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刘磊:精准扶贫的运行过程与“内卷化”困境——以湖北省W村的扶贫工作为例

[摘要] 以湖北省E市W村的精准扶贫为例,考察精准扶贫的运作过程及存在的困境。在精准扶贫中,“贫困村”“贫困户”的认定和识别存在很大偏误,没有准确把握当前农村贫困问题的主要问题,扶贫资源的配置和利用陷入“内卷化”困境。正确把握发展型扶贫与保障型扶贫之间的平衡点,是进一步推进精准扶贫工作中需要面对的重要问题。改进精准扶贫效果,需要从准确认识当前我国贫困问题的阶段性特征入手,以此为基础正确把握特定地区致贫的主要问题,重视完善个体性保障体系的治理机制和公共性保障体系的资源配置模式,提升精准扶贫的实际效果。

扶贫

引言

自上世纪八十年代中期起,我国开始实施扶贫开发战略,先后制定并实施《国家八七扶贫攻坚计划》(1994—2000年)、《中国农村扶贫开发纲要(2001—2010 年)》、《中国农村扶贫开发纲要(2011—2020年)》等减贫规划。经过约三十年的持续努力,我国在消灭贫困、增加群众生活福祉上取得举世公认的成就,实现了世界上最大规模的减贫。[1]党的十八大以来,中央高度重视扶贫工作。《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》提出:“农村贫困人口脱贫是全面建成小康社会最艰巨的任务。必须充分发挥政治优势和制度优势,坚决打赢脱贫攻坚战。实施精准扶贫、精准脱贫,因人因地施策,提高扶贫实效。”“精准扶贫”的提出是为了在扶贫攻坚阶段完善扶贫资金的瞄准机制,提升扶贫资金的使用效率。从1980年代中期开始扶贫开发以来,我国扶贫瞄准机制经历了以贫困县——贫困乡(镇)——贫困村——贫困户为基本瞄准单元的调整过程,不断下沉扶贫瞄准单元。为了提高扶贫资金项目对贫困人口的覆盖率,国家从2001年开始采取贫困村瞄准机制。国务院扶贫开发办公室和地方扶贫部门于2001年在全国确定了148131个重点村,分布在1861个县份,其中有82256个重点村分布在重点县,占到全国重点村总数55.6%。[2]此后,国家和地方政府又陆续认定了不同层级的“贫困村”。当前我国扶贫工作总体采取县级、村级以及贫困户相结合的方式实施扶贫瞄准机制,以县域作为扶贫资金的基本整合统筹单元,以贫困村、贫困户作为扶贫资金的主要使用主体。目前精准扶贫成为举国上下的重要中心工作,各级党委政府层层动员参与到精准扶贫工作中。在这样的背景下,调查研究农村精准扶贫的运行机制,发现其中存在的实践难题,对于推动精准扶贫工作的有效开展、提高扶贫实效具有现实意义。

既有研究对于精准扶贫的认识主要涉及以下一些方面。一是对精准扶贫战略的阐释。一些研究在全面建成小康社会的目标任务下分析了精准扶贫战略提出的背景特征、经济社会环境及主要工作方法,讨论精准扶贫的必要性和现实意义。[3]二是对精准扶贫运行机制的研究。例如有的考察了项目制的扶贫运作机制[4],有的研究了精准扶贫中的多维度瞄准机制[5]。三是对精准扶贫过程中出现的实践难题的讨论。有学者指出精准扶贫中面临贫困户参与不足、扶政策缺乏差异性和灵活性、扶贫工作遭遇上访困扰、扶贫资金有限、驻村扶贫工作队效果较差等困境。[6]上述研究从多方面对精准扶贫进行了讨论,但仍存在一些不足之处,突出地体现在这样两个方面:第一,对村庄内部精准扶贫的过程缺乏较为全面的经验性把握,没有细致梳理从识别到帮扶整个过程的实际操作样态。第二,对精准扶贫问题的认识总体上是基于发展式扶贫的思路,但是缺乏对当前农村普遍存在的家计模式、农村产业特征与贫困问题之间的关联进行分析。有些研究发现了精准扶贫中存在的一些实践困境,但是没有进一步以此为基础对发展式扶贫的思路做出反思。

本文所关注的问题是,实践中的“贫困村”是怎样产生、“贫困人口”是如何识别,具体村庄中面临的贫困问题有什么样的特征,当前扶贫的手段与实际存在的主要贫困问题之间是否契合,精准扶贫中存在怎样的实践困境。文章以正在湖北省E市某省级贫困村W村开展的整村推进精准扶贫工作为例,考察当前精准扶贫工作的运行机制,分析其中的实践难题。W村位于E市S乡,地处国家划定的连片特困地区武陵山区,平均海拔600米左右,最高处五望山海拔达1100米,国土面积20平方公里,耕地面积3002.82亩(其中,水田393亩,山田(即旱地)2609.82亩)。W村现有人口638户,2402人,其中劳动力1489人,人口自然增长率为3.5/‰,人口密度为120.2人/㎞²。全村以种植、养殖和劳务输出为主要收入,种植主要以玉米、土豆、红薯、油菜为主,少数种植水稻。

