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李晟:美国宪制中的军政关系:传统与变迁

[摘要] 基于确保国家军事安全与民主制度的稳定性平衡这一目标,在联邦党人的主导下,美国宪法通过立法权与行政权、联邦与州、常备军与民兵等多维度的分权来实现对军事力量的文官控制,构成了美国宪制中军政关系的基本结构。在军事和政治领域的发展变迁中,宪法所设定的静态结构被动态的博弈重构。常备军得到强化,而民兵则从传统的体现共和精神的军事力量转变为实质上的另一种常备军形态,从而重塑了宪法的民兵条款实质意义。行政权在与立法权的博弈过程中得到扩张,建构更为强大也更为完整的军事权力来统帅军事力量,也重塑了宪法的分权条款。当代社会中,军事职业化的发展形态,导致军事精英与文官同质化,更善于从政治层面处理问题;同时,多元社会中的文明冲突,强化了军事行动的政治意义,也推动了社会意识形态的保守主义倾向。这两个因素更进一步导致了军队的政治性加强,突破军政关系的传统结构更多发挥政治影响。正是基于这样的逻辑,特朗普政府表现出美国军政关系发展的新动向,军方对政治的影响得到更突出体现。

一、军政关系:何以构成宪制问题

“兵者,国之大事也。死生之地,存亡之道,不可不察也。”[1]这是中国传统文化对战争的经典论述。在同一时期的西方文明中,柏拉图也指出:“一切都是从战争出发来考虑的,至少在我看来我们的立法者是以战争作为其一切行动的出发点⋯⋯只有战争的胜利才有真正的意义,与之相比,一切财产与法律都不足道。”[2]在关于一国宪制的经典论述中,军事问题曾经长期受到高度重视,因此需要慎重处理国家面对的军事安全威胁,也需要认真对待军事力量在国家内政外交中的影响。但到了现代社会,军事宪制问题在宪法学的话语中被悄然遗忘了。[3]当代宪制研究更关注具体的个人权利的实现,似乎认为军事力量已经随着这个更为和平的世界而悄然隐退,因而也可以更简单地被文官政治所规训。

军政问题即使在话语层面可以被遗忘,但是在实践层面仍然不可忽视。从代表着西方宪制典范的美国也可以清晰观察到军方对其内外政治产生的影响。如在上一届美国大选期间,美国军方曾经不同寻常地在一定程度上表达了对特朗普的支持。[4]在特朗普当选总统之后,外界的观察者就立即指出,他较以往任何一位总统都更多地寻找高级将领填充其核心团队,以此赢得军方的拥护。[5]此后美国的内外政治中,带有显著军方背景的国防部长马蒂斯(Mattis)、国家安全顾问弗林(Flynn)与麦克马斯特(McMaster)、白宫幕僚长凯利(Kelly)、白宫首席战略师班农(Bannon)等,屡屡成为受关注的焦点。特朗普政府的军政关系模式表现出至少四个显著特点:依赖于军人的建议;受到现役与退役军人明显的阻力;授权军方进行军事决策;依赖军队作为外交政策的主要工具。军方垄断着国防与外交政策,甚至在某些情况下制定内政政策时,政策的输出可能并不符合公众的意愿。[6]

美国军政关系在当代表现出的这种动态,刷新了对美国宪制的一般理解。虽然现代宪法学的主流话语并不看重军政关系问题,但并不能因此认为这一问题已经实质性消失,或者说美国宪制已经完美地避免了来自军方干预的可能性。因此,仍有必要对美国的军政关系进行深入的考察。

关于美国的军政关系,最为经典的论述来自亨廷顿。亨廷顿在《军人与国家》中做出了精练而宏观的概括:总体而言,自由主义的意识形态与保守主义的宪法相结合,构成了美国军政关系的基本框架。[7]而在当下,美国不仅有保守主义的宪法,也有了一个更为保守主义的政府,这同时也反映出美国社会主流价值观的保守主义。[8]那么,这种保守主义与同样保守主义的军事价值观结合在一起,将会表现出什么样的走向?

基于这样的背景,本文试图回答的问题是:美国宪制中所确立的军政关系究竟表现出什么样的特性?当前美国政治中所体现的军政关系现状与传统中的宪制基本结构具有多大的兼容程度?某些另类现象究竟是异常状态还是可能会以制度化的方式变为常态?针对这一点,本文将从宪法规范、军事发展、社会意识形态等几个维度进一步展开论述,以多元的变量对宪制结构中的军政关系变迁进行分析。

二、美国宪制对军政关系的基本预设

美国的建立本身内在包含军事的因素。联邦党人对此进行了深入的讨论,在论证美国应当“合众为一”时,首先立足于对美国历史的描述来建构合众国的合法性,而美国历史首先则是战争的历史。从《文集》第2篇开始,首先论及的便是战争如何塑造了美国:“他们用自己共同的计划、军队和努力,在一次长期的流血战争中并肩作战,光荣地建立了全体的自由和独立”,也正是在这个过程中,美国人变成了“被最坚韧的纽带联合在一起的同胞”。[9]既然战争中建立起来的自由和独立是光荣的,并且在这一过程中塑造了民族的凝聚与认同,那么战争本身成为了建构合法性的一个重要依据。而这就和反联邦党人形成了鲜明对比,后者认为“战争就最佳意义而言也是对人民的诅咒⋯⋯总而言之,它满是邪恶,如有可能,就应当尽力避免”。[10]

