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刘法杞 陈柏峰:技术平台对科层体制的重塑及其治理效应

[摘要] 在治理现代化进程中,基层治理对技术平台的建立有着迫切需求。技术平台的设立和运转依托科层体制,其运行过程就是科层组织对技术平台的控制过程。技术平台的运行,革除了科层体制的弊端,使科层体制得到了加强,使其运行更加畅通。基层治理因此呈现出以科层体制为基础,以信息技术为关联的治理模式。技术平台的运用及其对科层体制的重塑,带来了积极的治理效益,促进了基层治理法治化及其规则的普及,巩固了科层体制的权威地位。

 

十九大报告明确指出,要增强依法执政本领,善于运用互联网技术和信息化手段开展工作;《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》提出“加强、优化、转变政府科技管理和服务职能,完善科技创新制度和组织体系”。同时,国家在市场化经营、法治建设、行政治理等方面均面临着向规范化和技术化方向转变的压力。[1]这为学术界对技术治理的讨论创造了良好的契机。

目前,学术界讨论的技术治理分为两种类型:一是组织管理体制的技术化、权力的技术化,包括项目治理、依法行政、程序主义在内的技术治理方式,旨在限制与规范乡村组织的权力运作;[2]二是科学技术在基层治理中的运用,如互联网技术、技术设备、技术软件、技术程序等。[3]笔者在本文中所讨论的技术平台是后一种类型。

关于技术与组织的关系,学术界从公共行政学、政治经济学和组织社会学的角度均进行过大量研究。在理论建构层面,较有影响的论断是“技术决定论”和“技术的社会建构论”。“技术决定论”侧重于研究技术对组织结构的影响,技术种类和组织结构一一对应,符合技术要求的组织结构能够获得更大的效益;“社会建构论”认为,社会因素对技术具有同等重要的影响,组织设立了技术系统,并赋予技术系统以组织意义。[4]这两种理论拓宽了对技术的理解,关注了技术的抽象特征。但将技术和社会作为一种唯一的绝对性的思考因素,就难以分析技术和组织之间的互动。更多研究者秉持“技术与组织的互构论”,从技术与组织互动角度出发,描绘技术与组织在制度形成和社会发展中的互动关系,认为既要考察技术本身的实践性特征,也要考察技术应用对组织结构的影响。[5]“互构论”在实践中具有更灵活的解释维度和更强的解释力。

基于基层治理的功能性需求,技术平台融入科层体制,进而影响基层治理的全过程。技术平台重塑了一套规则体系,以促进基层治理向规范化、法治化、长效化的转变。文中所采用的案例均来自2018年笔者在苏南H镇的访谈记录和调研资料。

 

一、基层治理对技术平台的需求

基层治理是社会治理的重要组成部分,也是社会治理的薄弱环节,具体表现在以下四个方面:一是基层治理的治理区域碎片化、分散化,管理范围大;二是基层乡村社会的血缘关系和地缘色彩浓厚[6],使基层政权难以对基层治理行为进行监管和规范;三是基层社会具有多元性的特点,不能采用“一刀切”的管理方式;四是基层政权和普通民众之间缺乏有效的信息沟通机制,使基层治理难以进行科学决策。从总体来看,基层政府有限的治理能力与多元化的治理需求之间存在着矛盾,导致基层治理面临诸多困境,如治理行为不规范、治理覆盖范围有限,缺乏自下而上的信息反馈机制和信息化管理手段。因此,基层治理急需技术平台的支持,具体体现在以下几个方面。

第一,治理规范化需求。受地方性因素的影响,基层治理事务较为复杂,难以规范、统一和监控。技术平台通过执行标准化操作规则,使政府的工作流程更加标准化、规范化,减少了地方性因素和人际关系对基层治理的影响。

第二,信息传递需求。基层政府作为直接接触民众的最低一层职能机构,具有了解民众需求、吸收民众反馈信息的天然优势。因此,打通自下而上的沟通渠道是基层治理最重要的方面。民众利用技术平台可以将民众的诉求和地区的基本情况逐级上传,发挥积极的监督作用。政府在搜集信息的基础上,综合地区经济、社会情况作出科学合理的决策,从而提供更加合适的公共服务。

