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梁永成 : 论基层执法衍射效应:基于生态学视角的考察

[摘要] 效果泛化是当前基层执法中常见的经验现象。执法效果泛化首先是一种社会事实,是在不同社会系统的互动中产生的。执法效果泛化的实践形态,可以用“基层执法衍射效应”来概括和分析。作为一种分析框架的“基层执法衍射效应”,其要素包括规范生成的清晰度、规范传导实施的顺畅度、科层组织与社会边界的开放度、执法场域的互动效度等四个方面,我们可以借此系统地把握执法运作的全过程。法律传导耗散性、执法组织趋同化、执法主体的注意力分配不均、行政权力的重叠性和基层利益分化是造成当前基层执法衍射效应相对显著的主要原因。抑制明显的基层执法衍射效应,既要从规范执法行为入手,更要着眼于执法结构和系统,从法律传导、组织架构和执法互动等多个方面进行优化,实现执法系统与执法环境系统之间的平衡。

一、当前执法研究的理论范式及其不足

近年来,有关基层执法问题的研究工作已经取得长足进步,尤其是在类型执法(例如交通执法、警察执法、城管执法等)方面的研究可谓异军突起,涌现了不少经验研究成果。这些研究成果为我们呈现了基层执法的复杂面向,提出了许多独特的理论解释。综观这些研究,可以发现它们有如下两个特点:一是大量的研究聚焦于基层执法的冲突或者困境,并在此基础上展开问题把脉式的描述和分析;二是回归到执法活动的行动主体、制度规范、行动空间、行动策略和秩序状态等方面,对前者所发现的“问题”展开理论剖析。这种以“发现冲突”为导向的经验挖掘和理论阐释,尽管在一定程度上还原了基层执法的多元面向,有助于我们深化对执法问题复杂性的认识,但也存在一些共性问题。首先,在事实的认知上,先前的研究大都试图将执法中产生的矛盾和冲突看作是一种“病”,进而围绕这些“病”的成因进行理论上的阐释。其次,不少研究对执法冲突的解释,主要遵循结构功能主义的进路,创设了一些描述性概念,[1]但在解释更为一般化的执法问题上,这些概念普遍存在一定的困难。可以说,执法研究正面临着一定的理论困境。

随着关于执法的经验研究成果不断增加,这一领域中的理论困境进一步被突显出来,亦即不少有关基层执法的研究尚停留在个案描述和“讲故事”上面,缺乏从“讲故事”到“产出知识”的理论推进。[2]当前的执法研究在法学知识体系中的累进性体现得并不明显,执法研究正步入一个边际效益递减的阶段。在可预见的未来,有关执法的经验观察在数量上还会不断增加,但在理论推进和学术创新上却恐怕很难有明显的增长。执法研究在进一步推进经验发现的同时,也亟须理论创新。下面,笔者将对当前执法研究中影响较大的四种研究范式进行综述,然后分析它们存在的问题和不足。

第一,线性执法的分析进路。有学者将当前的执法研究进路划分为“严格的规则主义”“执法经济学”和“街头官僚理论”等三种进路。[3]笔者基本认同这种分类,但这种分类主要是从学科理论资源的角度进行划分的,在分析的进路上很难将它们区分清楚。笔者认为,“严格的规则主义”“执法经济学”的分析思路,秉承的都是自上而下的线性分析思维,具有思维上的共性。线性执法的研究成果数量较多,从法律规则的视角看,主要是秉持形式法治的思维,从立法权、执法程序、执法结果和执法监督等方面聚焦于执法的实践困境,并将这些矛盾和冲突视作违反法律程序的结果。[4]这些研究者们将执法中的各个要素简化成经济学中的成本—收益或者委托—代理等概念,[5]或采取定理进行推演,或采取数量模型的方法进行分析检验。这两种方法简单明了,在搭建宏观分析框架方面有着天然的优势,但也存在过于简化、对复杂性解释不足等问题。

第二,执法网络分析进路。当前执法研究中运用的网络分析方法,主要包括嵌入式执法和结构洞理论两种。这两种方法主要借助组织社会学的理论资源对执法问题进行研究。其中,嵌入式执法理论是当前基层执法研究中较受欢迎的一种理论范式,该方法主要是借助马克·格兰诺维特(Mark Granovetter)有关社会网和经济行动的分析来建构执法分析模型。[6]这种方法能够对较为复杂的执法情景作出比较细致的分析,是一种放大镜式的研究方法,对于基层执法的复杂变量有较强的解释力,同时通过与科层体制运作的理论分析相结合,也能在一定程度上解释影响基层执法的体制性因素,因而深受当前执法研究者们的欢迎。[7]执法网络分析的另一种方法是援引结构洞理论。例如,张洪涛借助美国社会学家罗纳德·伯特(Ronald Burt)的“结构洞”理论,创新性地提出了“法律洞”的概念,用以分析基层法律运行中法官如何应对乡村纠纷的问题。[8]这种理论借鉴有一定的意义,但也存在相对明显的理论套用痕迹。从“结构洞”到“法律洞”,看似相似,却有本质上的差异,将中国基层法律纠纷网络视作一个竞争的社会网络,其经验基础并不牢靠。因此,“法律洞”这一概念并没有产生太大的学术影响力。不过,这也从侧面反映了当前执法研究理论创新的困难。

第三,支配—回应型进路。支配—回应型进路有别于线性执法的分析进路和执法网络分析进路之处在于,它本质上属于一种“自下而上”的分析模式,更加注重从微观层面对执法主体关系互动进行把握。“为了理解执行,就必须理解那些涉及微观层面的执行过程的参与者的目标、战略、活动和相互关系。正是在微观层面,政策才直接对人产生影响。”[9]这种分析进路在关注国家与社会环境互动关系的同时,对微观层面各主体的能动性给予了充分关照,故而也得到不少学者的青睐。不过这一进路在分析执法问题时,大多将国家与社会进行二元切分作为立论基础,囿于强烈的价值判断和制度想象,其微观层面上的分析也受到影响,常见的问题是不少研究者对执法情景刻画过细,但理论解读上又失之于宽,经验与理论的契合度不高。

第四,空间进路。这一进路常用的理论范式是街头官僚理论。街头官僚理论将空间作为一种能动变量,纳入个体行为系统之中,认为空间会影响个体的观念与思维,并塑造个体的行动以及个体间的交往互动。[10]我们可以根据官僚工作界面的空间性质,将街头官僚的行动空间进行分类。在不同的空间中,执法者与执法对象互动过程中所接受到的约束和限制是不同的,由此催生出不同性质的行动和相互关系。[11]受空间视角的启发,有学者从“治理空间”的角度对乡村基层执法的机制进行分析,认为空间“不仅具有物理性,也具有社会性,既是社会关系展开的空间,也是国家治理社会的空间。体制因素和社会因素在执法空间中同时发挥作用。”[12]空间视角有助于人们把握不同社会情势下的执法互动,理解执法行动的社会意涵。[13]这种进路的研究常常聚焦于微观的执法情境,使用个案研究方法,但常见的问题是对规范关注不足,其研究在精细之余也面临着“几乎没有什么法学味道”的批评。