事实上,美国民族和国家的塑造不仅与独立战争紧密相关,而且还可以追溯到更早的战争中去。英法之间的战争不仅让殖民者形成了更紧密的组织和更明确的认同,也促使北美原住民选边站队,从而通过这样的组织形态构建了美国的雏形。[11]在独立战争之中,美国人的战争动员模式,以及形成的指挥体系,也更充分地论证了联邦党人的观点。美国人首先是以召之即来、来之能战的“快速民兵(minute man)”的方式投身于反抗英国的战争中,基于战争中统一指挥的需要才逐渐整合起来。当华盛顿被任命为首任大陆军总司令时,关键的考虑并非在于他的军事经验,而是由于他能够更好地代表各个殖民地使之统一起来,这是地区间妥协的结果,而战争的紧迫性也迫使大陆会议承担起作为一个统一的国家政府的职责。[12]因此,联邦党人做出这样的总结:“作为一个国家,我们创造过和平,也打过仗;作为一个国家,我们消灭了共同的敌人;作为一个国家,我们同外国结成联盟,签订条约、合同和公约。”[13]这样的表达,向美国人强调,正是作为一个国家团结起来之后的战争与和平,才构建了美国。

既然是战争塑造了这个国家,在这样的建国基础之上,新建的国家如何保障自我的安全,成为一个非常重要的问题。实践表明,一个合法的政权必须回应的首要问题就是从制度上有效地建立起军事力量来保卫自己,应对内外的军事威胁。[14]对于美国而言,“在一个明智而自由的人民认为必须注意的许多事物当中,为自己提供安全看来是首要的问题”,这其中“既要保证防御外国敌对势力的军事威胁,也要保证防御由于国内原因而出现的同样威胁”。[15]

对于美国而言,首先需要判断何为外部威胁,因而需要军事制度做出什么样的回应。形势看上去是严峻的。美国独立战争所具有的革命性意义,既是争取殖民地的独立,也是对君主制度的挑战,从而使新旧大陆之间展现出意识形态上的尖锐对立,而这导致了新生的美国因激进革命的形象处于一种紧张的外交关系之中,受到保守力量的强大压力。[16]从现实主义的视角来看,美国同其他国家之间还存在着显著的利益竞争,这也意味着美国的外部环境处于不利局面。这种利益竞争体现在许多方面,例如引发革命的经济冲突,在革命之后依然持续。联邦党人对此进行了生动的概括:“我们和英法两国是渔业上的竞争者⋯⋯我们和英法以及其他大多数欧洲国家是航海业和运输业的竞争者⋯⋯在对中国和印度的贸易中,我们妨碍了不止一个国家⋯⋯我们用自己的船只扩大本国商业,决不会使在本大陆或本大陆附近拥有领土的任何国家感到高兴。”[17]整体而言,一个意识形态与传统强权不一致的大国,在经济上全面崛起的过程中将面临什么样的国家安全形势,可谓不言而喻。因此,虽然美国拥有一定的地理环境优势,但它的军事制度仍然需要能够保证建立一支强大的军事力量以抵御外敌入侵。

从国家安全的内部威胁来看,国内各州之间在经济利益上的冲突,也意味着内战的导火线随时会被引燃。如果说外战的威胁还可以借助地理环境来加以避免的话,那么内战的威胁更需要依赖制度解决。历史经验表明,民主共和国之间并不能避免战争,因此不仅美国可能会与其他国家之间发生战争,美国内部如果分化成多个民主国家,相互之间也不能避免战争。领土的争端、商业的竞争、联邦公债的分摊、各州公民私权受到的侵犯,都可能成为引起冲突的原因。[18]如果各州继续保有自己的主权,那么即使同为民主国家,也难以避免相互之间陷入欧洲大陆过去那样的无休止战争状态。即使曾经有并肩作战的历史,也不能保证各州未来始终团结如一。毕竟“事后当没有共同敌人的时候⋯⋯就必然又会由于利益的分歧而解体和重新陷入互相为战的状态”,[19]而要避免这一点,必须建立一个统一主权的政府,以其“使人畏惧的共同权力”来避免内战。

