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刘杨:城镇化进程中的社区治理转型及其法治保障——以渝北 M 镇公租房社区为个案

[摘要] 以渝北M镇公租房社区的经验为个案,探究城镇化进程中社区治理的转型机制,提出新时期下社区治理转型的法治保障构想。中国城镇化进程的深入,既蕴含有继续深入发展的机遇,也隐藏着许多前所未有的治理风险和挑战。M镇公租房社区的经验显示,当前社区治理主要面临治理资源匮乏、社会结构转型和治理体制滞后的挑战。为了缓解治理困境,社区治理转型主要从发展网络治理、协同治理和合作共治三方面展开。在此基础上,建构社区治理转型的法治保障,实现其法治化,还需要依靠法治思维转换治理思路,通过依法行政推动整体治理,结合法治教育改善治理基础。

一、问题的提出

自1990年代以来,我国进入高速城镇化发展阶段,社会面貌和结构均发生了深刻变迁。当前,我国又进入了全面建成小康社会的决定性阶段,城镇化建设工作步入关键时期,影响着整个国家的发展格局和发展成果。2014年,中共中央、国务院印发《国家新型城镇化规划(20142—020年)》,倡导“新型城镇化”发展思路,提出以“人的城镇化”为新型城镇化建设的核心内容,明确了未来中国城镇化的发展路径、主要目标和战略任务,并据此统筹相关领域制度和政策创新。经过近30 年的时间,中国城镇化不断推进,其中既蕴含有继续深入发展的机遇,也隐藏着许多前所未有的风险和挑战。
总体而言,城镇化进程带来了村居社区的迅速发展,社区治理在整个治理体系中的比重大幅增长。具体来看,高速城镇化的过程必然伴随着大规模的人口流动,引发社会空间结构的重构。而在此背景下,社会关系、人群观念意识、跨区域联系网络等也会发生相应的转变。【1】上述改变无疑会重塑社区治理实践的基础,对既有治理模式及相关法律制度形成重大挑战。尤其在人口大规模流入的新兴社区,社会治安混乱、社会阶层分化、社区管理不完善、社区民主不健全等困境普遍存在。因此,如何有效应对城镇化进程中的社区治理困境,推动社区治理的法治转型,已经成为一个无法回避的实践问题和研究议题。
已有研究者认识到,当前的城镇化不仅是一种国家主动推行的社会发展战略,也会在客观上造成深刻的社会变革。【2】城镇化不是简单的城镇人口比重的变化,它本质上是人类现代化的过程和结果。【3】然而,在我国的实践中,城镇化的首要总体趋势是大量农村人口向城镇流动,导致新兴社区人口过密,带来了诸多社会资源配置和治理机制运行的问题,利益博弈和资源分配的过程更加剧烈,也更容易酿成激烈的社会矛盾。【4】 而且,随着城镇人口的变化,社区内部不同阶层群体的关系也被重构【5】,不同的阶层群体在对公共服务资源、法律服务资源的占有和需求均存在很大的差异【6】,需要治理者予以妥当处理。除此之外,高速城镇化还给社区带来了诸多治理难题,比较典型的有城镇规划问题突出、邻 避冲突日益增多、城市暴力逐渐兴起、群体性事件易发等。可以看出,城镇化带来的治理困境及其转型是世界各国发展普遍面对的问题。【7】究其原因,则主要与城镇社会中阶层群体的迅速扩大,内部构成的日益复杂,及相互之间的不断冲突等因素密切相关。
根据上述治理问题,研究者提出了诸多有关社区治理转型的对策。既有转型对策主要从治理现代化的思路出发,从国家治理能力现代化的高度去认识社区治理的内在规律,并提出了从威权式治理到参与式治理【8】、“一核多元”社区合作治理等建议。【9】而随着依法治国的全面推进,法治化成为新时期社区治理转型的重要思路,立法内容滞后、法律设定不科学、法律缺乏实施等问题逐渐受到关注【10】,培养社区规则意识、推动社区赋权转能等工作成为社区治理转型的主要方向。【11】
总体而言,既有研究已经对城镇化进程中的社区治理实践进行了一定程度的探讨。但是,若要全面研究当前社区治理的转型机制及其改革前景,还需要在弥补既有研究缺陷的基础上,做进一步的拓展。第一,既有研究侧重社会层面分析,对治理体制的探讨略显不足,也忽略了社会结构与治理体制的互动关系;第二,既有研究多从宏观的社会结构视角讨论治理问题,缺乏具体经验考察,无法准确把 握治理实践的内在机制。因此,本文力图在既有研究的基础上,立足于具体的经验材料,结合社会视角和体制视角,对当前城镇化进程中的社区治理及其法治转型做进一步的考察和讨论。