 

一、精准扶贫的识别过程与识别偏误

精准识别是各项扶贫措施得以开展的基础,对后续帮扶措施的实施会产生重要影响。精准识别工作要求“精准到村”和“精准到户”在贫困识别问题上,国家根据扶贫资金的整合情况,采取自上而下逐级分配指标的行政压力来推动。[7] 这种运作机制影响了贫困识别结果的精准度。

(一)“贫困户”的识别

1、“贫困户”的识别难题

在精准识别中,E市“以人均收入(2014年国家设定的家庭人均收入为2736元的贫困标准)为基本标准,综合考虑环境、住房、劳动力、生产资料、教育、健康等因素”进行整户识别,开展“建档立卡回头看”检查工作。为了推动精准识别、建档立卡,E市民政局出台农民家庭收入核算标准[8]。在信息不对称的情况下,工作人员在入户识别中面临识别标准的精确性与农户家庭收支状况的模糊性之间的矛盾,难以准确核算农民家庭。因此在识别过程中普遍存在农户虚报家庭收入水平的情况,入户识别主要是走过场。为了推动开展新一轮入户识别工作,E州曾于2015年10月份组建了两个工作专班对全州扶贫开发建档立卡数据质量进行核查。工作专班的一份报告指出这一问题带有普遍性:“本次核查发现,所到村虽然都走了程序,但手续不严谨,工作不细致,标准把握不准、不均衡。少数村仍然存在贫困户申请表空白、村民评议记录空白、贫困户公示公告空白、《扶贫手册》空白等现象。核查过程中,有近20%的村对建档立卡数据的真实性没有进行‘回头看’的核实工作。” [9]

2、“贫困户”的类别

按照E市精准扶贫政策的要求,建档立卡的贫困户被分为四种类型:一般贫困户、低保贫困户、低保户、五保户。其中,低保贫困户是指不是全部家庭成员都享有低保的情况,低保户是指全家所有成员都享有低保的情况。除了低保贫困户、低保户和五保户之外的贫困户均为一般贫困户。王家村2015年建档立卡贫困户有212户、645人,其中低保贫困户有28户(31人),低保户有40户(77人),五保户有8户(8人),一般贫困户有136户(529人)。

在实际操作中,低保享有者和五保户均被纳入贫困人口。截止2015年11月,W村低保总户数68户108人,五保户有8户8人,均是建档立卡的贫困户。但是如果严格按照收入标准,现有的低保评定结果中至少有50%的人并不符合政策文本设定的标准。[10]在安排帮扶措施时,村干部实际上并没有区分“低保户”与“低保贫困户”,而是将二者统称为“低保户”。按照精准扶贫方案,对于低保、五保享有者采取政府政策兜底的方式扶贫。除了低保、五保之外,一般贫困户的家庭情况相对好一些,之所以把这些家庭纳入贫困户,主要是为了达到“贫困户”指标以便于申报“贫困村”。

由此可见,W村目前在册的“贫困户”具有这样两个特点:第一,按照是否符合政策标准为依据,可将贫困户分为真贫困户和假贫困户,其中后者占到绝大部分比重。依据前面的数据可以估计,真的贫困户大约能占到20%,假的贫困户大约有80%。[11]第二,认定识别过程形式化。村干部主导“贫困户”建档立卡识别认定过程,普通村民的参与度低。

(二)识别过程和操作方法

1、目标替代:手段与目标的错位

国家针对“贫困县”“贫困乡”“贫困村”设置相应的项目资金。“贫困县(乡、村)”指标与项目资金分配紧密相关,能否争取到项目资源对地方主政者的政绩有直接影响。在行政指标的压力下,认定“贫困村”的工作出现了目标替代,手段与目标之间出现了错位,完成行政指标任务成为出发点,而不是准确识别和认定“贫困村”。

E市属于武陵片区的贫困县,“贫困乡”“贫困村”指标相对比较多,全市除城区中心镇之外,所有乡镇均为“贫困乡(镇)”,各个贫困乡(镇)至少有70-80%的村被认定为是“贫困村”。W村于2012年被认定为省级贫困村。按照当地2012年“贫困村”认定标准,贫困家庭人均年收入低于2230元,贫困人口占全村总人口的33%以上。上级政府向S乡下发“贫困村”评定工作的指标,要求在规定时间内完成申报工作。W村村委会当时申报“贫困村”主要有两点考虑:一是上级有这方面的工作指标任务,二是因为有些公共基础设施项目专门针对贫困村。前一种是自上而下的行政压力要求,后一种则是自下而上的村庄内部的内生压力,希望借此改善村庄公共基础设施条件。在这两种压力下,W村村干部申报了“贫困村”。

