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刘磊:执法吸纳政治:对城管执法的一个解释框架

[摘要] 城管执法过程中必须遵循一定的政治逻辑。政治层面、行政层面和执法层面的因素的综合作用促使城管执法必须兼顾各社会群体的利益均衡。当前有关城管执法问题的讨论存在泛政治化和去政治化两种倾向,这不利于对城管执法现状的深入了解和理解,某种程度会误导城管体制改革。正确认识多元利益诉求的复杂性,是在城管执法中坚持政治逻辑的关键所在。“执法吸纳政治”是对城管执法运行机制的概括,也是城管执法面临的困境,尽管也具有某种程度的积极因素,对社会矛盾、多元利益需要所产生的紧张关系有所减缓,但仍然需要加深对城管执法中政治逻辑的充分理解与认识,防止社会群体间的利益均衡被破坏。

*本文为国家社会科学基金重点项目“国家治理能力视野下的乡镇执法权配置与运行研究”(15AFX008)的研究成果。

感谢顾培东教授、陈柏峰教授、张继成教授的悉心指导,感谢责任编辑的辛勤工作和审读意见。胡永斌、林辉煌、刘杨、龙云、吕健俊、孙少石、于龙刚、周奥杰等对文章提出了诸多建议,秦小建副教授、彭青松先生、张永安先生、刘正先生,以及城管局的同志,为调研的顺利开展提供了许多帮助,特此致谢!

 

一、问题与进路

党的十八大以来,新一届中央领导集体高度重视法治建设。习近平总书记在主持中央政治局就全面推进依法治国第四次集体学习时强调,要“形成人们不愿违法、不能违法、不敢违法的法治环境,做到有法必依、执法必严、违法必究”。[①]十八届四中全会提出全面推进依法治国的重大战略部署。随着中国特色社会主义法律体系的形成,[②]“有法可依”的问题总体已解决,法律实施的重要性日益显现。[③]法律实施包括司法、执法、守法、法律监督等,法律实施中大多数问题解决于执法环节,执法直接关系到许多民众的切身利益和法律实施的有效性。目前,执法不严现象在我国非常突出。深入认识普遍存在的执法不严现象,是社会治理创新和法治国家建设的重要课题。

与舆论指责甚至妖魔化城管不同的是,一方面,执法中形成了一定的秩序,执法者和执法对象间都存在比较稳定的预期和行为选择;[④]另一方面,法律规定却常常没有得到有效执行,违法现象、执法不严现象普遍存在,执法中的冲突和暴力时有发生。

在国外,有关执行问题研究大致存在“自上而下”和“自下而上”两种理论模型。[⑤]“自上而下”模型从决策者角度看执行问题,根据法律和政策规定的特定结果来衡量执行成功与否,主要关心如何让执行结果符合既定决策目标。“自下而上”模型则从目标人群和服务执行者的角度认识执行问题,认为大多数执行问题来自政策与地方微观层面环境的互动,政策是在执行中制定的,法律和政策得不到执行是正常现象。这两种模型在判断什么样的执行是“成功的执行”的问题上存在分歧。前者认为,应以法律和政策规定的特定结果作为衡量执行成功与否的标准;后者认为,应持更为宽泛的评估标准,只要是导致产生“积极效果”的执行就可视为是成功的。[⑥]为兼顾分析不同类型的政策执行,理查德·马特兰德(Richard E. Matland)提出“模糊/冲突”模型(ambiguity/ conflict model)。他根据政策“冲突”和“模糊”程度,分出四类执行方式:行政执行(administrative implementation)、政治执行(po1itical implementation)、试验性执行(experimental imp1ementation)和象征性执行(symbolic imp1ementation)。[⑦]

马特兰德划分的四种执行类型,揭示了执行类型的多样性,注意到不同类型的执行活动中自上而下模型和自下而上模型各自的解释力和局限。他将政策执行中的“模糊”和“冲突”程度这两个维度作为划分执行类型的主要依据,把握了执行过程的复杂性,对分析中国诸多执法问题有启示意义。城管执法类似于政治执行,执法中的法律和政策规定的目标是明确的,执法者、执法对象及其他相关者在执法中的目标也比较明确,但他们在执法过程中的冲突性较高。

 

二、城管执法的政治逻辑

(一)城管执法中的利益政治

城管执法属于典型的“争议型政策”(controversial policy)[⑧]的执行。在多元社会利益格局和价值体系中,争议型政策往往不能通过“交往理性”弥合分歧,难以找到广泛共识。政治逻辑谋求一定的利益均衡,谋求在相互冲突的利益关系中规则与行为的具体落实,从而形成确定的权力支配关系。[⑨]如詹姆斯·布坎南(James M. Buchanan, Jr.)所言:“政治是一个解决利益冲突的过程。”[⑩]执法中的政治逻辑表明执法过程是一个解决利益冲突、进行利益配置的过程。在米切尔·李普斯基(Michael Lipsky)看来,街头官僚传递利益与制裁的方式构成并限定人们的生活与机会,提供并调节人们赖以行动的社会和政治背景。街头官僚所做的决定,通常具有分配和再分配的属性。[11]中国正在进入“利益政治时代”[12],政治博弈以利益为核心。如有学者所言:“就利益政治的角度而论,我们并非处身于一个‘去政治化’的时代,恰恰相反,我们每天都在政治之中,每一次微小的社会冲突都具有政治意义,因为利益及其分配方式正是我们这个时代的政治最重要的主题。”[13]这个判断构成认识城管执法问题的前提。

