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李雨峰:司法过程的政治约束——我国基层人民法院审判委员会运行研究

[摘要] 我国基层法院的审判委员会制度具有缓解矛盾、遏制腐败、提高办案质量、接近案件真相等功能。审判委员会讨论的案件并不都是重大疑难的案件,有一些仅是审判委员会与法官之间的分权性案件,还有一些属于案清简单但处理起来比较棘手的案件。对多数基层法院人员而言,法官只是一种职业,要求所有法官都是法治的殉道者并不现实。审判委员会在讨论决定案件时,面临着一定的政治约束,考量的因素经常是当事人、媒体、上访、社会稳定等问题;实践中,不少超越法律的判案,具有特定的制度逻辑。在讨论审判委员会组织的改革方向时,将其改组为咨询机构的设想,或许具有可行性。

引言

与罗尔斯关涉社会基本结构、主要社会制度的正义诉求不同,[1]“努力让人民群众在每一个司法案件中都能感受到公平正义”这一目标,为中国司法机关的运行提供了一个导向图。它不仅关涉人民群众对每个司法裁判的认可度,而且还在制度上关涉人民法院特别是基层法院的工作到底是解决纠纷还是落实规则的争论。

这一目标,还涉及十几年前在司法改革的话语下引发并一直讨论的基层法院审判委员会(以下简称“审委会”)的命运。对于审委会,曾有学者持严厉的批评态度,认为其缺陷“在于其讨论决定案件的程序和过程不具有最低限度的公正性。换言之,审判委员会制度通过剥夺原告、被告等当事人的基本权利—获得公正审判的权利来维持其正常运转的。”[2]持这种立场的学者们认为,审委会妨碍了法官行使独立判案的权力,让那些不懂法律业务的人(包括审委会中的政治处主任、纪检组长等)有了干涉司法的权力,[3]容易导致司法腐败。这一法律至上的西方普适性观念,指责审委会是应予废止的一种制度。相反,苏力等人通过访谈法官、审委会委员等,得出结论认为,由于中国目前基层法院的主要任务还不是落实规则,而是解决纠纷;而且,由于纠纷的当事人双方包括律师往往会动用各种关系去影响法官,此时,法官将案件提交审委会可减轻自身的压力。由于审委会是集体决策,某些个人,甚至法院院长,也无法控制案件的结论,因此审委会有转移矛盾的功能,[4]“它可以抵制人情和保护自己”,构成了“法院与社会之间一个不受任何干预的隔离带”。[5]“在目前的社会环境下,从追求实质主义角度看,审委会制是一个相对有效的制约办案法官滥用职权、并保证实质正义获得的程序性制度。”[6]因此,至少在目前的中国,审委会制度有其存在的价值。

十几年来,审委会制度一直是学界的重要关注之一。加之由于苏力所倡导的法律社会科学研究的方法论的转变,有关基层法院、审委会运行与外部权力、政治关系的研究成果颇多。关于法院的行为逻辑、[7]权力和政治对司法行为的影响途径、[8]法官和当事人与外部要素的互动模式对息诉的影响以及引发的问题、[9]人民法院运行的党政司法背景[10]等方面的研究,都取得了较大的成就。其中,较具代表性的是贺欣关于基层法院的一系列研究成果。他指出,在官僚化、正规化、现代化等现代性因素增加时,城市法院和乡镇法院的反应很不相同;[11]当遭遇某些案件时,法院会通过策略性地操作法律空间和展示机构困难,来抵制政治力量的压制,从而发展出相当程度的独立性,并最终形成法律、权力与政治的交织局面;[12]在面对集体性案件时,中国法院的真实边界并不清晰,它常常实际上变成地方政府的分支,其组织和运行与政府其它部门紧紧缠绕在一起,因此,相对于西方民主国家的原型法院,中国的“司法独立”必须在独特的背景下才能获得理解。[13]通过研究一个基层法院审委会的档案记录,贺欣对法院审委会的运行提出了一些新的认识。他指出,审委会讨论的很多刑事案件既不困难也不重要,但推翻法官原有意见的比例却很高,相反,提交审委会讨论的很多民事案件难度虽然很大,但审委会并不能提供专门帮助;审委会的运行和决策过程带有很强的行政等级色彩,院长的权威占据重要地位;审委会已经蜕变为法官和审委会委员推脱责任的工具;审委会在维护法律连续性和抵制外来压力方面,均作用有限。[14]

与贺欣所采用的基于档案进行研究的方法不同,我曾有幸亲身参与过审委会现场讨论。本文就是我一年来参与、观察审委会的一个副产品。它与已有的研究既有融合之处,也有分歧。我以实际参与的经验材料为依据,将视角指向基层法院审委会的运作规则、运作步骤以及外部政治、权力空间,检讨审委会在讨论案件时考量的要素,梳理审委会讨论的案件类型及审委会的组成人员。通过对这些要素的分析,对基层法院审委会制度的前景提出了思考方向。

除了引言和结语外,本文包括六个部分。第一部分说明文章的基础,其支撑材料是我参与讨论的具体案件所欲解决的矛盾,以及对这些案件进行讨论时的思路。第二部分梳理了提交审委会的案件类型。从理论上讲,提交审委会讨论的应当是重大疑难的案件。但在实际中,哪些案件应提交审委会讨论,均由法院确定。如S区法院审委会讨论的部分案件不重大也不疑难,有些纯属分权性案件,有些案情简单,只是处理起来会比较棘手(当事人有可能上访、缠诉),按照程序处理则会带来不稳定因素。此时的审委会,与《人民法院组织法》所界定的角色发生了偏离。第三部分剖析审委会的启动程序、议事规则以及委员们讨论案件所考量的要素。第四部分讨论现实政策、法院所处的政治结构对审委会决策的影响,以及审委会内部的问题。那种认为审委会影响法官独立的批判,预设了法官应当超越既有约束来践行法治。针对这种观点,第五部分讨论法官角色。无论从法官所处的制度环境、内部压力,还是从其所处的社会网络来看,在遇到棘手案件时,通常法官出于自我利益的考量,多不会坚持独立审判,而更愿意把案件提交审委会。第六部分评论审委会的功过与未来。我认为,“审委会影响法官独立”这一笼统判断,基本上不成立(当然,这并不意味着审委会就具有当然的合法性),制度约束使法官主动将案件提交审委会讨论,将案件提交审委会是法官自我保护的一种技巧。审委会具有缓解外来压力、提高办案水平、降低司法腐败风险、接近案件真相等优点,但也有影响法官积极性、影响效率、无法形成内部激励、无人负责等不足。就审委会的未来而言,将其改造为咨询机构有一定的可行性。

一、方法与材料

本文的视角和材料,是我参与C市S区法院审委会讨论时获得的。经过朋友的推荐,并经组织部门安排,本人作为一名高校教师,到C市S区人民法院挂职担任副院长(副院长是当然的审委会委员)。这一经历给我带来了深度了解审委会的宝贵机会。S区法院院长出于对我的信任,让我分管了三个庭室(而不是协管)。这意味着对于这三个庭室的重大事件,我至少都有知悉权,并在一定程度上具有决定权。当这三个庭室的案件或问题是否需要提交审委会时,我享有决定权,并在审委会上发表我的看法。自2011年7月至2012年6月,该法院审委会共讨论了688件(次)的案件(和其它个别的内部规定),其中有的较为简单,花费时间较短(如拟判缓刑的刑事案件),有的则较为复杂或者案件处理较为棘手,花费时间较长。

在这些案件的讨论中,我不仅听取了其他委员的意见,还发表了自己的看法。按照该法院的规定,审委会委员必须对自己分管庭室的案件发表倾向性意见。这种深度参与,让我对审委会,特别是基层法院审委会的角色有了更多理解,获得了一种关于司法文化的地方性知识。

除参与和观察外,我还访谈了部分审委会委员和法官。借此,我设定了问题,有针对性地向受访人提问。若要熟悉审委会委员的讨论机制、考量要素、发表意见时的真实想法,访谈审委会委员是最好的办法。在审委会讨论案件时,讨论现场包括所有审委会委员、承办法官、秘书。绝大多数情况下,承办法官代表合议庭介绍完案情并提出意见后,基本就不再发言;秘书负责程序或者技术问题,如通知下一个法官报告案件的时间,此外还负责会议记录。承办案件的法官与秘书由于不参与发表意见与表态,与其他法官相比,虽然可能更了解审委会的一些运行情况,但终究不甚明晰审委会委员的想法。