2、制作材料:操作过程的形式化

在行政压力的影响下,“贫困村”的申报和认定过程存在严重的形式化,识别环节是否“精准”并不是执行者真正重视的问题。

上级政府规定申报期限,为了在规定期限之内完成申报工作,村干部并没有入户专门调查并征求意见,而只是由几个村干部按照平时了解的情况,直接把一些家庭纳入到贫困户中。在当时地方政府并没有要求村委会公示贫困户名单,普通村民没有参与到认定过程中,绝大多数被认定为“贫困户”的农户都不知此事。申报“贫困村”的主要目的是为了便于申请公共基础设施建设项目,而不是为了解决每个“贫困户”的个体性问题。因此,村干部担心公示名单会引发一些新的问题,部分被认定为“贫困户”的人会借此向村委会和政府“要资源”。按照当时的“贫困村”认定标准,W村实际上最多只有15%的人口符合条件。为了达到贫困人口占全村总人口的33%以上的要求,村干部采取纸面上“做作业”的方式,[12]通过制作材料把实际上不符合贫困人口标准的许多家庭也纳入进“贫困户”行列。

在2012年被认定为“贫困村”后,W村建档立卡的贫困户有245户,共计786人。这一数据一直延续到2014年。根据脱贫工作要求,2014年全年减贫数量为33户141人,但是在2015年精准扶贫成为中心工作之前,扶贫工作并没有引起各级政府重视,多是在走过场。例如2014年脱贫工作实际上是由村干部通过“做作业”的方式在账面上完成,选择“贫困户”中条件比较好的33户先“脱贫”,整个脱贫过程并没有告知“贫困户”。

从W村个案来看,精准识别过程存在明显偏误,W村并不是达到政策设定标准的“贫困村”,而是在行政压力和项目引导双重逻辑下被制造出的“贫困村”。

 

二、精准扶贫中贫困问题的类型

精准扶贫的脱贫标准中区分了“贫困户的脱贫标准”和“贫困村的脱贫标准”,据此可以将W村贫困人口的“致贫原因”和“贫困状况”区分为个体性贫困问题和公共性贫困问题。

(一)个体性贫困

个体性贫困是指建档立卡中各个贫困户分别面临贫困问题。个体性贫困的表现形式比较多,致贫原因多样化。例如按照W村建档立卡名册的统计大致存在这样几种主要的贫困状态和致贫原因:因缺技术致贫(20户,占9.4%),因缺资金致贫(15户,占7.1%),因重大疾病致贫(50户,占23.6%),因精神病致贫(4户,占1.9%),因痴呆致贫(7户,占3.3%),因残致贫(15户,占7.1%),因劳动力少致贫(101户,占47.6%)。在这些情形中,因重大疾病致贫、因精神病致贫、因痴呆致贫、因残致贫共计76户(共计占35.8%),与低保、五保家庭全部重合;因缺技术致贫、因缺资金致贫、因劳动力少致贫共计136户(共计占64.2%)。

在个体性贫困中,需要区分真贫困户面临的个体性贫困(以下简称“个体性贫困I”)、假的贫困户面临的个体性贫困(以下简称“个体性贫困II”)。在W村,面临个体性贫困I问题的均为低保户、五保户;建档立卡信息中,一般贫困户以及部分低保户面临的是个体性贫困II,其中绝大多数家庭的致贫原因是由村干部在台账信息中编造的,实际上这些家庭并无重大疾病或者伤残,家庭收入状况一般处于中等或者接近中等水平。

个体性贫困I反映出的主要是完善基本社会保障、确保基本生存的问题。这些家庭因为重大疾病、伤残等原因,长期性或者阶段性地陷入生活困境中。这些贫困人口的自我发展能力非常有限,家庭和个人的基本生活和生产能力存在严重缺陷,尤其缺乏参与市场从事劳动的能力。开发型扶贫对这些贫困户的边际效益几乎为零,政府兜底救助是帮助其走出生活困境的重要途径。[13]

政策制定者认为除了低保、五保等贫困人口之外,建档立卡中的其他“贫困家庭”面临的主要问题是发展条件不足,需要在这个方面进行帮扶。但是在W村的村干部看来:“农民如何致富问题可能并不是那么突出。有劳动能力的青壮年基本上都会想法设法通过各种方式打工赚钱,这也不需要干部去为他们想,他们自己会想主意。”在W村,除了少数鳏寡孤独和因病因残的低保户、五保户缺乏劳动力外出务工而只能依靠务农收入之外,绝大多数农户的主要收入来源来自于在附近务工或者是在外地务工。有劳动能力的青壮年都会外出打工,留在村庄里的至少80%以上都是中年妇女或者是60岁以上的老年人,这些人要么是需要在家照顾家庭而不能外出务工,要么是已无充足的劳动能力外出务工。以代际分工为基础的半工半耕的家计模式,[14]一般来说足以保障家庭人均收入高于贫困线标准。

