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刘炳辉、熊万胜:超级郡县国家:中国国家治理体系的现代演变与内在机制

[摘要] 传统的郡县国家治理体系在近百年中的革命战争、工业革命和全球市场化三个历史阶段,虽然面临挑战与不适,但其基本框架却分别从党军关系、计划经济和保障市场三次阶段性任务中获得了内在支撑。这种连续的三次内在动力机制使得以中央集权为导向的郡县国家治理体系升级为超级郡县国家治理体系,即并未改弦更张走向西式分权治理模式,而是延续传统整体框架下的能力升级。

中国传统社会以“郡县国家”为核心特征的治理体系自近代以来接连遭遇西方军事入侵、工业革命和全球市场化三大阶段的挑战,历经百年探索而没有走向西方以选举和分权为特征的所谓西式“民主”政体和治理体系,但却依然取得了卓越的治理绩效。笔者将当代中国治理体系的特征从学术角度概括为“超级郡县国家”,其基本传承了传统“郡县国家”四大核心支柱(中央集权为核心导向、文官制度为中层支撑、乡土自治为基层设计、行政区划为技术保障),但对四个方面又进行了强化和改造,使得其治理能力远超传统时期。“超级郡县国家”的核心变化在于“政治科层化”,即将传统“官僚君主制”中只有“皇帝”一个人“讲政治”(相对于文官集团的“讲行政”)转变升级为一个庞大强有力的政党在科层化“讲政治”,进而实现了超级动员能力和效率,并且不断抑制和改造“理性化”的文官集团成为讲政治的“干部队伍”。“讲政治”指的是自觉维护整体利益的高尚觉悟,“讲行政”指的是照章办事拘泥于局部事务的规则意识,那么,在当前市场化大潮中社会日益走向“分工”“分化”(同时也意味着日益解体),一个历史悠久、版图广袤、区域差异巨大的国家如何保持团结和整合,并实现工业革命和民生富足呢?“超级郡县国家”治理体系是一种值得重视的选择和路径,其理论意义需要进行更多的深入探讨。本文试图阐述“超级郡县国家”的历史演变和内在运作机制,揭示中国传统国家治理体系在近代遭遇诸多挑战却依然具有强大生命力的深层次原因,以及这种迥异于西方道路探索的启示意义,并对流行的治理体系转型的宏观理论进行对比辨析。

一、对五种流行解释框架的反思

(一)“超稳定结构”论:比历史更稳定的理论

金观涛和刘青峰自20世纪80年代提出其“超稳定结构”理论以来已近40年,成为学界一个流传甚广的理论。因“郡县制”也具有在中国延绵两千年的“稳定性”,所以难免让人联想到“超级郡县国家”与“超稳定结构”理论具有一定相似性。笔者在此无意对金观涛先生持续多年的数卷本“超稳定结构”理论进行全面细致的剖析,仅指出其与“超级郡县国家”理论的最核心差异在于双方对待中国传统治理体系的基本态度和判断的根本对立。

金观涛认为,“从西周到秦汉一千年间,中国社会结构一直在生动活泼地变更着,所谓停滞问题只是发生在秦、汉建立大一统封建帝国以后的两千年历史中”。“显而易见,这个问题的解决答案应该包含了对为何近代资本主义没有在中国封建社会出现的回答。因为我们一旦理解了中国社会结构两千年停滞(即社会结构基本形态保持稳定)的机制,那么这种结构不能自发地向近代资本主义社会结构转化也就不言自明了。”诸如此类的说法和情绪性判断在其著作中俯拾皆是,金观涛极为鲜明的意识形态立场跃然纸上。他们实际上是在“停滞=稳定”的意义上在使用“稳定”这一词汇,只不过“稳定”看上去更为中性和学术,但其实作者的立场和价值判断是非常突出的。或者说,停滞的真实含义指的是“落后+稳定”更为真切,金观涛真正想表述的概念是“超停滞结构”或“超落后稳定结构”,他的问题意识是“什么阻止了中国的变革(=进步)”,答案聚焦到了集权之类因素上。根据金观涛的介绍,“超稳定结构”的核心思想成型于20世纪70年代,而40年过去了,时移世易沧海桑田,中国依旧保持集权为特征的治理体系,却早已不落后了,他所有的立论基础和出发点已不复存在,但“超稳定结构”理论却保持了“超稳定”状态而几乎未做大的变动。金观涛几十年来在学术资料的收集和整理上确实有贡献,但其问题意识和理论框架显然已被时代大潮所抛弃。导致这一结果的要害在于其对中国的历史缺乏足够的自信,而又对西方充满了不切实际的浪漫幻想,所以当面对近三十年中国的突飞猛进变化时,他无力提出更具解释力的答案。

且不说金观涛对西方的历史也缺乏足够深刻的体会,这一点何新先生不点名地批评过,“有人说中国古代是千年不变的超稳定体系。殊不知,真正的超稳定帝国体系并非中国,中国秦汉以下的帝国时代,历史中任何一个帝国没有延续500年以上的。但是,东罗马帝国的君士坦丁帝统延续12世,93位皇帝,传承达千年之久,尽管期间也迭历变迁,但其世袭超稳定程度才真正惊人。”(2)退一步说,即使承认几百年也算是超稳定,那么中国的超稳定结构作为一个特征,也是先进的而非落后的。这种先进性在于,衡量一个大国的治理体系的首要标准是能否维持国家的统一和避免分裂(学术上讲即整合功能),因为分裂意味着战争和生灵涂炭。

同时,近年的历史研究已然清晰地指出,资本主义在西方的萌发更像是一个诸多因素聚集的历史意外,而非必然。问题的关键不在于为何中国没有出现资本主义,而是为何刚好西方出现了。所以这里当然谈不上什么中国落后停滞的体系结构阻碍了资本主义的变革出现,作者的整个立论基础和问题意识都是不成立的。甚至后来的历史更加清晰地表明,尽管我们整套治理体系依旧保持了较大的历史惯性而呈现“超级郡县国家”特征时,中国还是非常出色迅速地完成了西方经历了几百年才完成的工业革命和市场化进程,尽管代价巨大却也成绩突出。