第三,监管需求。从政府组织的监督来看,受科层制自身的权力限制,上级对下级进行有效的监管面临诸多困难。技术平台可以淡化上下级政府间的物理距离,打破科层组织的地域空间限制。上下级政府之间共处同一平台,通过自下而上的信息查询和反馈,使上级政府对下级政府的监控达到即时、高效。

第四,数据统计和数据决策需求。当前基层治理的运行模式属于事后管理,无法做到风险预估。技术平台运用数据统计技术将具体的社会情境转化为信息和数据。[7]通过对信息和数据进行梳理、分析,可以发现基层治理中潜在的危险因素,进而对隐患作出预警,将矛盾化解在萌芽状态。

第五,统一协调需求。基层治理所面临的治理问题越来越具有综合性,对治理问题的化解需要多部门的配合,但是部门之间存在着组织沟通壁垒。要想打破组织沟通的壁垒,需要通过技术平台所设定的规则体系来突破部门与部门之间的界限,以协调政府各个部门的行动。

 

二、技术平台的运行机理

技术平台不能仅从信息技术角度进行分析,而应关注它在实际运行过程中被嵌入了怎样的制度“思维”和组织“印记”。技术平台在设立之初就有科层体制的影子,其运行过程就是科层组织对技术平台的控制过程,这种控制是通过满足一系列技术标准和规则来实现的。

(一)技术平台的运行过程

苏南H镇综合治理平台是治理现代化浪潮下的产物。研究苏南H镇综合治理平台对于了解江苏省综合治理体系的发展脉络具有重要意义,其运行经验可以为我国基层治理改革提供借鉴。

苏南H镇综合治理平台的建立,经历了从区域性建立到普遍推广的发展过程。第一步,建立乡镇综合管理平台。H镇城市综合管理办公室与当地电信集团有限公司合作,出资建立了H镇信息处理中心,开发了电脑和手机客户端,辅助建立了微信群和综合巡查制度。第二步,建立从乡镇到区、市的省级综合治理平台,平台的覆盖范围从城市综合管理扩展到综合治理,配套建立了举报、投诉系统。综合治理平台的运行过程主要分为三个阶段:首先,治理问题录入阶段。治理问题来源有两种渠道,一种是民众通过电话、网络、传真等方式将问题上传到平台;另一种是上级综合治理部门在巡查中发现问题。其次,分类解决问题阶段。技术平台根据问题的种类进行分类处理,咨询类问题由工作人员即时作出解释,投诉、举报和建议类问题则分配到对应区域的工作组限期解决。再次,回访调查阶段(具体流程见图1)。综合治理平台根据治理需求制订了技术标准和建立了规则体系,对工作人员和治理事务进行管理和控制。下面以一个投诉类的工单为例分析具体事务的办理过程。

工单诉求内容:村民徐某反映,在租赁开发区H镇农贸市场2楼经营的过程中,因屋顶渗水,导致租户迟迟无法正常营业,损失严重。徐某来电要求相关部门尽快拿出解决方案。

诉求类别:市场管理类别的纠纷

业务类别:投诉类

下单时间:2018-07-30 15:05

过期时间:2018-08-13 23:59:59

分派的主办单位:开发区H镇一级

领导批示:请资产办会同建管所,实地查看后提出解决方案,并报书记、主任(2018-08-01)。

承办单位处理结果:现场查看之后,由建管所督促修缮农贸市场屋面,保证租户的正常营业活动。并由资产办对租户无法营业期间的租金损失进行赔偿。

从工单的处理情况可以看出,这一案例首先由综合治理平台进行任务分派和协调(图1中方式2),依据属地管辖原则将任务分配到H镇综合治理办公室。这个工单属于市场管理类投诉,涉及多个管理部门。根据技术平台的规则,跨部门的投诉工单应当上报综合治理办主管领导人进行批示并综合协调处理;其次,由资产办会同建管办在实地查看后提出解决方案,然后汇告给书记、主任;最后,解决投诉问题,形成反馈意见。