城管执法遵循政治逻辑,城管执法过程凝结着政治的具体展开,这有以下几层含义:

其一,执法是利益分配的过程。在城管执法中,执法者面对的是不同社会群体的利益诉求。从长远看,这些利益诉求都能在一定程度上满足,但在具体阶段及执法中,这些利益诉求之间常存在矛盾。例如,在对摊贩进行管理时,有街头流动摊贩摆摊行为人的利益诉求,有合法店面经营者的利益诉求,还有一般市民的利益诉求。城市管理中的许多规定可能受一般市民的拥护,但对街头摊贩行为人会有利益限定。有些限定街头摊贩行为人的规定,实现了市民出行畅通、市容的整洁,却给日常生活的其他方面带来不便。有的市民要扩建房屋,一方面政府部门严格限定扩建,另一方面,政府一时又无法解决住房问题;由于城市建设规划变动,政府会发布“一刀切”的“停建令”来治理违建。在治理违建(特别是谋利型违建[14])执法中,存在较大利益博弈空间,如何协调利益成为执法的关键。从落实法律和政策的角度看,执法过程是实现法律和政策所赋予的利益实现的过程;从执法相关方参与的角度看,执法过程又是各方利益最大化过程。

其二,执法中的利益确定具有权威性。首先,这些资源和利益分配由国家权力主导。在执法中,地方政府、执法部门及执法者,运用掌握的公权力明确各方利益,公共权力的行使具有权威性,相关人只能服从。其次,执法中存在超越各种具体利益要求的法律的执行。虽然在具体执法中,法律规定不一定能完全实施,但法律是执法者得以行使公权力的主要依据,也是执法中利益各方应当遵循的基本依据。在城管执法中,城管以公权力执行者的角色出现,执法对象对执法者的管理有服从义务。尽管具体执法活动往往需对法律灵活把握,但基本标准还是由法律确定。这种权威性意味着一定程度上的普遍性。城管执法中的利益配置并非只是个案式,而是带有一定普遍性,会影响到非常多的社会成员的利益。

其三,执法是相关各方利益主体及执法者开展博弈的过程。在摊贩行为人看来,在街头摆摊是其谋生方式,在城管执法看来这正是需规制的违规行为,在有的市民看来这方便生活,但也有人认为这妨碍自己生活和工作。在整治违建的执法中,违建者知道违建行为不合法,但这并不能够足以促使其停止违建行为的继续和存在。面对执法者,违建者可能诉诸生活所需,也可能通过或明或暗的方式争取到补偿。可见,在执法中存在两套逻辑:一些执法者试图用形式法治逻辑理解和化解执法中遇到的问题,讲的是法律;执法对象诉诸的不是形式法治,讲的主要不是法律。执法者在一定的执法空间中执法,[15]出于自我保护及诸多体制要求的考虑,常常难以把法律坚持到底,与执法对象会形成某种“默契”或“合作”关系,执法对象往往能为自身利益争取到一定的存续空间。

其四,对于城管执法来说,执法中的政治逻辑尤为重要。单从上述三点看,执法中的政治逻辑带有普遍性,在许多执法中都存在,甚至包括警察针对犯罪分子的执法。但是,城管执法中的执法者与执法对象、执法对象与其他相关者间的关系模式,与警察执法中的关系模式有很大差别。城管执法中的执法对象的行为通常对一部分人有利,却对另一部分人不利,受到一部分人欢迎的同时,可能同时受另一部分人的抵触。执法者与执法对象之间,其他居民与执法对象之间,关系紧张和对立程度远未达到警察、被害人与犯罪分子之间的对立紧张程度。对于城管执法,不少人都认为,“这是人民内部矛盾,用不着严格执法”。目前我国正处于高度城市化的发展阶段,城市中同时存在有着不同利益诉求的各个群体,城管和街头摊贩等执法对象间的矛盾也是不同群体利益冲突的表现。在具体执法中要兼顾各群体的利益,如果过于偏重某个群体的利益,可能会引起其他群体不满,甚至引发社会不稳定。

(二)利益均衡机制的形成

执法过程的政治逻辑的存在,表明执法并不仅仅是纯粹执行法律的过程,其核心运作同时表征着一定的政治逻辑。[16]执法环节通过吸纳政治逻辑,在执法中实现一定的利益均衡。尽管这样的均衡很难让任何群体都满意,但兼顾了各群体的利益,正面效果远大于负面效果,有助于缓解执法者与执法对象之间的紧张关系,有助于树立良好的执法、执政形象。