针对上述各种执法研究进路存在的不足,有必要重新审视既有研究的事实基础。问诊式的“执法偏差”研究,更多只是截取了执法活动的片段,对执法活动的社会事实缺乏更全面的关注。这既不利于执法研究的推进,也不利于执法工作的优化。本文基于实践观察,呈现一种普遍存在、却有别于执法困境(或者执法偏差)的现象——执法泛化,并在此基础上提出一个分析有关基层执法泛化现象的理论框架,以此来解读基层执法生态互动及其核心机制。在借鉴经典物理学中“衍射效应”的基本原理并吸收生态学的相关理论的基础上,笔者提出一种可被称作“基层执法衍射效应”的理论,用来关注和解释基层执法中法规政策的制定与传递、执法互动、执法效果的分类组合,从而为分析执法泛化机制提供一个新的理论框架及相应的分析概念,以求在执法生态这一整体性视角下阐释执法活动的多元复杂性。

在下文中,笔者将首先呈现一个基层执法运作的经验个案,以之作为本文讨论的经验基础,然后再分四部分完成本文的论述。首先,在经验事实的基础上,提取关键词,借鉴公共行政学和组织社会学的相关理论,引出“基层执法衍射效应”的关键词,例如法律法规的传导、科层体制耗散性、执法场域等,在此基础上提出基层执法衍射效应的分析框架。其次,进一步仔细分析基层执法衍射效应的表现和结构因素。再次,从生态学的视角,分析基层执法衍射效应产生的机理及其影响。最后,从基层执法衍射效应的理论视角,讨论如何改善基层执法问题。

二、经验事实与理论基础

(一)一个执法案例的呈现

J村是重庆Y区的一个城郊村,山多地少,人均耕地不足1亩。2013年重庆市修建的南北大道要经过J村,并需征收该村40多亩的土地。征地拆迁补偿工作由当地政府严格按照相关政策文件执行。在Y区的补偿方案中,土地价格是40000元/亩(其中,耕地安置补助费标准为18000元/亩,青苗和地上附着物实行综合定额补偿,为22000元/亩),除了资金补偿之外,“农转非”也是重要的安置政策。该政策的主要目的是通过给失地农民“农转非”,以城市的保障体系来容纳失地农民,在完成土地征收的同时,推动失地农民完成市民化。相较于不高的土地补偿标准,户籍“农转非”的补偿资金标准较高。根据《重庆市Y区征地补偿安置实施办法》(下文简称为《征收办法》)的规定,安置费按每位“农转非”居民人均30平方米计算,可以实际给予房子安置或货币安置,其中货币安置按照7400元/平方米计算,总体算下来安置费大概为22.2万元/人。此外,征地搬迁期间还有每月600元的过渡费。相对较高的安置费,使得农民对征地工作持比较欢迎的态度。

但是,土地征收“农转非”的标准相对严格。根据《征收办法》的规定:“农村集体经济组织土地被部分征收的,农转非人员的人数按被征收耕地面积与0.5倍非耕地面积之和除以被征地农村集体经济组织的人均耕地面积计算确定。人均耕地面积为集体土地所有权证记载的耕地面积除以农村集体经济组织总人口数。……被征地农户的农转非人数计算达到0.5人以上不足1人的可申请农转非1人。”J村的人均耕地是1亩,因此只有被征收土地面积达到这一标准才有可能“农转非”。而现实是村民并不能够确保自己被征收的土地能够按照标准达到1亩。因此,征地过程之中就出现各种变通的行为。

一是相互协商进行调地。按照标准,村民被征收的土地只要达到1亩就可以“农转非”。如果某家人被征了1.2亩地,那么从“农转非”的角度看,其中0.2亩就是多余的,因为这0.2亩只是值3600元(即18000元乘以0.2)。而对于另外一家人而言,如果他家只有0.8亩地,那么他就差0.2亩才能够“农转非”,因此调地就非常有必要。调地是违反相关政策规定的,但是笔者在调研中却发现,这种行为为村干部所默认。在具体的征地过程中,征地是以工作组的形式开展的,他们关心的只是土地能否按时按量地征收,至于之后的安置费或者“农转非”问题,他们根本不想去干预太多。村干部也宁愿多一事不如少一事,认为钱和指标都是国家的,给谁都是给。因此,调地的做法不仅有了空间,而且相当普遍。在调地的过程中,征地与“农转非”的关系并不是非常严格地捆在一起的,而是呈现出一种若即若离、按需操作的实践变通。

二是家庭内部协调实行分户。在J村,征地主要是道路建设征地。道路建设征地主要分为红线外或红线内两种情况,相关的“农转非”标准并不一样,比如红线内占地面积若达到已有耕地的70%,则全家都可以“农转非”,而红线外的标准则是必须达到全社人均土地面积才能个体“农转非”,且严格控制指标。这样的不同标准,造成了红线内外村民不同的行动逻辑。在红线内部的村民得知自己家将要全家“农转非”之后,会想尽办法保留自家在村庄中的权益。而对于红线外的农户而言,由于受制于户籍管理政策,“农转非”名额并不能马上兑现为22.2万元/人的安置费,因而,在征地开始之前离婚、分户,就成为不少村民的选择。一对夫妇离婚分户之后,其中一个人可以通过“农转非”拿到22.2万元,另外一个人则可以保留村里的房子和剩下的土地,在“农转非”之后继续回到村里生活,同时每个月拿着生活补助,这样一来,一家人的利益就实现了最大化。

事实上,并非所有村民都愿意“农转非”,“农转非”只是对老人比较有利。对于一个家庭而言,如果能把一位老人“农转非”,那么就能实现利益的最大化。有村民说:“农转非好不好要看具体情况,60岁以上的转好,40岁左右的人转和不转都一样。60岁以上的人转之后,可以马上领取每个月500—600元的社会保障生活费,他们只需要一次性支付人头费3.8万元,然后补交养老保险,就可以分档拿到600—800元每个月的生活费,这等于是从22.2万元中扣除47500元就可以吃上社保,总体比较划算。40—50岁的人不一定划算,因为他们即使转了之后每年还要交社保,所以越年轻‘农转非’越不划算。”老人“农转非”之后还有一个好处,那就是农村老家他同样可以回来住,其与家人只是在户口上分开,但在实际生活中则没有太大差别。经过这一转换,由征地拆迁补偿问题而延伸开来的“农转非”,在村民的理性选择和应对之下,又逐渐变成了以养老为主要考量的实践问题。

从上述个案当中,我们会发现以下特点:一是在法律法规的执行过程中,基本实现了其政策目标,因此很难将之概括为执行偏差或执行困境;二是在法规政策的执行过程中都出现了执行效果扩散化的问题,有些效果已经超越了执法系统而在其他系统发生效应,例如征地拆迁问题最终变成了养老问题的博弈;三是在法规政策的执行过程中,执法主体尽管出现了一定的“变通”,但是并没有超越合法的自由裁量权的范围,在法律的范围内仍属于合法。比如,尽管村干部知道村民有“自由拼地”以争取最大的“农转非”名额的行为,但村干部是否有责、职、权进行制止或者严格审核,法律政策对此并没有明确的规定。在某种程度上,我们甚至可以认为上级是默认这种“不作为”的,因为这种“不作为”正好与政策的最终目标(即推动农民市民化)相符。

那么,一个直接的问题就是,如果执法者并没有任何违规或者违法的操作,我们又该如何解释上述个案中的征地“农转非”政策的执行泛化现象?事实上,这种现象在基层安全生产监管执法、食药品执法、公路治超执法等类型的执法中也十分常见。笔者将这种基层执法效果泛化的现象概括为“基层执法衍射效应”,并在此概念的基础上,尝试建构能够解释这一现象的分析框架。