在技术平台规则体系的辅助下,形成了以综合治理部门为中心的统一管理和协调机制。对于超出本部门职能范围的事项,通过层层上报审批的方式由主管领导协调多部门联合解决。

(二)技术平台的组织控制

从技术平台的运行过程可以看出,综合治理平台、技术标准、组织结构都是契合科层体制的产物。技术平台对治理事项的管理,主要是依靠组织控制机制来实现的。

第一,技术标准的设定权。技术标准的制订蕴含着上级部门的意志。上级综合治理部门对基层综合治理工作的各项要求、标准,通过上传技术平台转化为技术规则,实现对基层治理事项的监管和控制。一旦使用了技术平台之后,必定要受技术规范的限制,通过技术手段起到了规范治理事项和人员行为的作用。

第二,冲突解决上报权。任务分配到下级政府之后,下级政府对各部门必须进行协调,才能有效地行使组织职能。当各部门无法就如何行使共同职能达成一致意见时,它们就向其上级咨询,从而把权力转移给上级部门。这个原理称为“权力转移定律”,即无制约的冲突使权力向上转移。[8]

笔者在实际调研中发现,H镇综合治理平台对无法自动分类的问题制订了冲突上报机制。比如,规定涉及多个部门、有重大影响的任务一般要进行冲突上报;因职能交叉、管理盲区等产生的疑难事件,要报请市一级领导进行协调;涉及转交非成员单位办理和答复的诉求,以留痕的方式转交相关部门和单位。由此可以推断,上级政府在平台规则体系中规定了冲突解决规则,从而获得了对重要决策的控制权。

第三,监督检查权。从技术平台的运转过程可以看出,上级政府掌握了任务的实施进度情况。一方面,上级政府监控工单的实施进度。对派发工单实施全程跟踪,在办理时限届满前采取电话联系等方式催办。另一方面,设定任务检查机制。在H镇,上级经济开发区也会对H镇进行考察,通过部分任务检查机制将实际成果与计划目标进行比对,对下级政府提出整改建议。

第四,否决介入权。[9]当任务分配到相关层级政府和部门的时候,如果上级政府发现事件发展状况已经超出原来的规划,并且有可能引发骚乱隐患时,那么上级政府就会直接介入事件处理过程中,行使否决介入权。在综合治理平台设定的规则中,干预权、否决权、任务分配权都牢牢地掌握在上级政府和主管领导手中,体现了上级政府集权的加强。

 

技术平台对科层体制的重塑

从技术平台的运行来看,至少从两个维度上重塑了科层体制:一是强化了科层体制;二是畅通了信息传递。在此基础上,基层治理呈现出以科层体制为基础,以信息技术为关联的模式。

(一)技术平台强化了科层体制

一方面,技术平台的规则设定满足了层级管理、事件控制和提高工作效率的需要,这与科层体制相类似。技术平台的规则体系包括信息传递体系、监管控制体系和考核激励体系。

第一,信息传递体系。技术平台建立起一个信息沟通网络,这种网络的结构和传递规则具有层级性的特点。这与科层体制对信息的层级管理具有相似性。H镇综合治理平台通过设置单独连接的线路,连接了H镇各个综合治理部门,其他部门无权登录、查询信息。不同层级的账号权限不同,有着严格的层级划分。省一级账号可以掌握全省的信息,市、县、乡镇各级只能掌握属于本层级的信息内容或者接受上级指派的任务。技术平台对信息的层级控制建立在科层体制的基础上,但又有所推进。在科层体制中,级别越高的科层组织掌握的信息资源越丰富,信息资源随着层级的递减而减少;而基层的治理信息资源呈现出完全相反的情况,即越是级别高的科层组织越是无法准确了解基层详细的治理信息资源,上下级之间的信息资源是不对称的。[10]技术平台对信息资源的控制化解了这种信息不对称的情况,实现了信息的高效传递。

