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刘磊:通过典型推动基层治理模式变迁——“枫桥经验”研究的视角转换

[摘要]  “枫桥经验”已经成为中国特色法学知识体系、话语体系和法治体系的重要组成部分,也是相关知识、话语和实践得以融合的重要载体。有关“枫桥经验”的大量研究侧重于考察其内容,使用共同或相近的分析框架和政策话语,出现了研究的内卷化和泛化。若要推动“枫桥经验”研究的深入,需要转换研究视角,由侧重对其内容的研究,转向对其所蕴含的中国基层治理模式变迁路径的研究。 “枫桥经验”蕴含的变迁路径,可被归纳为“顶层倡导—基层创新—中层承接—理论提炼—全国推广”。这一变迁路径使得“枫桥经验”由单一性经验转变为综合性经验,由局部性经验提升为全国性经验,由历史性经验演变为现实性经验。依循这种路径借鉴和推广基层治理典型模式,要处理好内生价值与外部推广、特殊性与普遍性、一统性与基层自主性之间的关系,防止可能出现的偏失。

 

 

 

一、问题与视角

 

中国正经历着社会转型,基层从结构到生态均处于变化之中,基层治理模式也在不断调整,并且总体上保持了较好的适应性。这种适应性或调适能力,体现了中国国家治理能力的优势,正是这种优势为基层治理的稳定有序提供了重要的保障。由此需要从学术上进行思考的问题是,我国基层治理模式是通过怎样的路径实现变迁,从而保持基层治理的适应性或调适能力?本文将通过研究作为基层治理典型的“枫桥经验”,来对此核心问题作出学术回应。

时至现今,“枫桥经验”已经成为中国特色法学知识体系、话语体系和法治体系的重要组成部分,[1] 也是相关知识、话语和实践得以融合的重要载体,理论界和实务界从多种角度或侧面对“枫桥经验”进行了大量研究。围绕“枫桥经验”展开的诸多学术讨论,构成了一个重要的知识社会学现象,此种现象所蕴含的深层机理(尤其是知识话语与现实需求及实践形态之间的互动)值得探究。在学界现有的研究当中,有的注重社会矛盾和纠纷解决,[2] 有的考察群众路线,[3] 有的关注预防和改造犯罪,[4] 有的研究村规民约、社团规章等社会规范,[5] 有的讨论社会组织的定位与作用,[6] 有的探讨“枫桥经验”的法治化,[7] 有额从社会管理或社会治理的综合角度展开,[8] 还有的试图从中提炼有关基层治理体系和治理能力现代化的思考。[9] 这些研究主要侧重于讨论“枫桥经验”的内容,所做的探讨有其重要价值,从不同方面丰富了对“枫桥经验”的认识和理解。不过,“枫桥经验”研究也出现了内卷化现象。具体而言,不少关于“枫桥经验”的研究是在相对固定的分析模式下展开,成为政策话语的脚注,或者是以各种方式重复政策话语,而没有完成由政策话语向学术话语的转化,学术性提炼明显不足。由此产生的结果是,此方面研究的知识增量贡献正在趋于降低,研究的同质性程度较高。与此同时,对“枫桥经验”的研究还出现泛化现象。这突出地体现为将“枫桥经验”作为一个什么都能装的筐,一些研究成果不仅将时下流行的“互联网+”、大数据运用、人工智能等主题与“枫桥经验”简单联结,而且还把与“枫桥经验”基本没有关联的一些举措生硬地对接于“枫桥经验”,仅呈现出表面化论证。这些学术研究现象的存在,不仅不利于对“枫桥经验”的正确把握,而且还会模糊“枫桥经验”的实质内涵,影响各方面对“枫桥经验”的接受度。

从研究视角来看,关于“枫桥经验”的既有研究忽视了两个重要问题:一是“枫桥经验”为何成为当代中国基层治理的典型,其中的深层机理是什么;二是“枫桥经验”这一典型如何得到推广,甚至是在全国范围产生广泛的示范效应。实际上,无论从何种角度研究“枫桥经验”的内容,都无法回避这两个问题。如果不能准确把握第一个问题,那么就很难理解为何在我国的国家和社会治理中需要“枫桥经验”这样的典型;如果不能深入认识第二个问题,那么就难以找到“枫桥经验”推广和普及的有效路径与方法。无论是从矛盾纠纷化解的角度,还是从多元主体参与治理的角度,抑或从其他角度总结“枫桥经验”的内容,其价值最终都要体现在能否发挥示范和引导作用,能否在更大范围得到有效推广。目前大量有关“枫桥经验”的研究,尽管丰富了对其具体内容的认识,但若不能对上述这两个问题作出回答,则就难以将理论上总结出的知识和话语转化为行之有效的制度设计及实践形态;或者是,即便这些知识和话语进入实践层面,也难以正确指导实践,甚至还会出现理论总结在付诸实践推广的过程中产生变异。

上述这两个方面问题的共同指向是,“枫桥经验”不仅提供了丰富的实践内容,而且也展现了我国基层治理模式的变迁路径。随着基层治理在变化,不同时期的“枫桥经验”也会调整,这个变化过程恰恰集中展示了基层治理模式变迁的实践形态,为认识和解释中国基层治理模式变迁路径提供了很好的范例。这种变迁路径不仅对于更为广泛、持续地塑造和提升“枫桥经验”有重要意义,同时对于推动中国基层治理模式的整体变迁也有重要的方法论价值。由此可见,与研究“枫桥经验”的具体内容相比,同样重要的还有研究“枫桥经验”蕴含的基层治理模式变迁路径,这种变迁路径可以为中国基层治理的现代化转型提供诸多启示。

本文通过对“枫桥经验”典型模式之形成与发展过程的考察,探析其中蕴含的变迁路径,在此基础上讨论基层治理模式的借鉴和推广需要正确处理的几对关系。与此同时,本文还会分析在塑造和推广“枫桥经验”的过程中,知识和话语是如何与政策需要及实践互动,从而形塑这样的典型范例。在不同时期,形塑“枫桥经验”所援引或依赖的知识和话语存在一些差别,不同的知识和话语指向不同的政策实践,而不同的政策实践又需要与之契合的知识和话语。由此,考察“枫桥经验”蕴含的基层治理模式变迁路径,不仅可以为基层治理提供有益的方法论指引,而且还可以为知识-话语与实践之间互动的有效展开提供一定的启示。这是本文的视角,也是当下重新认识“枫桥经验”的重要意义所在。

 

二、“枫桥经验”典型模式的形成与发展

 

作为中国基层治理的典型模式,在几十年的形成和发展历程中,“枫桥经验”始终把握住基层治理的本质,探索出与各个时期现实需要相适应的基层治理模式。在此过程中,“枫桥经验”本身不断调整和变化,在不同时期形成了不同的基层治理模式,围绕阐述“枫桥经验”而展开的知识体系和话语体系也不尽相同。与此同时,“枫桥经验”逐渐溢出发源地的具体时空场域,在更为广泛的地方和领域产生影响,成为我国基层治理模式的重要象征符号。

(一)基层治理的本质与“枫桥经验”

基层是“国家政权与社会接触的一线”,既是“国家权力的末梢”,也是“民众进入政权体系的入口”, [10] 国家与民众在基层发生最为频繁的互动和联系。改革开放之前,中国社会以单位制作为主要组织形态,不仅国家以单位作为重要依托实行社会管理,而且社会成员也以单位作为生活和工作的主要载体,由此形成了国家全面控制的“总体性社会”。[11] 改革开放之后,特别是近二十年,随着市场经济的发展和社会转型的加速,单位制普遍瓦解,绝大多数单位已经不再承载对其成员的社会管理职能,社会成员的日常生活也并不依托单位。在单位的属性和功能发生变化的情况下,基层的重要性凸显,替代了单位成为国家对社会实行治理的最基本单元。