概而言之,“超稳定结构”理论是一种比历史本身更加“稳定”的自卑理论,对中国的历史评价过低,对西方意识形态有偏好,故而面对中国迅速复兴之势时无法自圆其说。如何更加准确地理解和解释我们的延绵两千余年的治理体系和意义,从“郡县国家”到“超级郡县国家”的转变如何发生、内在合理性与正面意义,“超级郡县国家”理论提供了比“超稳定结构”更具有解释力的选择。我们对中国以集权为特征的治理体系持正面积极态度,并结合当代的历史演进,解释这种来源于传统智慧和经验的治理体系长盛不衰又成绩斐然的原因。

(二)现代国家构建论:西方的“构建”与中国的“升级”

现代民族国家构建理论也是一种对治理体系进行理解和解读的重要宏观理论,其又有历史学和政治学两个分支,前者代表人物如昔日美国汉学界领军人物之一的孔飞力,后者以已故美国著名社会学家和政治学家查尔斯·蒂利为代表。孔飞力认为,“从本质上来看,中国现代国家的特性却是由其内部的历史演变所决定的。在承袭了18世纪(或者甚至更早时期)诸种条件的背景下,19世纪的中国政治活动家们其实已经在讨论政治参与、政治竞争或政治控制之类的问题了”。

在此我们且不论一些学者批评孔飞力的著作缺乏理论提炼概括等历史学家常见不足之处,仅是孔飞力的问题意识就非常独特。对于一个学者的理论体系而言,有时其“没说什么”比“说了什么”显得更加重要。孔飞力的问题意识无疑是高度西方化的,其隐含的潜在理论预设大约是政治参与带来现代政治(民主?),这样的预判是否成立显然是值得争论的。中国的发问方式未必需要这样,“组织动员”同样可以带来较好的政治效率。关键是,是否实现了所谓的“政治民主”显然不是近代以来中国各界最为关心的议题,强国富民才是各界的关注焦点。中国普通百姓的政治参与热情历来不高,以权力(政治参与)实现权利(利益共享)是西方的逻辑,却不是中国的传统,事实上实现利益共享也可以有多种渠道。

而且,孔飞力的视野中还缺乏了“中国”这个关键词的关注和变化,“现代中国”不仅仅在于“现代性”这个形容词如何(这是孔飞力的普适性理论追求所聚焦的问题),更在于“中国”这个主体的巨大繁复的变迁。李怀印看到了孔飞力所忽视的部分,“既大且强,亦即超大规模的领土和人口,与一个高度强势的政府体制之间独一无二的结合,乃是今日之中国作为一个现代国家的最大特征”。但无论是孔飞力还是李怀印,其问题意识和困惑都是西方的,是为了解答西方人自己的困惑和问题,无非是侧重在“现代性”还是“中国如何演变”两个角度而已。中国的问题意识显然不在于此,我们自近代以来的问题意识是如何找到一套合适的治理体系,实现强国富民的治理任务。西方所谓的“现代性”很多源自中国的“东风西渐”,我们早已存在,西方不过是借去抵抗基督教的中世纪蒙昧而已,所以中国学人历来对“理性”等现代性问题缺乏“感觉”也并非毫无道理,因为中国历来不存在一个宗教占主导的所谓“中世纪”时期,又何须理性去“启蒙”。我们的问题往往是太过理性和物质主义。至于何谓中国和现代中国的国家形式问题,这对于经过基督教崛起以来长达千年的小国林立分裂的西方来说是一个新鲜事,但在中国长达两千余年的大一统国家构建中已沉淀为所有人的潜意识和常识,而无法形成一个突出的问题。鉴于历史学中的国家构建理论影响有限,在此就不做过多解析。

查尔斯·蒂利作为社会科学家也高度关注“现代国家”问题,因为“现代国家”对西方而言确实是一个巨大的历史变化和新现象,核心在于中央集权政府的出现,而非领土、人口、文化等国家构成的另外三个因素。所以西方很困惑,围绕此问题产生了一系列的学术成果,尤其是围绕战争与现代民族国家产生方面。但这类中央集权的“国家”在中国已存在至少两千年之久,早已不构成一个明显的问题。中国关注的是如何“更现代”,即更加集权和完成内部整合。“现代国家”在西方近代历史上是一个“创造”问题,在中国现代历史上则是一个“再造”问题(即升级)。中国的现代治理体系本质上是一个不需要在原则和框架上改弦更张,而只是需要具体形式上变革和能力上提升的问题。这既是我们不同于西方的问题意识所在,也是理论创新的生长点所在;并非说西方的问题意识没有意义,只是说那只是对他们有意义的问题,而并非一定需要耗费我们的时间和智慧去解答。

(三)科层制理论:“美国”的韦伯遮蔽了中国问题

19世纪末20世纪初德国著名学者韦伯率先提出了科层制理论(早期也译为官僚制),后经美国管理科学和组织社会学拓展而影响甚广。笔者认为韦伯所提出的科层制理论和问题意识可能是最为接近当下中国治理体系所面临的核心挑战的,但需要辨明的是韦伯的科层制理论和二战后美国组织社会学所关注的完全是两个领域。韦伯关于科层制的表述集中在《经济与社会》第十一章“官僚制”(当前学界更多译为科层制),以及该书最后附录的韦伯一篇长文《德国重建后的议会和政府(对官员和政党政治的政治评论)》。这是韦伯的科层制理论的最集中表达,可谓“德国的”韦伯。韦伯是从政治社会学的角度考虑科层制,核心议题是“科层制的僵化问题”,即政治如何领导行政。