(二)公共性贫困

公共性贫困不是一家一户分别面临的贫困问题,而是整个村庄所有人都面临的贫困问题。这主要体现在村庄公共基础设施和村庄整体产业发展这两个方面。这两类问题都具有公共性,不是一家一户单独面对和解决的问题。前一方面主要关系到如何改善农村基本生产生活条件,后一方面主要是农民是否有可能以及如何从村庄的产业结构中增收致富。

W村的村庄公共基础设施落后,影响到村民的生产生活状况的改善。第一,水资源严重不足。全村基本没有农田水利设施,80%以上的农户无安全饮用水源,主要依靠储存雨水保证生活用水。第二,电力供应不足。全村近20平方公里仅有50KV变压器8台,其中1台变压器需要覆盖周围3.5平方公里100多户的用电,但是用电高峰仅有160KV左右的电压,电压不稳定,无法满足生产生活的基本需要。第三,道路建设滞后。目前仅有村委会到S乡集镇的5.5公里村级公路已硬化,其他村级公路尚未硬化,通组道路均为机耕路,给村民出行和运输带来很大不便。第四,网络信息不畅。全村没有光纤接入,村委会尚未实现网络化办公,没有一户购买并使用电脑。

除此之外,按照E市的精准扶贫方案,需要解决的公共性贫困问题还包括这样几个方面:有村级便民服务中心、卫生室、群众活动场所,村容村貌整洁美观,农村生活生产污染治理到位,全村无因贫困原因辍学现象发生,为有意愿者提供劳动技能培训,村级班子战斗力强,村规民约健全完善,村集体经济收入达到5万元以上。[15]目前W村已有一栋两层村委会办公楼,村卫生室设于办公楼之内;办公楼内设有图书室,不过很少有村民来使用;全村没有因贫辍学的现象。村委会附近的生活垃圾由乡镇城建办安排保洁公司清理托运之外,绝大多数家庭的生活生产垃圾没有实现有效治理;劳动技能培训尚未开展过;村集体没有集体经济收入。

关于农业产业结构,W村的整村推进扶贫规划指出该村产业结构上的问题:“农村经济结构单一,农业生产效率低下,农民增收渠道狭窄,全村没有形成经济效益较好的产业链条,农业结构不合理,粮食种植比例大,单纯的种植业抗风险能力弱,增收难度大。群众文化素质不高,产业发展意识不强,劳动力技能低,对先进科技知识的认识不高,接受能力不强,从而导致农村产业结构调整难,经济发展步伐慢,而传统种养业的经济效益日益下滑,使得农民增收困难。”[16]为了促进农业产业结构调整,在精准扶贫工作开展之前W村于2013年引进了一个工业辣椒合作社,有60户参与,种植了70多亩辣椒。但是辣椒种植合作社在收购、销售上存在风险,在带动村民致富上发挥的作用非常有限,农户继续参与种植辣椒的积极性不高,有至少一半的农户打算退社。

 

三、精准扶贫中的扶贫资源配置

湖北省政府建立了“以县为主体、省级支持配合,以财政资金为主体、引导金融和社会资金参与”的贫困县资金整合机制——“统筹资金的主要权力在县级。充分赋予县级政府统一负责、统一部署、统筹使用资金的权力。县级政府可根据扶贫开发工作实际需要,按照规划调整和改变项目资金用途,报相关主管部门备案,省市所有相关部门须积极支持配合”。[17]但是在扶贫资源的配置上,W村的个案表明存在着扶贫资源配置错位、扶贫资源配置不足、资源利用效率低的问题。

(一)针对个体性贫困问题的资源配置

针对个体性贫困问题,当地党委政府采取了结对帮扶的工作措施,组织和动员多方主体参与结对帮扶。在E市,结对帮扶具体分为这样几种类型:专业合作社带动帮扶、亲戚邻里相互帮扶、富户大户引导帮扶、企业个人参与帮扶、本村在外创业人士认领帮扶、救助机构定向帮扶、党员干部结对帮扶、落实政策兜底帮扶。按照2015年9月份的工作方案,W村具体落实结对帮扶措施。

但是这样的结对帮扶方案在可操作性上存在欠缺。这个方案中对村里专业合作社、养殖场的帮扶安排实际上只是村干部做的账面材料,并没有告知这些合作社和养殖场。从我们对村里合作社、养殖场了解的情况来看,他们本身的经营效益很有限,难以有能力承担起带动帮扶的作用。因而在2015年12月初的结对帮扶方案中,村委会决定把专业合作社和养殖场的结对帮扶任务全部取消,放入党员干部结对帮扶中,把帮扶任务分配到各个帮扶单位。这样一来W村个体性贫困的结对帮扶措施实际上只有两种,一种是党员干部结对帮扶,另一种是政策兜底帮扶。