本文的经验材料主要来自笔者于2017年8月在重庆渝北区 M 镇开展的调研活动。在全国范围内,重庆市是较早大规模推行公租房建设的地区之一。公租房作为一项城乡居民住房保障制度,在客观上推动了国家的城镇化建设,其制度设计和实践经验都可以成为考察城镇化进程的重要角度。因此,本文将以公租房社区的治理实践为经验,以其中的治理困境和治理转型为主要考察对象,通过个案拓展的研究方法,探讨城镇化进程中社区治理机制,并尝试建构相关的法治保障路径。

二、城镇化进程中的社区治理挑战———渝北 M 镇公租房的个案

M 镇公租房项目位于重庆市渝北区,共有80幢住宅楼,设计总建筑面积为180万平方米,约含2.89万套住宅,下设 H、F、J、Y 四个社区。在高速城镇化形势下,M 镇公租房社区的治理实践主要面临社会矛盾聚集、社会冲突剧化和社会性质变迁等问题。在具体的治理实践中,社会矛盾与治理资源、社会性质与治理技术、治理事务与治理体制之间均存在显著张力,这三组矛盾的结合构成了社区治理困境的生成机制。因此,当前的社区治理主要面临来自治理资源、社会结构和治理体制三个方面的挑战。
(一)治理资源匮乏
在政策目标上,公租房具有显著的保障性特征,主要致力于完善住房供应体系,满足城市中等偏下收入家庭基本住房需求。【12】但在现实中,受制于土地资源供应、政府财政负担等原因,全国范围内的公租房项目都存在容积率偏高、建设住宅过密的问题。【13】M镇公租房同样存在类似的设计缺陷,整体居住环境非常拥挤。目前,公租房已经入住约6 万余人,而随着项目建设的推进,公租房社区最终将容纳10万租户。大量人口的聚集使得公租房社区的社会治理形势发生了根本性改变,而面对不断增加的治理压力,治理者能调动的资源却十分有限,治理资源与治理任务的关系非常紧张。大量人口的聚集意味着大量治理事务的产生。在实践中,社区人口的数量往往直接决定社区治理的工作量。从人口规模来看,M 镇公租房属于超大型社区,即使是简单的治理事务,都容易累积成巨大的工作量。而且,公租房社区建设是政策高速推动的结果【14】,伴随着项目交付,大量人口在短期内迅速涌入,导致治理事务量呈现爆炸性增长,造成治理体制长期超负荷运转,埋下了许多治理隐患。如网格管理工作,单单是入户登记租户信息,就耗费了社区干部大量时间和精力,使其无暇兼顾其他任务。
事务膨胀只是浅层问题,其中潜藏的社会矛盾才是社区治理的深层隐患。公租房社区住户以进城务工人员和城市住房困难人员为主,他们大多文化水平不高、经济条件较差,长期处于社会低层甚至底层,不适应城市生活模式,综合素质不高;且普遍对社会持有不满情绪,管理起来难度较大。而且,公租房社区重点人员规模庞大,有“两劳”人员800 多人,吸毒人员200 多人,艾滋病患者300 多人,这部分人员属于公安机关、社区综治维稳的重点关注对象,长期以来都是社区治安的不稳定因素。在实践中,这类不稳定因素就如火药,大量填塞在社区中,使得社区成为火药桶。
面对恶化的治理形势,治理者缺乏有效应对措施。其首要原因在于治理资源严重匮乏。从干部规模来看,单个公租房社区居委会仅有10 余人,加上招聘的网格员和社工,干部人数也不会超过20人,长期人手紧缺;从经费来看,社区治理工作任务重,而居委会的办公预算又十分有限,许多工作受到经费制约无法开展;就职能配备而言,除了公安、市政部门在社区设有专门队伍外,其他职能部门都没有在此设立下级单位,社区只能依赖乡镇自有职能开展工作,一直面临力量不足、职能不完备的困境。
(二)社会结构转型
治理事务量膨胀、社会矛盾聚集给社区治理造成了巨大的压力,但这种压力是直接、浅层的,大多表现为治理工作量上的负担。而在高速城镇化背景下,社会结构变动对治理体系的挑战更加严峻。公租房社区不仅在短期内促成了大量人口的聚居,并且塑造出一种新的社会结构。这改变了治理的社会基础,对治理实践造成了深刻影响。