二、审委会的结构与议程

按照《人民法院组织法》第10条的规定,审委会讨论的是那些“重大或者疑难”的案件。但在实践中,基于新形势的需要,审委会讨论的案件往往不拘泥于这一范围。就S区法院而言,审委会讨论的案件包括:(一)领导(包括上级领导以及本级政府部门领导)关注的、数额巨大的案件。这类案件的处理结果对法院,特别是承办法官和院长造成的影响较大,通过审委会的讨论决策,在一定程度上降低(尽管不是化解)了法院的压力。(二)疑难案件。这类案件主要涉及事实的认定与法律的适用。审委会原则上不讨论事实认定问题。但基层法院的法官有时面临的案件头绪繁多,而当事人又无法提供确凿的证据,甚至有时提交的证据互相矛盾。故而证据的认定非常关键。有些案件看上去简单,但处理起来比较棘手,有可能造成较大的矛盾。因此,运用生活的常识,深挖案件证据,形成有说服力的证据链,就特别重要。此时,审委会集体的力量大于个人。(三)压力型案件。这些案件要么涉及面广,有可能造成群体性事件,如涉及商品房买卖的案件、拆迁案件;要么当事人没有足够的证据,如果按照《民事诉讼法》的证据规则驳回原告的起诉,可能会引起当事人的滚堂、缠诉、上访,甚至吸引大量群众围观。还有某些当事人动用媒体,而媒体为了吸引眼球,可能只听取当事人一方之词,失实地报道案件,乃致造成上级法院、同级政府包括政法委的追责。压力型案件,还包括那些案情清楚但处理结果有可能违反自然法的难办案件。[15]这类案件在法律上可能没有问题,但需要化解矛盾。如果经历了审委会的讨论,即使当事人上诉到上一级法院,上级承办法官也要提交其所在法院的审委会讨论。惯例是,经过下级法院审委会讨论的案件,上级法院改判的程序更为严格。(四)分权性案件。这类案件涉及合议庭、独任法官与审委会之间的权限划分,主要针对的是刑事案件中拟判缓刑的案件。被判三年以下的罪犯都有可能被判缓刑。这类案件事关人身安全,缓刑与否对当事人命运的影响很大,而此间又没有明确的界限。如果由法官径自判断,往往会给法官造成寻租的可能性。毕竟,当事人“俘获”一两位法官的成本并不高。一旦要求该类案件提交审委会讨论,承办法官就必须在审委会上详细说明判决缓刑的理由。案件处理得相对透明,在一定程度上制约了司法腐败。(五)当地高级人民法院规定的案件。这类案件涉及处级干部犯罪(在管辖范围内影响较大,有时会涉及一些敏感问题),以及根据形势要求,需要审委会讨论的案件。

S区法院审委会委员包括院长、副院长、政治部主任、纪检组长、专职审委会委员(以下简称“专委”)、执行局局长、民一、民二、民三庭庭长、审管办主任,共十五人。审委会由院长主持,按照议事规则,实行少数服从多数的表决方式,八票即能形成多数意见。我到该法院挂职后,审委会委员增加到十六名,九票才能形成多数意见。

除非特殊情况,审委会每周四上午举行。必须予以澄清的是,很多委员并不像有的学者所妄想的那样不懂法律。相反,他们多是实践领域的法律专家,懂得如何结合形势,对案件的判决形成意见。政治部主任尽管不直接分管业务审判庭,但其调来S区法院之前是某法院的业务骨干;纪检组长在调来S区法院之前,是某检察院的业务骨干。也就是说,他们的法律实践经验比较丰富。更重要的是,当涉及非常专业的案件时,他们并不武断发言;在同行面前保持沉默,比乱发言似乎更能获得同行的认可。副院长、专委、执行局局长因为之前工作业绩突出才被提拔到现在的岗位。相比一般法官,他们对案件具备更宽广的视野。诚然,由于人的能力有限,委员们之间存在知识上的不同盲点。比如民事方面的委员对刑事方面就不特别熟悉,而刑事方面的委员对民事方面也可能不甚精通。但这种情况,在院级领导和审委会委员之间矛盾并不突出。一般而言,副院长和专委大多分管过多个庭室,如该院分管刑事的副院长就分管过民事审判庭。多少有些令我感到惊讶的是,院长和专委很多都非常认真,每次讨论都会认真地记录案件的争议点及各种意见,甚至还会在私下场合进行讨论。职责界定了他们的态度。尽管我们不能推断每位委员都是尽职尽责的法律裁判者,但我们也不能妄自认为审委会委员都不负责任。相比其他法官,审委会委员的知识通常更全面。

除分权性案件和涉及法院的制度性文件外,需要提交审委会讨论的案件,一般由庭长提出,分管副院长决定。按照S区法院的运行模式,对那些稍微复杂、稍有难度的案件,原则上由分管副院长(或者专委)、庭长、副庭长和承办法官讨论决定。这种合议案件的模式,无疑扩大了分管副院长、庭长的权力,在很大程度上被认为剥夺了法官的独立裁判权。但与我们通常理解的不同,推行此项工作方式的院长认为,这种讨论决定案件结果的模式明显提高了案件的审判质量。在与院长的一次谈话中,他告诉我,无论是独任法官还是合议庭审理的案件,由分管副院长、庭长参与讨论,都会提高案件的审判质量,并在一定程度上避免了法官腐败现象。一个理由是,该院的副院长、专委、庭长多数是由该院的业务骨干提拔而来,他们的办案经验非常丰富。与那些刚毕业不久就具有办案资格的法官(哪怕是硕士生、博士生)相比,他们经历的案件很多,特别是在把握证据的采信等方面,具有明显的优势。另一个理由则是,即使当事人想要贿赂法官以徇私枉法,与影响一名法官相比,想同时影响分管院长、庭长、副庭长等要难得多,当事人不可能不考虑成本和收益,而收敛贿赂的想法。

在实行目标考核制度的背景下,分管副院长、庭长和承办法官都非常关注本庭案件的最终结果。从理论上讲,任何裁判案件的当事人都有可能上诉,而上诉的案件一旦被上级法院发回重审或者改判(以下简称“发改案件”),就会在本院进人复查程序。审管办每一年度(从上一年度的12月20日开始到下一年度的12月19日)要进行一次复查,由承办法官做出答辩。之后,审管办对其中的某些案件给出初步结论,最后由审委会做出决定。S区法院每年都会通报几宗“问题案件”。对于被通报的案件,承办法官和庭长承担连带责任,过多的“问题案件”会影响审判庭和法官的职业命运。但发改案件若事先经过审委会讨论则不在此限。为了减低风险,保全自身,很多庭长和承办法官在遇有疑问时,更愿意把案件提交审委会。

这种捆绑式合议案件的模式,其优点是提高了案件的审判质量,但也明显降低了承办法官的积极性。当遇有疑问,他更希望分管副院长和庭长给出结论,而不是提交审委会。否则会徒然增加他的工作量(因为那样的话,他就必须撰写报告,拟定需要提交审委会的问题,还要回答审委会委员提出的问题)。与法官不同,庭长此时的风险明显增加。与分管副院长由区委组织部考核不同,庭长的绩效考核是在该法院内部完成。因此,当某个案件事后被定性为差、错案件以致承办法官的工作津贴被扣发时,庭长并不能坐视不管。通常情况下,他会通过其它方式把津贴补给承办法官。如果因某个案件中没有处理好二者的关系,该法官以后就可能会隐瞒部分事实而蒙蔽庭长,而这就有可能增加改判案件的数量以致形成恶性循环。部门负责人与下属之间的这种关系,在行政部门(包括司法部门)司空见惯。这既体现了一种派系政治,也表达了一定的情感网络(friendship net-work) ,[16]似乎变成了一种隐形的制度性非正式行为。[17]尽管阎云翔通过田野调查认为,中国正经历着一次个体化的转型,[18]但有学者对这种集体主义与个体主义、社会结构与能动者之间二元对立的西方研究范式持一种批评态度,认为差序性的情理社会是我们从非二元对立的范式中找到的一种更为合理的观看中国社会的分析性框架。[19]诺思等人的研究成果也指出,人际关系化依然是中国社会结构的特点。[20]这些结论和视角提醒我们,庭长与法官之间尽管是领导与服从的关系(理论上是业务指导关系),但基于工具性、获益性等原因的考虑,他们之间形成了一种松散的利益共存关系。[21]在这种关系中,妥协、共存是每一个体的工作/职业伦理,个体主义依然不是中国社会的常态。所以,周雪光指出,“在目前中国政府组织环境条件下,制度正式化给基层官员的职业生涯带来了极大的不确定性和风险;而行政关系人缘化是政府官员针对这些风险的应对策略。”[22]