基于对内外威胁的考量,建国之后的美国需要建立起足以保障国家安全的军事力量,并以相应的政治制度对军事力量进行控制。对此,不同派别并无根本分歧。当战争无法避免时,如何赢得战争就成为了关键,这是国家必须承担的任务。因此,对军事制度的建构也就有了明确要求,即怎样的制度有利于国家赢得战争。首先,美国需要什么样的军事力量?一种回答指出,“一旦战争到来,靠得住的不是伟大的陆军或海军,而是美国精神,是那种支持美国的自由,真正阳刚的独立和热爱国家的美国精神。”[20]另一种回答则认为,同纪律严明的正规军稳健的作战,只能由同样的军队来进行才能获胜,因此“常备军是危险的,同时又可能是一种必要的措施”。[21]因而,折中的结论就体现为:“最好的办法,是避免大规模的常备军,制定有效的条款,建立一支良好的民兵。”[22]接下来的问题就成为如何确定必要而又非大规模的常备军,并且制定“有效的条款”。对此,宪法对陆军、海军和民兵的不同条款做出了回应。宪法第一条第八款规定了国会具有的以下军事权力:“募集和维持陆军,但每次拨充该项费用的款项,其有效期不得超过两年;配备和保持海军;制定有关管理和控制陆海军队的各种条例;制定召集民兵的条例,以便执行联邦法律,镇压叛乱和击退侵略;规定民兵的组织、装备和训练,以及民兵为合众国服役时的管理办法,但各州保留其民兵军官任命权,和依照国会规定的条例训练其民兵的权力。”第十款对州的权力进行了限制:“未经国会同意,各州⋯⋯不得在和平时期保持军队和军舰。”宪法第二条第二款对总统的军事权规定如下:“总统为合众国陆海军的总司令,并在各州民兵受征召为合众国执行任务时担任统帅。”[23]

宪法中的军事条款,充分体现出权力制衡的基本结构。首先,在立法权与行政权之间通过军政权与军令权的划分进行制衡,国会掌握着组织和管理军队的军政权,总统则拥有作战指挥的军令权。建立和管理武装力量的权力,是“宣战权力不可或缺的所附带的”。如果宣战权力不能与此结合在一起的话,“简直就是虚张声势,是没有防御力量的有害手段”。[24]而在宣战之后,进入战争状态中动用武装力量就被视为明显属于行政性质的权力,统一、迅速、能动和果断,这些对于胜利不可或缺的特性,决定了只能由单一的行政长官行使权力,而不能分享。[25]其次,对陆军与海军的编制进行了制衡,陆军的每次拨款有效期不超过两年,意味着无法确保其编制规模的长期性,必须定期接受国会的审查,而海军则成为始终保持编制的常备军。这种区分的重要理由在于,海军是成本最低也是最好的防御,并且也是一支无论多么强大有力也不会危及自由的军队。[26]第三,民兵与常备军之间也形成了制衡,国家武装力量成为公民组成的民兵队伍与职业国家军队组成的混合体,陆军的军事拨款存在着持续时间的限制,而民兵则成为长期存在的正式军事力量。因此,民兵可以对常规军队构成一种强有力的制约,并在总体上产生足够的威慑。[27]最后,对民兵的管理也体现中央与地方的制衡,联邦对民兵这一武装力量进行整体上的统领,但其中的军官任命权和平时的训练则归属各州。只有把民兵的管理交给全国政权来指导,才能做到所希望的统一;通过军官由各州任命来消除联邦政府因掌握民兵而危及自由的可能。[28]

美国宪法中的这些军事条款,总体上体现出联邦党人对军事的理解,具有保守主义的倾向。[29]但在制宪辩论过程中,联邦党人也与自己的反对者达成了一定的共识与妥协。[30]民兵作为一种重要的军事力量进入宪法条款之中,反映出联邦党人与反联邦党人双方对于民兵的重要性都予以认可。更重要的是,从自由主义的意识形态出发,为自由而战的“公民军人”被视为美国精神的重要内容。华盛顿指出,每一公民在享受自由政府为其提供的保护时,不仅要履行财产义务,还应当亲力亲为,以使他们拥有真正的军人的光荣与骄傲以及对共和国的爱国情怀。[31]由于保卫国家安全的责任属于每一个公民,体现出民主原则的民兵被视为唯一适合新共和国的军事力量形式。[32]正是如此,美国的军事力量得以与旧大陆的贵族制的雇佣军或是强制征兵组织的职业军队区分开来。这意味着美国处理军政关系的重要原则是避免一种脱离公民社会的独立军事力量形成对民主和自由的威胁。

三、宪制结构中军政关系的动态演变

以宪法中的军事条款为基础所建立的军政关系在实践中所发挥的效果似乎是相当成功的。毕竟,无论是联邦党人还是反联邦党人在制宪讨论中最为担忧的那些问题都没有出现,既没有出现国内的军事独裁,也没有出现外来的强敌入侵。在历次对外战争中,尤其是两次世界大战中,美国都成为了胜利一方,更表明了美国的军政关系发挥了积极影响。那么,这是否表明美国宪制中对于军政关系的预设值得作为一个理想的模型而认可?对此需要注意的是,军政关系的实践也并非一直如其预设的框架那样稳定,而是受到内外政治的影响处于动态的发展变迁之中。因此,我们需要在历史变迁的语境中来理解美国军政关系。在变迁过程中,军政关系的预设结构中各方面力量经历的此消彼长与国内和国际政治有着紧密的联系。因此,对这一历史进程的考察,也就需要结合内外政治两方面加以展开。美国对外的军事与战略的动力影响到国内政治中军政关系各方面力量的消长。对于这一基本框架的界定,可以通过对美国宪法中关于军事条款的观察,进一步从正规军与民兵、军政与军令、陆军与海军这几个维度来展开。