首先,公租房社区是高度流动的社会。公租房专门面向城市中低收入群体,居住人员通过租赁取得社区居住权,往往仅将社区视作临时住所。M镇公租房社区居民以进城务工人员为主,该群体在城市没有固定居所,且工作单位不稳定,随时有可能退出社区。而且,公租房内的转租现象一直存在,加大了居住人员的不确定性。因此,住房性质、居民特征决定了社区成员构成是高度流动的,具有显著的不稳定性。在实践中,社会的高度流动性对治理的挑战主要表现在两方面:第一,社会流动增加了治理信息的获取成本。公租房社区租户信息频繁变更,社区干部很难准确掌握,即使能够掌握,也难以保证信息的时效性。现实中,干部们入户租户搜集信息,经常一栋楼尚未走访完,之前了解的租户却搬走了,对新租户又需要重新走访;第二,社会流动影响了治理工作的连续性。在社区居民流动的情况下,许多管理、服务工作都难以有效开展。如监控重点人群,由于监管对象经常流动,司法机关的 安置帮教、社区矫正工作难以开展。
其次,公租房社区还是高度陌生化的社会。公租房社区并非自发聚居区,几乎所有居民都属于社区新成员,需要重新建构社会关系。这是许多城镇化地区的特征,也是城市社区与农村社区的主要差别所在。而且,相较于农村社区,城市社区的住宅空间具有显著的封闭性,按照社区民警的形容,“关起门后都不知道人在里面干什么”,人们也缺乏建构社会关系的动力,社会资本积累的难度比较大。【15】
在实践中,社区的高度陌生化对社会治理产生的影响主要体现在两方面:第一,社区干部对租户十分陌生,社区管理和服务工作难以开展。在高度陌生化的环境中,不容许“当地人”概念的产生,也没有“地方性知识”的形成土壤。【16】依赖当地人担任基层干部,运用地方性知识进行治理的路径难以在此适用,治理者与治理对象难以建立信任关系;第二,租户之间也比较陌生,无法实现自我组织、自我管理,也无法为社区治理提供支持。在此结构中,治理只能通过行政力量自上而下地推动,且不一定能够为治理对象所迎合,治理成本必然高企。
此外,公租房社区还是拥挤社会。公租房社区人口密集,交通、医疗、教育等公共资源却并不充足,大量租户被迫共享少量公共资源,资源紧张成为常态。如教育资源,M镇公租房最终需容纳10 万租户,但整个项目仅规划了两所幼儿园、一所小学,无法满足社区的需求。又如交通资源,公租房在规划时对车辆规模预计不足,项目内停车位较少,导致许多车辆只能停放在道路上,经常影响道路交通。在拥挤社会中,社会成员容易发生利益摩擦,甚至形成直接的公共资源争夺,致使社会出现激烈的利益博弈和资源分配过程。这会造成两个层面的后果。第一,过于激烈的利益博弈和资源分配容易产生社会矛盾和社会冲突,进而影响社会秩序稳定。如车辆违停引起的拥堵问题,就是由于停车位不足而产生的交通隐患;第二,由激烈利益博弈和资源分配产生的社会矛盾,又会转化为社会治理压力,最终使公共资源陷入自我消耗的恶性循环之中。
(三)治理体制滞后
社会结构的转型不仅改变了社区治理的基础,也改变了治理工作的内容和特征,使得具体的治理事务也面临变革。在实践中,既有治理体制日渐无法适应社会环境的变化,难以有效回应治理事务内含的新的社会需求;而面对治理事务的新内容和新特征,原有的治理框架也无法予以有效容纳和处理,从而使整个治理体制面临冲击。
一方面,治理事务内容日趋复杂,不同领域的社会问题相互影响、相互结合,原有的分工治理难以适用。在社会转型时期,社会结构高速变动,社会环境深刻变迁,大量的社会矛盾在一个较短的时间段内集中涌现,形成社会问题爆发的治理局面。而且,转型时期的社会问题一般而言覆盖面较广,一项治理工作往往会涉及多个治理领域,牵涉到多个相关的行政职能部门,具有综合性的特征。如公租房社区的重点人员监管问题,社区网格系统、乡镇司法部门、公安部门、社区社工等方面都有责任,甚 至还需要市一级公租房管理部门予以配合,是一项相当复杂的治理事务。