“基层执法衍射效应”这一概念的提出,主要是受经典物理学中光波衍射现象的启发。在物理学中,衍射(diffraction)是指光、波遇到障碍物时偏离原来直线传播的物理现象。[14]衍射效应是描述波偏离原来直线运行的物理效应,对于我们理解政策执行具有借鉴意义。以上述个案为例,用“基层执法衍射效应”来概括法律政策执行效果泛化及其意外后果比较适合,对于解释上述个案中土地征收执行的效果扩散化现象也具有解释力。具体而言,乡村是政策法规自上而下直线传导的最后一个接收单元,市区一级的政策法规就像一束光那样投射到村级组织之中,但受制于乡村的特殊场域条件(类似于波传播之中的障碍物),这些法规政策最后往往会发生扩散、转弯的效应。不过,尽管这些政策发生扩散化,但并没有在本质上改变它的性质,而是同时产生了其他政策后果。

“基层执法衍射效应”这一概念,要比“执法偏差”更适合用来分析大部分基层执法的样态。从概念属性来看,“执法衍射”是大概念,而“执法偏差”则是小概念,两者是包含与被包含的关系。“执法偏差”主要是从政策目标与政策效果的对比中进行分析的,此概念存在下述两大不足。一是它假定存在一个固定不变的法律目标以及可实际量化评估的政策效果,但在现实中,法律政策的目标是极其多元化的,更多的政策具有原则指导性,在鼓励发挥地方自主性的治理传统中,法律和政策目标往往是极为灵动的。即使存在相关的量化标准,在考核评估环节也不是简单的机械操作。如此一来,界定是否存在偏差往往很难,“执行偏差”与“执行不到位”通常很难清晰界分。二是“执行偏差”这一概念忽视了执法过程中法律法规变动的机制,对其实践的复杂性关注不够。相比之下,“执法衍射”的样态是多样的,至少可分为不同的政策衍射类型,以分别对应不同来源的政策类型的执行效果。“执法衍射”包含了政策变动的原因及效果,能够更加具象化地描述和解释多元法律法规的执行样态及其社会效果。

“基层执法衍射效应”这一概念有助于克服执法研究的线性思维,从整体性视角去看待执法问题,重点强调执法系统与其他社会治理系统的互动。尽管以往的研究进路都能为本研究提供一定的参考,但需要更为合理的理论分析框架对复杂的执法经验基础进行涵摄。本文尝试以生态学的视角,融合既有执法研究的理论范式,以此建构分析框架,来解释基层执法中出现的执法衍射现象。

(二)基层执法衍射效应的理论基础

基层执法衍射效应涉及执法系统与执法环境系统的互动过程,二者在功能上相互依赖、相互影响,成为国家治理系统中的重要组成部分。这就决定了若要准确解读基层执法衍射效应,则必须从传统的只关注程序运转的自洽性和执法权独立的思路中跳脱出来,寻求更有效的理论工具。而生态学的理论无疑能够满足这一需求。

生态学的兴起已经有一百五十多年的历史,随着生态学理论的不断发展,生态学对于人类生活的渗透日益加强,最终促成了人类生态学和文化生态学的诞生。[15]近四十年来,不少学者利用生态学的基本原理进行交叉学科研究,并在此过程中获益匪浅。

生态学理论之所以能够作为基层执法衍射效应的理论基础,其原因首先在于,此理论始终将关注生命主体与其环境的相互关系和作用作为研究要旨,能够深刻把握行政系统与社会系统的总体关系,有助于把握“基层执法衍射效应”的实践机理,助推理论的发展。事实上,作为生态学支脉的行政生态学已经为此奠定了良好的理论基础。1957年,美国夏威夷大学东西文化研究中心教授里格斯(Fred W. Riggs)借助生态学的理论,从行政模式与社会环境的关系入手,提出了“农业式”(Agraria)和“工业式”(Industria)两种社会模式的分类,后又加上“过渡式”(Transitia)用来指处于前两者之间的社会模式,并区分了与之相适应的三类行政系统,亦即:农业社会的行政模式,又称作融合型行政模式(Fused Model);过渡社会的行政模式,又称作棱柱型行政模式(Prismatic Model);工业社会的行政模式,又称作衍射型行政模式(Diffracted Model)。[16]这种生态学理路在行政学上的应用,为丰富公共行政学科理论作出了贡献。

其次,国内相对成型的行政生态学理论,为从生态学视角研究执法问题提供了一定的理论借鉴。执法系统是行政系统的重要组成部分,行政生态学的一些研究成果是本文思考基层执法衍射效应时的重要理论参照。当前,国内对于行政生态学的概念和内涵已形成一定的共识:“行政生态学,指的是借用生态学研究生命主体与其环境的相互关系和作用的理论和方法,来研究行政系统与社会圈的相互关系,即通过生态系统的模拟来研究行政生态系统。”[17]这种聚焦于行政系统互动的研究,已成为公共行政学科研究的一个重要方向,其积累的丰富研究成果对于我们思考执法问题具有启发意义。

在当前执法研究过于侧重技术治理研究进路的情况下,借助生态学的方法,有助于我们从更为宏观的视角观察和研究执法问题。从生态学的角度研究基层执法问题之所以是可行的,是因为基层执法并非一个线性运转的活动,而是一项系统性的活动,在执法系统与其他社会系统之间存在交叉。从生态学的角度看,执法系统至少有以下几个特点:(1)执法系统是一个有生命的系统,能够与其他行政或司法系统进行互动,并产生“能量交换”。(2)执法系统由各个不同的子系统构成,各子系统间环环相扣,合成整体。(3)执法系统与行政、政治生态系统之间有着不可分离的关系。(4)执法系统作为一个开放系统,其生命力在于执法的过程和结果中获得其他系统的认可和支持。

执法系统的上述特点决定了执法活动的融合性和交叉性,同时也决定了从生态学视角研究执法问题的可能性范畴,亦即执法系统与执法环境系统的互动平衡关系。在这里,至少遇到了三个需要进—步说明的问题:(1)何为执法系统?(2)何为执法的环境系统?(3)这两个系统如何互动平衡?从这一可能性范畴来看,生态学理论在为我们提供良好视角的同时,也带来了一些亟须解答的问题,那就是如何在微观上实现系统的沟通。这就需要引入其他更为精细的理论作为补充。

“社会生态学的目标不是知识,而是正确的行动。”[18]生态学的目标,决定了其借鉴其他理论资源的可能性。在既有的研究中,格兰诺维特的“嵌入性”理论,[19]对于充分把握执法过程的复杂性、分析中国基层执法的类型和执法效果具有借鉴意义。因此,基于实践经验,笔者借用这两种理论来分析当前基层执法中不同行为的性质和原因,并讨论执法系统与执法环境系统的微观互动机制。从性质上看,执法者和执法对象的行为并非孤立的行为,而是在执法系统和执法环境系统之中的嵌入性社会行动。因此,执法者和执法对象采取的行动,与执法系统和其他治理系统之间有着密切的联系,通过行动嵌入性这一视角,可以在执法系统与执法环境系统之间实现宏观理论与微观情境的贯通。

三、基层执法衍射效应:一种新的分析框架

上文通过个案描述的方式,展现了当前基层执法普遍存在的衍射效应。囿于个案的经验限度,笔者所呈现的更多只是基层执法衍射效应的效果,而对影响到基层执法衍射的上层动因以及基层执法衍射的概念及其构成要素等均没有太多的触及。事实上,正像物理学中光波的衍射现象需要借助特殊的物体才能呈现一样,执法的衍射效应尽管是客观存在的,但其作为一种分析框架,依然需要借助我们一定的“社会学的想象力”方可为之。下面,笔者将首先提出关于基层执法衍射的相关概念框架,并对其构成要素进行系统的分析。