但近年来流行于中国的组织社会学和政治社会学教科书中的关于韦伯科层制理论的表述,与“德国的”韦伯还是有很大区别的,或者说论述的整体框架和重点不在一处。这主要是经历美国组织社会学理论系统深刻“改造”过的后果,可谓“美国的”韦伯。“两个韦伯”的理论张力,对中国党政科层制的研究产生了巨大的影响,可谓“美国的”韦伯遮蔽了“中国的问题”,中国的党政科层制研究必须再找回“德国的”韦伯,才能更好地予以理解和解释。

美国的社会科学界在二战后将韦伯的科层制理论处理成主要是围绕“理想类型”“理性”“规则”等议题展开。美国五六十年代进入组织社会学研究的第一个黄金时期,以哥伦比亚学派为代表。美国组织社会学的一整套机制研究,“科层组织实际是怎样运作的”,核心在于解决战后生机勃勃的美国国内生产效率和管理效率提高的问题,这是美国霸权已定的条件下的内部效率问题,和韦伯的崛起问题完全不相关,可谓“科层制效率问题”(机制视角)。

中国现代治理体系的最大问题不在于科层体系的建立和简单的部门间内部运作机制问题,而是“党政关系”问题,即作为执政党的中共如何能够更好地整合极易陷入刻板僵化并脱离群众的官僚队伍(需要注意的是这种官僚队伍的窘况并非是个人素质问题,而是有科层制的天然特性)。这也是笔者在各种场合一再对占据了国内组织社会学极大精力的美式“机制研究”偏好进行批评的原因,并非是这类陷入“泛滥”的机制研究没有现实和理论意义,而是说在基本结构的重大区别都尚未解释清楚的情况下就一头扎入机制研究,是极易陷入盲人摸象和为西方理论提供佐证资料的被动境地的。

(四)扁平化理论:强调“上下”并非要取消“左右”

与笔者提出中共打造的现代治理体系核心在于“政治科层化”看似对立的是北大潘维教授提出的“扁平化”理论,其在《信仰人民》一书中做了全面而精彩的总结。潘维教授关于基层组织涣散的剖析,笔者并无不同意见,甚至颇为认同。但是需要指出的是,潘维教授所关注的是“党群关系”,是中共在基层社区的组织建设问题,属于“纵向”(上下)上的问题。而笔者所聚焦的是中共在上层建筑中所面临的“党政关系”,是如何更好地“以党领政”的“横向”(左右)上的问题,二者并行不悖,并不冲突。中共必须同时处理好“党政关系”和“党群关系”两大任务,才能更好地长期执政。并非说强调处理“党群关系”所需要的“群众路线”,就可以取消或者直接解决“党政关系”中如何“以党领政”的难题。如建国后,中共的党群关系一直很好,毛泽东却一直被“官僚问题”(走资派、“新阶级”等概念实质都是担心中共官僚群体异化)所困扰,就证明“组织领导干部”是独立于“组织领导群众”的,而这更是一个难以解决的问题。

笔者概括认为,政治,即以公权力维护利益的活动。政党,组织动员群众夺取并掌握政权的组织。“群众路线”解决的是如何“组织动员群众”的问题,解决好了“党群关系”才能为“夺取并掌握政权”提供前提和基础,但有了基础并不意味直接解决了“如何掌握政权”的问题,“党政关系”依然是一个独立的甚至是一个具有极大挑战和难度的问题。潘维教授所批评的现象都是存在的,执政党确实存在着过度关注“党政关系”(上层建筑)的问题——尽管也未完全解决好——而一度忽视了“党群关系”的基层组织建设问题,“党群关系”处理不好甚至会从根本上影响和削弱“以党领政”的能力。接下来需要考虑的是“两手抓两手都要硬”,如何同时组织好干部队伍和人民群众,让二者上下同欲,是执政党需要认真思考的真实治理问题。

(五)“风险论”:强调“内部”而忽视“外部”

曹正汉教授提出的“风险论”,试图超越“帝国的治理逻辑”和“行政发包制模型”的解释范围,对中国历史上集权与分权的演变机制提出新解释。其主要观点是,中国历史上各主要朝代在自身存续周期内均出现了集权分权之间的规律性变化,而并非是简单的郡县制集权。这其中的原因在于统治者追求“统治风险最小化”及其所受到的约束条件(政治约束、财政约束、军事技术约束)的互相作用,一般而言,王朝初期往往不得已采用“分封”等分权方式以实现政治团结,而随着大局稳定之后又不断通过“削藩”来实现集权。且该理论模型的较强解释力还在于,能够解释为何明清时期在西南地区推行“改土归流”,以及为何游牧民族比汉族更容易坚定推行省级政区建制。换一个表达方式就是,以集权为典型特征的郡县制为何在明清之际才在空间上推广到西南地区?都是以集权为特征的治理体系,为何在治理主体为汉族时,在有可能形成分裂割据潜能的省级政区设置上向来消极被动,而治理主体为游牧民族时却能够始终坚定推行,并在清朝之后省级政区能逐渐稳定下来?“风险论”认为,明清之际“改土归流”之所以得以实现,在于中央终于克服了财政约束;游牧民族更倾向于实行省级政区,在于统治集团克服了军事约束的同时其外族身份导致省级主政官员不会动员汉族反叛中央。

曹正汉教授的“风险论”是对自身多年学术研究的一个总结和提炼,数万字篇幅的文章中资料丰富而且较为讲究论证的逻辑严密性和解释力。因其也是以郡县制为对象开展研究,并且核心在于解释中国历史上集权与分权的演变机制,这都与“超级郡县国家”所试图解释的对象有所重叠,而且其认为“风险论”是一种比“帝国治理逻辑”和“行政发包制模型”解释力更大的理论模型,所以有必要进行一定的分析对比。