晚近几十年来,基层治理处于不断调整和变化之中,不同时期的基层治理模式存在明显的差别。总体而言,影响基层治理状况以及基层治理模式选择的因素,主要体现在三个方面:一是基层形态。基层形态体现在诸多层面,例如社会财富的丰裕程度、人口的流动性、生活空间与工作空间的关联、社会成员之间的联系等。特别是在社会财富日渐丰裕、人口流动性加大、生活空间与工作空间关联松散、社会成员相互之间陌生化程度增加的情况下,如何规范弥散的个人行为,是基层治理需要面对的重要问题。二是基层需求。随着社会形态的日益开放和多元,社会成员更为多样、丰富的需求,要能够在基层治理中得到有效回应和妥当安排。三是基层矛盾。基层是社会矛盾发生和汇聚的主要场域。尽管许多社会矛盾(尤其是基础性社会矛盾[12])源自社会转型的宏观变迁,但是,由此产生的诸多纠纷需要抑制或化解在基层。如果说基层需求是基层治理需要正面回应的问题,那么基层矛盾则是基层治理需要化解的负面因素。这三个方面共同影响作用于基层治理模式的选择和塑造。就此而言,基层治理的本质,就在于通过基层场域,将对弥散的个人行为的规范、多样化社会需求的回应以及复杂社会矛盾的解决,统摄到国家在基层的总体安排秩序之中。[13]

围绕基层治理的这种本质,国家在不同时期塑造和运行着不同的基层治理模式。之所以说是“模式”,是因为每个阶段基层治理的体制机制有其相对系统、稳定的基本构成要素,基层治理呈现出明显的特点。概括来说,基层治理模式是由权威强制、利益调节、意识形态濡化这三个方面的基本要素构成。[14] 在不同时期,这三个方面的具体表现形态存在差别,由此形成不同的基层治理模式。总体而言,中国基层治理模式呈现从“一元”到“多元”的变化,权威强制体系及规范依据、利益调节机制、意识形态濡化方式等方面均体现出日益多元的特点;与此同时,国家始终保持在基层治理中的主导作用。“枫桥经验”作为国家与基层以及社会成员关系建构和调整的一种实践,在基层社会转型和治理转变的过程中,始终准确把握住基层治理的本质。在不同时期,“枫桥经验”结合现实状况不断调整和塑造相应的权威体系、利益调节机制和意识形态濡化方式,形成与每个时期相适应的基层治理模式,有效地实现了将对弥散的个人行为的规范、多样化社会需求的回应以及复杂的社会矛盾的解决统摄到基层治理之中。

(二)“枫桥经验”的演变历程

通过对演变历程的梳理,可发现“枫桥经验”是如何结合各个时期的基层形态、基层需求和基层矛盾塑造相应的基层治理模式,以及相应知识体系和话语体系是如何展开的。概括而言,可以将“枫桥经验”的演变历程划分为以下几个阶段。

第一阶段,改造“四类分子”的“枫桥经验”。“枫桥经验”诞生于在农村以“四清运动”方式开展的社会主义教育运动之中。1963年5月,毛泽东在杭州主持召开政治局扩大会议,讨论起草《关于目前农村工作中若干问题的规定(草案)》,用以指导农村社会主义教育运动。对于运动的工作方法,毛泽东在听取河北省委汇报“四清”运动时,就特别问到有没有逼死人、打人的情况,[15] 还强调“从基本上说,不是派人去的问题,而是依靠群众,依靠省、地、县、社的广大干部。把广大干部群众发动起来,这是最主要的”。[16] 尽管如此,“四清”运动还是出现武斗、捕人的现象,刑事案件增多,加剧了基层社会矛盾。[17] 与许多地方不同的是,枫桥并没有采取武斗,而是实行“依靠群众和发动群众,坚持矛盾不上交,就地解决,把绝大多数四类分子改造成新人,实现捕人少,治安好”的做法,缓解了基层社会矛盾。这一时期的“枫桥经验”,实际上是依托人民公社体制以及相应的农村熟人社会,通过对地方性信息和规范的获取及运用,将阶级话语与农村熟人社会的人际互动模式相结合,形成一定的权威体系、利益调节机制和意识形态教化方式,从而实现对“四类分子”的识别、定位和改造。

第二阶段,为“四类分子”摘帽的“枫桥经验”。20世纪70年代后期,随着阶级斗争纲领的松动,国家的工作重心向经济建设调整,基层的形态、需求和矛盾均出现了变化,原先依靠阶级政治运行的权威体系、利益调节机制和意识形态教化方式难以存续。对此,当时展开过相关调查。1977年,据枫桥公社枫溪、钟瑛、西畴等七个大队对181名“四类分子”的调查,在“文革”期间,“除两名新戴帽子的坏分子以外,其余179人都表现守法和基本守法;从1971年至1977年在枫桥区所查破的案件中,作案成员中没有一名地主、富农和反革命分子”;在当时的枫桥区,“四类分子”的亲属有23000多人,其中在内部工矿企业、国家机关工作的有5800多人。[18] 在这种情况下,枫桥率先探索出为“四类分子”摘帽的经验。1979年1月11日中共中央作出《关于地主、富农分子摘帽问题和地、富子女成分问题的决定》,同年2月5日《人民日报》专门发表题为《摘掉一顶帽,调动几代人——记诸暨县枫桥区落实党对四类分子的政策》的长篇通讯,报导枫桥为“四类分子”摘帽的做法。枫桥的这一举措与政治节拍契合,适应了以经济建设为中心的需要,为国家在此方面政策的出台和实施提供了经验范本,与此相关的理论阐释和政治宣传也开始脱离阶级话语。

第三阶段,作为社会治安综合治理典型模式的“枫桥经验”。进入20世纪80年代,随着市场化改革开启,我国社会形态和体制架构开始转型。在基层场域中,国家的权威强制体系弱化,社会成员之间以及社会成员与社会管理者之间的利益关联更为复杂,主流意识形态的濡化作用降低,由此产生大量的社会矛盾和纠纷,出现严重的治安问题。针对这种状况,“枫桥经验”围绕社会治安展开探索。这一时期“枫桥经验”呈现的社会治安综合治理模式,融“打、防、教、管”于一体,坚持“组织建设走在工作前、预测工作走在预防前、预防工作走在调解前、调解工作走在激化前”的“四前工作法”,形成“党政动手、各负其责、依靠群众、化解矛盾、维护稳定、促进发展,做到小事不出村、大事不出镇、矛盾不上交”的社会治安综合治理的格局,其中“群防群治”是最为突出的特点。在这一阶段,枫桥先后四次荣获全国社会治安综合治理先进集体的称号。此时的“枫桥经验”总体上是政法工作经验,尤其是纠纷化解经验,相应的阐释和宣传主要是在社会治安综合治理的话语体系中展开。

第四阶段,作为社会管理典型模式的“枫桥经验”。进入21世纪之初,社会矛盾处于高发期,社会管理成为突出问题并进入决策层的视野,围绕此方面问题形成的话语体系开始成为各级社会管理者使用的主导话语,影响着相应政策实践的实施。在这种背景下,枫桥围绕社会管理开展探索,“枫桥经验”逐渐超出政法工作的范畴,形成系统的社会管理模式。例如2003年诸暨市委书记在中共中央党校的理论刊物《学习时报》刊文,从“社会保障机制”“利益诉求机制”“矛盾化解机制”“激励约束机制”等方面阐述当时“枫桥经验”的模式特征。[19] 2010年全国范围开展了社会管理创新试点工作,确定35个全国社会管理创新综合试点单位,诸暨市依靠“枫桥经验”这一典型模式成为试点单位之一。在这一时期,中央倡导的“和谐社会”“以人为本”等理念,被吸纳到有关“枫桥经验”的塑造和阐释之中。

第五阶段,作为社会治理典型模式的“枫桥经验”。这是目前“枫桥经验”所处的阶段,“社会治理”替代“社会管理”,成为决策层对基层治理的新定位。这种名词替代不仅仅是概念的变化,而是关涉一系列理念转变、话语构建和政策调整。[20] 2013年10月中共中央总书记习近平就“枫桥经验”作出批示,这是“枫桥经验”自20世纪60年代以来又一次获得最高领导人的肯定,其政治位势得到巩固和提升。2017年10月,中共十九大对社会主要矛盾作出新的判断,并将社会治理思想概括为“三治结合”(自治、法治、德治)、“四化同步”(社会化、法治化、智能化、专业化)、“三共一体”(共建、共治、共享)。枫桥围绕这些要素塑造新的“枫桥经验”。[21] 目前“枫桥经验”的模式特征主要体现在三个方面:一是构建国家权威主导的一体多元基层治理体系,二是培育和塑造基层稳定持续的发展动力和利益调节机制,三是以社会主义核心价值观统摄主流意识形态、优秀传统道德、健康社会风尚。[22]