不同单位的帮扶能力和帮扶方式并不一样,各单位会按照自身能够提供的资金和方式提供帮扶。但是各个单位提供的帮扶举措却存在与农户需求难以对接的问题,农户的参与积极性不高。例如市畜牧局在W村有40户结对帮扶对象,制定实施了扶持养殖业的帮扶奖励政策。[18]但是W村在册贫困户中许多已经养鸡,主要是用于自己食用而很少出售;有些农户已经养了羊,不愿意再花钱买母羊,没有养羊的农户基本上也不太愿意花时间精力饲养;约30%左右的农户还养牛,但并不是母牛,而主要是为了耕田,以几家共养为主要模式。

W村全村2015年计划减贫数量为84户250人;2016年全年计划减贫数量为128户395人,届时将实现整村全部脱贫。在W村建档立卡的212户贫困户中,政府政策兜底的贫困户全部被列入2016年的任务,其余的一般贫困户的脱贫任务由几个帮扶单位分解承担在2015年和2016年两个年度内完成。由于党员干部结对帮扶的实施难度比较大,因此2015年脱贫名单是由村干部把建档立卡中家庭条件比较好的先列出来,分到各个单位的结对帮扶任务中。一些单位难以提供较多的扶贫资源,只好采取“做工作”的方法,[19]想方设法与结对农户“处好关系”,应对本年度的脱贫任务考核要求,其目的是要促使农户在脱贫任务完成表上签字。如W村支书所言:“这些家庭实际上也并不算困难,结对扶贫的各单位人员要想完成这一年的脱贫任务,主要是要与这些农户处好关系,过年过节的时候买点一两百元的东西去问问帮扶对象。吃了人家的嘴软,拿了人家的手短。” 可见参与扶贫的单位的目标与精准扶贫政策设置的政策目标之间出现错位,扶贫单位不是为了帮扶农户“脱贫”,而是为了从精准扶贫任务中“脱身”。

(二)针对公共性贫困问题的资源配置

精准扶贫中针对公共性贫困问题的资源配置主要有两个方面,一是对村庄公共基础设施建设的资源投入,二是对村庄产业发展的资源投入。

第一,公共基础设施建设存在项目资源配置不足的问题。W村申请“贫困村”主要是为了争取针对“贫困村”的基础设施项目。但是从2012年到2015年正式推进精准扶贫为止,W村并未因为有了“贫困村”这顶帽子就争取到任何公共基础设施建设项目资金。在2015年和2016年的整村脱贫规划中,供应自来水、硬化道路、增加变压器、联结网络这几个方面的公共基础设施建设需要上千万的资金投入,资金缺口非常大。例如W村已获批并且列入2015年度脱贫工作任务的5公里主干道硬化项目由于项目资金未到位,到2015年12月尚未实施。项目资源配置不足受到乡镇项目资源存量和项目资源分配逻辑的影响。在项目资源的获取和分配中,乡镇党委政府一方面要向上级政府和各职能部门争取项目资金,另一方面要在本辖区范围内分配项目资金。争取到项目资金是分配项目的前提,也是乡镇主要领导工作能力的重要方面。在项目资金的分配上,乡镇党委政府并不是依据普遍主义的逻辑在各个村之间平衡配置,以至于村与村之间在项目资金的配置上很不均衡。在S乡有两类村庄属于“重点区域”:一是高山的烟区村庄,因为烟叶税收是当地主要的地税来源;二是低山区域中领导挂点的村庄。例如L村是省委书记的挂点村,同时也是E市、S乡主要领导的挂点村,近几年上千万的项目资金都投到了L村。

第二,村庄整体产业发展中存在项目资源投入错位和资源耗散问题。S乡政府在W村推动实施了四项产业发展项目:核桃500亩(总投资额49.5万)、枣子200亩(总投资额19.8万)、柑橘400亩(总投资额39.6万)、柚子400亩(总投资额39.6万)。在具体实施中,树苗钱全部由政府出,农户不需要花钱,但是农户积极性并不高。地方政府因为扶贫工作需要推动实施产业发展项目,但是考虑到经济作物有很高的市场风险,地方政府又不希望这些经济作物的种植形成规模。因此,在推行这些种植项目的过程中,当地政府并没有积极扩展市场渠道,也没有强制要求农户种植,而是由村干部找关系好的亲戚朋友“做工作”,请这些农户“帮忙”种植,从而让这些项目得以实施。着眼于调整产业结构的项目资金在具体实施中很难发挥推动农民致富的效果,与农民实际所需之间存在配置错位的问题,大量项目资金在投入和使用过程中被耗散,资金使用效率低。