三、审委会的议决过程

审委会的议决过程并没右形成固定的模式.审委会委员针对不同的案件发挥的作用并不相同。与已有的研究强调院长在审委会中的权威不完全相同,我发现,仅在有限的个别案件中,院长才会发挥重要作用;通常情况下,他只主持审委会进程,并仅能起到一票的作用。

对于那些领导关注或根据当地形势由审委会讨论的案件,院长在主持审委会的过程中会明确指出,该案由哪些部门打过招呼,利害关系何在(一般从部门关系角度)?当然他还会特别指出,请各位委员按照法律进行表决。此类案件多为刑事案件(如量刑的尺度)和行政案件,通常委员们会考虑法院与其它部门的关系。如果说在这类案件中院长对审委会有主导权,那也主要是因为他先表态的引导。如果多数委员反对,院长仍然无法控制结果。毕竟,在法院中,依法办案是不可动摇的原则。

对于那些分权性案件和涉及处级干部犯罪的刑事案件,由审委会进行讨论只是程序性要求,争议一般不大,多数委员发言较少。其主要原因是,分管副院长介绍得比较清楚,在罪名没有分歧的前提下,分管副院长会对量刑幅度详细说明,基于涉案金额、情节等,自由裁量的幅度较小;此时,作为主持人的院长,会要求各位委员发表看法,如果多数人没有异议,则案件了结(与贺欣的观察正好相反)。造成这种情形的原因在于,对于那些不熟悉刑事案件的委员来说,他并不会轻易发言;乱发言会暴露其在刑法知识方面的欠缺,使自己在同行中没有面子。如果某名委员之前一直在刑事案件中不发言,现在突然在某个案件中发表意见,这无异告诉其他委员他对此案特别关注,其他委员一眼就会看出他与此案有牵连。在这种情况下,多数委员,甚至那些被认为是民事、行政案件的专家,都会选择沉默;审委会在这类案件中鲜有推翻合议庭意见的。将这类案件提交审委会,主要是为了增加案件审理的透明度,在一定程度上制约了司法腐败,是法院内部监管办案法官的一种技术措施。

在审委会中产生较大争议的是那些疑难和压力型案件,这类案件多涉及民事关系,比如合同、侵权、房地产案件等。当承办法官汇报完案件情况并提出两种以上的处理思路后,庭长具体阐述将该案提交审委会的理由并表态(事实上,承办法官的两种思路事先是和该庭庭长讨论过的)。之后,分管院长发言表达自己的看法。事实是,民事案件很难在审委会达成一致意见。提交案件的审判庭、执行局、立案庭(负责上访案件)经常会提出不同的看法,他们在承办法官提出的两种甚至多种思路之间徘徊,甚至有时会提出一种完全不同的思路。通常而言,在承办法官提出的两种处理思路中,有一种处理思路比较符合法律的精神,但执行起来比较困难,而另一种则不怎么符合法律的程序,但容易息事宁人。

从本人参与讨论的提交审委会的两起案件中,可以窥见审委会委员看待、处理问题的思路以及所透射出的司法技巧。我分别把它们称为A案和B案。在A案中,被告是经营车辆运送的甲公司,它负责运送他人购买的车辆。该被告将承担的该单业务分包给乙公司,而乙公司的员工通过某中间人,找到了某司机,由该司机开车将其承运的这些车辆送往某单位。途中发生车祸,司机死亡。司机的亲属将甲公司告上法院。法院在审理中未发现该司机与甲公司之间有任何书面的合同关系。该笔业务是该司机为乙公司服务的第一笔业务。B案与此雷同,被告是同一公司甲,某司机也是第一次为分包的乙公司运送车辆,该司机与被告甲之间也没有任何书面的合同关系,也发生了车祸。所不同的是,该案中的司机没有死亡,经公安局交通部门鉴定,司机是全责。在这两起案件中,司机家属起诉到法院,要求被告甲支付司机在医院的治疗费、丧葬费等。被告抗辩称,其和两名司机之间无任何法律关系。事实上,本案经由证据证明的法律事实非常简单。无论在A案还是B案中,如果从程序主义出发,原告的主张都无法得到支持。在A案中,尽管死亡的驾驶员没有过错,但他和被告之间没有直接的关系,死亡的驾驶员是乙公司找来的。而乙公司和被告之间是分包关系。即使死亡的驾驶员的亲属有权利获得赔偿,他们也应当起诉乙公司。在B案中,肇事司机是全责,他是因为自己的过错才受伤并住院治疗。按照《民法》,他根本不可能获得补偿。即使他有可能获得赔偿,也应当把乙公司列为被告。然而,为什么这两起案件都被提交到了审委会?它们需要审委会讨论什么问题?

在说明为什么将案件提交审委会讨论的理由时,承办法官给出的说法是,此案案情复杂、容易引起矛盾激化。但事实上,该案并不复杂,只要是学习过民法的学生,通常就可以很容易地按照法学知识作出结论。本案的承办法官是硕士毕业,难道其法学知识真的如此贫乏?并非如此。他做过两年的书记员工作,承办过多起民事案件,深知此案背后的生活逻辑。按照承办法官的判断,如果按照法律判案,此案很可能会引起上访甚至缠诉,因为败诉方的家人曾声称,如果不能获得赔偿,就将死者抬到法院。因此,矛盾被交到了审委会。这类似靠法条主义无法解决、需进行政治性判断和政策性考量的难办案件。[23]

审委会对这两起案子一并进行了讨论。A案此前曾被提交审委会讨论,后又被提交审委会复议。本案的原告曾基于其与被告之间的劳动关系提起过诉讼。审委会在第一次讨论中发现,原告无法证明死亡的司机与被告之间存在劳动关系,死亡的司机也从未从被告处领取过工资等。当时的结论是,二者之间无法成立劳动关系。但死亡司机的亲属将司机的尸体抬到了法庭,并致信给承办法官,如果不支持他们的诉讼请求,他们就会把尸体抬到政府,并且上访。这一案件争议外的事实,使案件的处理陷入僵局。在经过仔细的研究后,审委会决议,告知原告撤诉,重新按照雇佣关系提起赔偿。但即使按照雇佣关系索赔,也应当将乙公司列为共同被告,为何单把甲公司列为被告?从法律上讲,即使判决原告胜诉,按照过错大小,乙公司也应当支付死者家属一定的费用。但事实是乙公司没有财产。如此一来,原告很可能将继续缠诉。这是审委会不得不考虑的法外现实。

在这种必须解决的矛盾面前,本是原被告之间的矛盾,就转化为代表国家权力的人民法院与原告这一当事人的矛盾。这是一个必须动用强有力的手段解决的社会矛盾,而不是简单的法律纠纷;它成了单凭某一位地位独立的法官的力量无法解决的难题。