由上述形成和发展历程可以看出,几十年以来,“枫桥经验”的内涵不断拓展,相应的理论话语体系也在不断调整和充实。具体而言,“枫桥经验”内涵的拓展,主要体现为三个层面:一是由单一性经验转变为综合性经验。从改造“四类分子”、为“四类分子”摘帽这样的单一性经验,发展为社会治安综合治理、社会管理、社会治理的综合性经验,“枫桥经验”的综合性不断提升。二是由局部性经验提升为全国性经验。“枫桥经验”首先是一种局部性的地方经验,在形成和发展过程中,其影响力超出地方层面而产生了全国性影响。三是由历史性经验演变为现实性经验。以现在的视角来看,“枫桥经验”首先是作为一种历史性经验而存在的。不过“枫桥经验”在保持历史延续性的同时,不断结合新的条件进行创新,实现对各个时期基层治理问题的有效回应。

(三)“枫桥经验”影响力的变化

就影响程度而言,不同时期“枫桥经验”的影响力并不一样。总体说来,改革开放后“枫桥经验”的影响力经历了由相对沉寂到不断上升的变化。“枫桥经验”的影响力变化,与其内涵的丰富程度有密切关联。在“枫桥经验”主要是单一性经验、局部性经验的情况下,其影响力总体上局限于较小范围,而当其内涵日益拓展,影响力也不断延伸和增强。与此同时,随着影响力的不断提升,“枫桥经验”在推动基层治理模式变迁中的作用更为凸显。

在我国“典型政治”的逻辑中,[23] “典型”获得的政治肯定以及政治肯定的级别是其所能产生影响大小的决定因素。对于“枫桥经验”而言,可以用于测度政治肯定以及由此产生的影响力的,主要有领导批示和专门会议这两种形式。在1978年之后的较长一段时期内,虽然没有来自决策层关于“枫桥经验”的批示,但可以主要通过纪念会议的级别来考察“枫桥经验”的影响力。如下表所示:

 

枫桥经验历次纪念大会简况表(1978-2018年)

  内容 时间 主办单位 地点

主要出席领导

备注
1 “枫桥经验”15周年 1978年11月22日 诸暨县委 枫桥区 绍兴地委领导,浙江省公安厅领导  
2 “枫桥经验”27周年 1990年11月20日 诸暨市委 枫桥区 浙江省委常委、公安厅厅长,绍兴市委常委、公安局局长,诸暨市市长、市委副书记  
3 “枫桥经验”28周年 1991年11月21-23日 绍兴市委 绍兴市 绍兴市委领导,绍兴市公安局主要领导  
4 “枫桥经验”30周年 1993年11月22日 诸暨市委 诸暨市 中央综治办副局级调研员,中国警察学会常务副会长,公安部三局副局长;浙江省委副书记,浙江省委常委、省政法委书记、公安厅厅长,浙江省高级人民法院长等  
5 “枫桥经验”35周年 1998年11月22日 浙江省公安厅、绍兴市委、诸暨市委 诸暨市 浙江省委常委,省人大副主任,省政法委书记,浙江省副省长,浙江省公安厅厅长,浙江省司法厅厅长,中央综治委综合组处长  
6 “枫桥经验”40周年 2003年11月25日 中央综治委,浙江省委 诸暨市 中央政治局常委、中央政法委书记,最高人民法院院长,司法部部长,中央政法委副秘书长、中央综治办主任,公安部副部长;浙江省委书记  
7 “枫桥经验”45周年 2008年11月24日 中央综治委、浙江省委 绍兴市 中央政治局常委、中央政法委书记;国务委员、公安部部长;最高人民法院副院长;最高人民检察院副检察长;司法部副部长;浙江省委书记  
8 “枫桥经验”50周年 2013年10月11-12日 中央综治委、浙江省委 杭州市 中央政治局委员、中央政法委书记,中共中央书记处书记、国务委员兼国务院秘书长,全国人大常委会副委员长兼秘书长,国务委员、中央政法委副书记、公安部部长,最高人民法院院长,最高人民检察院检察长;浙江省委书记 习近平作出指示[24]
9 “枫桥经验”55周年 2018年11月12日 中央综治委、浙江省委 绍兴市 中央政治局委员、中央政法委书记,国务委员、中央政法委副书记、公安部长,最高人民法院院长,最高人民检察院检察长,中央政法委秘书长,国家安全部部长,司法部部长,中央军委政法委书记,武警部队司令员;浙江省委书记  

 

20世纪70年代末到80年代都没有与“枫桥经验”相关的纪念会议,这是“枫桥经验”相对沉寂的时期。尽管在这一时期枫桥率先提出“社会治安综合治理”的口号,探索形成“打、防、教、管”融于一体的社会治安综合治理新经验,但此时的“枫桥经验”已淡出决策层的视野。90年代初,随着社会治安综合治理的重要性日益凸显并成为决策层关注的重要事项,“枫桥经验”重新引起重视。顺应这样的契机,诸暨市、绍兴市分别于1990年、1991年召开纪念会议。在此之后,每逢五周年均会例行召开纪念会议,且会议规格逐渐提升。特别是2013年中共中央总书记习近平专门就“枫桥经验”作出指示之后,“枫桥经验”的影响力显著提高。在“枫桥经验”40周年纪念会议(政治局常委出席)之前,由于缺乏来自顶层的大力推动,“枫桥经验”在全国的实际影响较弱且多局限于社会治安方面。

 

(数据来源:http://www.cnki.net/。本次统计截止2018年12月31日)

 

其他方面的材料也为“枫桥经验”影响力的提升提供了佐证。根据对中国知网从1994年起(中国知网从1994年开始收录相关文章)至2018年收录的以“枫桥经验”为题的文章(包括学术期刊论文、会议论文、博硕士学位论文、报纸文章)的检索来看,“枫桥经验”得到的关注度呈现出一定的周期性,并且这种周期性与得到政治肯定的节点基本契合。1998年举办“枫桥经验”35周年纪念会议,随后在1999年,关于“枫桥经验”的文章的数量便明显增加。不过当时“枫桥经验”的影响范围还较为有限,主要是浙江省的刊物发表有关“枫桥经验”的文章。2003年举办“枫桥经验”40周年纪念活动,时任中央政法委书记的政治局常委出席,随后2003年、2004年有关“枫桥经验”的文章的数量显著增加,除浙江省的刊物发表相关文章之外,《人民日报》《光明日报》《法制日报》《人民法院报》《检察日报》《人民公安报》等全国性刊物也刊登了数篇文章。2008年举办45周年纪念活动,许多报刊又集中宣传“枫桥经验”。特别是2013年总书记习近平对“枫桥经验”作出指示,“枫桥经验”50周年纪念活动的规格进一步提升,相关宣传和研究更是达到一个高峰。2018年是“枫桥经验”55周年,从2017年开始,相关文章就逐渐增多,2018年发表的此主题文章在数量上是2013年的近两倍。这意味着“枫桥经验”有着更加显著的影响力。这种影响力的存在,为“枫桥经验”在全国普遍推广提供了重要条件。

 

三、“枫桥经验”的变迁路径

 

从形成和发展历程来看,“枫桥经验”的变迁路径体现为顶层倡导、基层创新、中层承接、理论提炼和全国推广等主要环节。这几个环节并非简单的先后顺序,而是融合于变迁过程中,共同推动“枫桥经验”由单一性经验转变为综合性经验、由局部性经验提升为全国性经验、由历史性经验演变为现实性经验。

(一)顶层倡导:基层治理模式变迁的方向指引

各个时期“枫桥经验”的塑造和推广,皆深受顶层倡导的影响。在一统体制中,上级领导的认可,被视为是影响创新项目持续性、成功性的最重要因素和最大的外部支持。[25] 正是由于得到中央肯定,“枫桥经验”取得了显著的政治位势,而这为其塑造和推广提供了重要的政治动力。