 

四、精准扶贫的“内卷化”困境及其改进

(一)精准扶贫“内卷化”的形成

农业税费改革之后,农村集体经济日益薄弱,在许多地方已经瓦解,绝大多数农村的建设和发展主要依靠外部资源输入。在大量外部资源注入的背景下,如何高效配置和使用资源成为重要问题。目前精准扶贫成为举国上下的重要中心工作,国家以政治动员的方式调动了体制内外大量的资源投入到精准扶贫中。本文的个案表明,精准扶贫中出现了“内卷化”的问题,[20]大量资源的利用效率低,存在资源配置不足、错位和耗散的问题,离扶贫“精准”的目标之间有很大偏差。

首先,针对个体性贫困的精准扶贫存在“内卷化”。除了对低保户、五保户采取政策兜底之外,其他的结对帮扶方式中均存在严重的扶贫资源配置错位和配置耗散的问题。精准识别环节并没有真正做到识别精准,大量不符合标准的农户被识别为“贫困户”。精准识别环节出现严重偏差,原因在于以自上而下行政压力推动“贫困村”“贫困乡”申请和评定。尽管有关精准识别的政策文件要求务必做到识别精准,但是农民的家庭收入状况难以准确衡量。一些实际贫困人口没有达到相应比例的村庄、乡镇,通过制作台账的方式完成“贫困村”“贫困乡”的申报和评定。

其次,针对公共性贫困的精准扶贫存在“内卷化”。项目资源的分配遵循的是特殊主义而非普遍主义的逻辑,难以均衡配置公共资源。[21]容易成为“典型”、基础条件比较好的重点村庄获得非常多的项目资源,公共基础设施条件在短时间内得到很大改善,但是许多一般条件的村庄以及基础条件比较差的村庄,在项目资源的分配中处于劣势。[22]随着精准扶贫的政治压力增大,地方政府项目资源配置开始根据每个阶段划分的脱贫计划向特定阶段有整村脱贫任务的村庄倾斜,但是受制于有限的财政能力,面临着资源供给不足和难以有效整合的困境。在精准扶贫的项目资源分配中,旨在调整贫困村产业结构的项目资金所占比重过高,但是相关项目资源并没有真正发挥带动农民调整产业、增收致富的功效。农村产业调整和经济发展受到自然环境、地域特征、市场条件等多方面因素影响,以行政逻辑代替市场逻辑,农业产业结构往往难以调整成功。

“精准扶贫内卷化”表明,国家对扶贫投入了大量资源,动员了政府体制内外多方面主体参与其中,但是巨大的资源投入和强力的政治动员却面临资源使用效率低的问题。前一方面体现的是资源投入环节的问题,后一方面体现的是资源使用环节的问题,二者共同构成“内卷化”困境。从扶贫资源的投入和使用看,W村扶贫个案体现出的主要问题是:第一,对贫困人口的基数评估和统计存在很大偏差,存在大量并不符合标准的“贫困户”。第二,推动农户致富的扶贫思路不利于扶贫资源精准利用,难以契合当前农村普遍存在的家计模式和产业结构特征。第三,公共基础设施建设的项目资源分配,面临着项目制的特殊主义逻辑与许多村庄存在的普遍性需求之间的张力,项目资源配置方式亟需改进。

(二)精准扶贫的改进:完善保障型扶贫

当前推行扶贫工作需要准确判断扶贫工作面对的主要问题,在此基础上探寻有助于解决当前扶贫工作面临问题的方式。从1980年代至今30多年的扶贫经历了不同的阶段,不同阶段的扶贫工作所要面对的主要问题以及扶贫举措会有差异。从宏观上看,中国农村贫困的性质已发生重要转变:贫困的分布由区域性、整体性贫困逐渐过渡到个体性贫困,贫困人口的构成以边缘人口为主要组成部分。[23]从微观上看,W村的精准扶贫个案呈现的扶贫难题是这一宏观层面变化的佐证。村庄里真正的贫困人口实际上是以鳏寡孤独病残为主的边缘群体,这些群体在劳动能力和市场适应能力上都存在严重残缺,难以通过产业发展来实现脱贫致富。就全国来看,W村精准扶贫个案中的“内卷化”困境带有很大程度的普遍性。“贫困乡”“贫困村”“贫困户”的认定主要依靠自上而下的行政压力和行政在指标,而非真正结合实际存在的贫困状况,近年来许多地方不断出现为“戴贫困帽子、过富裕日子”而修改地方经济社会数据的现象。