宪制体系中的民兵与正规军框架构成了最典型的美国特色。虽然联邦党人与反联邦党人对于美国的安全形势与保卫国家安全的方式存在着显著的分歧,但还是将民兵与新生共和国的民主和自由结合在一起。根据宪法中的民兵条款,民兵的双重控制结构使之在联邦与州之间左右逢源,免于完全归属某一方,无论在中央与地方都成为一种举足轻重的力量,民兵在宪制结构中的这种地位,既来自作为重要军事力量的现实功能,也来自所代表的政治正当性。

随着战争形态的发展,这种军事力量的现实功能表现出衰落的趋势。首先,大规模的现代化战争需要更严明的纪律和更统一的指挥。在美国内战中,更体现民兵传统的南方军队始终是缺乏纪律性的游击作战,甚至自由散漫到脱离战场回家照顾家庭或是料理私事,这种特性在许多关键时刻导致战役的失利。[33]其次,现代战争具有更高的技术水平与专业化分工程度,这意味着军队的战斗力来自更高技术水平的装备与更专业化的训练,这一切难以通过寓兵于民的方式达到。因此,作为军事力量的民兵实际上不再是表现出传统中“召之即来来之能战”的公民军人特性,而是成为更专业性的独立武装力量。以宪法中的民兵条款为基础,国民警卫队成为一种常备军之外的常备军形态。1903年国会通过的《迪克法案》(Dick Act)确立了国民警卫队作为组织化的军队预备力量的性质,提供了更充足的联邦资金支持,与未完成这种组织建设的传统民兵形态形成了明确区分。[34]国民警卫队具有的高度专业化性质,加上以民兵形态作为包装,使之在宪法民兵条款基础上成为一支强势的政治力量,甚至自称为“帝国之内的帝国”。[35]随着美国军事实力的持续增强,美国的对外政策从孤立的门罗主义走向更具扩张性,意味着国民警卫队需要具有更强的对外投放能力才能够体现出现实功能,而非通过传统的保家卫国功能来体现实际意义。因此,当正规军的动员效率与规模不足时,国民警卫队就被快速转入现役,作为联邦的军事力量投入到对外军事活动中。为实现这一目标,在国民警卫队中增加了战略空运、空中加油部队等空军部队,陆军则建立了作为“现役和后备役部队一体化”建设试验单位的陆军国民警卫队第 7步兵师和第24步兵师,这两个师均由3个得到加强的国民警卫队旅组成,由现役将军任师长,并与所属正规部队实现了“作战技能无缝隙,组织体制无缝隙,武器装备无缝隙”的“无缝隙对接”,平时就“处于现役状态”,“能够在90天内完全投入部署”。[36]国民警卫队的专业化建设模式,又使之进一步延伸出相关的组织化形态,最为突出的就是高中和大学建立了“预备役军官训练团”(ROTC),吸收学生参与军事训练。经过军事训练的公民,重塑了公民军人的传统,他们与统一的、体系化的联邦军队形成了更密切的关联,而不是成为独立战争时期那样区域性的自我组织的民兵集团。[37]当国民警卫队积极地借助于宪法中的民兵条款谋取自身强势的政治地位时,这并不表明预设的宪制结构得到了实现,反而意味着立宪者所构想的那种民兵体制已不复存在。“全民皆兵”被异化为持枪权,不再具有公民整体团结起来保卫国家的意义,而只是表达公民个体抵抗联邦或州可能的暴政这种象征性的政治意义。[38]

从宪法的分权原则出发,对于军政权与军令权在国会与总统之间进行了划分。国会的权力通过拨款、立法与调查监督这样的方式来发挥,在宪法中得到了更为明确的规定。国会所决定的外援、防御和其他拨款,以及相关的立法,比多数总统在多数时候所做的事情更能决定合众国在世界范围内以什么姿态出现。[39]总统则被直接规定为“陆海军总司令”这一抽象形态,也就是说,以文官实现对军事力量的控制可以形成立法机关的控制与行政机关的控制两种模式。在立宪者看来,这种分权能够利用立法与行政机关之间的制衡,最大程度上避免军队对自由的威胁,因为“一支庞大到能够严重威胁这些自由的军队,只有逐渐增大才能形成;这就不仅需要立法机关和行政部门的暂时结合,而且需要长时期不断的共谋”。[40]在理想的模式下,国会能够在平时为军队确定法律上和财政上的限制框架,从而使军队不可能成为一个针插不进、水泼不进的独立王国,而总统则能够在战时保证军队按照文官政治家的决策去履行职责,不追求独立的战略目标。实际上,这样的分权也使得军方存在着选边站队的可能性。理论上来说,军方既可以形成直接面向国会的组织形式,根据国会立法来具体规定军队的组织形态,同时通过国会的拨款来保持这种形态;同时,军方也可以直接接受总统作为统帅,为了行使这种统帅权力,在军事指挥之外必然也包括一定程度上的日常管理。为了作战指挥的必要,也有必要通过人事任命对军队实施控制,并进而形成相应的管理规则。因此,总统作为总司令的这一职位究竟应当如何准确界定,就存在更模糊因而也更开放的空间。联邦最高法院在1850年宣布,总统的职责与权力都是“纯粹的军事权力”,作为总司令“被授权依法发布命令指挥陆海军的行动”,并以“最有效骚扰、压制并削弱敌人的方式运用军队”。[41]