在社会主义教育运动中,中共中央强调发动和依靠群众的重要性,并且提出对于“四类分子”“除民愤很大的现行犯外,一个不杀,大部不捉”。在中央政策的影响下,枫桥结合当地情况探索出依靠群众、就地改造“四类分子”的经验。在此过程中,“枫桥经验”之所以能成为典型,最为关键的是得到毛泽东的肯定,从而取得显著的政治位势。为“四类分子”摘帽的经验,是在“以阶级斗争为纲”的政策松动的背景下产生的。如果没有中央路线、方针的调整,枫桥当地很难自发地为“四类分子”摘帽。社会治安综合治理的经验,与国家对社会治安问题的重视紧密相关。20世纪90年代初社会治安综合治理的重要性日益凸显,[26] 彭真于1991年11月给当时的中央政治局常委、政法委书记乔石写信,提出要推广“枫桥经验”。鉴于彭真在党内的重要地位,其意见对提升“枫桥经验”的影响力起到了重要作用。随着“枫桥经验”在2000年之后不断得到中央重视,枫桥关于社会管理、社会治理方面的许多举措,更是在顶层倡导的推动下塑造和形成的。尤其是2013年习近平总书记专门对此作出指示之后,“枫桥经验”的政治位势进一步提升,其形塑和发展与顶层倡导存在紧密联系。

实际上,顶层倡导本身可以蕴含着普遍性,深受顶层倡导影响的“枫桥经验”,不只是基于地方性特殊因素形成的,而是容纳了更为广泛范围的许多普遍因素。在中国,顶层倡导通常是经过自上而下和自下而上反复多次互动之后形成,而非只是自上而下单向度的结果。也就是说,顶层倡导遵循的是“集思广益”的决策模式。[27] 特别是改革开放之后,中国决策体制的“开放式决策”的特点更加突出,[28] 顶层决策蕴含的普遍性以及所包含的地方经验的丰富性更为明显。因此,在很多情况下,顶层倡导实际上蕴含着许多地方的经验以及决策层对全局的判断和把握,这就使得在顶层倡导影响下的典型试点会在很大程度上带有诸多普遍性因素。

(二)基层创新:基层治理模式变迁的实践来源

“枫桥经验”的一个突出特点是不断进行基层创新,保持对各个时期基层治理的适应性。基层创新的作用主要体现在两个方面。一方面,基层创新构成顶层倡导的重要基础,为之提供具体的实践来源,推动顶层倡导的形成和完善。基层治理是一项系统工程,存在诸多不确定和易变的因素,决策层需要通过基层试点创新来探寻适宜的基层治理模式。从政策制定过程看,“基层创新”类似于有学者所概括的“不确定情况下反复试验”。[29] 另一方面,基层创新是将顶层的一般性倡导与基层的具体情况相结合,在基层场域实施顶层倡导。除此之外,特定地方的基层创新往往并非封闭的,而是会容纳其他地方的经验,结合本地情况将这些经验进行创造性转化。实际上,枫桥或诸暨当地探索的“枫桥经验”,是在汲取其他地方基层治理经验的基础上,以更为系统的方式呈现和开展创新,推动塑造基层治理模式。

基层创新主要有两种主要方式,一种是内生型创新,另一种是外推型创新。前者是基层基于内生需求而自主产生的创新,而后者则是基层在外力推动下实施的创新。“枫桥经验”之所以会不断地开展创新,与内生需求和外部推力均密切相关。

从内生需求来看,“枫桥经验”是在基层产生的经验,所要回应的首先是基层问题。改造“四类分子”的经验所要回应的,是当时基层干群矛盾、社会成员相互之间的矛盾。为“四类分子”摘帽的经验所要解决的,是在“阶级斗争”纲领松动、社会转型开启之后,如何缓和基层社会的紧张关系、调动社会成员积极性、重塑社会成员对国家的政治认同等问题。在社会变革、体制转型、利益调整、观念更新的背景下,社会治安综合治理的经验所要解决的,是因社会矛盾增多、大量纠纷产生所引发的基层社会稳定问题。“枫桥经验”中的社会管理、社会治理经验,是以更为系统的举措回应近年来基层在建设、发展和治理等方面出现的问题。在每个时期,“枫桥经验”均较早地探索新的方式以化解基层治理难题,积累大量的经验,为更大范围的基层治理模式变迁提供参照和实践来源。

从外部推力来看,“枫桥经验”之所以能够不断出现创新,很重要的原因在于当地主政官员有推动基层治理创新的政治激励。在以追求经济发展为主要政绩目标的“晋升锦标赛”的影响下,[30] 基层治理创新并不是很多地方主政官员的主要关注点。但是“枫桥经验”的政治位势调整甚至重塑了当地主政官员的晋升激励结构,基层治理创新成为其主要的激励因素之一。枫桥镇一位领导班子成员在接受访谈时就曾谈及:“现在我们的中心工作是开展基层治理创新,这就是我们的政治定位。”诸暨市的一些干部认为,枫桥镇在诸暨市的政治位置比较高,到枫桥任职的主要领导往往更容易得到晋升。枫桥镇以及诸暨市将特定的政治位势转化为推动当地基层治理创新的动力,结合各个时期的本地情况以及国家政策倡导,开展基层治理创新,促进当地基层治理模式不断调整。

(三)中层承接:基层治理模式变迁的传导枢纽

在基层创新和顶层倡导之间,“枫桥经验”的产生、发展以及推广,离不开公安部、浙江省、杭州市、诸暨市等中间层级的承接和助推,这些中间层级构成了基层治理模式变迁的传导枢纽。中间层级的传导作用主要体现在两个方面:一是纵向层面的传导。也就是说,将基层的创新经验传递至中央,将中央的决策要求传输至基层。在社会主义教育运动期间,浙江省委根据中央的要求,抽调干部在诸暨、萧山、上虞开展农村社会主义教育运动试点。结合试点经验,浙江省委细化中央政策,组织工作队干部以及基层干部和群众学习中央和省委的政策。枫桥的做法之所以能够得到顶层肯定,很重要的原因就在于公安部推动总结经验并向中央汇报。二是横向层面的传导。这一点体现为将“枫桥经验”在各层级的管辖范围内推广。例如,公安部不断在公安系统中倡导学习“枫桥经验”,将“枫桥经验”推广引入到全国各地各层级的公安工作中;诸暨市塑造全市范围的“枫桥经验”,容纳了各乡镇和街道的创新举措,形成包括城市基层和农村基层的整体性的基层治理经验。

从“枫桥经验”的形成和发展看,中层承接作用是在“条块关系”中实现的,具体作用形态经历了由以“条条”为主到以“块块”为主。在很长时期内,“枫桥经验”是作为社会治安经验而呈现的,主要由公安系统塑造和推广。随着“枫桥经验”逐渐超出社会治安的范畴而延伸至社会管理、社会治理层面,其塑造和推广的主要主体转为属地的块块层面,诸暨市、杭州市乃至浙江省都有明显的动力主导塑造“枫桥经验”。之所以会有这样的变化,其原因在于随着“枫桥经验”的综合性增强,无论是其运行还是塑造,都离不开块块层面的统筹协调。

在把握中层传导枢纽作用时,尤其需要重视浙江省委的作用。在中国的管理层级中,省级政府(广义上的“地方政府”是指党委领导的地方党政体系)的综合性强,在多方面公共政策的制定和实施中拥有自主权,是中央的政府过程向地方的农村政府过程和城市政府过程过渡的中间环节。[31] 在“枫桥经验”的发展中,浙江省发挥了重要作用,多任浙江省委书记对“枫桥经验”作出肯定评价。特别是,习近平在任浙江省委书记期间对“枫桥经验”作出批示,[32] 在多篇文章中具体阐述“枫桥经验”。[33] 习近平在浙江主政期间对“枫桥经验”的肯定和重述,为“枫桥经验”的创新性塑造提供了重要的推动力。更为重要的是,这一时期的“枫桥经验”,为中共十八大以后的决策层积累了丰富的基层治理经验。在中国的政治运行中,中央领导在地方主政时期探索的经验,会对国家治理产生显著的影响。将地方治理经验向上传导,尤其是将中央领导在地方主政期间的治理经验吸纳到中央决策中,这是保持政党-国家体制活力的重要机制。