总体来看,我国扶贫工作经历了由整体性的发展型扶贫到区域性的发展型扶贫的转变,目前则主要处于保障型扶贫阶段。保障型扶贫体现在两个主要方面,一是公共性保障,即农村公共服务和公共基础设施建设;二是个体性保障,即完善针对处于贫困状况的农户的基本生活保障体系。当前精准扶贫实践中出现“内卷化”困境,根源在于对我国贫困问题的阶段性特征的把握存在偏差,以发展型扶贫的方式来应对保障型扶贫的问题,采取的方式和所要解决的主要问题之间存在错位。克服精准扶贫实践中的“内卷化”困境,需要着眼于总体上处于保障型扶贫的阶段性特征,以此为基础从公共性保障和个体性保障两个方面设置扶贫举措,完善农村保障体系建设,改进和提高农村公共服务层次、公共基础设施条件以及社会保障水平。

具体来说可以从这样一些方面着手。就个体性保障而言,一方面需要国家从财政资源上予以保障,完善社会保障体系的覆盖面和保障层次;另一方面需要完善农村社会保障体系具体实施过程的治理机制,防止国家投入的社会保障资源耗散在乡村治理过程中。其中,特别要注意完善农村低保的保障水平和治理机制,[24]以有效发挥政策兜底的重要功能。[25]在村庄治理层面,健全的治理机制有助于保证将个体性保障资源分配到生活困难的农户,防止因不正当因素的影响出现分配秩序背离扶贫政策目标的问题。就公共性保障而言,需要准确把握农村中存在的公共性贫困问题的特征,调整过于强调产业扶贫的资源供给模式,更加重视以农村公共基础设施和基础服务为主要内容的资源供给,集中有效地利用国家惠农资金。

 

五、结语

从纵向历史过程来看,“整体性的发展型扶贫”——“区域性的发展型扶贫”——“保障型扶贫”这三个阶段的划分大致成立。不过中国是一个政治经济发展不平衡的大国,许多历时性问题需要共时性解决,具体到不同地区,扶贫问题所处的阶段和类型可能有所差别。现在总体上进入保障型扶贫阶段,但是由于各地发展不平衡,区域性发展型扶贫在有些地区可能依然是重要的问题。因此,具体扶贫实践需要结合各地发展程度的差异,在准确认识和判断当地扶贫主要问题和类型特征的基础上,找到与之适应的应对方式。[26]

《中国农村扶贫开发纲要(2011-2020年)》指出,当前阶段的扶贫工作的总要求是:“坚持开发式扶贫方针,实行扶贫开发和农村最低生活保障制度有效衔接。把扶贫开发作为脱贫致富的主要途径,鼓励和帮助有劳动能力的扶贫对象通过自身努力摆脱贫困;把社会保障作为解决温饱问题的基本手段,逐步完善社会保障体系。”一方面国家注意到扶贫开发和保障制度这两个方面的工作,另一方面也强调基本的框架和定位依然是发展型扶贫,希望通过进一步开发来解决当前以及今后的农村贫困问题。这是针对全国扶贫工作做出的整体布局,需要各地结合当地贫困问题的具体情况,把握特定条件下扶贫工作面对的主要问题,在开发式扶贫和保障式扶贫之间寻求恰当的结合点。如何准确认识各地贫困问题的阶段性特征,这会是精准扶贫工作中需要面对和解决的重要问题。

[1] 采用中国标准(1986年为人均年收入低于206元,2010年为1274元),1978-2010年间中国累计减少了2.5亿贫困人口;参考国际扶贫标准,中国共减少了6.6亿贫困人口。全球贫困人口数量减少的成就93.3%来自中国。参见澎湃新闻网:《扶贫转向》,http://www.thepaper.cn/newsDetail_forward_1271664,2014年10月17日。

[2] 刘坚主编:《新阶段扶贫开发的探索与实践》,中国财政经济出版社2005年版。

[3] 左停:《精准扶贫战略的多层面解读》,《国家治理》2015年第36期;李小云:《新时期农村贫困问题及其治理》,《国家治理》2015年第38期;汪三贵、郭子豪:《论中国的精准扶贫》,《贵州社会科学》2015年第5期。

[4] 李博:《项目制扶贫的运作逻辑与地方性实践——以精准扶贫视角看A县竞争性扶贫项目》,《北京社会科学》2016年第3期。

[5] 吴雄周、丁建军:《精准扶贫:单维瞄准向多维瞄准的嬗变——兼析湘西州十八洞村扶贫调查》,《湖南社会科学》2015年第6 期。

[6] 葛志军、邢成举:《精准扶贫:内涵、实践困境及其原因阐释——基于宁夏银川两个村庄的调查》,《贵州社会科学》2015年第5期。

[7] 李小云、唐丽霞、许汉泽:《论我国的扶贫治理:基于扶贫资源瞄准和传递的分析》,《吉林大学社会科学学报》2015年第4期。

[8]其中详细规定了主要农产品的净收入区间、务工收入的基本标准(按照湖北省最低工资标准每人900元/月)、手工业收入的工资标准(木匠、漆匠、泥瓦匠等有一技之长的手艺人,按日收入为120-150元/人,工作日按照离家外出天数的50%计算)、临时工收入标准(在家务农,每月有一段时间在外做工的人为临时工。按照实际务工天数计算,标准为日收入60-80元/人)。参见《E市民政局关于印发农村居民家庭经济收入核定标准的通知》(2015年3月9日)。