宪法所设计的总统与国会之间的这种分权结构,并非一种完全均势的稳定状态,而是处于一种动态博弈状态。对于国会而言,根据宪法所获得的立法与拨款权力是重要的博弈手段。内战后,国会根据重建法解除了宪法规定的陆海军总司令指挥驻南方陆军的权力,这一时期实际上存在着两支陆军,一支属于国会的驻南方陆军,另一支则是接受总统指挥的履行和平时期职责的陆军。[42]在《陆军拨款法》和《1920年陆军组织法》中,国会将总统作为全军总司令的职权向陆军总司令转移,并形成文职的陆军部长与陆军参谋部之间的对峙关系。[43]在国会采取该策略的同时,总统则展现出更为灵活的手段,将全军统帅的职权借助于人事链条加以延伸。内阁的文职军种部长和各军种的军方首长形成两条直接联系总统的渠道,相互之间既有分工制约,也存在竞争关系,因此文职部长和军事首长都努力与总统形成更为密切的关系,从而强化了总统的权力。在这种博弈过程中,军方也因为国会和总统关注的问题差异,而在不同问题上形成各自的倾向性,并以选边站队的方式加入到立法权与行政权的冲突中去。[44]与此同时,总统还常常以隐身白宫幕后的顾问,架空国会批准的、具有明确宪法地位的内阁部长的权力,例如国家安全顾问不由参议院批准,“而竟能在一届又一届政府中傲慢地接管国务卿和国防部长的许多职责”。[45]

在军事权的分化与制衡框架中,宪法确认国会的权力是决定发动战争,在国会将国家带入战争状态之后,进行战争就成了总统的权力。[46]宪法对军事权的分配,显示的是18世纪的战争观。“18世纪战争是有限战争,因为它是一种合法主权者的合法活动”。[47]在这种战争观的支配下,发动战争是主权者所独有的正当权利。也就是说,国会对军事事务的领导权力来自宣战这一决策权力的自然延伸。但是, “宣战”这一国会权力在现代的国际关系实践中实质上具有的意义被逐渐淡化了。传统国际法中的宣战程序在现代战争中常常被忽略。这就意味着国会通过宣战来行使的军事权力处于悬置状态,总统实际上更容易运用行政权力来掌握军事力量。当美国进入二战中的欧洲战场时,就是一场“还未宣布的战争”,罗斯福总统针对德国潜艇的袭击给海军下达了“当场开火”的命令。[48]此后的朝鲜战争、越南战争,总统都在国会之前做出了军事行动的决策。即使对于宪法中的宣战权力进行更广义的解释以捍卫国会权力,也仍然必须承认对外来袭击进行反应未必是宣战,并且也并非所有军事行动都属于战争。[49]对于总统而言,进行战争的权力,在现代化战争条件下意味着更迅速的决断以及更全面的调动各方面资源。当全面动员的“总体战”成为现代战争不可避免的趋势时,进行战争的权力也就日益成为一种总体上的权力。

总统所拥有的总体性军事权力的扩张也带来了统帅机构的扩充。随着战争形态的变化,宪法上所设计的陆海军之分事实上难以适应更为现代化的战争需求。二战之后,总统提出建立一个单一的武装部队部门和单一首长的方案,虽然国会一再表示反对,但最终在1947年批准了第三份方案。[50]《1947年国家安全法》在国会通过之后,明确了对军队的统一领导体制,也确立了总统通过行政机构行使军事权的基本框架。国会明确表示:“为涉及国家安全的政府部门、机构和职能提供综合的政策与程序,建立国防部统一指挥、领导与控制陆海空三个军事部门。”[51]因此,美国政府建立了国家安全委员会(National Security Council),其职能被界定为“向总统提供涉及国家安全问题的内政、外交与军事建议,从而使军方与其他机构在涉及国家安全的事务方面能够更高效地合作”。[52]《1947年国家安全法》通过以后,经过1949年的修改,所确立的总统统帅权的基本框架是:总统通过国防部所属的陆海空三军种部对全军实施行政领导,通过国防部所属的参谋长联席会议对全军部队实施作战指挥,通过国家安全委员会进行战略决策。自从1947年国家安全法通过以来,国防部长一直是总统处理一切与国防部有关事务的主要助手,国防部长对军事部门拥有法定的领导、指挥与控制权。国防部是全军的最高统帅机关,由武装部队政策委员会、国防部长办公厅、参谋长联席会议和陆、海、空三军种部组成。直至今天,国防部占联邦政府雇员总数的比重长期在35%至78%之间,是美国联邦政府的第一大部。1986年的戈德华特·尼科尔斯国防部重组法案高度加强了国防部长的统一领导,对美军指挥链进行了改进,明确由总统通过国防部长直接指挥各联合作战司令部,参联会主席作为最高军事长官,承担总统与国防部长首席军事顾问的角色,但没有决策和下达命令的权力,各军种彻底退出作战指挥链,专门负责军政事务。在这样的框架形成之后,总统的军事权力变得更为完整,不再局限于战争时期。