笔者认为“风险论”的不足之处有三个方面:前提、主体和内外。

1.“前提”问题。

“风险论”的一个重要的隐含前提是“集权稳定而低效,分权有效而不稳定”,作者在文章开篇未经深入讨论就把这个假设当作前提,此后所有的论述也是在这个基础假设上展开的。帝国治理逻辑、行政发包制其实也共用了这个隐含前提。问题是,事实真的如此吗?是否需要有一些限定条件?历史时期和当代都是如此吗?“超级郡县国家”论认为,集权也可以是有效率的,而且不仅仅是“降低统治风险”的效率,在发展生产、行政管理上也可以是有效和高效的,尤其是近代工业革命以来的情况更是如此。流行理论之所以认为在中国这样的大国开展集权治理低效无效,其逻辑在于中国作为巨型国家的管理幅度太大,所以集权治理是低效无效的。但问题是,这个管理幅度随着技术条件的改变是可以有很大的变化空间的。要因不同情况而论,比如直接人对人的工作可能管理幅度是长期稳定的,但如果是对物、数据和空间等管理工作,幅度就可以大幅度提高,很难笼统和泛泛地认为在所有情况、所有领域都是某种方式的效率更高。

2.“主体”问题。

“风险论”隐含的分析过程,是将统治者、官僚、群众三方对立起来,这本质上就是先将社会“整体性”的可能否定排除,看到的只是一个分化、斗争的结构,然后再去分析这个结构中的具体机制。但事实就一定如此吗?统治者、官僚和群众,三者之间可以有整合性的一面,至少是多种复杂关系模型。忽视了“一致”和“整合”,导致其对集权和分权的关系只能做出类似“统治术”“博弈论”一类略含负面色彩的结论和分析。而忽视了其“整合性”的正功能,“天下”的效率(即社会效率)并不在其分析考虑中。

3.“内外”问题。

“风险论”在主体视角上缺失“整体观”,其本质上还是因为“对外”的视角缺乏。集权/分权的功能与效率,首先要具有“国际”视野,即一种对外观照的视野。国际范围内的生存竞争决定了一国的整体战略选择(分裂时期的各政治单元之间也相当于一种准国际关系),然后外在条件的约束决定了战略选择能否成功和实施程度。如果仅仅从内部看,那就只能是看到“统治者-官僚-百姓”的内斗,其背后隐含的分析框架还是有西方“国家-社会”理论中的官民对立分离假设。并且皇帝之间的重量级和在历史上的影响力也完全不可相提并论,开国皇帝往往具有创制的重大决定力,而后续儿孙往往只能在框架内行事。忽视这些外部因素,很难理解和把握中国以郡县制为代表的集权体系的来源和意义。

“超级郡县国家”论注重整体视角、外部竞争视角,认为存在一个中华民族整体的和长远的利益,并且这种利益可以被认知和被先进的政治力量所代表和担当。而且集权治理体系在近代以来的演进,其本质上与这种国际范围内的高强度竞争密切相关,“超级郡县国家”论对于近代和当代中国治理体系演化的问题意识和解释力也在于此。

二、“党军关系”:战争环境催生下的

“超级郡县国家”前身

探讨中国现代国家治理体系的形态和特征,必须考虑到中国共产党的创建及其在缔造新生共和国过程中的治理体系,即党军关系为核心的治理体系,正是这套“党军关系”的巨大惯性和影响直接塑造了新中国的“党政关系”。忽视这一阶段的基础性意义,既无法理解中国从传统“郡县国家”向现代“超级郡县国家”转变的关键环节和原因,也无法理解新时期的“政治”与“行政”的辩证关系。甚至会受西方理论框架影响而在宏观判断上南辕北辙,认为“中国官僚体制是国家权力与民众间的稳定纽带,提供了国家治理的组织基础”,进而围绕着官僚体制为核心进行探讨和判断,并据此去思考和要求“政治”的合法性基础转变为“法理型权威”等,这显然是对中国现代治理体系缺乏深刻“理解”和“自信”的表现。因为中国国家治理与社会联系的核心纽带是中共这个政党组织,而非文官集团。无论从人员还是基层组织数量看,中共都远远大于官僚集团,是中共在发挥着最广泛的组织联系整个中国社会的作用和功能。

中国传统的“郡县国家”治理体系,适应于一个静态、变化小、治理任务少的农业社会,“中央集权”的主要针对对象是官僚群体,而非普通百姓,普通百姓的日常生活往往较为自由,这既是农业社会中皇权治理能力的限制,也有普通亿万分散的农民一般并无挑战现有秩序的可能性,自然也无需“专制”之。而真正具有挑战现有秩序的较大危险来源于“封疆大吏”和“地方诸侯”,所以“郡县制”针对的是具有造反分裂潜力的省一级官员。这样一种治理体系自然不可能一劳永逸,每隔两百多年就会因为人地矛盾、气候恶化和官僚腐化等多种因素而陷入瓦解和重建循环,进而呈现出“超稳定结构”特征。

但近代以来,西方以实现了高强度人财物动员的“工业社会”模式反复冲击仍处于“农业社会”的中国时,中国出现了严重的不适应,一度面临着国家版图解体和中华民族被奴役的悲惨境地。这个过程中对“失败教训”的总结几经波折,从兵器到产业再到政治制度,最后达到全面否定传统文化的高峰。但最后实践证明,对传统文化的彻底否定显然是病急乱投医式的过激之举,恰恰是学习了列宁式政党组织模式(亦是高度集权模式)的国共两党在大浪淘沙中幸存,并以对底层农民组织动员更加有力的中共胜出组建新的共和国而开启民族发展新篇章。

处理与军队的关系,并不仅仅是近代中国的重大任务,也是近代被动卷入西方霸权所建立的世界体系过程中所有发展中国家的重大命题,因为在对抗西方军事入侵和自身现代化的过程中,军事问题都是最先出现的问题,进而都产生了一个庞大的军事集团。东亚的日本、朝鲜半岛和中国,东南亚的泰国、缅甸、越南、菲律宾和印尼等,西亚的土耳其、伊拉克等,甚至于拉美的阿根廷、巴西、委内瑞拉等国家,尽管方式有所不同,但军队在国家中的突出地位和作用却呈现出普遍共性。