而且,由于社会结构总体上具有不稳定性,针对一方的利益调整会直接触动到其他方面的权益,从而引发整个社会利益格局的变动。因此,就治理而言,不稳定的社会结构会导致社会矛盾在不同的治理领域之间发生转移,单一的治理问题容易在整个社会结构中扩散,进而转化为整体性的社会问题。如公租房社区中的摊贩治理,在市政管理领域属于违法群体,应当予以治理;但是,这部分群体选择摆摊经营谋生,在实际上也缓解了社会失业所带来的保障问题和治安问题,不能片面地取缔。可见,在社会结构高速变动的不稳定时期,过分强调社会治理体制中原有的专业分工原则已经显得不合时宜。
然而,面对当前的一系列综合性治理事务,既有的社会治理体制仍然表现出严重的专业区分和部门区隔,职能部门的“孤岛化”现象较为严重。【17】单一的治理部门在面对可能牵扯到多个治理领域的具体社会问题时,往往得不到相关职能部门的协助,治理效果单一,无法全盘考虑社会治理的整体效果。在实践中,“孤岛化”问题在一线部门、直接责任部门中表现得最为突出。它们没有可以继续转嫁治理压力的下级机关,也无法获得其他职能部门的配合,更没有就地解决相关社会问题的治理能力,只能勉力维持大致稳定的治理局面。
另一方面,大量新型治理事务产生,治理职能之间边界不清,治理权配置渐显不合理。在高速城镇化的过程中,经济、政治、文化、社会等领域的发展都会形成新的治理事务。新兴的治理事务一时无法纳入既有治理体制当中,却又在社会生产生活中不断涌现,成为治理实践的弱点甚至盲点。在M镇公租房社区警务的接处警统计数据中,劳动纠纷案件的数量呈现不断增长的趋势。究其原因,在于随着公租房项目规模日益扩大,区域内的劳务市场不断发展,形成了大量因为劳动雇佣而产生的纠纷。按照法律规定,劳资纠纷解决本不属于公安机关的职能,但辖区内没有专业的劳动监察部门,整个治理体制缺乏相应的执法权限,导致此类纠纷的解决工作最终只能由社区警务室来承担。这也反映出,城镇化进程中社会治理体制的发展滞后问题。即在城镇化带来社会发展的情况下,一些在治理过程中迫切需要的职能体系并未得到有效建设,相应的行政权限也没有进行下放,致使社会治理体制 的组织体系和职权配置无法得到及时更新,造成一系列“越权执法”“无权执法”问题。

三、城镇化进程中的社区治理转型

M镇公租房社区的治理困境表明,在高速城镇化的进程中,社区治理主要存在以下几个方面的问题:第一,治理资源的分配不合理、整合程度较差,治理者(尤其是基层治理者)无法有效应对大量聚集的社会矛盾;第二,治理体制转型滞后,旧有的治理技术、治理模式日渐无法适应新的社会环境;第三, 治理机制过于依赖自上而下的行政运作,治理仅仅作为政府的单向度行为开展。因此,在实践中,城镇化进程中的社区治理转型主要针对上述问题展开。
(一)从简约治理到网络治理
在一段相当长的历史时期中,我国的基层治理实践广泛运用半正式的行政方式,形成了一种简约治理的逻辑。这一治理模式从传统时期延续至现代,在改革开放之后仍然大量存在【18】,对基层治理的保障和发展均有历史性贡献。然而,在城镇化背景下,简约治理的社会基础正在逐渐消解。伴随着社会结构的变动,社会人口的高度流动,社会关系已经失去了传统的熟悉化特征,半正式行政制度的运作日渐依赖大规模的社会资源动员,已经转变为一种复杂治理模式【19】,并逐渐失去效力。因此,简约的社区治理逻辑遇到日益严峻的挑战,迫使治理者必须做出转型应对。
自2014年起,M 镇开始全面推行基层网格化管理制度。【20】 公租房项目于2016 年正式投入使用,所在社区也沿用了网格化的管理模式。公租房社区将辖区内的楼栋划分为众多单元网格、网格片区,依托网格这一基本单位来开展信息收集、社区服务、隐患排查、纠纷解决等治理工作。在组织上,公租房社区的现行做法是将一栋住宅楼划分为一个网格,并在每个楼栋中招聘一名租户担任专职网格员,专门从事所在网格的相关管理工作;社区还实行行政包干制【21】,由社区居委会干部兼任片区网格长,负责统筹多个网格的工作。在实务上,公租房社区以网格系统为框架开展信息获取和整理工作,通过上门走访建立租户数字档案,并以此为主要依托进行社区管理和公共服务。