军政关系的结构变迁过程中,军方对政治的参与和影响,始终同军事力量在战争中所表现出来的现实功能结合在一起,这进一步影响到各军种相互之间的地位与权力。对于各军种而言,参与到军政关系当中时,形成地位与权力的基础在于国家战略的安排。陆军与海军在宪法规范中的不同规定受到了自由主义意识形态的影响,陆军更有可能导致专制。更重要的是,美国的地理位置和周边环境,陆权与海权之间的战略考量,从根本上决定了陆军和海军的宪制地位。[53]战略具有的可变性也意味着宪制地位并非一成不变,因此,各军种在适应战争形态发展的客观形势的同时,也积极做出了主观努力,将国家战略引向更有利于本军种发挥作用的方向,以此取得相对于其他军种的优势地位。例如当核武器被视为可以从根本上改变战争形态之时,以远程轰炸机投放原子弹显示出了最为突出的战略意义,此前从属于陆海军的空军在这样的背景下获得了独立的战略与政治地位,而海军和陆军的装备、人员与预算都被大幅度裁减。针对这种状态,陆军与海军也试图寻求各种方式来论证自身对于核战略的意义。[54]同时,根据主要战略对手的变化,以及新的军事技术的出现,使得提出新战略成为可能。[55]各军种之间的博弈,又面对着军事技术发展带来的对于多军种联合作战的迫切需求,从而形成关于联合作战的新军事理论。[56]这进一步强化了总统整体上的军事权力。在这样的变迁过程中,宪法所设置的分权作为一种静态的结构,实际上并不能完全达成军政关系的理想状态。

四、宪制结构之外的多元变量

对于宪制结构中军政关系变迁进行的分析,显示出在军事与政治精英之间的博弈与宪制结构之间形成动态的调适。通过这一观察视角,可以认识到,不可将理想的军政关系寄托于宪法规范所塑造的静态结构,或是认为美国宪法中所规定的军事条款足以确立军政关系上的长治久安。如果祛除了对于静态的规范结构所发挥的功能过于乐观的估计,对美国军政关系的思考也就需要更深入的理论视野,从制度的框架进一步推进到意识形态的框架。

在亨廷顿之前,对军政关系进行研究的主流观点从两个几乎相互隔绝自成体系的角度展开,即自由民主角度(其研究焦点是保护民主价值观不受外来威胁和内部叛乱的破坏)和公民共和角度(其研究焦点是通过军事组织中的公民进行积极的公民协定来维持和推进民主价值观)。[57]这两个角度的观察,实质上都强调的是民主如何驾驭军事力量,对于军事本身采取一种更为冷淡的态度。在这样的视野中,意识形态的教条主义色彩也更为突出。

亨廷顿开启了更具洞察力的思考,在此前的分析基础上,对于军事力量本身进行了更为充分与细致的理解与分析,因此在军政关系方面形成了更为现实与全面的综合性体系。在这一体系中,军事力量是一个更为专业化的职业团体,以独特的知识、技能、组织和伦理同其他职业区分开来。从这一点出发,塑造军政关系的变量进一步增加,涉及到军事职业化的程度以及职业军队的意识形态和社会主流政治意识形态之间的关系。从这样的变量出发,形成了“主观文官控制”与“客观文官控制”的区分。主观文官控制试图通过削减军事力量来维护和平,却常常事与愿违,导致好战的文官集团扩张权力而刺激战争。而客观文官控制保证了军事职业的独立性,使得军事职业既不尝试去干预政治,也能够保障国家的军事安全。由此也可以得出结论,应当追求最大化军事职业主义的客观文官控制。这种文官控制并不要求扩张文官权力、压缩军事力量,而是突出以军事职业主义实现相对于政治的中立性,坚持只从军事视角而非政治视角来考虑问题。

从韦伯、帕森斯等人的社会学视角来看,职业的分化也意味着社会控制的分化。高度职业化的群体,以共同的知识、技能和价值观塑造认同与社会中其他群体相区分,以自我约束而获得自治权力。军事力量的职业化,也就是强调军事领域的知识、技能、价值观来排除外在政治力量的干扰。军事技术越发达,知识技能的独立性也就越突出,使得致力于如何赢得战争的军事思维同考虑和谁进行战争的政治思维形成足够的分离。因此,建立在军事职业化基础上的客观文官控制成为可能,政治家无法激进地去改造军队,军队会抵制这种外来的干预,成为服务于某种政治追求的盟友。[58]

除了军事力量的职业化之外,另一个重要变量就是意识形态。军事职业主义的意识形态是保守主义,职业军人所持的保守主义的意识形态通常会更为审慎,因为越是集中精力于军事技术,越能够充分估计战争的危险性,从而显示出“自古知兵非好战”的冷静。因此,亨廷顿进一步指出,军政关系的理想形态建构不仅需要军事职业化这一条件,还对于社会主流的政治意识形态提出了要求:“军事安全的必要条件就是美国的基本价值观从自由主义转向保守主义。只有在这个具有同情理解的保守主义环境中,才能允许美国军方领导人将社会托付给他们的政治权力和社会生存不可或缺的军事职业主义结合在一起。”[59]因此,军政关系不是简单的制度构建,而是深深嵌入社会整体秩序之中,围绕着社会主流意识形态这一核心加以建构。二战后的美国军政关系发生了亨廷顿所期望的变化,军队走向保守主义,国家也走向保守主义。[60]军队的保守主义是一种延续,而民间的保守主义则是变化。以军事社会学而非军事政治学这一视角展开观察的学者,虽然与亨廷顿有较为显著的分歧,但也得出类似的结论,指出这一时期的军事价值观与民间社会价值观之间的差异性可能是历史上最小的。[61]