第二,监管控制体系。技术平台的监管控制体系主要从两个方面来实现,即人员监管和事件节点控制。监管控制体系的基础是科层体制中的向上负责制和压力型体制。一是人员监管。H镇综合治理平台管辖下的部门是地方政府的工作部门,这些部门的工作人员均处于科层体制管理之中,受本级政府和上级管理部门的约束。二是事件节点控制。H镇综合治理平台可以通过监控节点数据的情况,来了解事件的最新情况和控制情况;通过对节点数据信息对比发现事件的异常情况;对于临近期限的事件进行预警,督促相关部门按时完成任务。技术平台利用贯穿于其中的科层压力,将问题的处理过程牢牢地掌控在上级部门的监督之中。通过实行层层向上负责制,上级部门可以行使强大的干预权和否决权,预防了下级部门在执行政策时出现偏离现象,也避免了科层体制政策权威性的削弱,保证了政策目标的一致性和完整性。

第三,考核激励体系。一方面,技术平台规定了问题解决的时间期限,制订了绩效衡量指标。H镇综合治理平台规定了咨询类问题在5个工作日解决,建议、投诉、举报类问题在10个工作日解决,遇到特殊情况可以申请延长一个月解决问题,并在规定时间内将处理结果上传至综合治理平台,接受综合治理部门的检查。检查结果将作为部门和村庄干部年底绩效考核的重要参考指标。技术平台的考核激励机制与科层体制的绩效考核方式相契合,保证了综合治理事务的稳定性和持续性。

另一方面,技术平台在运行过程中建立起一套条块相结合的组织结构,这一组织结构与科层体制的条块部门相对应。在科层体制推行技术平台过程中,不断调整组织结构以促进技术的执行,技术的执行使组织的运作、控制、监督都得到了极大的改变。技术的网络结构给组织提供了一个建议图,组织依据可供使用的资源在建议图的基础上建构使用技术的组织结构,甚至对技术的逻辑结构提出修订建议以配合组织的结构。[11]通过将技术平台的组织结构与科层体制的组织结构进行对比,可以了解技术平台与科层体制的互动关系(见表1)。

表1 技术平台与科层体制的组织结构对比

技术平台 科层体制
与上级的关系 通过平台执行分配任务;上级通过平台监督 任务的进程和完成情况 部门领导分配任务;向上负责制,上级的监督有限、不充分
职责设定 平台的规则体系规定了任务分配、部门协调和冲突上报方案,具体解决方案由主管领导人决定 主管领导设定部门职责,进行部门协调
运行动力 蕴含在技术平台内部规则体系的权威压力 科层制压力,政绩考核
处理速度和反馈 速度快,有时间限制;建立起自下而上的反馈互动机制 速度慢,周期长;政府与民众之间缺乏反馈互动机制
信息交换 信息公开透明,实现了部分信息共享 信息传递困难、不通畅,上下级信息不对称
部门职责 协同责任 专业化的职能部门,条条管理

由表1可以看出,技术平台建立在科层体制的基础上,同时,又优化了科层体制。技术平台提高了工作效率,减少了人员的投入,降低了信息传递的层级性,缓解了科层体制中信息垄断的现象;技术平台突破了部门间的壁垒和界限,形成了部门间长效合作机制。

(二)信息技术使科层体制更畅通

信息关联机制重新塑造了科层体制的运作方式,革除了科层体制的弊端,使治理方式更科学、更现代化。苏南H镇综合治理平台最显著的特征就是以信息技术为媒介开展工作,快速、高效地管理基层治理事务。

首先,信息技术实现了畅通无阻的信息传递。这种传递既包括了上下级政府之间的信息传递,也包括了基层政府与民众之间的信息传递。一方面,技术平台打通了上级政府与基层政府之间的信息传递渠道。信息在传递的过程中不会流失,上级政府可以掌握基层治理的第一手资料。另一方面,技术平台建立了政府与民众的沟通联系机制。民众可以参与到基层治理中来,对基层治理情况进行监督。

其次,信息技术的传递可以防止信息歪曲。[12]技术平台将复杂的社会情境信息转化为可以量化的数字信息,实现信息数据从低层向高层传递。这种转化方式难以通过对事实的选择性省略、转换重点或者使用模糊概念等来篡改信息,保证了信息的完整性和准确性,使信息虽经过多个层级传递也不会削弱其权威性或真实性。