(一)基层执法衍射效应的概念及分析框架

衍射(diffraction)是物理学中光波的基本特征。在社会科学领域,里格斯首先使用了“衍射型”这一概念来概括工业社会的行政模式,并认为“衍射型”社会具有普遍的规范、高度的社会流动、平等的阶级制度、发展良好的职业制度等明显特征。[20]里格斯提出“衍射型”社会这一概念,主要是受到物理学中白光穿过棱镜所折射出光芒现象的启示。当“融合的白光”穿过三棱镜时,白光就会衍射成为彩虹一般的光谱,这种拓展化的光谱与工业型社会具有类似性,里格斯正是基于此种特征性类比提出“衍射型”社会的概念。笔者在思考基层执法问题的时候,主要受到物理学中光波衍射现象的启发。尽管笔者使用的“基层执法衍射效应”概念与里格斯的“衍射型”社会概念所受到的启发源、所要分析对象都有很大的不同,但是两者在本质上却是相通的,亦即都强调系统性地思考和把握问题,强调在系统内部的连续性。因此,里格斯的理论对笔者思考基层执法衍射效应有一定的借鉴意义。

在基层执法活动中,执法衍射的表现形态主要有执法组织的治理化、执法过程的联动以及执法效果的扩大化等三种特征。由此,我们可以尝试性地给基层执法衍射效应下一个初步的定义,亦即基层执法衍射效应是指基层执法主体在执法活动过程中,由于受到科层组织与基层社会等因素的互动影响,进而产生的执法组织和执法效果泛化的现象。

(二)基层执法衍射效应的系统组成与结构因素

基层执法衍射效应的系统结构,主要包括执法的生态系统和执法衍射效应的微观结构两个方面。下面详细分析之。

1.执法的生态系统

执法的生态系统包括执法系统和执法环境系统。从生态学的角度透视,执法系统不能被简单地视作组织形式或机械的感应与反应的机构,而应被看成是各个执法组成部分之集合形态。执法系统主要包括法律政策目标生成系统、政策目标传导系统、执法场域等几个部分。执法环境系统主要是指与执法系统相关联的外部组织环境,包括政治系统、社会系统和文化系统等。比如,在基层社会之中,如果我们用社会治理来囊括基层政权的活动运作,那么与征地政策相关联的执法环境系统就包括了维稳系统以及户籍管理、乡村社会治理、养老等多方面的系统,它们都会影响到执法的生态系统之平衡。

那么,不同的系统与系统之间是如何进行互动呢?这就涉及系统之间的交换互动机制问题。从生态学的角度来看,执法系统与执法环境系统的互动交换,主要包括能量交换和目标链两个部分。其中,能量交换可被分为三个部分,亦即执法目标生成、执法规范传导、执法分解;目标链可被分为目标束和目标效果集。对系统能量交换和目标链的研究,属于微观研究的范畴,可以通过引入“结构—互动”和“嵌入性”等分析框架进行补充细化,进而完成系统之间的理论贯通。

2.执法衍射效应的微观结构因素

从内部结构的角度来看,基层执法衍射的主要变量包括规范生成的清晰度、规范传导实施的顺畅度、科层组织与社会边界的开放度以及执法场域互动效度等。上述四个变量构成了一个动态的“规范—实践”互动体系,主要变量间相互交错、互动,形成了多重错综复杂的关系。这种多重错综复杂关系就是当前基层执法的内核,它决定了基层执法衍射的方式和特征。

第一,规范生成的清晰度。规范生成的清晰度,主要是指法律法规对执法目标规定的清晰程度。而在当前的法律法规中,至少包括三种类型的政策目标,一是目标指向清晰型政策,二是目标指向模糊型政策,三是目标融合性政策。不同清晰度的政策目标,会对基层执法产生不同的影响。在当前的基层实践中,执法目标大多都具有综合性,在政策表达上具有很大的模糊性。这种具有很大模糊性的政策目标,使得执法呈现出目标分散化的趋向,进而形成基层执法衍射效应。

第二,规范传导实施的顺畅度。法律法规的目标确立后,需要通过科层组织的传递,才能在基层社会得到执行,此时就会存在信息传递是否耗散的问题。[21]一般来说,远距离的政策信息在传递上天然地比不上近距离的政策。这是因为,远距离的政策如果没有强大的压力进行辅助传导,那么很容易被科层制规避,内部层级化的组织结构在传播信息和发布命令方面必须经过层层组织部门,导致组织信息的受阻甚至隔断,从而影响到法律目标的顺利实现。

第三,科层组织与社会边界的开放度。科层组织与社会边界的开放度,可被看作是法律在进入基层执法场域的障碍之大小的问题。在当前的基层执法中,由于全国各地经济社会发展程度不一,执法主体的素质也千差万别,故而国家与基层社会实际上是存在一定边界的。这种边界主要是通过执法互动的特点来界定。当基层社会绝大多数还属于熟人社会或者半熟人社会时,维持基层社会秩序的规范体系,便会与城市当中较为齐整的规范体系有所不同。具体而言,在前者当中,正式规范、非正式规范与准正式规范相互交织在一起,[22]由此形成了执法互动的非规则性的一面。此外,很大一部分农村社会在地域和社会属性上还具有封闭性,这加深了非理性因素对农民心理与行为的影响。农民之间的人际往来有一套自己的规则,并不一定按照法律来生活,而是往往更倾向于追求实质理性。这些都会造成科层组织与社会边界在开放度上的差异。

第四,执法场域的互动效度。执法场域的互动效度主要是指执法活动在空间、情景之中的互动效果,这种互动效果会在很大程度上决定政策执行是否会发生衍射。需要指出的是,尽管这种互动是微观的,但不能被简单归结为执法者个人之间的互动,而是也包含了执法组织和执法情境。布迪厄(Pierre Bourdieu)认为,场域是与行动者的实践和表达所构成的、受结构形塑的系统密不可分。“不论是客观位置的空间,还是主观立场的空间,都应该放在一起分析,应视为斯宾诺莎所说的‘同一句子的两种译法’。”[23]参照布迪厄的上述分析,我们可以从场域角度,分析执法问题所涉及的三个内在关联的环节。首先,必须分析与执法权力场域相对的场域位置。其次,勾画出执法者或执法机构所占据的位置之间的客观关系结构,因为在这个场域中,占据这些位置的执法者或执法机构需要通过博弈来“控制这一场域特有的正当形式的权威”。[24]第三个不可缺少的环节则是必须分析执法参与者的惯习,亦即不同主体在执法场域内的情绪变动及其认知偏向。

(三)“基层执法衍射效应”分析框架的功用

以上关于“基层执法衍射效应”的分析框架,有助于我们增强对执法形态的分析力度。

首先,通过关注规范生成系统、规范传导实施、系统边界和执法互动的组合情况,能够深入考察执法系统之中各方行动的机制、意义和表现方式。例如,在当前基层执法经常出现的执法者与执法对象的和解,[25]容易形成特定的“利益共谋”局面。这种可被归结为“执法失败”的例子,能够用基层执法衍射效应的分析框架进行很好的说明,亦即执法合谋现象的发生,不仅是执法者与执法对象互动异化的结果,更是整个执法生态失衡的结果。从系统互动的角度来说,这是由执法环境系统(干部的监管体系)与执法系统衔接不畅所造成的;就执法的场域结构而言,则是因为科层组织与执法场域的界限过于明显,执法场域呈现闭合性而造成的。易言之,法规政策的“光”进入基层社会很少,而场域的“缝隙”又非常小,由此导致衍射的效应相对明显,进而造成执法偏差甚至是执法失败。此外,这一分析框架也隐含了压力型体制在执法问题上的“层层加码”行为发生的特定条件。这些行为都是规范传导在组织之中发生耗散的直接原因,同时也是产生基层执法衍射的一个重要变量。可见,法律法规传递的耗散性,受制于整体执法系统以及执法环境系统的影响,而若想要说清楚这个问题,便需要回到与之相关的政治、社会系统中去解释。