律师也会利用当前形势特别是国家维护稳定、关注民生、避免扩大矛盾的政策,为当事人的诉求提出法外策略。通常情况下,当事人不怎么懂法,他们聘用律师的唯一目的就是胜诉。在中国,那些从业多年的律师很怕败诉。尽管有时官司败了而律师实际上并没有败,但当事人并不这么看。他们衡量律师服务质量的唯一标准就是结果。这种结果主义的需求,也在一定程度上影响了律师的服务方向。律师提供的职业服务具有资本的观念,其所在的组织要求他们以市场为中心、以客户的需要为动力,他们被期望以关系网络为当事人服务。[24]为此,他们会利用之前的经验、个人在法院的私人关系,也包括当前的政治形势,为当事人提供智力支持。在一起旧房改造的拆迁案中,考虑到社会稳定和矛盾激化等原因,最高人民法院要求,凡是在强制拆迁过程中,被拆迁人有自焚、喝农药、跳楼自杀等可能时,拆迁工作必须中止。该文件的本意是为了防止矛盾激化,对那些钉子户采取其它措施。但该文件的内容被律师们知晓后,就涌现了大量的拆迁过程中的自焚、跳楼等事件,使很多强制拆迁工作陷入瘫痪,政府权力的薄弱环节被暴露无疑。在策略上,律师们通常把拆迁户命名为“底层”、“草根”、“农民工”等弱者形象,在国家关注民生的政策下,有时经由媒体的推动,获得话语支持,把法律纠纷转化为道德话语和治疗性话语,形成了一定的社会资本,[25]并在一定的场域内,使社会公众参与到对案件的介入中。[26]这样,所谓的弱者就借用法律、政策、修辞等技术,把矛盾推给了法院。[27]在律师与承办法官的博弈过程中,由于受外在形势的影响,法官不希望自己承办的案件被当事人上访,不希望成为社会关注的案件,当然更不希望案件被改判以致被定为错案。加之随着司法的透明化,原有的法官与律师之间的权力关系发生了一定的变化。在一些特殊(尽管不是所有)的案件中,律师利用非权力机制的支持,形成了对法官的影响甚至支配关系。在不同权力较量的竞技场上,在权力的末梢,施展权力的不同主体,其控制力并不是稳定的。[28]在话语(维稳)、媒体与主体(当事人)的护翼下,律师有时变成了魔术师,他通过“炼金术”换取了力量。当这些法律纠纷转变为社会矛盾并被摆在审委会面前时,审委会的讨论与决议,有时就超越了法律界限。这或许就是生活世界的秩序得以维系的秘密。[29]它提醒我们,应在关系变动不居的格局中,在权力的生产性实践中,理解审委会的功能、策略与技术。[30]下面截取的这段讨论(C、Z、L、Y均为审委会委员),就反映了审委会处理这种棘手问题时的考量要素:

C本案按照法律处理比较简单,但原告可能会上访。原告年龄较大,情绪比较激动,说如不支持他的请求,他会到区里去闹。

Z(分管上访工作)现在市里对上访看得很重,抓得很死。前几天在高院开会,还专门要求防止群众上访的问题。当事人一旦上访,对我们法院的考核也会造成影响。

L我们一旦什么事都考虑上访,法律就不起作用了。从理论上讲,任何人都会上访,那我们的法律还起什么作用?

Y不能调解吗?给被告做做工作,让他支付给对方一部分,否则,我们不好判。被告在我们这里经常打官司,给他做做工作。

C对方请了律师的,认为法律上没有问题。你让人家出钱,没有理由啊。

Z现在从中央到地方都很关注上访,如果严格按照法律判,当事人很不讲理,而且,年龄又大,要死要活的,怎么办?我天天接待这些上访的,头都大了。

Y看看中院什么意见。

C中院原来处理过类似的案件,原告没什么搞头(原告要败诉)。

Y把中院的意见告诉当事人,要闹去中院闹。

审委会讨论的部分(尽管不是全部)案件涉及社会矛盾,此时,法律规则只是他们考量的要素之一,甚至不是主要的要素。在不同的案件中,当事人、媒体、上访、社会稳定这些要素各自占据了不同的分量,为审委会带来了不同的司法技巧。审委会不得不在与同级政府、上级法院、国家政策的结构中采取不同的策略。这些策略指向的是法律在社会控制中的作用,以及内部部门之间的利益博弈(详见第四部分)。有时,在紧迫的政策形势下,审委会动用的司法资源和手段,远远超越了其按照惯例应履行的职责。[31]

四、审委会的制度约束

在不少学者看来,基层法院审委会的很多做法,已经背离了中国建立法治国家的方向,因为在法律之外判案的做法显属不妥。这种法律观是基于司法与行政严格分离的原则,认为分工不仅提高了工作效率,[32]还是“社会生活最本质的条件”,它涵盖“理性的所有范围”。[33]按此思路,法院严格按照法律程序进行司法,是防止司法腐败的必然要求。如果任由行政部门随意干涉司法,将导致法官判案的不独立,最终无法保护当事人的权利。这一马克斯·韦伯式的独立司法的观念能否在中国实施,一直是学者讨论的焦点。然而,如果将目光转向实践,这种“司法独立”的目标,在目前中国的政治体制下依然存在着难以克服的困难。在我看来,政治对司法的影响是制度性的;法官包括审委会委员讨论案件,不得不考虑案件的政治影响与社会效果。中国的司法,特别是基层司法,有时带有明显的政治色彩,是冯象所谓的“政法”。[34]

审委会的决议显然会受到当前政治政策的影响。[35]查尔斯·蒂利(Charles Tilly)曾提醒我们,应在置身其中的巨大结构性社会变迁的情景中理解行动者的行为。[36]在经历了三十多年的巨大社会变革之后,中国政府官员更多关注的不是西方式权利话语的合法性,而是政府机构的完整性以及政府机构处理社会问题的能力。当前的中国强调关注民生,注重维护稳定,试图通过种种政策来缩小贫富差距,以及防止民间矛盾的扩大。与此相应的,滋生了一些贯彻这种目标的具体政策。在最近几年,重要的政策之一是降低上访率,减少上访人数,维护社会稳定。最高人民法院在2012年2月7日发布的一则通报中,告诫地方法院“今年上访量同比增加了13%”。该通报本来是要求地方法院不能简单驳回当事人的再审申请,但事实上变成了一个综合考核指标。某高级法院提出了零上访率的口号,要求各法院全力压减“上榜”总量。为此,本辖区上访人数就变成衡量各个部门的重要指标之一。法院处理的案件显然具有上访的可能性,当事人如果对案件的处理结果不满,他可能就会通过申诉、上访等手段解决。因此,无论是国家、省市还是区一级层面的上访,都成了法院的头疼大事。审委会要求每个院领导负责所辖庭室案件矛盾的处理,如果存在上访的可能性,则可以通过种种法外的手段解决矛盾。对上访的接待,本是为了防止地方官员徇私舞弊,由高层官员对下级官员的枉法行为进行监督的一种措施,但是当放大上访的功能,并把上访率作为衡量地方官员业绩的指标时,地方官员为了生存,为了使自己的单位立于不败之地,就不得不通过种种办法减少甚至消灭上访的潜在可能性。这就是米歇尔斯(Robert Michels)所谓的“目标替代(goal displace-ment)”。[37]这种处理方式,往往给那些没有道理但有精力缠诉的当事人提供了一个缺口。例如在S区法院,就有一位1981年被判贪污罪的老上访户。此人到处上访,认为当年对他贪污罪的处罚是错误的。这明显增加了法院的工作量。更重要的是,这种制度滋生了一个代人上访的行业。那些企业当事人,如对法院的判决不服,就会出钱雇佣一些人每天在法院、政府部门包括最高法院、国务院等处上访。通过法律之外的办法处理上访案件,无疑减损了法律的权威。事实上,有的单位,包括法院,有时出于无奈,为了防止某些老上访户进行上访,宁愿从本单位拿出几万块钱把案件摆平。而这又会产生一大批其他的上访户。如此一来,上访的处理机制反而滋生着上访现象。

法院还受制于现有的政治体制。在研究地方治理时,曾有学者指出,与受西方研究范式影响的中央-地方关系不同,中国的条块关系更值得重视。在这种条块关系中,基层法院一方面要受到上级法院的影响,另一方面还要受到市、区地方党委的制约。[38]其重要体现之一是党根据战争年代经验而编制的“党管政法”的组织形态。[39]此外,法院其实还受到同级政府及其部门的影响。事实是,法院比党政部门的地位还低。尽管我们常说“一府两院”,但法院和检察院在区委区府中的地位显然低于公安局。常见的情形是,区委区府召开任何形式的会议,都会通知法院院长参加。S区法院院长曾向我抱怨说,区府已把法院当做了一个职能部门,每次开会都把他摆在和镇长一样的位置,尽管他是副厅级干部。在中国,开会位置的排列代表部门的地位,因此这暗示了法院受制于政府的实际现状。这些都构成了波斯纳所称的法官的外部约束。[40]作为一种技术官员,法官原本应将更多的时间用于讨论案件,而不是参加参与政府的会议。但源于列宁主义的思路,影响了中国“党管政法”的组织制度,[41]从法院的人事编制、行政经费的拨款、干部的提拔,包括本院内庭长的提拔,都要经过区委组织部、区委常委的认可。这样一来,法院领导就必须看政府脸色行事,否则法院以后的工作将无法推进。