再次,信息技术实现了科学有效的管理。通过设置技术标准和规则体系,规定了平台中不同权力主体之间的关系形态、合作模式和权力配置,形成了各部门间的长效配合机制和管理机制。在未使用信息技术前,诸多政策实施的措施均难以被量化为客观外显的技术指标,在政策执行效果测量方面也存在较大模糊性。在使用信息技术平台后,可以将难以测量的工作内容转化为可操控的技术问题,降低了政策执行中的不确定性,进而促进了基层治理的进程。

 

四、技术平台运用的治理效应

(一)治理规则的普及

信息技术平台为基层治理重新建构了一套规则体系,促进了政府管理方式由间接治理向直接治理的转变。信息技术的推行,实现了信息公开和上下级政府之间的信息对称;上级政府直接通过信息技术平台向下级政府和部门分配任务,使政策执行不会变形;上级政府加强了对下级工作的监督,减少了徇私舞弊现象;利用大数据和信息技术手段还可以对下一级政府绩效进行科学、客观的评估。这种直接治理方式,绕开了繁杂的行政程序,实现了低治理费用、高工作效率和社会秩序的稳定。

技术平台改变了传统的基层治理方式。传统的依靠经验、感觉或记忆的方式被依靠数据分析所取代。大数据分析可以评估政府绩效、监督政府行为,大大提升了信息的公开性、覆盖性、即时性和渗透性。这种方式将消解传统治理方式的弊病,消除上下级之间的信息不对称性,使国家与基层的对接更加便捷、直接;实现政府从经验决策到数据决策的转变。

技术平台重塑了基层社会结构、社会关系和人文生态环境,信息的传达更为直接、简化、便捷、高效。技术平台通过双向互动反馈机制,减少了“政策执行中的偏离”[13]现象,增强了国家与民众的关系,培养了民众的政策认同感,强化了人们依法办事的观念。信息技术打破了信息资源的空间界限,政府不再是唯一的治理主体,企业、公民、社会组织作为第三方治理主体开始充当重要的角色。

(二)科层体制权威的加强

韦伯将权威体制划分为魅力型权威、传统型权威和法理型权威。法理型权威的树立,主要依靠人们服从一系列的抽象规则、法律或行政规定。韦伯定义的法理型权威意味着现代科层体制。也就是说,在科层体制中,权威附着于职位,而不是占据职位的人。[14]韦伯眼中的科层体制具有以下特征:行政官员受过专业训练,有着丰富的行政经验,任期固定,职责明确;职员分工清晰,逐级授权,有着严格的等级服从关系;按照程序办事,以行政效率和程序公正为行政基本准则。[15]在中国的科层体制中,领导人的魅力对科层体制的运转具有较大的影响。

技术平台设定了一整套标准化、规范化的操作流程和规则体系,督促部门工作人员依照规则和标准办事,这恰好符合了新形势下法理型权威对基层治理规范化、法治化的要求。因此,技术平台是使基层治理从魅力型权威模式向法理型权威模式转变的关键所在。

(三)基层治理的法治化

第一,促进依法办事。法律的统一、公开、确定、概括、连续、稳定的属性,以及对程序、技术的可操作性和可预测性的要求,使得法律这种稳定的、可被合理预期的理性制度与信息技术的理性需要相契合,这是其他政策、行政干预或者街道教化等调控方式所不能比拟的。[16]在安全生产领域中,技术促进了安全生产行业的规范化、法治化管理。比如,鞭炮行业采用监控、时间节点控制等技术操作避免了人工操作带来的风险;通过对技术岗位资质认证的严格把关,提升了高危险、高风险行业的专业化和技术化水平。在信息公开平台中,政府通过制订地方标准,公布网上审批事项的清单和基本流程,精简审批事项、优化审批流程、完善审批方式,对审批事项逐项分析、清理,强化了政府的依法办事理念。

从法律角度来看,技术手段的专业化促进了地方治理法治化水平的提高。上级政府通过采用技术手段倒逼的方式,促进对地方政府进行规范化治理,进而获取国家治理资源。上级政府通过采用信息技术,规范了政府的行政行为,加强了对下级政府的监控,进而促进了法治政府的形成。