从1921年建党到1949年新中国成立,中共在这个长达28年的历史阶段中所面临的核心任务是战争与革命,而且要首先考虑在残酷的内外战争中生存下来,唯此才有对社会进行彻底改造的可能。“军事”是这一历史阶段的关键词,作为一个主要由知识分子发起成立的政党,在政党成立后的第6年(1927年)才深刻认识到军队的重要意义,如何处理与军队的关系是第一任务。从1927年的“三湾改编”中提出的三大原则“党指挥枪、支部建在连上、官兵平等”,再到1929年的“古田会议”进一步深化建党建军的诸多经验,中共将以旧军队和农民为主体的武装力量改造成一个特别“讲政治”的现代武装,并确立了“党对军队的绝对领导”。

如果把整个军队当成一个形态比较特殊的“社会”,那么中共创造的政党对这个特殊“社会”治理体系的动员和集权程度就远超传统农业社会了。而且,即使在这个特殊社会中,也需要处理“郡县国家”的四大支柱问题,

首先是以“支部建在连上”来实现“中央集权”。“党指挥枪”是我们这支红色武装力量的核心特征,毛泽东之所以特别在意“支部建在连上”,就是因为“连”是军队中直接面对士兵的最低一层管理层级,之前中共的支部是建在“团”以上级别,也因此导致对一线士兵的掌控能力不足及诸多起义失败。“支部建在连上”是实现政党对军队集权的最彻底方式,当然这也同时极大地改造了“乡土自治”问题,军队之所以是特殊的社会,就在于“一切行动听指挥”,而没有什么“自治”问题,因为农民已经脱离了“乡土”。“中国的革命实质上是农民革命”,“农民的力量,是中国革命的主要力量”,“严重的问题是教育农民”,这是毛泽东在革命年代的精辟总结,而他最早开始教育的农民正是后来的这些士兵,让他们从自由散漫的中国传统小农生活习惯中蜕变为牢记“三大纪律八项注意”的现代钢铁之师。

其次是以“官兵平等”来处理“官僚集团”问题。毛泽东一生对一个扁平化的平等社会充满向往,肇始于“三湾改编”的“官兵平等”理念,在其生命末期开展的“文化大革命”运动中又做出了回响,文革中军队取消了1955年建立的军衔等级制度,这也可以看作是在军队内部治理中始终对“科层制”的反感。中共对科层制的态度在世界范围内是极其罕见的,既打造出世界上最庞大的科层体制并创造了一系列奇迹,又时刻警惕“官僚主义”并开展持续不断的运动进行整顿和先进性建设。在这个反反复复的过程中,代表“政治”的中共始终对代表“行政”的官僚集团(无论是文官还是武官)占据优势,这种传统正是肇始于革命战争年代的“党军关系”,也在后来得益于此。党的总书记、国家主席和军委主席“三位合一”是一种不成文的宪法惯例,受到普遍遵从的深刻意义在于其地位和属性确实具有重叠性。中共是在残酷的内外战争中获得了合法性和代表性,也始终以代表国家的整体和长远利益为自己的定位,是其缔造了新中国和政府,而不是如西方那样反过来,所以“党军关系”的处理是符合实际的。西方的政党(Party)确实只代表部分(Part),反而是政府和司法系统处于中立和代表国家整体长远利益,其党政军关系的处理自然不同于我们。

最后是以“根据地”反向利用“行政区划”问题。中国新民主主义革命中总结的“三大法宝”是“统一战线、武装斗争和党的建设”,“武装斗争”与过去历史上农民起义中的流寇不同之处在于有“根据地”,井冈山、延安、沂蒙是中国革命战争时期最重要的三大老革命根据地。“根据地”的选择往往是深刻把握中国历史上“犬牙相入”区划原则的精髓和可乘之机,其实就是从“反面”利用了行政区划对中央集权的保障不足之处。这里可以稍作补充的是,为何对于中国的国家治理结构必须特别重视地理因素?一个显而易见的事实就是中国是“大国”,因为幅员广阔并且地貌区域差异极大,导致类似欧洲等小国中几乎不存在的地理区域差异和地理因素问题在此就变成了长期稳定的巨大问题和基本制约因素。中国革命的“根据地”都是选择在中央政权力量“鞭长莫及”的山区和边疆农村,这也从反面证明所谓传统社会的“专制”“集权”在面对广袤的版图时能力非常有限的事实。

如果借鉴“现代民族国家构建”的视野,则中西方在这个命题上走了两条有相似之处但也有较大区别的道路。“党军关系”也正是在这个逻辑和框架下进一步持续影响后来的“党政关系”。因为无论军队还是政府,都是大型科层化组织,在促进国家对社会的资源汲取和集权控制方面,都显现了类似的功能,这也是现代国家与传统国家的重大区别。随之而来的重要问题就是如何驾驭这些大型科层组织,不同国情传统和时代问题会导致不同的发展道路和特点。

美国学者蒂利提出的“战争创造国家,国家制造战争”的经典论断,其依据的是欧洲构建民族国家的历史经验,主要是现代战争需要高额的财政支出,对国家从社会中汲取财政的能力提出了空前要求,需要一个更加集权有力的中央政府。在战争导致集权和战争催生民族国家这两个环节上,中西方是比较相似的。中西方的区别在于民族国家形成过程中的具体路径和政权形式有所不同。西方现代民族国家构建的过程,同时也是他们反封建斗争的过程,所以在这个路径下就可能出现两种趋势和模式,一种是贵族和官僚集团比较强势的专制国家(如德国),一种是资本集团比较强势的宪政民主国家(西方多数国家如此,最后在二战后也对德国进行了更彻底的改造)。这与欧洲历史上长期无法统一,缺乏强有力的中央集权体制和传统,而资本的力量整体上占据更大的优势地位有关。最后呈现的结果就是,欧洲的中央政府的集权程度显然也比传统社会时期高很多,但这种政府相对资本集团而言又是综合实力处于弱势的,被资本集团精心构筑的分权政体所俘获控制,西方社会整体处于一个资本主导下的治理体系。