(四)理论提炼:基层治理模式变迁的经验总结

在“枫桥经验”的变迁中,理论提炼也是重要环节,参与理论提炼的主要是政策研究部门和科研院所。特别是随着“枫桥经验”日益系统化、综合化,理论提炼的重要性更加凸显,作为社会管理典型模式或社会治理典型模式的“枫桥经验”,均是在相关社会管理或社会治理理论的引导下展开的。实际上,无论是地方层面还是中央层面,有关“枫桥经验”的政策的形成,都是建立在广泛研究总结的基础之上。随着“枫桥经验”日渐成为一种综合性经验,相关总结的理论性更强,无论是政策实践者还是学术研究者,都更加自觉地运用一定的理论知识体系和话语体系来解读和提炼“枫桥经验”。就地方层面而言,诸暨市与省内外高校科研院所开展合作,借助高等研究机构的智识条件,提炼总结“枫桥经验”。[34] 就国家层面而言,中国法学会多次组织研讨会,对“枫桥经验”进行理论总结和经验提升。[35]

从政策过程的角度来看,经过经验总结和理论提炼形成的知识体系和话语体系所起的作用,突出地体现在两个方面:一是将具体、琐碎的实践经验系统化、理论化。通过理论提炼概括不同时期基层治理的主要特质和基本构成要素,使得基层治理经验能够以“模式化”的形态呈现,进而为基层治理模式的构建和推广提供理论依据与智识支撑。如果缺乏一定的理论提炼和指引,那么基层治理经验就无法以“模式化”的形态系统呈现,复杂的基层治理也难以有序、系统地展开。二是为基层治理模式的运行和构建提供正当性依据。知识体系和话语体系本身蕴含着一定的正当性基础和话语权,特别是产生广泛影响的理论学说,能够为行动的开展提供正当性论证。近年来,面对社会成员诉求的多元化、个别化,一些地方政府的治理能力存在明显不足,以多元主体参与为重要内涵的治理理论兴起。在这种理论的引导下,诸暨市培育许多社会组织参与到基层治理中,[36] 不少研究者也注重从多元治理理论的角度来总结和证成“枫桥经验”。

(五)全国推广:基层治理模式变迁的实现

基层治理典型模式的借鉴和推广并不是自生自发的,而是需要一定的政治推动。借鉴和推广有学习、竞争、行政指令等方式。

就“枫桥经验”而言,学习是其中主要的推广方式。由于有政治示范和政治动员,全国范围出现了大规模学习“枫桥经验”的现象。学习的具体形式主要有两种:一是通过参观考察推动学习。以2010年至2012年为例,在此期间枫桥镇共接待参观人员549批次,共计16489人。[37] 绝大多数参观考察活动是由各地党政机关组织的,带有明确的学习目的,既是为了响应中央在此方面的倡导,也是为了汲取外部经验以回应当地基层治理问题。二是通过媒体宣传推动学习。《人民日报》《法制日报》《人民公安报》《浙江日报》等全国性或地方性重要报刊,会结合中央对“枫桥经验”倡导的时间节点开展广泛宣传。在我国,党政主导的媒体宣传是推动向政策高位地区和部门学习、促进国家治理的一种重要方式。[38]

除此之外,竞争和行政指令在基层治理典型模式的借鉴和推广中也起到一定的作用。随着中央日益重视基层治理,地方政府之间的竞争也会围绕基层治理模式创新展开,尤其是与“枫桥经验”发源地有着较近地缘关系的那些地方,会有基于竞争实施基层治理创新的动力。基于竞争而产生的基层治理创新,往往会在汲取枫桥的经验之基础上,结合当地情况作出新的探索。由于基层治理模式的借鉴与推广是通过政治动员开展,故而难免会带有一定程度的行政指令特点,甚至无法完全避免个别地方采取较强行政指令的方式来强制要求实行枫桥的某些具体举措。经由压力型体制的传导,较强的行政指令往往会放大自上而下的考评压力,在某些情况下造成对典型模式的推广偏离当地实际。

最终经由全国推广而呈现的“枫桥经验”,并不只是枫桥或诸暨当地的基层治理实践,而是会溢出枫桥甚至诸暨的范围,在全国各地和诸多领域呈现出容纳了“枫桥经验”发源地之基层治理模式基本构成要素的多样化的基层治理形态。由于存在相同或相近的基本构成要素,其他地方或领域的一些基层治理经验也会被视为是“枫桥经验”的具体实现方式。正因如此,“枫桥经验”成为中国基层治理模式的重要象征符号,蕴含着全国各地基层治理普遍存在的、带有共通性的基本构成要素。从许多宣传和研究来看,许多媒体和研究者所讲的“枫桥经验”,实际上并不是枫桥当地的基层治理实践,而是“枫桥经验”之基本特质在其他地方或领域的某种具体表现。

 

四、基层治理模式借鉴和推广中的几对关系

 

“枫桥经验”作为基层治理的典型模式,从产生之时起便开始发挥着“以点带面”的作用,推动更大范围的基层治理模式变迁。在基层治理模式之借鉴推广和提炼总结的过程中,有几对关系需要注意把握,防止出现偏失。

(一)内生价值与外部推广

“枫桥经验”之所以能够成为基层治理的典型模式并得到推广,前提是其具有内生价值。如果透过变迁的表象,那么可以发现“枫桥经验”的实质是国家与基层以及社会成员之间关系建构和调整的一种创新性实践,将弥散的社会需求和个人行为统摄到国家对基层的治理之中。这是其内生价值所在。

具体而言,这种内生价值体现在两个层面。一是有效回应当地基层治理的现实问题。倘若许多具体举措不能回应当地的基层治理问题,则“枫桥经验”就会缺乏有效性,不具备推广价值。在中国典型政治的运行中,存在不少不能有效回应实际问题的人为制造的“典型”,这些“典型”脱离了具体时空场域的实际,只是根据上级的政策意图以及地方主政官员的理念塑造。这样一来,制造“典型”本身就成为目的,[39] 而不是为了有效推广典型。二是所要回应和解决的问题具有一定的普遍性。就“枫桥经验”而言,这一层面的内生价值突出地体现在两个方面。一方面是恰当定位和调整中央与基层的关系,正确发挥中央与基层两个积极性,在保证基层与中央一致性的基础上,保持地方活力,保障基层社会平稳运行。另一方面是妥当定位和调整基层管理者与被管理者之间的关系以及不同社会成员之间的关系,处理这些关系中存在的矛盾或张力。正是因为所要回应和解决的这些问题具有普遍性,“枫桥经验”才具有推广价值。

在基层治理模式的借鉴与推广中,外部推广有自发性和指令性两种。自发的借鉴和推广,主要是通过学习和竞争两种方式来实现的,这两种方式能够较好地将典型模式与具体情况相结合,根据当地内生需要,借鉴典型模式的一些因素。然而从前面总结的基层治理模式变迁路径来看,典型模式之所以会成为各地学习或仿效的对象,非常重要的原因在于得到顶层的肯定和推动。由于有了顶层的肯定和推动,对典型模式的学习或仿效,会伴随着一定的外在政治压力,这就有可能出现“跟风”现象:一方面是忽视基层治理模式的内生价值和基本构成,将典型模式泛化,另一方面是忽视当地实际情况,简单复制典型模式的具体举措。这样的做法,会在基层治理模式选择与当地基层治理现实状况之间造成张力甚至冲突。对于这些偏失的防范,需要回到国家治理体制的运作逻辑中去把握。在权力向上集中的体制中,若要防止这种偏失普遍出现,则需要决策层将倡导保持在一定限度之内,中间管理层级不应简单地将这种倡导变为具体考核,而是应当从典型模式蕴含的基层治理理念、目标和基本方法等层面加以动员和推广,从而保障充分实现基层治理模式的内生价值。由于相应的知识体系和话语体系会嵌入这样的体制中发挥作用,研究者的理论提炼和总结尤其需要注意以内生价值为基础。