城管执法的利益均衡通过政治、行政、执法三个层面的综合作用来形成,政治逻辑贯穿始终:

第一,在宏观政治层面上,政治的利益时代的到来是重要的社会背景,社会主义党群关系模式是其赖以存在的根本。

近三十多年,我国社会各项事业发展取得显著进步,但社会阶层和群体逐渐分化,利益日益多极化、价值观念日益多元。[17]在这个阶段,利益冲突不可避免,由此引发的博弈也属常态。这表明当前社会中的许多利益分配格局还未定型和固化,存在改变和调适的可能。这种情况在近十年来尤为突出,城管执法正是在这样的背景下成为焦点的。城管执法难题与当前诸多社会矛盾紧密相连,这些矛盾与我国社会转型期发展失衡、公共政策失当、特别是利益分配不均等问题有重要联系,表现为城乡矛盾、贫富矛盾、干群矛盾、民族矛盾等,[18]对社会发展和稳定产生重要影响,由此产生的纠纷往往很难用常规法律手段解决。[19]

社会主义党群关系现实模式与法律赋予的国家与公民关系的理论模式存在一定的差别,现实关系模式需要遵循特定的政治伦理准则,要求“为人民服务”。[20]执政党面对的不单是公民,更是构成其执政基础的“群众”。无论是城管部门的管理者,还是各级党政领导及民众,对执法者的要求都不单纯基于法律层面的考虑,而是有政治考量,例如“要关心人民群众的利益”、“群众事情无小事”。城管不仅要执行法律,还要以“关心群众生活”、“帮助群众解决困难”为尺度,在执法中要耐心细致地工作,才能收到最好的效果。

第二,在行政层面上,以发展和稳定为基本点的压力型体制是其进行执法的准则。

压力型体制下的行政压力来源是多元的,可以是围绕经济发展的一系列指标所形成的行政压力,也可以是基于维护社会稳定形成的行政压力。在利益多元、矛盾突出的社会情势中,有不同利益诉求的各群体,都可以找到特定的理由支撑自己的利益诉求,对政府工作和一线执法施加压力。有的群体会更加注重城市环境卫生和城市整体品质,倾向于支持地方政府及城管严格执法,为城市发展提供良好舆情环境,在行政层面上形成了有利于发展目标的行政压力;有的群体,特别是社会底层群体更注重基本生活所需,对政府推行的“城市美化运动”持抵制态度,如果简单严格执法,会对社会稳定产生不利影响,这就给维稳工作带来了一定的压力。在当前社会情势下,维稳成为日益重要的责任,行政职能部门行为选择的动因可能不在于政绩竞争,而更注重“风险规避”。[21]地方政府在城市管理中的心态非常矛盾,既要推动城市整体形象提升、促进发展,也要保持社会稳定、防止出现重大不稳定因素。多种压力来源和矛盾心态,对一线执法产生影响,城管部门和执法者根据地方政府不同时期的考评重点做出相应对策。

第三,在执法层面上,执法中各方的具体互动过程构成利益均衡得以实现的微观因素。

执法作为法治体系和行政系统的末端,并不单纯是立法所确立的规则的自然延伸,执法者常常不是理想化体系的末端运作者。[22]一线执法的实际工作环境,“很难切合独立并且非人格化决策的理想化官僚政治模型”。[23]执法者的行为选择并不只是出于法律规则要求,还会有更多方面的考量。除受由上而下的宏观政治层面和行政层面的因素影响外,执法对象与执法者之间、相关利益主体之间会在具体执法中展开博弈,影响执法中利益均衡的形成。[24]首先,城管执法具有非常明显的直面的特点。执法者与执法对象的配合存在许多复杂微妙之处,对执法者的人生阅历、处事方式、沟通技巧等方面有比较高要求。如果形成较稳定的配合关系,执法者与执法对象的冲突会比较少,相关主体的关系会比较缓和,执法过程不失理性,否则,城管与执法对象都可能因言行失当使情绪对立,最终引发冲突。其次,在具体执法中,城管、执法对象及相关主体,都会从政治层面和行政层面的因素中寻找有利于自身的理路进行博弈。城管会基于行政考评和自我保护的考虑,选择执法行为;执法对象及相关主体会诉诸自己的利益正当性、党群关系理念、行政考评压力来尽量维护自己的利益。

 

三、城管执法政治逻辑的消解

目前有关城管执法的认识存在泛政治化与去政治化两种不利于理解城管执法,甚至可能误导城管执法体制改革的倾向。

(一)泛政治化与政治逻辑的消解

首先,媒体表现出泛政治化倾向。这种过度政治化,夸大了城管执法中问题的严重程度,以对“体制”批判代替对执法问题的具体分析。[25]执法中只要出现冲突和暴力,媒体在不清楚事情原因的情况下,为追求新闻效果,往往先入为主地断定是城管执法侵犯执法对象,很少去了解执法对象在执法中是否有不当。在这样的舆论中,城管执法被污名化,政府形象也被污名化。在媒体这种负面舆论中,对城管执法很难进行冷静客观的认识,遮蔽了执法涉及的不同社会群体的利益的复杂性。媒体常常一边倒地站在执法对象的角度,却忽视了城管执法所维护的其他相关群体的利益的保障。