与上级法院的关系,也成了基层法院审委会讨论案件时的一个考量要素。按照法治国的传统理论,上级法院与下级法院之间只存在分工不同,而并无对错之分,上级法院之所以能改判下级法院的判决,只是因为它是上级法院。[42]不过在我挂职的那个城市,基层法院和中级法院正副院长、专委虽然形式上是由人大任命,但主要是由高级法院的党组向同级组织部提出意见。这一机制严重限制了下级法院的独立性。而且,由于与能力挂钩的高学历者更愿意进入上级法院,由于下级法院的领导干部经常来自上级法院的法官,更由于上级法院掌握着对下级法院的年度考核权,被上级法院改判的案件常被认定为差、错案件,在这种情形下,审委会在讨论案件时,就不得不考虑上级法院的倾向。出于对自己利益的保护,当遇到棘手的案件时,基层法院会千方百计地揣测上级法院的看法,以免案件事后被定为差、错案件。在这些约束下,审委会就具有了特定的制度逻辑。

审委会委员之间有时也存在一定的竞争关系。现在,在全国各级法院面临的考核中,除了改判率、调解率等几十项的综合考核外,还实行条块考核。例如在全市法院系统内,对上访案件、未执行案件、调解案件数量等进行单项考核。[43]无论这些考核是否有其道理,每个院领导都不想其分管的那一部分排名垫底。尽管这种类似羞辱表(shame list)的东西可能过多看重了法官表现的一个方面,[44]但在没有其它参考变量的前提下,它为法院领导对其辖管的庭室尽职提供了一种激励。相应的问题是,他们过多看重本部门的利益,以致在审委会上讨论案件时,都想把矛盾交给其它庭室。例如,在一起依照法律应当判决被告败诉,但因被告没有财产可供执行、原告可能缠诉的案件中,分管审判庭的副院长倾向依法判案;执行局长认为如果没有可执行性,会把矛盾移至执行局,当无法执行时,执行方面的考核指标会受到影响;而分管上访工作的院长则认为这会扩大原告上访的可能性,因此以维稳这样的话语在审委会施加影响。这种现象不能归咎于委员的素质与能力,它是司法工作中审判与执行分离,并在院领导之间实行条块分工的必然结果。总之,审委会讨论处理的很多案件,既会受到外部政治环境的影响,也会在内部委员之间因践行结果主义而互相推责。在这样的内外结构中,审委会的很多决定像法官一样,也不独立,其必然带有在法律之外解决社会矛盾的色彩。[45]

五、法官:道德的担当者?

本文切入的立场,带有审委会委员(至少是法官)的一定立场。这一立场忽略了学者外部观察乃至批判的态度,反映了波斯纳法官式的实用主义进路。它关注在既定的约束下,在中国具体国情(非意识形态意义上的)的情景化场景下,审委会的运作机理与保护自己的策略。

这一立场可能遭受的批评是,“将某种作用力(法官遇到的压力及释放压力的驱动力)作为支持制度的一种衍生功能的正当性和合理性的理由,并将这种作用力背后的社会制约条件过分粗略地化约为一个‘历史性问题’,这就将场域性问题忽略了,场域性问题在这里是指:法官始终具有能动者的身份……”。[46]这种批评承认行政压力、人情压力和民情压力以各种不同的在程序正义之外的权力形式影响法院的运作,但它愿意反思这种权力形成的动力:是外在的诸社会压力的作用,还是法院在长期的司法实践中形成的法院和法官的角色定位所内生的?[47]这种批评暗示,以法院所受的外部约束(包括政治结构、财政人事关系等)为借口辩解自己行为的合法性,无非是一种谎言,它忘记了自己的能动者身份,是一种随波逐流、得过且过、不负责任的生存术。

这种批评涉及法官乃至审委会委员的职业伦理与奉献精神。问题是,法官包括审委会委员能否做道德的模范,不考虑自己的利益攸关,坚守程序正义,坚持不考虑政策的影响而追求西方式的法治?在我看来,这一提法为法官们提出了无法实现的过高要求(正因为认识到了这一点,才有了增加法官收入的改革措施)。与西方特别是美国的法官不同,中国的法官从本质上说行政色彩非常浓厚:尽管其从事的是司法这一具有专业技术特色的行业,但其收入、地位、任职、外部评价等都与官僚机构的行政人员无大区别,法官的收入也按照行政级别分配。近年来,中国也实行了法官等级制度,有的基层法官也可以取得高级法官的级别,但其收入与此并无关系。在法官们看来,法官级别只是一种精神鼓励,并没有实质性的收入变化。一名法官即使其业务能力再强,是出了名的办案能手,如果他没有行政级别,没当上庭长、副庭长,其地位也不会有大的变化。相应的,在与其它行政人员的比较中,也不会被认可。加之在实践中,相对于政府其它部门,法官的晋升渠道非常狭窄。在激励基本与其他行政官僚人员相同甚至还低于其他行政人员的前提下,倡导法官不考虑自己的得失,坚持法治精神,注重程序正义,只能是一种道德呼吁而已。无可否认,法院系统会出现个别甚至一些不畏权势、不考虑自己利益、献身法治的殉道者,但绝不是通例。毕竟,“法官是一个职业角色,他们也是人,生活在这个世界之中,他们必定在一般层面上分享着我们普通人的价值和判断。”[48]似乎是感觉到在既有的体制下无法改变对法官的激励,腐败难以从制度上加以根治,某高级人民法院的院长才提出了一系列的道德命题(如果我理解无误的话),呼吁“法官的良知是最好的法律”、“法官人品决定司法产品”。[49]

曾不断有学者呼吁,不能假定法官贪赃枉法,应当给予其独立的审判权。这一主张带有明显的教化色彩。多数法官都具备起码的社会良心与道德底线,在处理多数不敏感的案件时会坚持独立品格、依法判案;有一些法官是法治的坚决践行者,对法治抱无比的忠诚。但更多情况下,法官们只把其工作作为一种职业,而不是为之献身的志业。特别是公务员工资改革以来,与政府其它部门相当级别的人员相比,法官收入并不高,而工作强度(特别是基层法官)与压力都远远大于同职级的其他人员。例如在我分管的一个审判庭,某女法官曾因超负荷的工作量累得关上办公室门大哭。这在一定程度上反映了基层法官所面临的重压。就案件的性质而言,S区法院受理的很多案件,并不是像知识产权、票据纠纷那样纯属技术性的案件,而是证据尚不齐全的合同、损害赔偿、离婚案件等;这样的案件相比于技术性案件,当事人更有可能采取过激行为。近年来,常有法官被伤害、被殴的媒体报道。[50]尽管“法官是社会上的弱者”这一表述带有调侃的意味,但它在一定程度上反映了法官与其它政府部门的公务员相比所面临的风险要更大。这些问题与风险影响了法官队伍的稳定。在近两年里,S区法院共有六名法官离开,其中有四名选择了辞职,两名调到了其它单位。[51]这些离开法官队伍的都是年轻人,他们离职的机会成本并不高,可以很快到其它单位建立起人脉关系,构建起自己的社会网络。[52]社会网络分析的进路强调,社会行动者在从事一项活动时,除了自己的理性判断之外,还和周遭的人们进行社会互动,行动者镶嵌在互动网络中,受到社会网络的约束。[53]在对外交往中,大多数法官既是行动者,又在社会网络中。他们在网络中的节点与线段,影响了他们在对外关系中的能力,并会影响到整体结构。[54]这一思路告诉我们,关系模式与社会行动者同样重要,[55]法官既具有主动性,又受制于其所处的网络。他们会利用自己在网络中的位置以及在网络中获得资源的可能性,[56]选择一种社会行动;这种行动或者是依法判案,或者是移交矛盾,或者是用脚投票。