(二)特殊性与普遍性

特殊性与普遍性的关系,也是基层治理模式变迁需要处理的重要问题。中国地域广阔,各地的经济社会条件和历史文化传统存在明显差异,由此造成基层治理的多样性和不均衡性。[40] 总体而言,枫桥处于发达地区。从产业结构上看,枫桥镇以纺织、服装、汽配为其支柱产业。根据调研了解的情况,2016年枫桥镇的工业总产值为160亿元,国内生产总值(GDP)为65.4亿元,农民人均纯收入为30463元。目前,枫桥的基层治理实践主要是回应兼具现代工商业社会和农业社会之特质的社会形态的治理需求,而中西部绝大多数农村的基层治理所要回应的主要是农业社会的治理需求。就此而言,“枫桥经验”中的一些具体举措,未必能够完全适用于中西部地区。例如,现阶段“枫桥经验”的一个突出亮点是投入大量资金建立“基层治理综合信息平台”。无论从财政保障还是从治理事务的规则化程度看,都很难将这样的举措简单复制到财政能力薄弱、治理事务规则化程度低的大多数中西部农村。这表明“枫桥经验”有着特殊性的一面。当然,这并不意味着“枫桥经验”不具有普遍性或者无法“走出个案”。对“枫桥经验”的普遍性,需要结合其内涵以及基层治理模式变迁路径来加以把握。

首先,“枫桥经验”的内涵蕴含着普遍性因素。从其产生和演变历程来看,“枫桥经验”在始终把握基层治理本质的基础上,不断结合各个时期基层社会形态、实际需求和现实矛盾进行调整和创新,塑造出能够回应特定时期问题的基层治理模式。各个时期“枫桥经验”呈现出来的基层治理模式带有很大程度的普遍性,这种普遍性为“枫桥经验”在更大范围的推广提供了可能。之所以如此,是因为每个时期对“枫桥经验”的塑造都不是封闭的,而是具有开放性。“枫桥经验”广泛吸收其他地方的经验,将外部经验容纳到对自身的塑造和提升当中。正是由于“枫桥经验”具有开放性,故而并不存在本质化的、迥异于其他地方基层治理形态的“枫桥经验”。易言之,“枫桥经验”实际上包括了许多在其他地方也存在的基本构成要素,不过这些要素在枫桥体现得更为集中和系统,呈现出模式化特质。

其次,“枫桥经验”作为基层治理典型模式所具有的普遍性是内生于变迁路径之中。“枫桥经验”的产生、演进及推广,并非自生自发的过程,而是基层创新和顶层倡导相结合、各个层级反复互动的建构性过程。因此,对于“枫桥经验”普遍性的认知,就不能局限于“枫桥经验”本身的具体内容具有普遍性还是特殊性,而是需要进入基层治理模式变迁路径去把握其中蕴含的普遍效应。尽管特定的社会基础条件会对基层治理模式的选择和运行构成约束,但是这些条件与基层治理模式之间是相互调适的,而非只是起到限定作用。实际上,前面所揭示的变迁路径,正是塑造基层治理形态、促进基层治理模式变迁的重要推动力。

最后,不能以固化的方式来认识和理解各地的基层治理形态。基层治理模式并非固定不变。从内部视角来看,每个地方的基层治理所面临的现实条件,会随着内部微观因素和外部宏观因素的变化而改变。尽管在很多时候这种改变是渐进的,但是依然会触发基层治理模式发生变化。从外部视角来看,各地在选择基层治理模式时更趋于开放,注重学习外部经验。在一些理性选择制度主义者看来,学习外部经验甚至是解释制度变迁的起点和前提。[41] 正因如此,许多地方可以通过学习其他地方的经验,改进本地的基层治理形态。在此意义上,“枫桥经验”的普遍性,也体现于各地通过学习典型模式而实现基层治理形态改进的过程之中。

(三)一统性与基层自主性

中国这样的“超大社会”,无法仅依靠中央政府实行对全社会的调控,集权与分权是国家治理的一对基本关系。[42] 在集权与分权之关系的处理中,既要提高治理效率,也要维护政权稳定或者降低统治风险。中国的国家治理存在“一统体制”与“有效治理”之间的矛盾:中央管辖权趋于权力、资源向上集中,这会削弱地方政府解决实际问题的能力,而地方治理权又会经常出现各行其是、偏离失控的问题。[43] 不过,对于这种矛盾的化解,存在以“上下分治”为主要特点的应对机制,即中央政府把管治民众的权力和责任授予地方政府,把容易引发民众不满的事务尽可能交由地方政府处理,而中央政府专注于选拔、监督、指导和考核地方官员以及控制地方官员的行为,由此形成“中央治官、地方治民”的治理格局,从而达到分散和化解治理风险的功效。[44]

在基层治理中,一统体制与有效治理之间的关系,突出地体现为一统性与基层自主性的关系。一方面,基层治理模式的选择或塑造需要保持一定的一统性,以保证中央权威对基层的普遍辐射。在一统体制中,基层治理模式的塑造和运行不仅影响地方治理的有效性,也会向上延伸影响到更高层级,甚至影响中央的权威。如果不能构建和选择适当的基层治理模式,那么基层出现的诸多问题、风险和矛盾最终会指向中央,影响政权的整体稳定。因此,地方政府(尤其是基层政府)对基层治理模式的选择,并不具有完全自主性,而是会受到自上而下一统性的约束。另一方面,在中国这样幅员辽阔的国家,各地基层治理面临的问题存在着显著的差别,难以采用整齐划一的模式。尽管在同一时期全国可以保持较为一致的基层治理体制,从而保证权力自上而下地贯彻,但是基层治理机制必定要呈现多样性,唯有如此,才能适应多样、复杂、琐碎的基层治理需求。由此,在基层治理模式的选择上,还需要保持基层自主性。不过,对于一统性与基层自主性之关系的处理,没有一劳永逸的方法,也不存在固定不变的格局,而是要在动态平衡中把握和调节。

前面所言的内生价值和外部推广的关系、特殊性与普遍性的关系,最终均要通过一统性与基层自主性这一对关系的正确处理而实现。就内生价值和外部推广之关系的处理而言,一统体制的重要作用在于为顶层倡导的形成和典型模式的推广提供体制性保障。这种保障主要体现为生成一定的政治动员力和整合力,发挥“集中力量办大事”的体制优势,从而推动调整基层治理模式。基层自主性的重要作用在于保持基层治理模式的内生价值。如果基于一统性而产生的外部压力抑制了基层自主性,那么基层治理模式创新就会虚化、泛化,以至于缺乏内生价值。而特殊性和普遍性之关系的正确处理,也需要依托这样的治理体制来实现。就此而言,一统性对于保持基层治理模式的普遍性具有重要意义。中国各地基层治理模式具有相当程度的同构性,这种同构性是基层治理模式普遍性的突出体现。之所以如此,源自于一统体制能够通过有力的政治动员和整合,为蕴含普遍性的典型模式之构建与推广提供体制性保障。与此同时,基层自主性的保持,有助于塑造带有一定特殊性因素的基层治理模式,从而提升基层治理模式对地方性治理需求的回应能力。

 

余论:变迁路径与调适能力

 

全国各地在基层治理模式创新方面进行了诸多探索,[45] 但是从总体上看,绝大多数地方尚未形成系统成型的模式,亦未产生普遍的影响,难以为全国范围基层治理模式的构建与完善提供借鉴。实际上,很多地方的基层治理创新都没有得到推广,只是停留于当地层面。相比之下,“枫桥经验”形成了系统而成熟的实践形态,在全国产生了广泛的影响。特别是近年来,中央对“枫桥经验”的定位进一步提升,使得“枫桥经验”有望为我国基层治理的方方面面提供示范。正因如此,探究“枫桥经验”的变迁路径有着显著的现实意义。