其次,泛政治化倾向为城管执法对象所采用。执法对象将泛政治化表达当作为自己争取更多利益的手段和策略,通过在执法中把事情“闹大”[26],利用政府在“维稳”压力下“怕出事”的心理及“兜底”的行为逻辑[27]来引起关注。城市管理中执法工作的开展,导致的执法对象在街头“闹事”,容易产生群体聚集效应,引起公众和政府重视。“闹事者”主要诉诸传统的民本政治[28]和社会主义意识形态,这便于与官方政治意识形态衔接,更易得到政府回应,且能防止逾越政治底线。舆论很容易将这种行为解读为“抗争性政治”[29],将政府置于道德和政治上的被动位置。从利益正当性角度看,城管执法中有关各方的利益通常都有一定的正当性,如果各方都诉诸泛政治化来表达,就加大了执法的难度,会进一步导致“去政治化”。

(二)去政治化与政治逻辑的消解

首先,去政治化表现为用形式法治思维解释和应对城管执法中的问题。这体现为两种思路:第一种要求完善法律规定、规范执法程序、约束执法者权力。第二种要求加强立法,赋予执法者更有力的执法权。这两种思路都将当前城管执法困境当作纯粹的形式法治问题, “将行政权力的行使目的和正当根据诉诸对中立性、一般性和形式性的法律规则与程序规定的严格执行”[30],城管执法中的政治逻辑没有呈现。但是,“将一种本质上属政治性的事与政治隔离开来的尝试并不必然导致一些与政治无关的行为。相反,它们有可能直接导致政治失败”。[31]

前一种思路加强了对执法者的约束,但并非就能带来比较好的执法效果和社会管理效果,越强调对基层控制,反而越可能迫使基层执法者更加僵化和形式化地依法行政,牺牲某些服务对象的需求。[32]这种思路还要求加强城管执法队伍的正规化、专业化,减少临时工。但这忽视了临时工对于城市管理的意义。[33]临时工弥补了正式执法人员的“消极行政”之不足,发挥着“积极行政”的作用,在一定程度上是“简约治理”传统在当下的延续,[34]能更为灵活补充解决诸多城市管理的问题。如果过于强调对执法者权力的约束,城管在执法中会更加束手束脚,出于自我保护的考虑而消极怠工。城管执法中出现的许多暴力冲突事件,常常是先由执法对象的“暴力抗法”而产生和激化,片面强调约束城管权力,可能助长“暴力抗法”。从目前行政法体系的基本架构看,实现第二种思路的可能性不大,不可能再扩大城管的执法权力,特别是不可能赋予其行政强制权力。而且,如果再扩大执法权力,还可能在执法中引起更为严重的冲突和暴力。

其次,去政治化还体现在城管执法中形成的利益博弈过程弱化与消失,形成了片面追逐少数人群体利益的格局。在城管执法中,相关主体并不是被动等待城管规制来实现其利益,而是会积极争取利益、规避风险。在这个过程中,不仅城管与相关主体在互动,而且相关主体之间也在互动,最终的利益格局是在多重互动中形成。就目前城管执法状况看,最终形成的利益格局一般是兼顾各方利益,而非哪一方独占。在这个意义上,这里所言的“去政治化”是指这样的现象:城管执法中相关主体间基于对自身利益的争取而形成的互动过程及互动过程得以展开的条件被破坏,相互的利益关系被置于一种去政治的、决断的格局中,相关主体间能动的利益博弈关系消失。这种“去政治化”,实际上并没有消解执法中的政治逻辑,而是以一种非政治性的方式形成和维护某种利益支配格局。[35]

(三)消解政治与破坏利益均衡

城管执法中的真正问题并不是暴力执法,也并非是否要完善法律规定,而是执法中的政治逻辑没有被充分认识和执法中的政治属性被消解的问题。一线执法中出现的暴力冲突,是城管执法面临的问题的表象。在城管执法中,利益均衡机制遭到破坏的情况并不少,导致城市管理很难兼顾相关各方利益,部分群体占据更多利益,但另外群体则失去较多利益。这种现象产生的原因是多方面的,就目前城管执法中遇到的实际难题而言,有两方面因素尤其需注意:

其一,不符实际的城市发展规划是造成城管执法困境的重要原因。在压力型体制下,地方政府以追求跨越经济增长作为主要施政目标。各地开展“卫生城市”、“文明城市”等创建活动,这些活动的开展尽管对提升城市整体品质有帮助,但不排除有的主政官员为了自身政绩,不顾实际地做出像“坚决取缔无证经营街头摊贩”这样的决定。不顾地方实际的赶超式的“城市美化运动”,扩展了某些群体的利益和生活空间,却压缩了另一些群体的利益和生存空间。[36]利益空间被压缩的群体,会抵制城管执法活动。压力型体制缺乏有效的信息反馈机制和上下级间的协商机制,“由于自下而上表达功能的弱化和缺失,使这种赶超型现代化以牺牲政府与社会的良性关系为代价,并把县域政府置于底层社会抗争的第一线”。[37]作为“剩余部门”的城管部门处于许多政策推行的第一线,不切实际的政策可能带来的社会冲突往往首先由城管承担。