六、审委会的功过与未来

本文描述的基层法院审委会显然带有个案特色,其讨论分权性案件的那种做法在其它法院不一定存在。但它反映的审委会的司法过程仍具有一定的代表性。基层法院承担着解决纠纷的重任。当面临某些(显然不是全部)纠纷时,法院依然基于种种要素的考量,特别是基于化解矛盾、把案件摆平的考虑,而有意(法官错判除外)忽略法律规范。

无论在传统国家还是现代民族一国家,社会治理都是政府的任务之一。[57]治理方式的不同类型,体现了不同治理者对本法域民众的不同判断,反映了不同的政治文化传统与价值理念。马克斯·韦伯关于“传统型”、“魅力型”、“法理型”等治理模式的不同区分,只是社会现实的理念型(idealtype),[58]在现实中更常见的是不同治理方式的混合。当然,在日益全球化、网络化的趋势下,中国政府必须调用更具正当性的法律作为重要的治理手段。法律被认为是防止践踏民意、专制政治的良药。没有法律,治理者本身就会变成法律,社会治理就会变成强力,而强力不是社会控制的最终现实。[59]然而,通过法律的社会控制必然是一个“多元层级”,[60]中国法律体系的多元化,必然导致中国治理在制度上的多元化。[61]这一现实,似乎为中国基层法院审委会在规则之外动用其它资源解决本属法律纠纷的做法,提供了一种借口。但这并非基层法院审委会一直存在下去的理由;过去并不能为当下和未来提供正当性。

当我与S区法院审委会委员私下交流时,多数委员并没有强烈地主张应该废除审委会。或许这可以用维护既得利益来解释。但这种解释并不充分,因为委员们并没有由于审委会的主要存在而能够获得更多的利益。除个别专职委员以外,其他委员都是由院长、副院长、庭长等兼任,由于实行民主讨论制度,通常情况下,个别委员(包括院长)对案件并没有绝对的影响力;加之法院采取准政府的财务制度,无论讨论多少案件,委员都不能获得更多的收益。任务重了,而收入并没有增加,此时显然不能用既得利益来解释他们对审委会制度的态度。在我访谈的审委会委员中,除一位具有博士学位的委员认为应当废除审委会外,绝大多数委员都认为至少在目前的基层法院,审委会确有存在的必要(也有个别委员持无所谓的态度)。其理由包括但不限于以下几点:第一,审委会尽管没有化解来自法院外部的压力,但在一定程度上分散或者减轻了法官们的压力。这种压力要么来自熟人的说情、打招呼,要么来自上级或者同级行政部门的“指示”,要么来自难缠的当事人的威胁。这是包括审委会委员在内的绝大多数法官支持保留审委会的理由。而中级法院和高级法院审理的案件标的较大,发生在个体间的纠纷相对较少,因管辖范围较大而形成的人们之间的关系也相对更少人际化,因此,中级法院、高级法院法官面临的这种困境,并不如基层法院的法官那么突出。第二,基层法院的法官相比中级法院和高级法院的法官,从总体上说,素质较低,能力较差。在S区法院,各业务庭庭长、副庭长当中,除一人毕业于某政法学院外,其他人均不是全日制的法学院毕业生。他们多数毕业于其它专业或者来自部队,是通过之后的自学法律进入法院的。近年来,各业务庭纷纷招进了一些全日制的研究生和本科生,但他们的办案经验不丰富,业务能力远达不到庭长、副庭长的水平。更重要的是,法院内部之间存在着流动现象,一个经过多年积累、表现良好的法官常被上级法院调走。而审委会的委员们,多数都是业务骨干,参与甚至主办过诸多棘手的案件。据该院的院长说,该市的第一个破产案件就是由他承办的,以后该市的其它破产案件都在很大程度上吸收了他的经验。也就是说,大体上看,审委会的业务能力要高于承办案件的法官或合议庭。这是几个兼任审委会委员的庭长一致支持目前在基层法院保留审委会的理由。第三,审委会制度在法院内部实现了一定程度的透明度,减少了发生司法腐败的可能。那些反对保留审委会的学者认为,审委会只判不审,影响了法官的独立性。在我看来,这一判断基本不准确。对于提交审委会的案件,承办法官在介绍完案情后,必须要明确说明自己的办案思路和判决倾向。这要求法官必须熟悉案情,不能马虎行事。讨论案件时,审委会委员会就其中的一些细节提出疑问,以确定属于什么样的法律关系纠纷。如此,法官在办理这起案件的过程中是否尽力、是否思路清晰,一目了然。这也是S区法院政治部主任参与审委会的理由之一。她告诉我说,政治部的任务是发现、提拔人才,平时没有时间参与旁听案件,很难和法官有什么来往,而审委会讨论案件是很好的机会。通过法官介绍案件,可以发现他/她是否尽职、是否思路清晰、是否逻辑一致,甚至可以发现他/她是否清廉。在这里,审委会事实上是对法官的一次制度内的监督。如果法官的意见连审委会都觉得有问题,怎么能说服当事人?第四,审委会的民主讨论机制提高了接近案件真相的可能性,使判决更有可能符合正义。人都是时间性的存在,法官面临的纠纷都是事后经过证据链形成的法律事实。法律事实与客观事实之间,常因证据是否充分而出现一定的距离。由于审委会实现民主讨论制,院长仅起召集作用,与其他委员的表决权分量相同(这一点与贺欣的研究结果不同[62]),因此,无论在对法律事实的构建上,还是在法律适用上,都带有充分的民主色彩,每个委员都有充分的发言权。充分的发言会形成一个思想市场,哪一种看法更有道理,会在委员之间的讨论中逐渐显现出来。最后,按照常识,最容易为大家普遍接受的方案将会占上风。

罗列了审委会的诸多好处,并不意味着审委会没有问题。其存在的最大问题之一是,它影响了法官的主动性和积极性。在遇到较为棘手的难办案件时,由于审委会的作用,多数法官的第一反应是将其提交审委会,上交矛盾。久而久之,法官就很容易养成了懒惰、不爱钻研的习惯。这反而成了法官素质得不到提升的一个制度性障碍。第二个不足是,审委会影响了效率。除特殊情况外,审委会会议每周只召开一次,但民事案件常常很难分清对错,委员之间往往分歧很大,这时案件就必须退回法官继续查明事实。如此一来,很多案件在审委会上并不能一次讨论定性,有的甚至讨论过三四次。有些案件就这样积压了下来。第三个不足是,审委会的激励无法形成。审委会是一个组织,实行民主表决制,内部没有等级制度,这同时也意味着审委会委员在审委会中没有晋升希望。作为委员的庭长是否有机会被提拔为副院长,这得由院党组推荐,与审委会无关。这样,如何保证审委会委员与审委会的目标一致?审委会讨论的案件比较多,这意味着会占去委员们更多的时间。曾有人建议,按照讨论的案件次数实行补贴制度,但终因财务制度中的技术问题而没能实现。经济学家认为,只有给予足够的激励,他人才会努力工作。社会学家拜伦(James N. Baron)通过实证研究对此进行了批评,认为人们的很多行为并不仅仅是对狭义的经济激励给出反应,工作态度、团队精神、人为环境等也是他们考量的要素。[63]但在S区法院审委会,并不是每个委员都会对每起案件非常认真地讨论,对于有的案件涉及的法律,委员们并不熟悉,有的案件头绪太多,个别委员并不愿意花太多的时间去整理,在表决时,结果就出现了从众现象。那些具有修辞能力的委员可能就成了多数,由此形成了对少数意见的“暴政”。但多数意见,并不意味着就是符合正义的意见。第四个不足是,由于审委会实现民主表决,从理论上讲,如果形成了错案,则由审委会委员集体负责,但如某位委员所调侃的,“集体负责就是没有人负责。”

我在此处所讨论的审委会的优点与不足,与之前学者们所批评的并不一致,有些甚至反直觉。但是,这的确是我参与讨论并访谈数名审委会委员的结果。审委会的优点并不能抵消其存在的不足。那么,审委会的出路何在?学术界的意见大致分为两种,一种意见是主张废除;另一种意见是主张保留并改革,要求审委会委员旁听庭审、听取当事人的意见,一些人还进而主张将审委会改为“大合议庭”来直接审理案件。[64]