其次,我们可以在统一的分析框架中讨论不同治理系统与执法系统的互动关系,而不是把其他治理系统或相关现象强行划分当作各自不同、相互分离的个体来看待。不同的衍射效应有着不同的规范传导和实施路径,或者在相类似的传导路径和实施路径下,不同的执法场域导致的执法效果不同,从而导致执法泛化效果也不尽一致。例如在前述的拆迁补偿案例中,基层执法衍射主要是在乡镇一级的执法场域中发生的,而在中国的行政机构设置中,乡镇一级是“上面千根线,下面一根针”的政策执行机构。在这样的机构设置中,行政与政治,以及执法与治安、安全、维稳等各个系统的专业工作,具有高度融合性,很难对这些系统进行专业性的拆解。在执法权配置上,乡镇政府普遍存在“权小责大”现象。[26]尽管政策是千差万别的,但其实践场域却具有一定的相似性。在规范形成、传导、分解均没有问题的情况下,征地执法效果的扩散,是由执法场域内深处社会关系网络中的执法者通过“一线弃权”的方式来完成的。这种“弃权”多少有点让利于民的味道,而这种让利空间是由“农民市民化”的政策界定的,很难再进行政策拆分,也无需进行更细化的拆分。

以上,笔者借助生态学的理论思路,在法律政策目标生成、传导、分解和实现等环节的划分上,提出了可用来分析中国基层执法泛化现象的一个分析框架和一系列概念,以帮助我们理解基层执法的整体性机制。基层执法衍射效应既表现为执法权力在不同的执法活动中的泛化,也表现为执法效果向其他治理系统的扩张。在执法过程中,执法活动的专业化要求不断受到稀释,执法效果呈现出扩散化、模糊化的特点。基层执法衍射效应是由我国特殊的党政体制结构和社会情势所决定的,有着特定的正面性,但也蕴含着可转化为执法偏差、执法失败的风险。在此情况下,深入考察基层执法衍射效应的产生机理,就显得很有必要。

四、基层执法衍射效应的产生机理

从严格意义上讲,任何执法都存在“衍射效应”,但发生明显“衍射效应”的条件是苛刻的,亦即明显的基层执法衍射效应是执法系统结构要素组合失衡导致的结果。在基层执法结构中,规范生成的清晰度、规范传导实施的顺畅度、科层组织与社会边界的开放度、执法场域的互动效度等四个要素并非单独存在,而是相互关联构成一个整体。从执法系统内部的角度看基层执法衍射效应,由于规范生成、规范传导实施、科层组织内部运作都一定程度上存在模糊和不顺畅的现象,故而基层执法衍射具有很强的内部成因。但仅从执法系统内部去思考基层执法衍射效应的成因是不够的。基于执法系统与其他社会系统的重叠性,关于基层执法衍射效应的成因,我们还应该到执法行为所处的政治、文化、行政和社会系统中去进行综合的阐释。下文中,笔者将从执法组织、法律传导、执法主体的注意力分配、行政权力架设和基层社会利益格局变动等五个方面,来阐释基层执法衍射效应产生的机理。

(一)执法组织的趋同性难以匹配复杂多元的政策组合

中国的行政管理总体是按照从上到下、从中央到地方的单一方向来实施。这种单向式的管理是一种压力型管理模式。[27]上级政府往往更倾向于利用高层的权威下达命令,来要求下级政府实施其政策,由此极易造成“条块”矛盾的激化。执法组织的趋同化,正是这种“条块”矛盾的产物。具体而言,一方面是追求执法效率的要求,另一方面则是执法组织合法性考核的需要。组织的趋同可以避免组织合法性的质疑,并为解决执法活动的进场难问题奠定基础。由此,在执法组织建设问题上,地方政府面临着执法的组织困境,亦即地方组织要素的内生性要求与合法性的外定格局之间的矛盾。这种矛盾具体又表现为法定权利与组织内生要素之间的断层,由此而产生了条块中的“蝙蝠型部门”。[28]“蝙蝠型部门”是典型的符合合法性要求但不符合实践需要的组织,它不仅是技术环境的产物,而且是制度环境的产物。[29]“条块”矛盾造就的执法组织趋同,在面对复杂多元的政策组织时往往很难适应,最后常会出现的一种情形是“综合执法”。这种被笔者加上双引号的“综合执法”,不是指多主体的执法,而是指在执法的过程中不再区分明确的执法目标,眉毛胡子一把抓,以一次执法应对多次检查。在这种情况下,执法目标与其他工作目标呈现出高度重叠的状态,很难进行详细拆分。

(二)基层执法主体的注意力分配不均

注意力分配是影响基层执法者行动逻辑的重要因素。“注意力分配并不是一个技术问题(个人技巧或者计划安排),而是一个社会问题,它是组织环境、制度环境和社会环境的产物。”[30]当前的基层执法活动大多数是由相关的领导小组协调发动的,这种通过议事协调机构来组织执法的方式,极易导致执法主体注意力分配的不均衡。笔者在基层调研发现,当前基层政府中各类执法议事协调小组数量很多,一个议事协调小组下面往往有多个成员单位,一个单位所要对接的议事协调机构少则十几个,多则二三十个。由于成员单位的泛化,基层执法组织在对接各类议事协调机构会议时应接不暇,分身乏术。本来用于聚集官员注意力的议事协调机构,反而会导致他们的注意力进一步泛化,[31]这完全是制度的意外后果。基层执法主体的注意力被分散之后,为了应对上级的考核压力,不得不采取“用一次执法的材料,进行多次汇报和多次迎检”的情况,基层执法人员很少有精力在执法专业化水平上下功夫,更多时候处于一种疲于应付的状态。在此种情况下,其行动的策略是坚持以中心工作优先,通过中心工作机制整合执法活动,由此使得执法工作机制也具有高度融合性。

(三)法律法规传导的耗散性使得执法主体对于政策的认知不同

执法过程会受到法律法规信息传导过程的深刻塑造。“官僚制度努力防止有价值交易信息的‘泄露’:自我调节要求信息分享,等级协调则要求信息囤积。”[32]对于追求等级秩序稳定的官员而言,不共享信息是官僚制度的价值所在。在这一背景下,官僚制度的信息传递常常会因为官僚层级而出现滞后甚至阻塞,这样就导致了下级向上级传送信息发生耗散的问题。法律传递的耗散性,主要体现在执法的非正式利益表达和“信息包裹”这两个方面。

首先,执法非正式利益是指衍生于执法目标之外的利益。这种非正式利益的存续,使得执法信息的反馈呈现碎片化,直接影响中央对地方执法情况的掌握,因此容易催生脱离实际的法律目标。在这种情况下,基层执法组织不得不采取变通的手段进行选择性执法,其对法律法规的解读,主要是从其自身利益出发,带有明显的部门利益偏向。这种上下互动失序的信息传递过程,造成了法律法规信息双向传导的严重失真。