[9] 《关于对全州扶贫开发建档立卡数据质量核查的情况报告》(2015年10月29日)。

[10] 这个做法比较普遍。S乡的统计数据显示,全乡低保总户数793户、1417人,纳入建档立卡贫困户的有729户、1315人,以以户为单位,纳入率为91.9%;五保户136户、138人,纳入建档立卡贫困户的有128户、130人,以户为单位,纳入率为94.1%。

[11] 在本文的估算中,把五保户全部算为符合政策条件的贫困户,把低保户中50%的算为符合政策条件的贫困户。

[12] 欧阳静:《“做作业”与事件性治理:乡镇的“综合治理”逻辑》,《华中科技大学学报(社会科学版)》2010年第6期。

[13]徐月宾、刘凤芹、张秀兰:《中国农村反贫困政策的反思——从社会救助向社会保护转变》,《中国社会科学》2007年第3期。

[14] 贺雪峰:《城市化的中国道路》,东方出版社2014年版,第108~109页。

[15] 《关于印发<E市贫困户、贫困村脱贫摘帽验收标准>的通知》(E市扶组发〔2015〕18号)。

[16]《湖北省E市S乡W村整村推进扶贫规划(2015-2016年)》(S乡人民政府 2014年10月28日)

[17] 《省人民政府办公厅关于创新建立贫困县资金整合机制实施精准扶贫的意见》(鄂政发[2015]63号)。

[18] “每户饲养林下鸡100只以上(含100只),250只以下(不含250只),按照每只6元的标准给予奖励;饲养250只以上(含250只)的,每户奖励1500元。每购买1头能繁母猪,每户奖励1000元;购买2头及以上,每户奖励2000元。购买1头能繁母牛,每户奖励2000元;购买2头及以上的能繁母牛的,每户奖励6000元。一次性购买能繁母羊10只以上(含10只),20只以下(不含20只)的,按照每只300元给予奖励;买20只以上(含20只),每户奖励6000元。以上奖励政策,贫困户只能享受一个项目的奖补政策。”参见《E市畜牧兽医局精准扶贫实施方案》。

[19] 易江波:《“做工作”:基层政法的一个本土术语》,《法律和社会科学》第13卷第2辑。

[20] “内卷化”一词由人类学家戈登维泽(Alexander Goldenweiser)提出,用于描述文化艺术在达到特定结构特征后呈现固化形态,难以产生新的创造,而是代之以在形式上的不断精细化。此后格尔茨、黄宗智、杜赞奇等分别将这一概念引入到研究中。在乡村治理研究中,有学者指出乡村治理内卷化的问题,认为取消农业税后,在项目资源输入的背景下出现了地方政府与地方势力结盟的新结构,这个结构吸取大部分自上而下输入农村的资源,侵蚀乡村社会公共利益,导致乡村治理内卷化。参见刘世定、邱泽奇:《“内卷化”概念辨析》,《社会学研究》2004年第5期;[美]黄宗智:《华北小农经济与社会变迁》,中华书局2000年版;[美]杜赞奇:《文化、权力与国家》,王福明译,江苏人民出版社2003年版;贺雪峰:《论乡村治理内卷化——以河南省 K 镇调查为例》,《开放时代》2011年第2期;陈柏峰:《乡村江湖:两湖平原“混混”研究》,中国政法大学出版社2011年版。

[21] 李祖佩:《项目下乡、乡镇政府“自利”与基层治理困境——基于某国家级贫困县的涉农项目运作的实证分析》,《南京农业大学学报(社会科学版)》2014年第5期。

[22] 李元珍:《典型治理:国家与社会的分离——基于领导联系点的分析》,《南京农业大学学报(社会科学版)》2015年第3期。

[23] 都阳、蔡昉:《中国农村贫困性质的变化与扶贫战略调整》,《中国农村观察》2005年第5期。

[24] 刘磊:《基层社会政策执行偏离的机制及其解释——以农村低保政策执行为例》,《湖北社会科学》2016年第8期。

[25] 国家扶贫办主任刘永福近日表示:“这一次7000多万贫困人口,要做到全部如期脱贫,不留锅底,最后如果通过扶贫的措施不能全部脱贫,也要通过低保的措施兜底。” 参见《扶贫办:2020年贫困人口若不能全部脱贫 低保兜底》,人民网:http://finance.people.com.cn/GB/n1/2015/1215/c1004-27931029.html。

[26] 贺东航、牛宗岭:《精准扶贫成效的区域比较研究》,《中共福建省委党校学报》2015年第11期。

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