在实践中,网格化管理模式主要从两个方面改造了社区治理的机制。第一,网格化管理重塑了社区治理的组织架构,使得治理体系呈现出网络化的特征。通过网格管理的确立和运行,公租房组建了社区、片区、单元三级治理体系,社区干部、网格长和网格员之间既有分工又相互协作,“横向到边纵向到底”的治理组织网络由此形成。第二,网格化管理通过运用一系列数字化、信息化技术手段,促使治理体制实现网络化转型。信息化、网络化是当前开展社会管理和社区治理的一个重要时代背景,也是社区治理转型的现实要求。【22】公租房网格的信息获取、信息归类和信息运用基本都通过“互联网+ ”的模式进行优化,社区治理的技术转型倾向十分明显。
(二)从分工治理到协同治理
改革开放以来,实现政府行政职能的横向分工,明确不同行政部门之间的职责界限和运作规范,一直是行政体制改革的目标之一。【23】以 M 镇公租房为例,从正式行政机构来看,参与社区治理的主体有乡镇政府、公租房管理中心、社区居委会、市政部门、公安部门等;加上市场服务主体,还包括项目开发商、社区物业公司、社区社工组织等。在常态下,上述不同主体在实践中各司其职、各尽其能,社区治理体制主要遵循分工治理的运作模式。
然而,随着城镇化进程的深入,上述分工治理模式在实践中遭遇困境。在高速城镇化背景下,各类型的社会问题频发,且呈现出伴生、并发的特点。这意味着,当前的社会治理形势日趋复杂,在一个治理事项中,可能存在多个治理领域问题交织的状况。在此情况下,从单一的专业职能出发开展治理工作,已不足以应对整体的治理形势,也无法从根本上解决治理问题,甚至会恶化相关的治理领域的现实状况。职能分割使得许多治理主体陷入“孤岛化”困境,专业化的分工体系分割的不仅是治理组织和治理制度,还有对应的治理资源和治理权限。
上述困境迫使治理体制必须做出转型应对。重新梳理社区治理体制中的条块关系,完善不同职能部门之间的协调统一已经势在必行。2016 年10 月,M 镇公租房成立社区机关大党委(以下简称大党委),整合了乡镇政府、公租房管理中心、社区居委会、项目开发商、社区物业公司及各类同级行政职能部门,力图从整体上推动社区治理工作。在制度上,大党委由渝北区党委政府推动成立,作为能够容纳多元治理主体的议事平台,通过共同商议、相互协调的方式处理复杂的社区治理局面;在实践中,由于上级党委政府的推动和介入,并建立有定期、定员的联席会议制度和大党委办公室,这一议事平台逐渐转变为一个常规的治理组织,相互之间的组织协同和职能配合日趋稳定,并逐渐走向成熟。
上述经验表明,当前的社区治理正在实现从分工治理到协同治理的转向,而且这一转向主要通过党政体制的推动来完成。第一,党政体制通过联席会议常态化、组织机构稳定化的方式,实现了议事平台的实体化,使得社区协同治理能够依托固定的组织和稳定的制度展开;第二,党政体制通过中心工作、一票否决等独特的运作方式,实现了不同治理主体的协调和整合,将制度上的组织合作转化为实践中的治理协同。
(三)从行政主导到合作共治
长期以来,我国的社区治理主要通过国家治理体制的自上而下运作,依赖正式行政力量来开展。在行政主导的治理模式下,基层政府及其相关职能部门在整个社区治理过程发挥着核心作用,各项社区管理事务、公共服务事务基本都依照行政的逻辑予以推动和实现。这种一元化治理结构的形成,既缘于社会治理模式的制度惯性,也与其时市场和社会的发展不健全密切相关。应该说,在一定的历史时期中,行政主导下的社区治理模式发挥了一定作用。但随着城镇化进程的加速,过度依靠行政力量的治理结构已经无法满足新时期下社区的稳定及发展需求。一方面,行政主导使得治理资源的配置过于单一,容易导致社区治理结构及其运行趋于僵化,影响社区资源的配置效率和运用效果;另一方面,就社区治理的制度设置而言,过度的行政化还容易将治理者置于社会矛盾的前沿甚至中心点,且与社区组织的自治属性相背离。【24】