其次,法律法规传导还存在“信息包裹”的问题。“信息包裹”(information encapsulation)是青木昌彦提出的一个概念,它是指两个任务单元独立地监测环境的系统性和特质性部分,不同单元的观察误差互不相关,对环境的认知也各不一样,彼此的信息加工活动相互隐蔽,由此导致信息的分化且缺乏整体性整合。[33]由于基层执法组织各自所处的地位与上级不同,视角也不一样,故而对系统环境的信息认知各自存在差异,甚至是完全不同。这种信息的认知差异,往往会导致县级以上的执法部门更加执着于执法专业化,而到了基层,则更加强调执法的综合性。

(四)党政权力重叠使得执法权力组织复杂化

里格斯认为,重叠性是过渡社会的公共行政特有的现象。受各种相互冲突的行政要素的影响,“行政机构并不一定产生其应有的功能,行政行为往往受非行政标准所主宰,而不受行政标准所决定。当一个行政机构不能发挥其应有的功能,不能完成其行政任务时,便不得不由另外一些非行政的组织来完成它的任务。”[34]

这一点在实践中较为常见。例如在不少地方的征地拆迁工作中,由于拆迁办人员有限,便不得不通过整合地方上的非政府力量进行征拆。在中国基层权力组织架构之中,党政权力的重叠性比较明显,例如有了安监局,往往还需要再设立一个安全生产委员会,党政齐抓共管,这虽然有助于快速聚焦执法主体的注意力,但也使得基层执法权力组织架构日益复杂。而组织的复杂化使得执法系统与执法环境系统融为一体,导致执法组织的专门化在不同执法业务类型中出现专门化程度差异较大的现象。其好处是基层部门的利益分化能够在一定程度上被抑制,执法资源能够得到快速整合。其不足则是执法分工往往相对模糊,容易产生被众多学者诟病的“执法偏差”。实际上,这种“执法偏差”是组织复杂化运作的产物,深受组织的综合性目标定位的影响。

(五)基层利益分化是产生执法衍射效应的重要成因

进入21世纪之后,中国社会结构的阶层化和利益关系市场化趋势明显加快,[35]利益话语在基层执法中逐渐占据主导位置。利益话语的兴起与政治信任的淡化,使得旧有的执法理念和模式都面临着挑战。基层社会的利益分化,不仅表现为执法对象的利益分化,同时也表现为执法主体、执法组织的利益分化,而执法组织内部呈现出政治话语与利益话语相冲突的局面,不仅为许多“刁民”的兴起造就了环境,[36]同时也为许多执法者徇私枉法、寻租分利提供了舆论场。利益的分化实际上使得执法的目标也分化了,在这种情况下,执法场域的互动会呈现出更加复杂的情境。在相对严格的考核监督压力下,在兼顾执法目标的同时,各主体间会围绕执法的剩余空间进行协商或对抗,由此造就社会关系网络被充分搅动的实践样态。如此一来,执法部门的目标考核、复杂的社会情势会促使执法者作出一定的妥协,追求“执法效果”与“社会效果”的统一。

以上五点共同构成了基层执法衍射效应基本的政治因素和社会因素。前两点主要来自执法系统内部的压力,第三点源于执法过程中的信息传递耗散,第四点和第五点则是基层执法衍射的政治影响因子和社会影响因子。在基层执法的情境中,执法活动往往会成为社会治理活动的一部分,不同执法类型的目标具有强度不一的模糊性,由此极易导致执法效果的泛化。同时,受制于自下而上与自上而下两个信息传导系统的“信息包裹”,上级在生成规范的时候也可能会产生情况误判,制定过高的法律政策目标,并通过传导执行系统施加较大的压力,由此推动执法系统内部的“压力下沉”与“重心上移”相并存。此外,由于执法系统与执法环境系统的交叉影响,党政中心工作、舆情变动等政治、社会系统因素同样会影响到执法的运行和结果的生成。[37]在这一系统内外互动交换的过程中,基层执法衍射效应呈现出不断变化的状况。

五、基层执法衍射效应的社会影响

从生态学的视角来看,基层执法衍射效应是不同系统交叉互动的结果。基层执法衍射效应既是一种客观事实,也是分析和看待问题的一个视角。本文所阐释的这一分析框架,在本质上更类似于一种研究的“理想型”。基层执法衍射效应会对社会治理产生影响,由此也就面临着人们的价值审视。那么,如何看待复杂的基层执法衍射效应呢?从价值评判的角度来看,只有相对明显的衍射才有可能进入人们评判的视野。笔者认为,明显的基层执法衍射效应,至少会从如下三个方面对执法活动产生影响。

(一)推动执法意图的变动

这可以从两个维度进行说明。首先是执法的场域维度,由于基层执法衍射效应的存在,基层执法者在较为有限的注意力的情况下,有可能会在执法实践中改变或者扩大原来就已经比较明确的政策目标,进而产生执法偏移。从这个角度来看,过于明显的基层执法衍射暗含着执法失败的风险。其次,从基层执法衍射的反向作用来看,人们对执法行为的评价,不一定是通过具体行为参与来感知的,而是根据媒体、身处社会环境的整体治安状况等作出价值评判。这种价值评判会对执法者的行为逻辑产生重要影响,并进而塑造新的执法目标。

这种价值评判的实践作用,主要表现为三个方面。一是执法者形象的变动,不少人容易把过于明显的基层执法衍射当作“执法失败”,进而对执法者以及执法系统产生负面评价。二是加剧基层执法者与执法对象的话语对立。由于基层执法衍射的存在,在基层的执法状态中,治理与法治呈现交融的局面,随之产生的法治话语、治理话语被执法对象选择性使用,由此形成各种不同的执法话语既冲突又交融的局面。[38]三是有些执法衍射效应会导致基层治理目标的实现,借助社会治理系统更加顺畅的信息反馈渠道,基层的执法信息可以更加有效地向上传导,进而影响上级执法目标的制定和调整。

(二)促生新的执法方式

基层执法衍射对执法者的素质和精力都提出了更高的要求,可能会产生一定的负面效应。当执法者的精力有限而来自上级的压力过大时,执法者便可能会采取“弹性执法”作为替代,进而产生虚假的执法效果评价,有时甚至会造成“钓鱼执法”等现象。[39]从基层执法衍射的系统性视角来看,“钓鱼执法”实际上是执法系统与执法环境系统关系紧张的产物。当上级把过多的精力放在执法目标,忽视了执法者身份的多重性及基层执法衍射的存在时,便很可能会使得一线执法者不得采取“钓鱼执法”等变通手段,罔顾其他系统的存在和制约,变相完成上级的考核目标。

除了可能会带来负面的风险外,基层执法衍射也会产生正面的效应,促生新的执法方式,例如南京城管的“围观执法”。[40]“围观执法”看似一种执法无奈,但实际是在执法效果泛化无可避免的情况下,为了实现执法系统与其他社会系统之间的平衡而采取的比较适宜的方法,其包含着文明执法和执法制度创新的因子。

(三)推动执法合法性的变动

根据不同的基层执法衍射形态,执法的合法性会产生消退、增强或更新等三种不同的状态。

执法合法性消退可以从两个方面进行理解。一是过于明显的基层执法衍射有产生执法偏差或执法失败的风险。在此种情况下,执法活动在组织和效果两个层面都发生了严重的偏离,执法组织未能真正发挥作用,执法活动变成了执法者个人的活动,由此造成执法合法性生产链条的断裂。二是过于明显的基层执法衍射会导致执法系统与执法环境系统之间能量交换过大,使执法系统的目标实现程度存在折扣。执法目标的未能充分实现,反过来会影响它与其他系统的进一步互动。那些在执法实践活动中出现的执法对象、群众和上级各方均不满意的结果,无疑是在降低执法的合法性。

