妆品和医疗器械。

[7] 这部分生产者和经营者主要以小作坊、小餐馆、小卖部、小摊点等场所和形式进行生产经营活动。

[8] 如在乡镇集镇街面上和农村中常见的,以经营者自用住房为经营场所的餐馆、茶馆等。

[9] 《中华人民共和国食品安全法》第三十六条第三款规定:“食品生产加工小作坊和食品摊贩等的具体管理办法由省、自治区、直辖市制定。”

[10] 如S镇所在的地市就出台了针对此类监管对象的管理办法和实施细则。参考《恩施土家族苗族自治州食品加工小作坊管理办法》及其《实施细则》。

[11] 根据S镇食药所针对餐饮行业的量化分级管理制度的规定,餐饮服务经营场所共分三类。其中,一次用餐人数达到500人以上的属一类监管对象,达到100人以上的属二类监管对象,达到50人以上的属三类监管对象。

[12] 参见欧树军:《国家基础能力的基础》,中国社会科学出版社2013年版。

[13] 尤陈俊:《食品安全治理领域中的基础性国家能力问题》,《中国法律评论》2015年第1期。

[14] 所谓“双重领导”,即基层执法部门不仅需要接受各自监管领域中上级部门的业务指导,还需要在地方党委和政府的领导下开展执法工作。在治理实践中,即使是垂直管理部门也存在这种“双重领导”的情况。参见周振超、李安增:《政府管理中的双重领导研究——兼论当代中国的“条块关系”》,《东岳论丛》2009年第3期。

[15] 杨成虎:《群众路线的逻辑、意义与限度》,《云南社会科学》2011年第4期。

[16] 参见陈颀:《“为人民服务”的政治哲学》,载于强世功主编:《政治与法律评论》第4辑,法律出版社,2014年版。

[17] 关于现代性与工业化、城市化的相关性,已有学者进行了深入研究。参见[英]安东尼·吉登斯:《现代性与自我认同》,三联书店1998年版。

[18] 陈柏峰:《基层社会的弹性执法及其后果》,《法制与社会发展》2015年第5期。

[19] 顾培东:《中国法治进程中的法律资源分享问题》,《中国法学》2008年第3期。

[20] Roscoe Pound, The Scope and Purpose of Sociological Jurisprudence, Harvard Law Review, Vol.25, no.2, 1912.

[21] 有学者认为这种执行环节的调整其实是一种政策和法律制定的延续。参见[英]迈克·希尔,[荷]彼特·休普:《执行公共政策》,黄健荣等译,商务印书馆2011年版。

[22] 已有学者通过乡村治理研究提出了基层治理工作的综合性特征,笔者认为基层治理的这种特征对基层执法产生了重要影响。参见董磊明:《强大的常规性权力何以必要——论村庄政治中的基层组织体系》,《人民论坛·学术前沿》2012年9月(上)。

[23] 毛泽东:《论联合政府》,(1945年4月24日),《毛泽东冼集》第3卷,人民出版社1991年版,第1094—1095页。

[24] 有学者在讨论信访制度时认为,信访工作不仅是法治事业的一部分,更是群众工作的重要组成部分。本文认为执法工作与之相似,不仅彰显明确的法律性,还内含深刻的群众性。参见陈柏峰:《偏执型上访及其治理的机制》,《思想战线》2015年第6期。

[25] 刘磊:《执法吸纳政治:对城管执法的一个解释框架》,《政治学研究》2015年第6期;刘磊:《街头政治的形成:城管执法困境之分析》,《法学家》2015年第4期。

[26] [美]马克·格兰诺维特:《镶嵌——社会网与经济行动》,罗家德译,社会科学文献出版社2007年版,第29页。

[27] [美]B·盖伊·彼得斯:《美国的公共政策:承诺与执行》,顾丽梅、姚建华等译,复旦大学出版社2008年版,第120页。

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