其二,媒体对城管执法极为片面的认识是当前城管执法困境形成的重要影响因素。媒体在城管执法问题上的片面解读,成为执法部门及执法者需面对的强大的外在压力。这种压力通过政府“维稳”考评作用到执法部门及执法者。无论是对摊贩的管理,还是针对违建执法,在执法中出于“不出事”、“社会和谐”的考虑,执法者在面对“钉子户”时往往难以坚持原则性,法律得不到执行,相对均衡利益格局被打破。舆论常常一边倒地偏向作为“钉子户”的执法对象,甚至把“钉子户”塑造成“维权”英雄、“抗争”英雄。这可能助长出现更多“钉子户”,破坏目前城管执法中形成的相对均衡的利益格局。一旦城市管理中的这种相对均衡的利益格局被打破,城管执法者与执法对象之间、摊贩等执法对象相互之间、执法对象与其他社会群体之间、不同社会群体彼此之间的矛盾更会突出。

 

四、城管执法的困境与吸纳政治

(一)谁的政治?何种吸纳?

“执法吸纳政治”是对城管执法实际运行机制的概括。凌斌指出暴力执法的困境源于以“行政执法化”为基本特点的法治进程,采取了“以执法吸纳行政”的方式。他注意到了行政执法中的“去政治化”带来的“政法冲突”和“情法矛盾”的消极影响。[38]不过,在很多执法中不仅受去政治化因素的影响,也同时受政治化因素的影响。这在城管执法中尤为明显。 “执法吸纳政治”,并不是指执法过程“吸纳—消解”政治,而是指执法过程吸纳政治,并生成政治逻辑。

城管的执法对象多是社会基层民众,如许多人所言,“公安是管坏人的,工商是管富人的,城管是管穷人的”。“执法吸纳政治”所解释的正是执法者在与这样的社会群体的互动中面临的法政问题。[39]

“执法吸纳政治”是指:执法环节是政府行政过程的末端,是政府与民众互动的重要环节,存在“治理者的政治”和“被治理者的政治”[40]。就“治理者的政治”来说,“执法吸纳政治”是指治理者将由立法和政治确定的充满“政策悖论”的社会管理方案[41],经行政和执法过程把其所具有的政治属性法律化,使其去政治化,“治理者的政治”以法律的形式在执法环节中被吸纳。从治理者的角度看,执法中出现的困境,原因在于管理体制没有理顺、法律法规不健全,治理者试图从规范执法程序的角度解决城管执法困境、防范执法中的暴力。就“被治理者的政治”来说,“执法吸纳政治”是指“被治理者”通过在执法环节中采取诉诸利益政治而非单纯诉诸法律的方式,将一定的社会治理方案具有的已被法律遮蔽的政治属性重又显现,通过被治理者与执法者的接触,使执法出现困境,迫使执法者不能单纯采取形式法治方法,必须考量一定的政治因素,如此,政治因素渗入执法过程中,被治理者即可为自己争取到利益。这种执法困境通过行政系统反映到政治系统,推动社会治理方案的变动。在这个过程中,“被治理者的政治”在执法环节促使执法承担起将法律问题政治化的作用,执法吸纳“被治理者的政治”,使其得以呈现。

从这里可看出,被治理者和治理者遵循不同逻辑。虽然治理者试图用去政治化的法律手段管理,但去政治化的形式法治难以贯彻到底,会遇到被治理者的政治的阻碍,形成社会压力和行政压力,迫使执法者“一线弃权”。被治理者讲政治,这在很大程度上型塑着治理者的行为,治理者不得不讲政治。

(二)坚持执法中的政治逻辑

城管执法困境是当前社会矛盾突出的体现,对当前社会矛盾性质的判断,直接关系到对城管执法困境采取怎样的认知态度和应对举措。我国现阶段主要矛盾是人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的矛盾。在接受这个判断的前提下,大多数矛盾都是这一主要矛盾的派生。人民内部利益矛盾凸显是新时期人民内部矛盾的基本特点,如何看待出现的日益多元、复杂的利益,是用人民内部矛盾分析方法认识公共治理中诸多问题的关键。[42]

城管执法中坚持政治逻辑的关键在于科学处理执法中的多元、复杂利益。在这种情况下,思想政治教育不具有说服力,单纯或主要依靠思想政治教育来解决人民群众物质利益要求,可能会忽视和漠视人民群众物质利益。