上述问题表明,行政主导化的社区治理迫切需要转型,尤其在高速城镇化背景下,市场和社会力量均有了长足发展,理应被社区治理体制所吸收,为治理实践提供支持。在吸收市场力量方面,M 镇公租房社区在组建之初便通过政府购买服务的方式引进了社工机构,意图通过专业的社会组织实现社区公共服务的供给。2017年,公租房项目中的每个社区均配备有两名专职社工,前期主要负责社区矫正人员、安置帮教人员、留守老人、留守儿童等重点人群的服务工作,后期还需要配合居委会推动社区各方面的建设活动。专职社工受过专业培训,在公共卫生、心理健康等方面具有较强的专业素养,能够在相应的公共服务事务中发挥重要作用。在整合社会方面,M 镇公租房社区尤其注重结合租户开展管理和服务工作。通过发挥公众积极性、调动社会资源实现治理目标。2017年,社区居委会已经打造了社区联防队、老年人中心、节日文化庆典、社区运动会等多个项目,在与租户的密切互动中获取公众意愿、满足公众需求,进而培养社区公共意识。
上述经验表明,公租房社区的治理实践逐渐跳出行政主导的惯性,转变为包含政府、市场和社会多方合作共治的新模式。从治理结构来看,合作共治模式包含多个治理参与方,这些参与方通过各种制度在实践中不断整合,形成了一个复合治理整体。从治理模式上看,复合治理整体兼具行政、市场、社会等多个属性,能够调动丰富的治理资源,并进行合理配置和有机整合,促使治理体制更加高效运转。

四、社区治理转型的法治保障建构

从总体效果来看,当前的社区治理转型主要针对既有的治理困境展开,在实践中获得了一定的效果。在党的十八届四中全会提出全面推进依法治国、深入推进依法行政的目标后,为使社区治理转型形成稳定的模式,获得长效机制,还需要从制度化、规范化方向做进一步完善,以法治方式对其进行全方位保障,最终实现社区治理的法治化转型。具体而言,社区治理的法治保障建构应当包括法治思路转换、法律制度完善和法治社会建设三个方面。
(一)依靠法治思维转换治理思路
要推动社区治理的法治化转型,首先要解决治理思路转换的问题。长期以来,制度设计者和治理者仍然局限于传统的简约治理思维,尚未认识到法律规范与法律制度在社区治理中的必要性,更没有从社区建设和发展的角度认识治理与法治的高度关联性。而随着城镇化进程的高速推进,村居社区的社会结构急剧变迁,社会关联度日益降低,居民在社会中呈现原子化状态,传统的针对熟人社会的治理逻辑不再适用,需要新的治理模式予以替代。在此背景下,国家法律作为一种新兴、普适的公共规则,能够在新的社会结构中更好地发挥调整作用;基于法律规范和法律制度开展的社区治理,更加适应新时期的社会稳定和发展要求。具体而言,社区治理的法治思维主要包含规则思维和权利思维两方面内容。
第一,社区治理的规则思维。在当前的社区治理转型背景下,为适应社会结构的高速转型,治理体制同样处于快速变革阶段,社区治理的组织体系和行为逻辑处于一个反复调整的时期,治理的模式及其运作缺乏稳定性。因此,为了使社区治理能够获得良好的制度环境,以满足公众合理预期,实现更好的治理效果,便需要以规则思维指导治理实践,进而规范治理行为。【25】法治是规则之治,社区治理的法治化强调以国家正式法律为依据开展社区的行政管理和公共服务。这就要求参与社区治理的各方,一方面,必须遵照既定的法律关系内容,以法律为依据主张权益、履行义务;另一方面,遵守既有法律程序,在法律规范和法律制度的框架下参与治理工作。
第二,社区治理的权利思维。社区治理长期在行政主导模式下进行,政府及其职能部门在实践中发挥引领作用,国家行政权力在整个治理结构中处于核心地位。由此,我国的社会治理一直存在权力思维的惯性,认为权力应当在治理体制和治理过程居于主导地位。然而,从社区治理来看,需要认识到治理指向的是社区本身,社区治理应当以实现居民的权益保障和发展为最终目的。尤其在建设服务型政府成为新一轮政府改革的目标之后,社区治理同样强调从管理到服务的转向,公众权利的实现和保障成为治理重点,权利思维成为社区治理法治化的主要内容。
(二)通过依法行政推动整体治理