概括而言,“枫桥经验”形成和发展过程蕴含着这样的变迁路径:随着基层形态、基层需求以及基层矛盾的变化,中央从理念与原则层面对基层治理模式做出方向性引导。与此同时,在约束因素和激励因素之影响下,部分地方开展了有控制的基层治理创新。一方面,中央决策构成基层创新的重要指引,另一方面,部分地方的创新成为中央有关基层治理模式决策的重要经验来源。这两个方面共同推动着基层治理典型模式的生成和演进。在形成典型的情况下,中央通过对典型模式的不断塑造和重新阐释,将不同时期有关基层治理的决策加以具体化呈现。在此过程中,相关部委的条线系统,以及省、市、县等层级的块块系统,对基层治理创新的助推和对中央决策的转化,对于典型模式与中央决策之间的衔接,起到重要的传导纽带作用。经由这一过程形成和塑造的基层治理典型,通过各地的学习和仿效,得以在全国推广,从而推动基层治理模式的整体变迁。在此过程中,经验总结和理论提炼贯穿始终,形成了与各个时期现实需要相契合的知识体系和话语体系。

实际上,这种变迁路径存在于基层治理的诸多领域。例如在基层司法中,“马锡五审判方式”“陈燕萍工作法”等典型的符号化塑造和普遍推广,体现的也是相同或相近的逻辑。“马锡五审判方式”诞生于革命时期的陕北,几十年来一直存在于政治话语以及基层司法实践之中,成为在司法活动中走群众路线的一个重要象征符号。2008年之后的几年,面对世界金融危机带来的许多挑战,国家倡导能动司法,江苏法官陈燕萍在长期基层司法实践中形成的一套工作方法受到重视,从江苏省的三级法院,直至最高人民法院,都积极总结、提炼和推广“陈燕萍工作法”。这些典型经由国家的塑造和推广,成为融汇抽象理念倡导与具体实践经验于一体的象征符号;通过学术研究的提炼和总结,形成了一定的知识体系和话语体系,影响着具体实践的展开。与一般性倡导相比,这些典型更为具象,为学习和借鉴提供了具体经验,有助于将国家的一般性倡导具体化,防止各个地方在实施一般性倡导的过程中过于空泛或者偏离主线。与此同时,这样的典型是经由国家介入阐释和塑造的,能够与国家倡导保持较高的契合度,因而又具有普遍性。这种基于具体经验而呈现的普遍性,可以通过推广而体现在更多地方或领域。

在我国,上述变迁路径有助于保持基层治理的调整与适应能力。对于中国这样的处于社会转型期并且发展不平衡、区域差异显著的大国而言,基层治理模式必定不可能一劳永逸、固定不变,而是需要随着基层形态、基层需求以及基层矛盾的变化而调整,唯有如此,才能保持对各个时期基层治理问题的有效回应。依托这种变迁路径形成的调适能力非常重要,而揭示并阐述这种变迁路径,则有助于在更为自觉的层面推动基层治理模式变迁,提升国家在基层治理中的调适能力。在此过程中,相应的知识体系和话语体系是在理论与实践的互动中逐渐形成,也遵循着这种路径蕴含的机理。

 

【主要参考文献】

  1. 孙立平、王汉生、王思斌、林彬、杨善华:“改革以来中国社会结构的变迁”,《中国社会科学》1994年第2期。
  2. 许根贤:《枫江红叶——枫桥经验产生和发展纪实》,群众出版社2004年版。
  3. 汪世荣主编:《枫桥经验:基层社会治理的实践》,法律出版社2008年版。
  4. 朱光磊:《当代中国政府过程》,天津人民出版社2008年版。
  5. 顾培东:“能动司法若干问题研究”,《中国法学》2010年第4期。
  6. 曹正汉:“中国上下分治的治理体制及其稳定机制”,《社会学研究》2011年第1期。
  7. 范忠信、武乾、余钊飞等:《“枫桥经验”与法治型新农村建设》,中国法制出版社2013年版。
  8. 周雪光:《中国国家治理的制度逻辑:一个组织学研究》,生活·读书·新知三联书店2017年版。
  9. 中国法学会“枫桥经验”理论总结和经验提升课题组:《“枫桥经验”的理论构建》,法律出版社2018年版。
  10. 陈柏峰:“中国法治社会的结构及其运行机制”,《中国社会科学》2019年第1期。

(责任编辑:尤陈俊)

 

To Change the Grassroots Governance Model through the Typical Example

——The Transition of Perspective of Research on Fengqiao Experience

LIU Lei

“Fengqiao Experience” has become an important part of legal knowledge system, discourse system and legal system with Chinese characteristics, and also an important carrier for the integration of relevant knowledge, discourse and practice. Much of the research on the “Fengqiao Experience” focuses on examining its content, using common or similar analytical frameworks and policy discourses. It presents the research status of involution and generalization. To promote further research, it is necessary to change the research perspective, from content research to the research on the transition path of China’s grassroots governance model. The transition path contained in the “Fengqiao Experience” can be summarized into five steps: Top Level Advocacy, Grassroots Innovation, Middle Level Undertaking, Theoretical Refining, and National Promotion. This transition path transforms the “Fengqiao Experience” from a single experience to a comprehensive experience, from a local experience to a national experience, from a historical experience to a realistic experience. Following this path and promoting the typical model of grassroots governance, the relationship between endogenous value and external promotion, particularity and universality, unity and grassroots autonomy should be well handled to prevent possible deviations.

Key Words: Fengqiao Experience; Grassroots Governance Model; Top Level Advocacy; Innovation of Grassroots Governance; Transition Path

Liu Lei, Ph.D. in Law, Assistant Professor of Law School of Zhongnan University of Economics and Law.

* 本文受中国法学会2018年度部级法学研究专项委托课题“‘枫桥经验’与当代中国基层构建”(CLS(2018)FQJYZX05)、2019年度中央高校基本科研业务费“‘枫桥经验’与中国基层治理模式变迁路径”(2722019JCG026)的资助。顾培东教授、陈柏峰教授、尤陈俊副教授、汪庆华教授、彭小龙副教授、狄金华教授、郭亮副教授、朱政副教授对文章的写作提出诸多宝贵意见,刘杨、李振贤、吕健俊、孙冲四位学友也提供了许多启发,特致谢意。

[1] 2018年12月起实施的《中国共产党农村基层组织工作条例》第20条规定:“推广新时代‘枫桥经验’,推进乡村法治建设,提升乡村德治水平,建设平安乡村。”2019年3月,国务院总理李克强在第十三届全国人民代表大会第二次会议上做的《政府工作报告》指出:“推动社会治理重心向基层下移,推广促进社会和谐的‘枫桥经验’,构建城乡社区治理新格局。”最高人民法院院长周强在此次会议上所做的工作报告指出:“坚持创新发展新时代‘枫桥经验’,健全多元化纠纷解决机制。”最高人民检察院检察长张军在此次会议上所做的工作报告指出:“检察机关践行新时代‘枫桥经验’,重在化解矛盾、案结事了,不能止于程序结案。”

[2] 参见郭星华、任建通:“基层纠纷社会治理的探索——从‘枫桥经验’引发的思考”,《山东社会科学》2015年第1期,第65-69页;汪世荣、朱继萍:《人民调解的“枫桥经验”》,法律出版社2018年版。

[3] 参见吕德文:“枫桥经验:基于群众工作方法的检视”,《科学社会主义》2019年第1期,第64-71页;浙江省公安厅编:《浙江公安机关“枫桥经验”的创新发展》,群众出版社2008年版,第163-249页。

[4] 参见周长康、金伯中主编:《走向二十一世纪的“枫桥经验”:预防犯罪实证研究》,群众出版社2000年版。

[5] 参见范忠信、武乾、余钊飞等:《“枫桥经验”与法治型新农村建设》,中国法制出版社2013年版;汪世荣:“‘枫桥经验’视野下的基层社会治理制度供给研究”,《中国法学》2018年第6期,第5-22页。

[6] 参见姬艳涛、杨昌军:“社会组织在基层治理法治化中的功能及其实现——基于‘枫桥经验’的调查和思考”,《中国人民公安大学学报》(社会科学版)2018年第4期,第118-126页。

[7] 参见谌洪果:“‘枫桥经验’与中国特色的法治生成模式”,《法律科学》2009年第1期,第17-28页;李林:“推进新时代‘枫桥经验’的法治化”,《法学杂志》2019年第1期,第9-16页;李霞:“新时代‘枫桥经验’的新实践:充分发挥法治在基层社会治理中的作用”,《法学杂志》2019年第1期,第28-35页。