第二,推动法治进步。新技术的产生既需要法律对其加以规范,又需要为法律提供技术保障。新技术的产生丰富了法律规范的内容,推进了法律的修改和完善。法律是形式主观但其内容客观的社会规范,技术是形式和内容都具有客观性,但是却又被人们加以主观运用的社会规范。[17]技术手段自身存在的缺陷与不足会影响基层治理的效果,技术化的手段有可能侵犯公民的信息传播权、隐私权和言论自由。因此,新的技术手段需要法律客观规范,抵制信息技术的负面效应对信息技术非理性、非人道主义的抑制,对那种因过度强调技术理性而导致的人的技术化、客体化和社会生活技术化的现象加以反拨。[18]反之,技术也能够为法律的实施提供保障。法治的核心价值在于过程和手段本身的正当,在于通过过程本身的正当实现结果的正当。法治的这种价值理性是可以通过其形式理性即法的形式性、程序性、技术性特征来实现。技术治理水平的提升,又为法律治理手段、边界和治理结构的调整提供动力和可持续的约束力。[19]

 

五、结语

随着互联网信息技术时代的到来,信息技术逐渐成为基层政府重要的技术治理手段和管理方式。技术平台与基层治理需求之间具有对应性,基层政府需要通过技术平台提升基层治理能力,实现有效治理。笔者认为,技术平台的运行过程具有强烈的科层制色彩,体现了科层组织对技术平台的控制过程。一方面,技术平台的规则体系与科层体制的层级管控体系相类似;另一方面,技术平台的组织结构与科层体制中的条块部门相对应。技术平台的运行,优化了科层体制,疏通了上下级政府之间的信息传递渠道,打破了部门间的壁垒。技术平台通过作用于科层体制,提升了政府基层治理能力,进而加快了基层治理进程。本文的研究表明,技术平台重塑了科层体制,形成了以科层体制为基础,以信息技术为关联的基层治理模式。

 

参考文献:

[1] 渠敬东,周飞舟,应星:《从总体支配到技术治理:基于中国30年改革经验的社会学分析》,《中国社会科学》,2009年第6期。

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[4] 张燕,邱泽奇:《技术与组织关系的三个视角》,《社会学研究》,2009年第2期。

[5] 黄晓春:《技术治理的运作机制研究:以上海市L街道一门式电子政务中心为案例》,《社会》,2010年第4期。

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[9] 简·E.芳汀著,邵国松译:《构建虚拟政府:信息技术与制度创新》,北京:中国人民大学出版社,2010年,第157页。

[10] 迈克尔·C.詹森著,孙经纬译:《组织战略的基础》,上海:上海财经大学出版社,2008年,第106页。

[11] 邱泽奇:《技术与组织的互构:以信息技术在制造企业的应用为例》,《社会学研究》,2005年第2期。

[12] 简·E.芳汀著,邵国松译:《构建虚拟政府:信息技术与制度创新》,北京:中国人民大学出版社,2010年,第162页。

[13] 印子:《农村低保政策“走样”及其整体性治理》,《西北农林科技大学学报(社会科学版)》,2019年第2期;李梦侠:《多重逻辑视角下的公共利益实现机制:以基层食品安全执法为例》,《求索》,2020年第1期。

[14] 彼得·布劳,马歇尔·梅耶著,马戎,时宪民,邱泽奇译:《现代社会中的科层制》,上海:学林出版社,2001年,第72页。

[15] 马克斯·韦伯著,康乐,简惠美译:《支配社会学》,桂林:广西师范大学出版社,2010年,第25-30页。

[16] 孙莉:《在法律与科学技术之间》,《科学学研究》,2007第4期。

[17] 罗莉:《作为社会规范的技术与法律的协调:中国反技术规避规则检讨》,《中国社会科学》,2006第1期。

[18] 郑智航:《网络社会法律治理与技术治理的二元共治》,《中国法学》,2018第2期。

[19] 郑智航:《网络社会法律治理与技术治理的二元共治》,《中国法学》,2018第2期。

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