但中国在这个转型过程中,并不面对一个“反封建”的任务,反封建任务在两千多年前的秦汉时期已基本完成,而且在这种长期的大一统中央集权国度中也没有发展出任何足以挑战和掌控全国的资本集团力量,所以中国的现代民族国家建构过程中并不存在以分权为基础的整个国家治理体系建构的坚实基础,而只能是一个传统“郡县国家”治理体系的衰落后再度恢复和加强为“超级郡县国家”的过程。在这个过程中,战争起到了关键催化剂的作用,而具体机制就是从“党军关系”入手的。清朝的解体,恰恰是因为末期持续的对外战争使财政无力支持赔款和军费开支,迫不得已将财政、军事和人事权释放给地方,进而导致原本控制有效的“文武关系”出现本末倒置,武将地位上升并逐渐形成割据之势。中共和国民党都是试图重建“党军关系”来实现中央集权进而解决现代国家构建问题,只是国民党在这方面比北洋军阀更成功,而中共比国民党更成功。所以,“党军关系”起到的作用是对中国传统集权治理体系的恢复和强化,而不是另起炉灶建立一个分权的治理体系。从整体和长期来看,中国并不存在建立一个分权治理体系的社会结构基础,这也是中国的自由派长期对西方宪政民主憧憬而不得的深层次原因,有其食洋不化的一面。

三、计划经济:“超级郡县国家”在工业革命中的定型

“马上得天下”未必能“马上治天下”,甚至中国传统的治理经验还要“下马治天下”,这当然是打个比喻,意指在战争环境下锻造的“政治科层化”的高度集权的“党军关系”模式,是如何传递到新中国成立后的国家治理体系中的,其能够延续下来的客观基础是什么?尽管克服从清末以来中国“一盘散沙”所导致的困局是精英们的整体共识和心理基础,但具体组织起来“上下同欲”达到一个“整体社会”还是社会主义理论体系和工业革命具体任务紧密结合的背景在起作用,而计划经济则是一个高度有效的手段。

中国共产党领导的革命和社会主义建设,是有其自身一套庞大的理论体系的,如果说战争年代还有很多中国兵家的智慧在里面,那么建国后的社会主义建设则是完全的新事物。原有马克思主义理论体系中,对社会主义的理解和概括是清晰的,或者按照今天的说法是“社会主义1.0版本”,核心在于“公有制+计划经济+按劳分配”。对于什么是社会主义,我们的理解和实践都已经大大超越前人了,撇开意识形态的争论,回首共和国前三十年最主要成果在于取得了工业革命的初步胜利,这是自鸦片战争以来中国几代儿女梦寐以求的目标。

其一,计划经济为“中央集权”提供了新的内在需求。除了马克思主义理论系统原来对于社会主义的定义和设计之外,工业革命深入开展的客观逻辑也很清晰,其并非是一个需要高度创新的过程,而是有固定的步骤和程序。先建立矿产勘探冶炼部门,随后是重工业机床生产,在此基础上生产军工用品和轻工业机械,最后是轻工业产品的大爆发,百姓衣食住行方面的大幅度提升改善。这样一种外部理论指导和列强的先进经验共同作用下,我们需要做的无非是“多快好省”地通过跨越式发展来实现“赶超战略”。由此,一种依赖高度“中央集权”来进行“内部积累”和计划经济的治理体系建立起来。但即便如此,中国的治理问题也呈现出较传统社会更为复杂的一面,即以工业革命为标志的“发展”任务成为从上到下都必须全力投入的事业,这与传统社会地方政府并无“发展”任务极为不同。所以,“中央和地方两个积极性”问题始终是毛泽东需要不断思考和调整的重大问题,而且也恰恰是始终给予地方一定的灵活自主性而凸显了与苏联社会主义实践的差别。

其二,“党政关系”初现。战争年代的“党军关系”采取高度集权模式的必要性无须过多论证,其客观合理性和现实绩效显而易见。甚至战争时期的“党群关系”也是高度紧密而单一的,一切为了实现战争资源的动员。所以党的内设部门一般比较简单而稳定,集中在办公厅、组织部、宣传部和统战部等几个核心领域。但到了国家建立之后,原来战争年代的“任务单一”背景变成了治国理政的高度复杂的“日理万机”,涉及国家发展和百姓管理服务的治理任务迅速增加,所以政府部门呈现出快速分化的不可逆趋势(即官僚化或科层化),这有其客观合理性。而且“党政关系”处理起来比“党军关系”更为复杂,因为“党军关系”因任务单一可以实现“高度集权”,而“党政关系”却因为事务繁杂而天然要求政府从政党那里“分权”。这就形成了“中央-地方”之外的第二对需要处理的“集权-分权”关系,而且这个过程显然无法再简单地采用高度集权的处理方式了。

其三,城乡二元结构。围绕计划经济时代的中国基层社会结构与状态的研究已经汗牛充栋,无需赘述。我们需要注意的是这样一种经过高度组织、服务于工业革命的社会结构也是“高度静态”的,其对以高度集权为特征的“超级郡县国家”治理体系本质上是支持的。这也是尽管“运动”不断,但却无“天下大乱”的深层次结构性原因,因为“运动”中主要冲击的依然是社会精英群体,而并没有彻底深刻改变以农民为人口主体的社会结构。

其四,强干弱枝的行政区划。在革命战争年代,军事斗争的范围注定是跨省的大范围运动,从属于军事斗争的行政管理必然是“大区”,但建国后这种做法显然对巩固中央集权是不利的。1950年代,中央即将军区拆分增设,由6大军区变为13大军区。1952年底到1953年初,毛泽东亦把刚成立两三年的五大行政区撤销并将主要干部调入北京工作,史称“五马进京”,也是在行政区划上对中央集权的维护。甚至在边疆地区的局部区划调整上也无不渗透着维护国家统一的深谋远虑,如内蒙古和黑龙江长期争夺的“松加地区”管辖权问题,其变动恰好是文革中“内人党事件”爆发的背景下做出的调整,“犬牙相入”以维护中央集权和有利于版图统一的传统再次恢复。