[8] 参见汪世荣主编:《枫桥经验:基层社会治理的实践》,法律出版社2008年版;卢芳霞:“‘枫桥经验’:成效、困惑与转型——基于社会管理现代化的分析视角”,《浙江社会科学》2013年第11期,第86-91页。

[9] 参见汪世荣、褚宸舸:《枫桥经验:基层社会治理体系和能力现代化实证研究》,法律出版社2018年版;褚宸舸:“基层社会治理的标准化研究——以‘枫桥经验’为例”,《法学杂志》2019年第1期,第17-27页。

[10] 参见陈柏峰:“中国法治社会的结构及其运行机制”,《中国社会科学》2019年第1期,第79页。

[11] 参见孙立平、王汉生、王思斌、林彬、杨善华:“改革以来中国社会结构的变迁”,《中国社会科学》1994年第2期,第47-49页。

[12] 顾培东将中国的社会矛盾划分为基础性社会矛盾和非基础性社会矛盾,其中所谓的“基础性社会矛盾”,是指“反映我国阶层及群体间主要对抗,对我国社会发展和社会稳定具有深层次影响的社会矛盾,如城乡矛盾、贫富矛盾、干群矛盾、民族矛盾等等”。参见顾培东:“能动司法若干问题研究”,《中国法学》2010年第4期,第19页。

[13] 在本课题研究的讨论中,课题负责人顾培东教授率先提炼出“枫桥经验”的本质,这里的分析和阐述是以此为基础。

[14] 美国政治学家查尔斯·林德布洛姆(Lindblom Charles Edward)将交换、权威和说服作为社会制度的基本构成要素以及社会控制的要素机制或基本方法。这一分析框架具有很大程度的普遍适用性,它涵盖了国家和社会治理的基本要素。参见[美]查尔斯·林德布洛姆:《政治与市场:世界的政治-经济制度》,王逸舟译,生活·读书·新知三联书店1995年版,第14-15页。在基层治理中对这三个方面要素的阐述,参见刘磊:“基层政权建设的演变及进路——以政-民关系为视角”,《中国法律评论》2018年第4期,第52-58页。

[15] 参见中共中央文献研究室编:《毛泽东年谱(1949-1976)》(第5卷),中央文献出版社2013年版,第207页。

[16] 中央文献研究室编:《毛泽东传:1893-1976》,中央文献出版社2010年版,第2293页。

[17] 参见薄一波:《若干重大决策与事件的回顾(修订本)》(下册),人民出版社1997年版,第1161页。

[18] 参见许根贤:《枫江红叶——枫桥经验产生和发展纪实》,群众出版社2004年版,第129-130页。

[19] 参见赵义:《枫桥经验:中国农村治理样板》,浙江人民出版社2008年版,第192-195页。

[20] 参见李泉:《治理思想的中国表达:政策、结构与话语演变》,中央编译出版社2014年版,第88-114页。

[21] “新时代枫桥经验”是在党的领导下,由枫桥等地人民创造和发展起来的化解矛盾、促进和谐、引领风尚、保障发展的一整套行之有效且具有典型意义和示范作用的基层社会治理方法,其基本元素包括党建统领、人民主体、‘三治’结合、共建共治共享、平安和谐等。”参见中国法学会“枫桥经验”理论总结和经验提升课题组:《“枫桥经验”的理论构建》,法律出版社2018年版,第17-18页。

[22] “‘枫桥经验’与当代中国基层构建”项目课题组成员李振贤博士对当前阶段“枫桥经验”的模式特征作出了系统阐述,参见李振贤:“‘枫桥经验’与当代中国基层治理模式”,《云南社会科学》2019年第2期,第47-54页。

[23] 参见冯仕政:“典型:一个政治社会学的研究”,《学海》2003年第3期,第124-128页。

[24] 习近平在批示中指出:“各级党委和政府要充分认识‘枫桥经验’的重大意义,发扬优良传统,适应时代要求,创新群众工作方法,善于运用法治思维和法治方式解决涉及群众切身利益的矛盾和问题,把‘枫桥经验’坚持好、发展好,把党的群众路线坚持好、贯彻好。”参见社论:“高扬旗帜坚持和发展‘枫桥经验’”,载《法制日报》2013年10月12日。

[25] 参见杨雪冬:“过去10年的中国地方政府改革——基于中国地方政府创新奖的评价”,《公共管理学报》2011年第1期,第82-83页。

[26] 1991年2月19日,中共中央、国务院发布《关于加强社会治安综合治理的决定》,提出“社会治安综合治理是中央总结历史经验提出的正确方针”,“是解决我国社会治安问题的根本出路。”同年3月2日,第七届全国人民代表大会常务委员会第十八次会议通过《关于加强社会治安综合治理的决定》,指出“加强社会治安综合治理,是坚持人民民主专政的一项重要工作,也是解决我国社会治安问题的根本途径。”3月21日,中央社会治安综合治理委员会成立。

[27] 参见王绍光、鄢一龙:《大智兴邦:中国如何制定五年规划》,中国人民大学出版社2015年版,第49-53页。

[28] 参见周光辉:“当代中国决策体制的形成与变革”,《中国社会科学》2011年第3期,第118页。

[29] 参见Sebastian Heilmann:“中国异乎常规的政策制定过程:不确定情况下反复试验”,《开放时代》2009年第7期,第41-48页。

[30] 参见周黎安:“中国地方官员的晋升锦标赛模式研究”,《经济研究》2007年第7期,第36-50页。

[31] 参见朱光磊:《当代中国政府过程》,天津人民出版社2008年版,第283页。

[32] 习近平于2003年专门就“枫桥经验”做出过批示。

[33] 参见习近平:“创新‘枫桥经验’ 维护社会稳定”,载《法制日报》2004年2月8日;习近平:“妥善化解社会矛盾 全力维护社会稳定”,《求是》2004年第3期,第20-21、54页;习近平:“加强基层基础工作 夯实社会和谐之基”,《求是》2006年第21期,第22-24页。

[34] 例如,诸暨市与西北政法大学、中南财经政法大学分别开展过合作,系统总结“枫桥经验”的发展过程和实践形态,形成了一些理论成果。相关成果,参见注8,汪世荣主编书;注释5,范忠信等书。

[35] 相关成果,参见中国法学会“枫桥经验”理论总结和经验提升课题组:《“枫桥经验”的理论构建》,法律出版社2018年版。

[36] 根据2018年6月份在诸暨市调研了解的数据,全市共有社会组织745家,其中社会团体293家、社会服务机构421家、基金会1家、中介组织30家;枫桥镇拥有镇级社会组织50家、村级社会组织173家,共223家。这些社会组织涉及调解维权、群防群治、公益慈善、文体娱乐等多个领域。

[37] 参见卢芳霞:“‘枫桥经验’50年辉煌成就”,《观察与思考》2013年第10期,第60-64页。

[38] 参见王浦劬、赖先进:“中国公共政策扩散的模式与机制分析”,《北京大学学报》(哲学社会科学版)2013年第6期,第21页。

[39] 参见李元珍:“典型治理:国家与社会的分离——基于领导联系点的分析”,《南京农业大学学报》(社会科学版)2015年第3期,第104页。

[40] 参见贺雪峰主编:《南北中国:中国农村区域差异研究》,社会科学文献出版社2017年版,第303-359页;贺雪峰:“论中国村庄结构的东部与中西部差异”,《学术月刊》2017年第6期,第111-119页。

[41] See C. Mantzavinos, Douglass C. North, and Syed Shariq, “Learning, Institutions, and Economic Performance”, Perspectives on Politics, Vol.2, No.1(2004), p.75.

[42] 参见王沪宁:“集分平衡:中央与地方的协同关系”,《复旦学报》1991年第2期,第27-28页。

[43] 参见周雪光:《中国国家治理的制度逻辑:一个组织学研究》,生活·读书·新知三联书店2017年版,第7-29页。

[44] 参见曹正汉:“中国上下分治的治理体制及其稳定机制”,《社会学研究》2011年第1期,第1-40页。

[45] 例如,四川省眉山市在多元纠纷解决机制改革方面的探索,形成了“眉山经验”;浙江宁海县实行的村务工作权力清单三十六条;广东清远市开展的村民自治、农村公共服务、党组织建设“三个重心下移”的村级组织建设。

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