有学者区分了“主权意义上的人民”、“治理意义上的人民”和“责任意义上的人民”三种理想类型。[43]面对“主权者意义上的人民”,城管的行为直接关系到人民对执政党和政府的认识。在此意义上,媒体有关城管执法的报导,常会导向对体制反思和批判。面对“治理意义上的人民”,城管以管理者身份出现,“人民群众”是被管理者,二者是管理与服从的关系。这时的“人民群众”是较为具体的。在城市管理综合执法出现的早期阶段,这种意义的“人民”比较多地被强调。面对“责任意义上的人民”时,执法者要扮演的角色更复杂。此时的“人民群众”非常具体,有各种现实利益诉求。执法者与民众的关系并不是管理与被管理关系,而是“需要—回应”关系,执法者要对“人民群众”提出的诉求做出回应。此时的“人民”非常具体,但没有褪去政治色彩,而是在更具体的层面构成执政者的政治合法性来源,执法者在与具体的“人民”互动中,在“需要—回应”的关系下承担相应政治职能。因为是非常具体的“人民”,不同人的利益需要和要求极为复杂,执法者不得不面对这种极为复杂的利益需求。在这种情况下,社会管理者(包括城管)要能区分“人民”的“需要”和“要求”,[44]这也是有学者所言的要确立利益的原则性和正当性问题。[45]

(三)城管困境如何应对?

当前及今后很长时间里,城管执法中最需要注意的问题是要防止不同社会群体间的利益均衡机制被破坏。对此要注意几个方面问题:

第一,地方领导及城管部门要有兼顾不同社会群体利益的城市管理秩序理念和执法理念。特别要注意防止地方政府因追求以经济发展指标为核心的政绩考核,利用“合法伤害权”[46]制定和实施未能较好兼顾不同群体利益的政策。现在,中央政府及许多地方政府都意识到以GDP指标为核心的经济考核做法的不足[47],科学合理的考核标准也在不断的完善探索中,这对改善城管执法的体制环境有重要意义。不过,在今后很长时期内,以经济发展指标为核心的考核体系仍会是决定地方领导晋升的重要标准,城管执法中兼顾不同社会群体利益的城市管理理念和执法理念在多大程度上能得到坚持,这会是一个问题。

第二,地方领导及城管在具体城市管理和执法中要坚持正当利益原则。实际执法中,法律规定是执法对象及相关利益主体的正当利益原则的重要评判标准,但并不是唯一标准。正当利益原则的确立和执行,不是机械适用法律的过程,而是结合执法可能带来的效果( “社会效果”、“政治效果”和“法律效果”的结合)来考量的。面对具体执法对象时,执法者要考虑具体执法行为可能对执法对象、相关利益主体及执法者本身带来的影响。在执法中对正当利益原则的坚持,具有示范效应,有助于形成一定的规则,因此在个案中要考虑可能产生的后续影响。

第三,政府及媒体要适当地引导舆论和公众理性看待城管执法。在目前有关城管执法的报导中,媒体舆论存在严重的片面性,在这种片面舆论的影响下,城管执法的话语权严重缺失。以“严格执法”和“服务大局”为主要内容的执法话语表达遵循的基本是形式法治思路,在很大程度上遮蔽了执法过程的政治逻辑,难以揭示执法过程的复杂性。在执法的话语权严重不足的情况下,执法中的政治逻辑往往难以得到呈现和坚持。

第四,政府要回应转型期的不平等问题和社会矛盾,城管执法要继续保持利益均衡机制,以便于为相关利益群体的交流、沟通提供机会,为更合理的政策和法律的出台留下“弹性空间”[48]。当前城管执法的实际过程未必彻底执行法律,但在很大程度上兼顾了更多群体的利益,减缓了利益诉求不同的群体间的矛盾。这样的执法能为国家政策的实施和完善提供缓冲地带,有不同利益诉求的群体会有更多沟通、交流的可能性,各自的利益诉求能有更多表达机会,而不是被置于一种决断的、固定的利益格局中,从而为科学合理的法律和政策的出台提供更多空间。这需要立法部门和政府决策部门健全立法和公共政策形成机制,加强法律和公共政策对群众利益诉求的回应性。[49]

 

五、结语

“执法吸纳政治”这一机制的存在,是城管执法困境的原因,但在很大程度上也缓解了城市管理中的社会矛盾。加强法治建设、完善城管执法,已成为社会共识,在讨论具体操作时,更需深入把握城管执法的实践逻辑。“执法吸纳政治”这一解释框架表明执法与政治难以分离,建立在法治与政治分离基础上的现代形式主义法治观难以解释和回应当前普遍存在的城管执法困境。在现代形式主义法治观中,各种利益集团充分参与立法博弈中形成一定的政治共识,在此基础上形成立法,倡导法律规范至上,重视对法律的执行。但是,全能主义政党和政府的合法性并不来自形式化的立法程序及对立法的忠实执行。在政法传统中,“法律不是通过”“独立的、理性的、专业化的、保障不受偏见的技术来捍卫民主政治的最后成果,而是将民主政治中的利益争夺直接带到法律实践中”,“法律必须服从政治的要求,政治也要借助法律的技术”。[50]