执法合法性的增强是从基层执法衍射的正面效应来讲的。基层执法衍射实际上同时实现了执法目标和其他治理目标,在执法吸纳政治的情况下,[41]基层执法衍射在一定程度上克服了过度强调执法专业化的弊端。这在前述案例中体现得比较明显,通过“拼地”,各方在征地这一利益分配活动中实现了系统性的利益平衡,村民们对村干部、乡镇干部均作出了正面评价。

执法的合法性更新是指原先的合法性评价体系更新,这表现于上级法律政策在得到下级的信息反馈之后及时调整相关法规,进而催生了新的合法性要求。例如在基层执法中,对领导机构的要求是绩效考核的一个“务虚性”存在,但必不可少,于是造成了基层执法组织在形式上的趋同。

结语:基层执法衍射效应与执法优化

基层执法泛化就像物理学中光波的衍射那样随处可见,但却很少为法学研究者们所察觉。本文尝试对基层执法泛化的现象进行解释,将其视为一种中性的普遍现象,在此基础上提炼出“基层执法衍射效应”的分析框架,并着眼于基层执法衍射效应的产生机理及其后果评价展开论述。

在条块分割的中国执法体制中,条块矛盾致使法律法规的传递容易出现耗散性,不同压力距离的法律政策,会致使不同类型的执法出现动力不一的情况。在这两种因素的影响下,执法活动在基层科层组织与乡土社会的边界地带形成了张力。这种张力来自两个方面,一是执法组织内部的条块矛盾催发了执法合法性和执法效率之间的紧张关系,二是基层执法活动中出现的执法治理化与执法专业化之间的矛盾。上述这两个方面的矛盾和张力,使得执法活动由于资源、压力、注意力和合法性等方面的殊异,进而在执法组织架构、执法效果两个方面都出现了泛化和拓展的趋势,这就是“基层执法衍射效应”。基层执法衍射效应发生在中国法治建设的特定实践中,是独特的体制结构、社会转型和执法意识形态共同作用的产物。基层执法衍射效应为我们从整体上认知执法偏差乃至执法失败,以及正确把握基层执法的治理化现象,提供了一个可用的理论框架。

基层执法衍射效应关注的是执法生态内外部环境的互动,它在一定程度上超越了学者们研究执法问题时过于关注“问题点”而忽视“整体面”的不足。具体而言,首先,它是将执法活动作为社会治理和法治运行整体系统中的一个子系统,在生态学的思维体系下考量它的产生和运行;其次,它关注作为子系统的执法活动是如何与法治和社会治理的整体性系统发生互动及交叉,并在系统内部形成法律运行的生态。基层执法衍射效应是一种客观存在,这决定了对其的研究不应价值先入,而应该视之为一种社会事实。在这样一个判断之下,运用生态学的视角研究执法就有了科学基础。对基层执法衍射效应的探讨,将注意力放在执法的各个系统之中,从整体性的视角关注执法的效果及其对其他活动的影响,力求在更广阔、更生动的社会背景中理解中国的法治实践。

本文的研究表明,在当前基层执法参与度较低、共建共治共享的社会治理格局尚未形成的情况下,如果过于强调执法的专业化以及执法目标的单一化、固定化,那么有可能会阻碍执法效果的真正实现。因此,基层执法衍射现象实际上是一种具有某种实践合理性的选择,蕴含了制度创新的因子。一定范围内的执法衍射,非但不会影响基层社会的治理,反而是基层社会治理的需要,是化解当前执法体系条块矛盾和人民参与性不足问题的机制补充。当然,过于失衡的执法要素组合,会导致较为明显的基层执法衍射,进而导致明显的执法偏差甚至执法失败,这应该引起足够的重视,并认真予以控制与矫正。在此过程中,应该适当跳出企图消灭执法偏差的思维模式,运用整合思维对基层执法衍射加以调控。更重要的是,应该重新回到基层执法衍射的生成结构之中,对执法结构和执法互动予以改良和调控,进而实现执法规范化与合理化之间的平衡。

在执法结构的优化方面,重点是要疏通执法结构之中的条块矛盾。在“条条”方面,既要避免上级主管部门将有利的执法权力过于集中在自己手中,认真推动执法权力下沉,同时也要充分注意执法人员的专业化和地方治理在地化之间的矛盾,防止“蝙蝠型”执法组织的产生。在“块块”方面,要贯彻整体性思维,强化对联合执法活动的协调力度,避免出现“只见牵头,不见联动”的局面。基层绩效考核部门应当优化绩效考核方案,更加注重执法社会效果的评价。

在执法互动方面,需要积极贯彻执法的群众路线。执法活动是执法者与执法对象之间的互动过程,更是贯彻中国共产党的“做工作”传统。[42]要根据不同的执法类型,采取不同的执法手段。对于非暴力型违法,执法活动应该成为普法和做群众工作的平台,充分发挥执法活动的正面衍射效应;对于暴力型违法,执法者应当坚持科学的维稳观,积极果断执法,震慑暴力违法分子,从侧面教育群众。当前,社会群体的利益分化不断扩大,基层执法的复杂性日益增加,对执法的互动模式造成深刻的影响。这就要求在强化技术治理的同时,也需要重新激活执法工作的群众路线,在整体性思维指引下,努力实现执法系统与执法环境系统之间的平衡。

 

【主要参考文献】

1. 王沪宁: 《行政生态分析》,复旦大学出版社 1989 年版。

2. [美] 马克·格兰诺维特: 《镶嵌: 社会网与经济行动》,罗家德译,社会科学文献出版社 2007 年版。

3. 易江波: “‘做工作’: 基层政法的一个本土术语”,《法律和社会科学》( 第 13 卷第 2 辑) ,法律出版社 2014 年版。

4. 刘磊: “街头政治的形成: 城管执法困境之分析”,《法学家》2015 年第 4 期。

5. 于龙刚: “乡村社会警察执法 ‘合作与冲突’二元格局及其解释”,《环球法律评论》2015 年第 5 期。

6. 陈柏峰: “党政体制如何塑造基层执法”,《法学研究》2017 年第 4 期。

7. 刘杨: “执法能力的损耗与重建——以基层食药监执法为经验样本”,《法学研究》2019 年第 1 期。

8. 吕德文: “作为法律隐喻的 ‘猫鼠游戏’——城管执法的另一种观察视角”,《中外法学》2019 年第 2 期。

 

【注释】

作者梁永成,中南财经政法大学法学院博士研究生。

本文系国家社科基金重大项目 “新型城镇化建设的法治保障研究”( 16ZDA062) 的研究成果。

[1] 此类描述性概念,主要包括 “选择性执法”“执法摇摆” “运动式执法” “弹性执法” “执法吸纳政治” “猫鼠游戏”等。 参见戴治勇: “选择性执法”,《法学研究》2008 年第 4 期,第 28 - 35 页; 何艳玲: “中国土地执法摇摆现象及其解释”,《法学研 究》2013 年第 6 期,第 61 - 72 页; 吴元元: “双重博弈结构中的激励效应与运动式执法——以法律经济学为解释视角”,《法商研 究》2015 年第 1 期,第 54 - 61 页; 陈柏峰: “基层社会的弹性执法及其后果”, 《法制与社会发展》2015 年第 5 期,第 154 - 167 页; 刘磊: “执法吸纳政治: 对城管执法的一个解释框架”,《政治学研究》2015 年第 6 期,第 110 - 119 页; 吕德文: “作为法律隐 喻的 ‘猫鼠游戏’——城管执法的另一种观察视角”,《中外法学》2019 年第 2 期,第 371 - 389 页。