在新时期的城镇化背景下,社区治理转型强调从分工治理到协同治理的转向。从体制视角来看,协同治理通过组织重构、责任重置、压力传导等机制,将原来已经高度分工的治理体制重新整合起来,并最终形成一种整体化的社区治理模式。在实践中,面对高度复杂的社会治理局面,上述整体化模式被治理体制反复启动,中心工作、专项治理、党政问责等现象常见于当前的社区治理实践中,整体治理已经成为一种常态的治理思路和工作制度。就治理效果而言,社区整体治理在很大程度上解决了当前政府管理模式的“碎片化”问题,【26】 并能够在复杂的社会变迁形势下有效推动各项社会管理和公共服务工作,成为党政体制的惯用选择。然而,从治理绩效和治理转型的可持续性来看,整体治理的常态化也存在一定的合法性风险,需要进行法治化完善。
总体上看,当前的整体治理是通过社区治理的党政体制运作来实现的。在实践中,党政体制符合国家治理传统,但仍然存在不规范性和非制度化的特征,与法治政府的内在要求存在一定程度张力。第一,党政体制主要依据党规而非国法进行运作,两种规则体系的互动可能会给治理实践带来不稳定性;第二,虽然基层党委对地方治理具有领导权,但社区治理仍然在总体上属于行政管理和公共服务工作,应当遵循行政的规则治理逻辑;第三,党政体制主要依靠政治压力实现社区治理体制的整合,对于社区治理主体而言具有显著的权责不对等问题,影响了社区治理权责配置的合理化。
因此,针对上述问题,社区治理的法治转型应当以依法行政为改革主线,通过清晰界定治理责任、配置治理职能,实现整体治理的合理化和法治化,最终使整体治理成为法治政府的有机组成部分。具体而言,第一,完善社区协同治理的相关法律规范,将职能部门的协作活动纳入正式行政法规的调整范围,以明确的法律制度规范党政运作机制;第二,完善社区治理权的配置与运行,明确各治理主体、职能部门的权责内容,合理配置社区治理职能结构,并以规范、程序和制度为主要手段实现社区职能配置的法律化。【27】
(三)结合法治教育改善治理基础
城镇化进程中社区治理困境的生成,有体制滞后方面的原因,但归根结底仍然缘于社会转型对治理实践的挑战。社会转型改变了治理的社会基础,原有的治理方式在新的社会环境中不再适用;社会自身失去组织能力和管理能力,既无法形成良好的公共秩序,也无法与治理体制实现对接,社会治理的内生力量基本丧失。从社会结构层次而言,后者对社区治理转型的影响无疑更加深刻。
在实践中,一方面,社区居民的公共意识显著偏低,社会中无法形成良好的公共秩序,给治理带来了额外的压力。从我国的城镇化经验来看,城郊村、城中村、棚户区等区域一直都是社会治理的难点所在。【28】而其中的重要原因,便是这些地区的原有社会结构被城镇化进程打破,人们在生产生活方式、观念意识等方面均遭受冲击。而流动人口对城市生活缺乏长久预期,对流入地缺乏归属感和认同感,普遍不愿遵守公共规则,最终导致社区无法实现公共性的再生产,社区秩序最终陷入混乱;另一方面,社区居民缺乏参与公共事务的积极性,也缺乏集体化的组织能力和行动能力,无法为治理提供支持。由于民众普遍不愿参与公共事务,社区的自我管理机制难以形成,社区自治难以开展。在此情况下,大量的社会管理、公共服务事务无法在社会中找到落脚点和对接点,公共资源的投放呈现盲目化、效率低等问题。
因此,针对上述问题,要实现社区治理的转型,就先需要对其进行法治改造,通过法治宣传教育的方式,在社区中推动法治社会建设工作,进而改善社区的治理基础。具体而言,第一,加强针对社区居民的普法宣传教育工作,塑造公众的法治意识,以法律精神为基础重塑社区公共性,创造良好的社区秩序,为行政管理和公共服务的提供良好的社会环境;第二,充分挖掘执政党的政治资源和政治传统,通过教育群众、服务群众的工作路线,并最终达到发动群众的目的,以普法宣传、组织培育等手段促使社区公众实现自我组织和自我管理;第三,结合法治意识夯实民主政治的基础,通过民主宣传教育唤醒社区居民的主人翁意识,提高其参与公共事务的积极性,以此推动社区自治的实现,从根本上改善治理的社会基础。

注释:
【1】张鹂:《城市里的陌生人:中国流动人口的空间、权力与社会网络的重构》,袁长庚译,南京:江苏人民出版社,2014年,第24页。