当前中国利益格局日益多元,不同群体的利益诉求日益多样,不同群体的利益诉求甚至会有冲突,由于法律在国家和社会生活中的重要地位,不同诉求主体间的博弈往往体现在法律过程中。与立法、司法、法律监督等环节相比,普通民众对执法环节的介入相对较多。如何平衡不同群体的利益,成为执法中必须面对和认真对待的问题。

 

作者:刘磊,四川大学法学院(成都市,610207)

                                            (责任编辑:张云鹏)

 

 

[①]习近平:《习近平谈治国理政》,外文出版社,第145页,2014年版。

[②]吴邦国:《形成中国特色社会主义法律体系》,《光明日报》,2011年1月27日。

[③]参见江必新主编:《中国法律实施报告(2013)》,第2页,法律出版社,2014年版。

[④]参见陈柏峰:《城管执法冲突的社会情境——以<城管来了>为文本展开》,《法学家》,2013年第6期。

[⑤]参见理查德·J·斯蒂尔曼二世编著:《公共行政学:概念与案例》(第7版),第604页以下,中国人民大学出版社,2004年版。

[⑥]理查德·J·斯蒂尔曼二世编著:《公共行政学:概念与案例》(第7版),第616页。

[⑦]行政执行指,目标手段模糊性低、冲突性低,只要有充分资源就可以得到想要的结果。行政执行的解释与“自上而下”模型类似,建立在行政与政治二元分离的认识传统中。在较低的模糊与冲突条件下产生的执行问题主要是技术性,而非是政治性。政治执行中,政策参与者有明确界定的目标,但由于这些目标互不相容,因而引发冲突。冲突通常在制定执行政策的过程中就已确立,这种执行的执行结果是由权力决定的。试验性执行在政策目标和手段上表现出较高的模糊性,执行过程的冲突性程度则较低。在这种执行中,情境状况支配执行过程,执行结果因地方微观执行环境中的资源与参与者的不同而呈现差异,很大程度上取决于参与者的积极介入程度。象征性执行是指,政策的目标手段冲突性高、模糊性高,引发各种势力的结盟和解释权。参见[美]理查德·J·斯蒂尔曼二世编著:《公共行政学:概念与案例》(第7版),第622页。

[⑧]参见彭渰雯:《基层员警取缔性交易的执行研究:批判性诠释途径之应用》,《公共行政学报》第28期。

[⑨]姚建宗:《法律的政治逻辑阐释》,《政治学研究》,2010年第2期。

[⑩]詹姆斯·M·布坎南:《自由、市场与国家——80年代的政治经济学》,第60页,生活·读书·新知三联书店,1989年版。

[11]迈克尔·利普斯基:《街道层官僚与政策制定》,载于杰伊·沙夫里茨、卡伦·莱恩、克里斯托弗·博里克编:《公共政策经典》,第57页,北京大学出版社,2008年版。

[12]参见熊易寒:《寻找公约数:利益冲突的政治解决》,《文化纵横》,2014年第4期。

[13]参见高超群:《利益时代的政治》,《文化纵横》,2014年第4期。

[14]参见刘磊、王会:《谋利空间的形成:对城管违建执法困境的分析》,《华中科技大学学报(社会科学版)》,2015年第4期。

[15]参见韩志明:《街头官僚的空间阐释——基于工作界面的比较分析》,《武汉大学学报(哲学社会科学版)》,2010年第4期。

[16]“规则的执行过程变成了规则的选择过程,它遵循政治竞争而非法律衡量的原则”,“这使法律纠纷的性质朝向政治属性转化:它的核心不是判断何为合法行为,而是判断何为公正规则,即什么样的规则是正确的、政治上可接受的,因而是应当被采纳的。显然,这一过程不是典型意义上的法律过程,而是一种政治过程,它遵循利益政治逻辑。”参见张静:《土地使用规则的不确定:一个解释框架》,《中国社会科学》,2003年第1期。