四、保障市场:改革开放中“超级郡县国家”的升级

如果说从战争年代到工业革命时期,在中国始终面临着极为巨大的外部军事压力和挑战背景下,“中央集权”获得了强大的外部环境支撑的话,改革开放以来尤其是1980年代,这种外部压力获得了极大的缓解。当时的中国领导人改变了之前战争不可避免的战略判断,认为世界和平因素的增长超过战争因素的增长,世界大战是可以避免的,争取较长时期的和平是可能的。应该看到这种战略判断还是符合实际的,美国同中国和苏联在八十年代都开展了战略缓和工作。也恰恰是在这种综合氛围下,我们的“中央集权”程度有所放松,党的总书记、国家主席和军委主席的重合性下降,“党政分开”的提法出现,中央财政能力持续下降以至于到了需要跟地方“借钱”的程度。当然这一阶段削弱“中央集权”的诸多做法随后很快在1990年代被调整,不仅是其违反传统与惯例,而且在之后随着社会主义市场经济的全面铺开,“中央集权”获得了“市场经济”逻辑的内在支撑而重获动力。同时,1990年代初期的苏东剧变以及此后中国与西方关系的紧张,使得人们不得不重新思考全球化时代的中西关系对抗性的一面,而一改1980年代整个社会对西方的过度乐观和亲和心态。

首先,统一市场需要中央集权。在工业革命初获胜利的基础上市场经济全面铺开,导致城镇化和人口大流动,彻底改变了中国延续千年的静态农业社会。亿万农民以“劳动力”的形式流动(而不同于旅游是作为消费者的流动),首先体现的是劳动力在市场中的“商品”价值,是“资本逻辑”的展开。经过二十余年的反复探索,中共对市场作用的认识逐步深化,并在十八届三中全会决议中提出了“市场在资源配置中起决定性作用”的要求,而如何保障市场作用的发挥并抑制市场盲目的不良后果,就成为重要问题。统一市场的建立和保障成为基础工作,打破“诸侯经济”的地方藩篱,打破城乡分割的二元结构,解除劳动力流动的后顾之忧都是题中应有之义。“粮食供应体系”和“社保”对解除人口自由流动的后顾之忧无疑具有根本性作用,“在粮食市场化改革的过程中,中央集权化、市场统一化和市场主体多元化是同步发展的,三者之间互为条件”。(1)2017年全国初步实现的“社保一卡通”将进一步降低人口流动的难度和成本,辅之以新户籍制度改革旨在降低城乡流动的难度,中国农民工的“大流动”势不可挡;而中央承担全国范围内高楼快路为代表的基建、全体百姓的基础教育和社保等职责权力也“史无前例”地扩张和加大。显而易见,中央在此过程中无疑因“责任越大”而理直气壮地需要“权力越大”和“财力越大”。早期“村村点火镇镇冒烟”和“诸侯经济”显然只是权宜之计,市场内在要求不断扩张和降低交易成本的需求,是“中央集权”最强有力的支撑。

整体而言,我们对于市场经济的感受和理论研究都还很不充分,仅仅二十多年时间而已。相比之下,西方对市场的理解和思考已经有几百年,如对东西方世界都有巨大影响的马克思在其经典名篇《共产党宣言》和《反杜林论》中,均对市场的巨大力量有过深刻阐述。今天我们可以初步归纳市场的三大作用:经济上的有效性,社会后果上的粗暴性(严重分化),道德的全面解体(各类共同体解体,而道德必须在集体中才能生存)。马克思集中思考的是市场的经济后果和对策(公有制),政治后果(阶级对立)和对策(无产阶级革命)。19世纪后期的边际效用学派试图扭转以马克思为代表的劳动价值论,重新理解市场的作用和社会后果。20世纪上半叶是战争与革命,下半叶是东西方冷战和新科技革命。其间西方出于冷战与和平演变考虑推动的“民主化”浪潮,对市场作出了一些错误的政治和社会后果的理解。一度以为市场化会促进私有化,进而导致一个新兴“中产阶级”和“资产阶级”,这个阶级会因为较高的文化素养和独立的经济利益,必然带来权利意识觉醒,反抗共产党的“专制”。其实这种判断既脱离了西方自身的理论轨迹,也脱离了其历史脉络。二战后美国社会学家赖特·米尔斯最早系统地研究了“白领”问题,核心观念是这个阶层具有“稳定剂”和“缓冲带”特点,因为他们是“政治后卫”和“消费前卫”。如果米尔斯的假设成立,那么中产阶层应该具有相当大的政治“保守”属性,也可以说是对现有社会体系的认可和维护,怎么可能如此“激进”地从事各类所谓“民主”运动呢。真正呈现出这种“激进”特性的中产阶层所在的国家和地区(如韩国、中国台湾省等)往往是被美国霸权深度渗透控制的地方,这与其说是中产阶层的特点,不如说是地缘政治作用下“外部干预”的结果,其规律类似于二战后各国的“土改”。当中国这类自身综合实力强大且具有极强抗干扰能力的“大国”复兴起来时,其国内“内源中产阶层”强大,而且其社会功能的发挥还受到各种宏观因素(社会结构、历史发展阶段、文化传承、制度环境等)和微观因素(社会心态、社会情绪等)影响,必然有其自身的规律和特点,断不会如西方在意识形态偏见下所期望的那样。