从以上两个维度来看,亨廷顿对于客观文官控制得以实现的两个分析维度都在当代美国处于一种理想形态。美军在全世界范围内保持着技术上的领先和战术上的不断创新,从而使得军事职业化得到确保;同时,社会的保守主义转向也更容易同军队的保守主义价值观得到兼容。而这一理想形态的实现,是否意味着军政关系完全达成一种长治久安的局面?通过宪法的规范结构未能做到的事情,通过军事职业化的增强与意识形态的演变是否能够得以完成?但前文所引述的关于当代美国军政关系的现状恰恰与此形成了矛盾。面对特朗普政府所表现出来的“另类右翼”姿态,职业军人不仅未像法律职业之类的共同体那样同特朗普处于对立立场,反而更积极地表现了支持,需要从理论上理解这种反差。

在军事技术取得突出发展的背景下,职业军人为什么变得不再那样独立于政治?由于军事技术的进一步发展与转型,传统形态的战场空间发生了变化,各种远程打击与精确制导武器的运用,导致现代战争中的军事指挥活动变得更类似于一种精准的理性计算,而淡化了传统的英雄主义与天赋。这种背景下,军事职业化的强化,实际上又导致了一种“文官化”的倾向。典型的军事将领,从英雄型转向管理型,其思维与行动方式都体现出大公司管理层的特征,是一种技术性人才而非传统的勇士形象,军人“使用成本收益分析的新语言”。[62]高级将领们在战争中对于火力、人力和物资的成本收益计算所形成的经验与知识,在退役后也更容易转入商业管理领域。因此,形成了“军事-商业友好关系”。[63]在现代高技术战争背景下,各军种对于新技术的运用,也就意味着需要投入更多的军费才能够实现,从而使各军种的领导者更需要对政治家进行游说,强化本军种的地位与资源。因此,军事与政治精英的形象有了更多的重合,而不是在专业化轨道上的分离。

现代战争的多样形态使得军队往往并不是从世界大战的视角理解战争,而是更多地在具体语境下思考特定的战争所体现的政治目标。因此,现代社会中的军事管理者不再像传统的战争英雄式领导者那样只考虑作战到底,而是更现实地理解战略任务,军官集团变得越来越有社会代表性。[64]特别是在二战之后出现的各类非传统形态的战争中,难以再像过去那样,政治中立的军事集团关注的是战术层面而非战略层面的问题,只考虑如何取得最终胜利。在多元的战争形态下,“胜利”究竟意味着什么是不确定的,因此更需要从战略层面加以思考。从朝鲜战争的失败到越战的惨痛回忆,美军面临的问题都被归结为由于政治战略目标的模糊导致军事上的战术决策无法正确制定和实施。[65]要解决这样的问题,军方要更多展开政治思考。军人如果不思考政治问题,实际上也面临不知道敌人究竟是谁、为何而战的困惑,而要结合军事需求进行政治动员工作,则又会将相关的对外政治思考带回到国内政治之中。这就同亨廷顿提出最大化军事职业主义以实现客观文官控制存在着矛盾。

军人本身的文官化,使之成为一种与文官同质的精英,更容易理解文官的思维。在这样的背景下,军人面对文官控制的态度实际上也在悄然转变。随着战争更具政治化的特点,从纯粹的军事视角理解战争变得不再准确,而需要更多去认识战争背后的政治意义。因此,军事思维本身也具有政治性了。为了避免政治家导致的军事失败,军人认为自己的职责不仅要提出军事建议,而且要保证他们所提出的建议得到实施。军人的政治立场更为清晰地被认同和被表达出来,现代军人的政治特征导致过去那种去政治化的军队不再现实。例如,有调查显示,将自己定义为共和党人的军人比例从1976年到1996年翻了一倍。[66]因此,当代的观察者做出了坦率直接的结论,认为亨廷顿建构的模式不再适合当代美国。[67]形成这一论断的基础,则是从越战到伊拉克战争,文官控制能力在削弱,而军方在决策过程中的角色更为突出,军方的战略思考使其并不信任许多政治家的战略决策能力,尤其是自由派政治家,因而也缺乏与之合作的态度,这种当代军官集团的特征使得军界对去政治化所做的承诺变得空洞。[68]