[17]参见李路路:《社会结构阶层化和利益关系市场化——中国社会管理面临的新挑战》,《社会学研究》,2012年第2期。

[18]有学者将这样的矛盾称为基础性社会矛盾,参见顾培东:《能动司法若干问题研究》,《中国法学》,2010年第4期。

[19]参见顾培东:《试论我国社会中非常规性纠纷的解决机制》,《中国法学》,2007年第3期。

[20]参见陈颀:《“为人民服务”的政治哲学》,载于强世功主编:《政治与法律评论》第4辑,法律出版社,2014年版。

[21]参见何艳玲、汪广龙:《不可退出的谈判:对中国科层组织“有效治理”现象的一种解释》,《管理世界》,2012年第12期。

[22]理想类型意义上的科层制具有分工明确、按规则办事等特点。参见马克斯·韦伯:《经济与历史·支配的类型》,广西师范大学出版社,2004年版。

[23]迈克尔·利普斯基:《街道层官僚与政策制定》,载于[美] 杰伊·沙夫里茨、卡伦·莱恩、克里斯托弗·博里克编:《公共政策经典》,第57页。

[24]参见刘磊:《街头政治的形成:城管执法困境之分析》,《法学家》,2015年第4期。

[25]参见欧树军:《“治理问题体制化”的思想误区》,《文化纵横》,2012年第4期。

[26]参见韩志明:《行动的选择与制度的逻辑——对“闹大”现象的理论分析》,《中国行政管理》,2010年第5期。

[27]参见杨华:《“政府兜底”:当前农村社会冲突管理中的现象与逻辑》,《公共管理学报》,2014年第2期。

[28]参见夏勇:《中国民权哲学》,第1页,生活·读书·新知三联书店,2004年版。

[29]参见于建嵘:《抗争性政治:中国政治社会学基本问题》,第10页以下,人民出版社,2010年版。

[30]凌斌:《科层法治的实践悖论:行政执法化批判》,《开放时代》,2011年第12期。

[31]理查德·J·斯蒂尔曼二世编著:《公共行政学:概念与案例》(第7版),第610页。

[32] See Michael Lipsky, Street-level Bureaucracy: Dilemmas of the Individual in Public Services, New York: Russell Sage Foundation, 2010. pp.50-53.

[33]参见张冲、李海峰:《哈尔滨松北区执法助理员占三分之二,局长:城管执法离不开临时工》,《法制日报》,2013年8月14日。

[34]参见吕德文:《城市治理与群众路线——基于武汉“城管”的实践分析》,《江西行政学院学报》,2015年第3期。

[35]对类似这种意义上的“去政治化”的讨论,参见汪晖:《去政治化的政治、霸权的多重构成与六十年代的消逝》,《开放时代》,2007年第2期。

[36]有学者批判“城市美化运动”所要塑造的城市实质上是“商人君主和贵族式城市”,迎合的是休闲的中产阶级的审美趣味。参见俞孔坚、吉庆萍:《国际城市美化运动之于中国的教训》,《中国园林》,2000年第1期、第2期。

[37]樊红敏:《政治行政化:县域治理的结构化逻辑——一把手日常行为的视角》,《经济社会体制比较》,2013年第1期。

[38]凌斌:《科层法治的实践悖论:行政执法化批判》,《开放时代》,2011年第12期。

[39]李普斯基指出:越是对于穷人,街头官僚的影响越大。[美]迈克尔·利普斯基:《街道层官僚与政策制定》,载于杰伊·沙夫里茨、卡伦·莱恩、克里斯托弗·博里克编:《公共政策经典》,第54页。

[40]查特吉提出“被治理者的政治”这一概念。公民社会有边界,并不是所有人都能成为公民社会成员,公民是温文尔雅、彬彬有礼、守法的人,但印度很多人的生活是建立在违法的基础上,如贫民窟的存在就是对公地的侵占,这些人违建、偷电偷水。查特吉认为这些人不属于公民社会,但他们也发展起参与政治的能力。他把这部分社会叫“政治社会”,被治理者的政治存在于“政治社会”中。参见帕萨·查特杰:《被治理者的政治:思索大部分世界的大众政治》,第62-90页,广西师范大学出版社,2007年版。

[41]德博拉·斯通:《政策悖论:政治决策中的艺术》(修订版),第1-18页,中国人民大学出版社,2006年版。

[42]参见申端锋:《将人民内部矛盾带回分析的中心》,《开放时代》,2012年第7期。

[43]参见欧树军:《必须发现人民:共和国六十年来对人民的想象、界定与分类》,《学海》2012年第4期。

[44]“需要是人民中绝大多数的基本生存、生活条件,既有物质上的,也有文化上的,但主要是物质上的,或者说,物质方面大于文化方面,物质方面重于文化方面,因为文化上的发展和潜力常常受到物质条件的制约和限制;要求是人民中少部分人的特殊期待,主要是文化上的,或者说文化方面重于物质方面,要求往往希望全盘的社会结构调整,以期实现一个理想的社会模式、政治模式,要求往往是一个方向,一个蓝图,一个计划,常常出现各式各样的差异。”同上。参见欧树军:《必须发现人民:共和国六十年来对人民的想象、界定与分类》,《学海》2012年第4期。

[45]贺雪峰:《乡村的去政治化及其后果——关于取消农业税后国家与农民关系的一个初步讨论》,《哈尔滨工业大学学报(社会科学版)》,2012年第1期。

[46]吴思:《潜规则:中国历史中的真实游戏》,第5页,复旦大学出版社,2009年版。

[47]参见许宪春:《GDP:作用与局限》,《求是》,2010年第9期。

[48]参见陈柏峰:《基层社会的弹性执法及其后果》,《法制与社会发展》,2015年第5期。

[49]诺内特和塞尔兹尼克提出了“回应型法”的理想类型,认为“回应型法”能更好地调节法律的完整性和开放性间的张力,缓和服从法律的义务,是对法律的政治属性的适当回归。参见诺内特、塞尔兹尼克:《转变中的法律与社会:迈向回应型法》,第81-128页,中国政法大学出版社,1994年版。

[50]强世功:《法制与治理:国家转型中的法律》,第125、123页,中国政法大学出版社,2003年版。

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