[2] 参见张静: “案例分析的目标: 从故事到知识”,《中国社会科学》2018 年第 8 期,第 141 页。

[3] 参见于龙刚: “乡村社会警察执法 ‘合作与冲突’二元格局及其解释”,《环球法律评论》2015 年第 5 期,第 19 - 20 页。

[4] 例如王锡锌: “依法行政的合法化逻辑及其现实情境”,《中国法学》2008 年第 5 期,第 64 - 67 页; 姜明安: “论行政自由 裁量权及其法律控制”,《法学研究》1993 年第 1 期,第 47 - 48 页。

[5] 参见戴治勇、杨晓维: “间接执法成本、间接损害与选择性执法”,《经济研究》2006 年第 9 期,第 94 页。

[6] 参见陈柏峰: “城镇规划区违建执法困境及其解释”,《法学研究》2015 年第 1 期,第 20 页; 刘磊: “街头政治的形成: 城 管执法困境之分析”,《法学家》2015 年第 4 期,第 31 页; [美] 马克·格兰诺维特: 《镶嵌: 社会网与经济行动》,罗家德译,社 会科学文献出版社 2007 年版,第 1 - 33 页。

[7] 参见陈柏峰: “党政体制如何塑造基层执法”,《法学研究》2017 年第 4 期,第 191 页; 刘杨: “执法能力的损耗与重建——以基层食药监执法为经验样本”,《法学研究》2019 年第 1 期,第 23 页; 印子: “突破执法合作困境的治理模式辨析——基于 ‘三 非两违’治理经验样本的分析”,《法商研究》2020 年第 2 期,第 18 页。

[8] 参见张洪涛: “法律洞的司法跨越——关系密切群体法律治理的社会网络分析”,《社会学研究》2011 年第 6 期,第 62 页。

[9][美] 理查德·斯蒂尔曼二世: 《公共行政学: 概念与案例》 ( 第 7 版) ,竺乾威、扶松茂等译,中国人民大学出版社 2004 年版,第 611 页。

[10] 参见韩志明: “街头官僚的空间阐释——基于工作界面的比较分析”,《武汉大学学报》 ( 哲学社会科学版) 2010 年第 4 期,第 583 页。

[11] 参见韩志明: “街头行政: 概念建构、理论维度与现实指向”,《武汉大学学报》 ( 哲学社会科学版) 2013 年第 3 期,第 35 页。

[12] 陈柏峰: “乡村基层执法的空间制约与机制再造”,《法学研究》2020 年第 2 期,第 5 页。

[13] 参见陈柏峰: “城管执法冲突的社会情境——以《城管来了》为文本展开”,《法学家》2013 年第6 期,第15 页; 注[1],吕德文文。

[14] 在经典物理学中,光、波在穿过狭缝、小孔或圆盘之类的障碍物后,会发生不同程度的弯散传播。这现象被称为 “衍射”, 当波在其传播路径上遇到障碍物时,也有可能发生这种现象。在适当情况下,任何波都具有衍射的固有性质。然而,不同情况中波 发生衍射的程度有所不同。如果障碍物具有多个密集分布的孔隙,那么就会造成较为复杂的衍射强度分布图样。

[15] 参见王沪宁: 《行政生态分析》,复旦大学出版社 1989 年版,第 27 页。

[16] 参见彭文贤: 《行政生态学》,三民书局 1988 年版,第 24 - 32 页。

[17] 同注[15],王沪宁书,第 28 页。

[18][美] 德鲁克: 《变革中的管理: 社会生态学视角话管理》,华夏出版社 2011 年版,第 245 页。

[19] 参见注[6],马克·格兰诺维特书,第 1 - 33 页。

[20] 参见唐兴霖: “里格斯的行政生态理论述评”,《上海行政学院学报》2000 年第 3 期,第 47 - 48 页。

[21] 参见注[7],刘杨文,第 25 页。

[22] 参见王启梁: “基层农村的规范体系与社会秩序的实现——基于法律人类学的视角”,《广西民族学院学报》( 哲学社会科学 版) 2006 年第 1 期,第 121 页。

[23][法] 皮埃尔·布迪厄、[美] 华康德: 《实践与反思: 反思社会学导引》,李猛、李康译,中央编译出版社 1998 年版,第 143 页。

[24] 同注[3],皮埃尔·布迪厄、华康德书,第 143 页。

[25] 参见方世荣、白云锋: “行政执法和解的模式及其运用”,《法学研究》2019 年第 5 期,第 83 页。

[26] 参见陈柏峰: “乡镇执法权的配置: 现状与改革”,《求索》2020 年第 1 期,第 94 页。

[27] 参见荣敬本等: 《从压力型体制向民主合作体制的转换——县乡两级政治体制改革》,中央编译出版社 1998 年版,第 28 页。

[28] “蝙蝠型部门”是一位基层领导对一些部门特性的概括,意指一些县域内的 “条条”部门类似于蝙蝠,在责任分配时既不 属于兽类,又不属于鸟类; 在有利可图时既属于兽类,也属于鸟类,左右逢源,上下获利。参见邓三龙: 《底层问题报告: “七品 官”面临的难点与对策》,中国人事出版社 1998 年版,第 17 - 18 页。

[29] 制度学派提出,组织面对着两种不同的环境,亦即技术环境与制度环境。其中,技术环境要求组织有效率,而制度环境则 要求组织服从 “合法性”机制。参见周雪光: 《组织社会学十讲》,社会科学文献出版社 2003 年版,第 72 - 73 页。

[30] 练宏: “注意力分配——基于跨学科视角的理论述评”,《社会学研究》2015 年第 4 期,第 215 页。

[31] 参见刘军强、谢延会: “非常规任务、官员注意力与中国地方议事协调小组治理机制——基于 A 省 A 市的研究 ( 2002 - 2012) ”,《政治学研究》2015 年第 4 期,第 94 - 95 页。

[32] [英] 马克斯·H. 布瓦索: 《信息空间: 认识组织、制度和文化的一种框架》,王寅通等译,上海译文出版社 2000 年版, 第 354 页。

[33] 参见 [日] 青木昌彦: 《比较制度分析》,周黎安译,上海远东出版社 2001 年版,第 105 页。

[34] 丁煌: 《西方行政学说史》( 修订版) ,武汉大学出版社 2004 年版,第 299 页。

[35] 参见李路路: “社会结构阶层化和利益关系市场化——中国社会管理面临的新挑战”,《社会学研究》2012 年第 2 期,第 1 页。

[36] 参见刘磊: “‘刁民’的兴起: 以党群关系的变迁为视角”,《文化纵横》2016 年第 5 期,第 35 - 36 页。

[37] 参见注[7],陈柏峰文,第 191 页。

[38] 参见刘磊: “城管执法的话语表达及其后果”,《厦门大学法律评论》 ( 2016 年下半年卷) ,厦门大学出版社 2016 年版,第 67 页。

[39] 参见王伟、丁云龙: “论行政执法中的 ‘分级寻租’与解决策略——— ‘钓鱼执法’及其一般性理论解释”, 《公共管理学 报》2011 年第 4 期,第 61 页。

[40] 参见刘艳元、韩涛、王娣: “‘围观执法’,缘何遭遇网络围观”,载 《新华日报》2012 年 1 月 31 日,第 6 版。

[41] 参见注[1],刘磊文,第 117 页。

[42] 参见易江波: “‘做工作’: 基层政法的一个本土术语”,《法律和社会科学》 ( 第 13 卷第 2 辑) ,法律出版社 2014 年版,第 93 页。

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