其二,行政体制改革持续不断。如果说计划经济时代,围绕“党政关系”处理中还有很多涉及国家统一的政治属性考量,则市场经济时代的“党政关系”更多具有处理“治理”任务的非政治属性(尤其在地方上),也因此“行政体制改革”持续不断。自1982年以来,几乎是每隔5年进行一次行政机构改革,中国的科层结构进入高频率的调整之中。围绕地方党政部门的改革,既要处理与中央的“集权分权”问题,还要处理与同级党委的“集权分权”问题。新事物的治理需求导致新部门的设立,但新事物的出现又是在全国范围内高度不平衡,地方增设部门的权力有限,在适应新事物和服从中央集权的两难中,部门设而复撤的案例屡见不鲜。通过“增设部门”的科层制内部调整,终究不敌党政更加紧密结合的“领导小组”模式。经过长期的实践探索后,对党政关系的新论述也有体现,“在中国历史传统中,‘政府’历来是广义的,承担着无限责任。党的机关、人大机关、行政机关、政协机关以及法院和检察院,在广大群众眼里都是政府。在党的领导下,只有党政分工、没有党政分开,对此必须旗帜鲜明、理直气壮,坚定中国特色社会主义道路自信、理论自信、制度自信、文化自信”。

其三,基层社会的“紧密型集权治理”。黄宗智曾概括中国传统社会的基层治理是“集权的简约治理”,那么现代中国的基层社会正在经历着从“乡土中国”向“城市中国”的转型,人的原子化程度不断加深,家庭解体日益广泛,而同时国家又不断强化基层社会建设,试图“党建带社建”,实现基层社会再组织化,进而达到社会秩序的良性化。整体而言,这种基层社会的治理,会继续传承中国“中央集权”的传统治理思路,并借助“资金”“技术”“人力”等要素的不断“密集化”达到前所未有的深入程度,中国式的治理始终体现了一种紧密的“国家-社会”关系导向,笔者将此概括为“紧密型集权治理”。“网格化”治理模式日益被接受和推广,正是“紧密型集权治理”思路的典型体现。“紧密型集权治理”只是一种特征概括,其具体表现形式和话语表达是多种多样的,如基层党组织建设全覆盖、服务型党组织建设、党建带社建等。

其四,行政区划的“纵向突破”与“横向重组”。市场化带来的人口大流动社会,深刻改变了中国的人口分布格局,而行政区划最核心的原则就是“人口”,因为“事随人走”。东部地区和中西部的大城市成为新的人口聚居区,而原有的行政区划及其相关行政人员编制等显然无法应对迅速增长的常住人口,出现了“向上升级”和“向下生级”的“纵向突破”。改革开放以来大量的“县升市”(如广东的深圳、东莞、中山、珠海,浙江的湖州、衢州、舟山)正是这种“向上升级”的明显体现,而“省直管县”其实也属于这种模式的变相体现。因为“升级”的目的并非为了“荣誉”,而是通过缩小与更上层政府的层级距离(减少中间层级的“盘剥”),而获得“财、人、事”三权,核心在于“财权”,“省直管县”解决的就是“县财省管”问题。行政层级的调整过程不可避免地伴随着行政区划的同步调整,如民间此起彼伏的对深圳升级为直辖市的猜测浪潮中,以东莞和惠州市的居民最为期盼,因为深圳的土地面积极为有限且潜力耗尽,若要升级为直辖市必然是为了从周边“吞并”土地资源以获得进一步发展要素,而作为深圳周边的城市普通市民是希望在“被吞并”进而从地级市升级为正省级直辖市过程中“搭便车”,因为城市“级别”对应的是向上获取发展资源的能力以及各种城市公共福利的提升。

与此同时,受制于我国宪法规定的国家政权层级为“国家-省-县-乡镇街道”四级,乡镇街道作为最基层的政权在东部人口流入地日益难以应对已经达到数十万之众的管理服务对象(相当于全国平均的县级管理规模),但向上升级为县区又不可能的情况下,将村和社区改造得进一步“行政化”,作为“半级”政权存在,或者以各种变通形式设立各种“派出机构”行使部分职能,这其实都是在原本应该是最低一级“政权”之下又“生长”出一个“更低一级”的管理层级,笔者概括为“向下生级”。而与之相伴的必然是乡镇街道在内部重新划分管理范围,也就是进行最微观层面的行政区划调整,网格化管理之所以倍受青睐就是在于满足了这种需求。中国最大城市上海的浦东新区也是这方面的典型案例,浦东新区作为全国数一数二的最大城区,常住人口在500余万(特大城市的人口规模),级别是副省级行政单位,但无论人口规模和行政级别多大,其幅员是有限的,行政管理层级是被限死的(区-镇街两级),由此导致浦东新区在实践中几度反复的探索改革。这些大量的地方治理经验都是值得深入探讨和分析的,对于理解当代中国的治理体系具有特殊意义。

五、小结

中国国家治理体系的现代演变(这里没有使用“转型”,以避免线性发展观的局限)首先是源于其传统“郡县国家”体系,且这种传承上千年的“超稳定”现象之核心内容是“先进”的,至少是有较大积极意义的,并非如一些人认为的“停滞”“落后”等。争议的焦点无非在于“集权”问题,如果我们撇开西方近代在此问题上刻意的意识形态化的贬损和污蔑,将集权与分权作为具体治理方式看待,会发现更多有益的内容,或者将其更换为“整合”与“分化”也具有同样的理论启发意义。

中共在现代中国治理体系中扮演的关键性角色就在于“整合性”,以此来抑制和克服各种内外部和主客观因素带来的“分化”和“解体”风险。具体意义有三个方面:第一是处理地理空间上各个部分(军区、行政区、市场区域)的分权化,使其适度;第二是处理不同专业化部门之间的分权关系,使其适度;第三是处理科层组织的工具理性和政治要求的价值理性之间的关系,使其适度。

再进一步总结,这也是现代世界控制已经中央集权化官僚体系的一种经验,甚至于可能具有普遍的类型学价值,而学术界却长期陷入“民主/专制”的西方意识形态二分法中无法自拔,遮蔽了我们更客观清醒地认识当代中国国家治理体系意义的可能性。如何在一个“大分化”和“大流动”的时代保持“整合”(团结),依然是一个世界性难题。

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