第一种方案有可能导致另一种司法腐败,而第二种方案尽管比较理想,但就目前的司法资源来看,不具可行性。如果着眼于维护法官独立办案的目标(请注意这一限定),并结合目前的约束条件,将审委会改组为专业委员会,将作为审判组织的审委会改为作为咨询机构的专委会,似是一个方向。

最近,最高人民法院在全国一些法院试点成立专业委员会,按照案件类型成立多个专委会,如民事、商事、行政、刑事等,每个专委会由该领域经验丰富的法官组成,只对案件本身的技术性问题提出咨询意见。在我看来,专委会可以在一定程度上化解审委会面临的矛盾。第一,专委会讨论案件解决的是专业知识、技术问题,这可在一定程度上克服基层法院某些法官知识不足的问题。同时,由于专委会的咨询性质,它并非审理案件,因此还避免了对法官独立性的干预,自身获得了正当性。从理论上讲,法官可以采纳专委会的咨询意见,也可以不采纳。事实上,在审理某些案件时,承办法官也经常与有些经验丰富的法官进行讨论。专委会无非是将这种做法制度化。当然,他不必一定采纳专委会的意见。而这反过来又成了专委会的缺点:它供给了法官承办案件所需要的知识,却无法供给法官化解压力的需求。第二,可以缓解基层审委会的工作负担。由于现有的审委会吸收了民事、行政、刑事等各个领域的专家,提交审委会讨论的案件,由审委会集体讨论决定。有时,审委会花费整整一天的时间也无法完成案件的讨论,这浪费了大量的人力和时间。对于有些案件(如民事疑难案件),有的委员发挥不了多大作用(对那些行政和刑事专家而言)。此外,由合议庭提交审委会讨论的某些案件,免不了是为了推卸责任,还增加了审委会的工作量。[65]第三,专委会可以解决审委会讨论案件时部分委员从众的现象。由于专委会的成员都是本领域的专家,专业方向更细,无论一名委员的说服能力多强、修辞手段多好,他影响其他人的可能性都比在审委会中要小。

一位副院长告诉我说:

现在的审委会是一级审判组织,它要审理具体的案件。但现在审委会研究的很多不是重大疑难的案件,而是分解矛盾、化解风险的案件。这带来了一系列的问题。第一个问题是,合议庭的独立性受到了影响。长期以来,法官形成了依赖心理,稍微困难一点的案子就上审委会,对法官能力的培养有致命的影响。第二,审委会并没有最终化解矛盾,而是在内部转移了出现的问题,无人承担责任。如果整个案子错了,在法院系统内部并没有解决,无人承担风险责任。审委会作为法院内部的最高审判组织,与法官、合议庭的关系不清楚、错位了。一个案子由法官审理,审委会决定,但无人承担责任。我赞成将审委会改为纯咨询机构,只讨论技术问题。咨询机构也可以化解风险。

结语

本文的结论基于对基层人民法院审委会的参与、观察和访谈,并不意味着中级乃至高级人民法院的审委会也存在着类似情形。我甚至推测,由于面临的案件更具技术性,中级法院和高级法院的审委会面临的矛盾,和基层人民法院所面临的完全不同。基层法院审委会的运行机理,符合基层法院部分解决纷争的功能的逻辑。

基层法院审委会是一个在有限理性制约下不断调整自己策略的生命体,其有限理性、对环境的依赖以及设计的条件,都是我们把握审委会之社会行动的重要因素。[66]令我感到吃惊的是,在法院内部,那种认为应当赋予法官完全独立审判权的声音非常微弱,包括审理案件的法官自己(当然,这和法官的个人气质也有关系)。这和多数学者希望给予法官更多的独立性的主张形成了鲜明的对比。毛泽东在《实践论》中说:“你要知道梨子的滋味,你就得变革梨子,亲口吃一吃。”[67]这一哲理告诫我们,必须从实践出发,从法官所身处的社会性结构关系中出发,对其职能、权力给予恰当的评价。在司法服务大局、为维稳和关注民生保驾护航的政策下,在法官现在所处的结构性网络和制度下,作为一级组织的审委会(或者改为专委会)在基层法院有其存在的正当性。

这似乎暗示了法官独立审判在中国既有的情景下所面临的困难。当然,这并不是保守与固步自封的借口,也不是摒弃法治国家目标的理由。这一分析只是提醒我们要反思法治在中国面临的复杂性,在推行法官独立性时,应当把法官作为社会行动者的角色与其所被镶嵌的社会机理通盘考量,分阶段、分层级、分地域地实施。在“党管政法”、条块模式的组织制度模式下,法院系统的目标考核制,以及司法为民的司法政策,都对基层法院处理某类问题产生了影响。我认为,在层级上,由于中级法院、高级法院的法官面临的压力较小,在废除审委会代之以专委会时,可先从中级法院、高级法院着手。此外,由于经济发达地区的法官素质相对较高,而且社会关系较少人际化,在基层法院废止审委会时,可先从发达地区试行。当然,从长远来看,若要废除审委会以确保法官独立,应当理顺政党、政府与司法机关的关系,重新构建一种不同于现今的政法文化。

【注释】 *本研究受到西南政法大学重大研究项目“知识产权行政保护研究”(2011 – XZZD04)的资助。侯猛、部砚、郑晓莉、芮松燕等阅读全文,责任编辑及匿名评审人曾提出重要修改意见,在此一并感谢,但文责自负。

[1]参见[美]约翰·罗尔斯:《正义论》,何怀宏等译,中国社会科学出版社2009年版,第43页。

[2]陈瑞华:《正义的误区》,《北大法律评论》(第1卷第2辑),法律出版社1999年版,第397页。

[3]《最高人民法院关于改革和完善人民法院审判委员会制度的实施意见》(2010)第6条第1项规定:“各级人民法院审判委员会除由院长、副院长、庭长担任审判委员会委员外,还应当配备若干名不担任领导职务,政治素质好、审判经验丰富、法学理论水平较高、具有法律专业高等学历的资深法官委员。”

[4]参见苏力:《基层法院审判委员会制度的考察及思考》,《北大法律评论》(第1卷第2辑),法律出版社1999年版,第335-336页;苏力:《送法下乡:中国基层司法制度研究》,中国政法大学出版社2000年版,第881-145页。

[5]同注[4],苏力文,第345页。

[6]鲁智勇:《关于审判委员会制度的思考》,《北大法律评论》(第1卷第2辑),法律出版社1999年版,第426页。

[7]参见朱涛:《基层法院办案方式的转变(1982-2008年)》,苏力编:《法律和社会科学》(第8卷),法律出版社2011年版,第80-97页。

[8]参见葛峰:《基层法院送法下乡的行为逻辑》,苏力编:《法律和社会科学》(第8卷),法律出版社2011年版,第98-124页。

[9]参见李杰:《法官机械司法的博弈分析》,苏力编:《法律和社会科学》(第9卷),法律出版社2012年版,第1-27页。

[10]参见苏力:《中国司法中的政党》,林端、侯猛、尤陈俊编:《司法、政治与社会:中国大陆的经验研究》,台北翰芦图书出版有限公司2012年版,第121-154页。

[11]参见贺欣:《运作不良的基层法院?》,苏力编:《法律和社科科学》(第1卷),法律出版社2006年版,第58页。

[12]参见贺欣:《为什么法院不接受外嫁女纠纷:司法过程中的法律、权力和政治》,苏力编:《法律和社会科学》(第3卷),法律出版社2008年版,第94页。

[13]参见苏阳、贺欣:《马路上的法庭:某基层政府对劳动者集体抗争的包容》,《北大法律评论》(第12卷第2辑),北京大学出版社2011年版,第499页。

[14]See Xin He, “Block Hole of the Responsibility: The Adjudication Committee’s Role in a Chinese Court”, Law and Society Review, Vol.46, Issue 4 (2012),pn. 681-712.