【2】 参见李铁:《城镇化是一次全面深刻的社会变革》,北京:中国发展出版社,2013年,第13页。
【3】张鸿雁:《中国新型城镇化理论与实践创新》,《社会学研究》2013年第3 期。
【4】陈柏峰:《拥挤社会的法治》,《南风窗》2014年第25期。
【5】马长山:《农业转移人口公民化与城市治理秩序重建》,《法学研究》2015年第1期;李强:《农民工与中国社会分层》,北京:社会科学文献出版社,2012年。
【6】顾培东:《中国法治进程中的法律资源分享问题》,《中国法学》2008年第3 期。
【7】亨廷顿:《变化社会中的政治秩序》,王冠华、刘为等译,沈宗美校,北京:生活· 读书· 新知三联书店,1989年;索菲· 博迪- 根德罗:《城市暴力的终结?》,李颖、钟震宇译,北京:社会科学文献出版社,2010年;戴维· 哈维:《叛逆的城市:从城市权利到城市革命》,北京:商务印书馆,2014年。
【8】周庆智:《论中国社区治理——从威权式治理到参与式治理的转型》,《学习与探索》2016年第6期。
【9】孙肖远:《城市社区治理的模式转型与机制构建》,《理论探讨》2016年第5 期。
【10】梁迎修:《我国城市社区治理法治化探析》,《郑州大学学报(哲学社会科学版)》2014年第2期。
【11】颜慧娟:《民生法治:十八大以来农村社区治理创新的法治保障研究》,《社会主义研究》2016年第4期。
【12】董新龙、林金忠:《高品质公租房:国家战略与民生抉择》,《经济学家》2012年第1期。
【13】 陶承洁、吴立伟:《对当前公租房规划建设的思考》,《现代城市研究》2011年第9期。
【14】张占录:《我国保障性住房建设存在问题、发展障碍与制度建设》,《理论与改革》2011年第3期。
【15】黄荣贵、桂勇:《集体性社会资本对社区参与的影响——基于多层次数据的分析》,《社会》2011年第6 期。
【16】克利福德·吉尔兹:《地方性知识——阐释人类学论文集》,王海龙、张家瑄译,北京:中央编译出版社,2000年,第222页。
【17】马伊里:《合作困境的组织社会学分析》,上海:上海人民出版社,2008年,第2 页。
【18】黄宗智:《集权的简约治理——中国以准官员和纠纷解决为主的半正式基层行政》,《开放时代》2008年第2期。
【19】吕德文:《简约治理与隐蔽的乡村治理:一个理论述评》,《社会科学论坛》2010年第8期。
【20】目前学界对网格化管理尚无统一的定义,但大体上认为网格化管理是一种数字化城市管理模式,其特点是在控制论基础上,综合利用移动通讯和网络地图等高科技手段,实行全方位、高效率的城市管理活动。参见田毅鹏:《城市社会管理网格化模式的定位及其未来》,《学习与探索》2012年第2期。
【21】杨华、袁松:《行政包干制:县域治理的逻辑与机制——基于华中某省D县的考察》,《开放时代》2017年第5期。
【22】刘湖北、邢乐:《社区管理升级转型:网格化管理走向网络化治理——基于N 县的实证分析》,《江西社会科学》2017年第7期。
【23】潘小娟、吕芳:《改革开放以来中国行政体制改革发展趋势研究》,《国家行政学院学报》2011年第5期。
【24】郑杭生、黄家亮:《当前我国社会管理和社区治理的新趋势》,《甘肃社会科学》2012年第6期。
【25】周庆智:《社会治理体制创新与现代化建设》,《南京大学学报(哲学· 人文科学· 社会科学)》2014年第4期。
【26】谭海波、蔡立辉:《论“碎片化”政府管理模式及其改革路径——“整体型政府”的分析视角》,《社会科学》2010年第8期。
【27】宋华琳:《政府职能配置的合理化与法律化》,《中国法律评论》2017年第3期。
【28】郑文升、金玉霞、王晓芳、丁四保:《城市低收入住区治理与克服城市贫困——基于对深圳“城中村”和老工业基地城市“棚户区”的分析》,《城市规划》2007年第5期。

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