[15]参见苏力:《法条主义、民意与难办案件》,《中外法学》2009年第1期,第93-111页。与苏力不同,侯猛将难办案件分为“事实难办案件”、“法律难办案件”、“影响难办案件”、“关系难办案件”四类。参见侯猛:《案件请示制度合理的一面—从最高人民法院角度展开的思考》,《法学》2010年第8期,第127-129页。

[16]See D. Krachardt and J. R. Hanson, “Informal Networks: The Company Behind the Charts”, Harvard Business Review, Vol. 71, No. 4(1993),pp.104-111.

[17]对隐形制度化的分析,参见严霞、王宁:《公款吃喝的隐形制度化》,《社会学研究》2013年第5期,第1-23页。

[18]参见[美]阎云翔:《中国社会的个体化》,陆洋等译,上海译文出版社2012年版,第341 -342页。

[19]参见萧楼:《夏村社会》,生活·读书·新知三联书店2010年版,第275-292页。

[20]参见[美]道格拉斯·C.诺思、[美]约翰·约瑟夫·瓦利斯、[美]巴里·R.温格斯特:《暴力与社会秩序》,杭行、王亮译,格致出版社2013年版,第41页。

[21]参见翟学伟:《中国人的关系原理》,北京大学出版社2011年版,第74页。

[22]周雪光:《基层政府间的“共谋现象”—一个政府行为的制度逻辑》,《社会学研究》2008年第6期,第16页。

[23]参见注[15],苏力文。

[24]参见[英]杰拉尔德·汉隆:《律师、国家与市场》,程朝阳译,北京大学出版社2009年版,第124-127页。

[25]参见[法]皮埃尔·布迪厄、[美]华康德:《实践与反思:反思社会学导引》,李猛等译,中央编译出版社1998年版,第161-162页。

[26]参见[美]萨利·安格尔·梅丽:《诉讼的话语》,郭星华等译,北京大学出版社2007年版,第179页。

[27]斯科特(James C. Scott)的研究表明,弱者一旦掌握法律这种弱者的武器,他们就具有较强的冲击力,参见[美]詹姆斯·斯科特:《弱者的武器》,郑广怀等译,译林出版社2011年版,第43-45页。另参见尤陈俊:《法制变革年代的诉讼话语与知识变迁》,林端、侯猛、尤陈俊编:《司法、政治与社会:中国大陆的经验研究》,台北翰芦图书出版有限公司2012年版,第60页。

[28]See Michel Foucault, Power/Knowledge, New York: Pantheon, 1980, p. 68.

[29]参见朱晓阳:《语言混乱与法律人类学进路》,《中国社会科学》2007年第2期,第117页。

[30]参见赵晓力:《关系/事件、行动策略和法律的叙事》,王铭铭、王斯福主编:《乡土社会的秩序、公正与权威》,中国政法大学出版社1997年版,第533页。

[31]张洪涛曾采用社会网络分析进路,详细论述了法官审理案件时调用资源的策略,参见张洪涛:《法律洞的司法跨越》,《社会学研究》2011年第6期,第59-81页;张洪涛:《中国法院压力之消解》,《法学家》2014年第1期,第27-34页。

[32]参见[英]亚当·斯密:《国民财富的性质和原因的研究》,郭大力、王亚南译,商务印书馆2003年版,第8页。

[33]参见[法]埃米尔·涂尔干:《社会分工论》,渠东译,生活·读书·新知三联书店2013年版,第26页。

[34]参见冯象:《政法笔记》,江苏人民出版社2004年版,第148页。

[35]参见注[8],第98-124页。

[36]See Charles Tilly, “Retrieving European Lives”, in Olovier Zunz, ed., Reliving the Past: The Worlds of Social History, Chapel Hill & London: Univesity of North Carolina Press, 1985, p. 12.

[37]See Robert Michels, Political Party, New York: Free Press, 1968, p. 36.

[38]参见刘忠:《条条与块块关系下的法院院长产生》,《环球法律评论》2012年第1期,第107-125页。

[39]参见侯猛:《“党与政法”关系的展开—以政法委员会为研究中心》,《法学家》2013年第2期,第1-15页;刘忠:《“党管政法”思想的组织史生成》,《法学家》2013年第2期,第16-32页。

[40]参见[美]理查德·波斯纳:《法官如何思考》,苏力译,北京大学出版社2009年版,第117-146页。

[41]参见注[39],刘忠文,第31-32页。

[42]参见[美]理查德·波斯纳:《联邦法院:挑战与改革》,邓海平译,中国政法大学出版社2002年版,第39页。

[43]一个可喜的新变化是,最高人民法院党组已于2014年12月23日决定取消对全国各高级法院的考核排名,仅保留审限内结案率等若干必要的约束性指标,其它评估指标一律仅作为统计分析的参考性指标。参见《最高法决定取消对全国各高级法院考核排名》,《光明日报》,2014年12月29日。

[44]同注[42],第236页。

[45]当然,这并不意味着法院完全丧失了主动性;相反,他们会通过一些技术手段来抵制外部的压力。参见注[11]。

[46]朱晖:《不可预约的正当性》,《北大法律评论》(第1卷第2辑),法律出版社1999年版,第378页。

[47]参见注[45],第375-380页。

[48]同注[4],苏力文,第334页。

[49]《重庆高院院长提出廉政新命题“法官人品决定司法产品质量”》,载《法制日报》,2012年1月31日。

[50]在S区法院,某一魏姓法官审理的一起刑事案件的被告家属扬言,如果判被告有罪,就要天天到他家里去闹。该家属在魏法官下班之后,一直远远跟着,时间足有半月之久。

[51]当然,这种现象也受到了社会流动性的影响。

[52]See J. Coleman, Foundations of Social Theory, Boston: Harvard University Press, 1990, p. 148.

[53]See Mark Granovetter, “Economic Action and Social Structure: The Problem of Embeddedness”, American Journal of Sociology, Vol. 91,No.3 (1985),pp.481-510.

[54]参见罗家德:《社会网络分析》,社会科学文献出版社2010年版,第9页。

[55]参见纪莺莺:《文化、制度与结构:中国关系研究》,《社会学研究》2012年第2期,第78 – 82页。

[56]参见[美]罗纳德·伯特:《结构洞》,任敏等译,格致出版社、上海人民出版社2008年版,第18页。

[57]参见[英]安东尼·吉登斯:《民族-国家与暴力》,胡宗泽、赵力涛译,读书·生活·新知三联书店1998年版,第32-33页。

[58]See Max Weber, Economy and Society: An Outline of Interpretive Sociology, Volume 1, Berkeley Los Angeles London: University of Cali-fornia Press, 1978, pp.215-216.

[59]参见[美]罗斯科·庞德:《通过法律的社会控制》,沈宗灵译,商务印书馆2010年版,第11页。

[60]See Leopold Pospisil, Anthropology of Law: A Comparative Theory, New York&London: Harper and Row, 1971, p. 17.

[61]参见[美]梅利莎·麦柯丽:《社会权力与法律文化》,明辉译,北京大学出版社2012年版,第330页。

[62]Supra note[14],pp.681-712.

[63]参见James N. Baron, “The Employment Relation as a Social Relation”, Journal of the Japanese and International Economy, Vol. 2(1988), pp.492-525,转引自周雪光:《组织社会学十讲》,社会科学文献出版社2003年版,第202-203页。

[64]参见高一飞:《如何***审委会判案的困境》,载《新京报》,2007年11月14日。

[65]参见郭瑞、杨晓玲:《废除与保留之间:审判委员会反思与重构》,钱锋编:《审判管理的理论与实践》,法律出版社2012年版,第192-198页。

[66]对组织分析的讨论,参见周雪光:《组织社会学十讲》,社会科学文献出版社2003年版,第291-310页。

[67]毛泽东:《实践论》,《毛泽东选集》(第1卷),人民出版社1991年版,第287页。

【参考文献】 {1}苏力:《基层法院审判委员会制度的考察及思考》,《北大法律评论》(第1卷第2辑),法律出版社1999年版。

{2}冯象:《政法笔记》,江苏人民出版社2004年版。

{3}[美]理查德·波斯纳:《法官如何思考》,苏力译,北京大学出版社2009年版。

{4}Michel Foucault, Power/Knowledge, New York: Pantheon, 1980.

{5}Xin He, “Block Hole of the Responsibility: The Adjudication Committee’s Role in a Chinese Court”, Law and Society Review, Vol. 46, Issue 4 (2012).

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