这样的趋势不仅持续,并且有更为强化的可能性。“9·11”之后的军政关系处于一种延续的冲突之中,导致军人专制主义的可能性上升,因而在“9·11”之后的军政关系中,信任成为一种关键问题,只有军政领导人之间形成互相尊重与理解,并且能够坦率交换意见,才有可能建立健康的军政关系。[69]而我们有必要注意到,为什么“‘9·11’之后”会成为一个特定的时间节点?这其实与亨廷顿关于“文明冲突”的预言联系在了一起。[70]从“文明冲突”的视野来看,当代的军事行动所具有的政治意义变得更为复杂。如果军队面临的不仅仅是国家间的政治冲突,而是文明之间的冲突,军队在政治方面的职能与思考也会进一步加强,从更深刻的思想渊源来理解军事行动的正当性。当军队在不同文明背景的国家中进行军事行动时,面对的并非正规军的堂堂之阵,而是敌人无处不在的“治安战”。战争的目标并不是占领某一地区或消灭多少有生力量,而是要执行重构社会秩序的任务。因此,军事精英们也更有可能强化对西方文明的自我认同与体验,确立为文明而战的立场。这样的国际经验又会反作用于国内的军政关系,使军人更积极地参与政治活动。因此,也就可以理解为什么有人将亨廷顿称为预言特朗普的先知。[71]在“文明冲突”的军事表现中,军队的保守主义与社会的保守主义之间形成了互动,使之进一步强化。在这一过程中,多元社会中庞杂的意识形态斗争不断推动社会思潮的分化与组合,新旧保守主义之间的冲突也显著表现出来, “新旧保守主义之争的本质在于后冷战时代的美国,到底应是一个普遍主义的世界帝国,还是一个特殊主义的民族国家,到底是一个靠专家和官僚控制的集权政府,还是守土自治的共和体制”。[72]由于保守主义内部的分裂,导致了社会的保守主义倾向并未如同理想形态那样保证军方的去政治化,反而是作为各种边缘化思想组合的旧保守主义为了与建制派新保守主义划清界限,加速推动向旧保守主义立场的回归,需要更积极地与军方形成合作。因此,这也就可以解释为什么军方可以在内外政治中更具有影响力。

五、结 语

通过历史与现实的考察,可以发现美国宪制中的军政关系表现出宪法规范、军事发展、社会意识形态几方面因素共同作用的影响。受联邦党人的保守主义思想影响,美国宪法中相关军事条款对于分权结构进行了精心设计,构成了制约美国军政关系的基本结构,有助于实现对军事力量的文官控制。在历史变迁的过程中,军政关系并非始终受制于静态的规范结构的控制,政治与军事因素的变迁都造成了宪法规范所设定的基本结构在动态博弈中被重新塑造,总统军事权力的强化、总统与军方之间合作的加强,都突破了宪法所预设的文官控制格局。从理论上来说,军事职业化和社会意识形态的保守主义倾向都对于文官控制的宪法规范起到支持作用,保证军政关系处于合理状态。但对当代美国社会中军事职业化与保守主义的发展所进行的考察,则显示出这两方面因素不仅未能对宪法预设的文官控制起到正面支持,反而产生了加强军方介入政治的负面效果。特朗普时代的军政关系现状,正是由于这些因素的影响而形成的。

当然,本文所做的分析并不意味着美国宪制中的军政关系已经产生了根本性的变迁。虽然特朗普任命了一批现役和退役将领参与高层政治,美军中也有不少将领发表了激进的政治言论,但还没有根本上改变宪制结构,暂时不必想象美国的军国主义化。但是,宪制结构当前的基本稳定,并不表明这一问题无需重视。如果推动军政关系变迁的基本逻辑与这些主要动力继续发挥作用的话,未来将可能出现更为保守主义的社会、政府与总统,并进而与保守主义的军队之间形成更紧密的关系。当这样的假设成为现实,也会对美国国内政治与对外政策产生显著的影响,有可能使军方更多主导内外政治。当然,这也意味着对中国的显著影响。因此,对美国宪制中军政关系的传统与变迁进行分析,也涉及到如何想象中美关系,如何在中美博弈中选择对策,因而这不仅仅是一个美国问题,也是一个中国问题。

[1]《孙子·计篇》。

[2]Plato,The Laws,625e,626a-b.trans.Thomas L.Pangle,New York:Basic Books,Inc.,1960,p4.

[3]参见苏力:《大国宪制》,北京:北京大学出版社,2017年,第215−222页。

[4]See,88 former military leaders write letter backing Donald Trump for president,https://edition.cnn.com/2016/09/06/politics/donald-trump-military-leadersendorsement-letter.

[5]Phillip Carter and Loren DeJonge Schulman,Trump is surrounding himself with generals.That’s dangerous,https://www.washingtonpost.com/opinions/trump-is-surrounding-himself-with-generals-thats-dangerous/2016/11/30/e6a0a972-b190-11e6-840f-e3ebab6bcdd3_story.html?utm_term=.f3ae906484cb.

[6]Sara Plana,Civil-military relations under President Trump,https://cis.mit.edu/publications/newsletter/civil-military-relations-under-president-trump.

[7]塞缪尔·亨廷顿:《军人与国家:军政关系的理论与政治》,李晟译,北京:中国政法大学出版社,2017年,第129页。

[8]关于特朗普政府的保守主义倾向及其社会基础,参见孔元:《意识形态与帝国政治:战后美国保守主义的演变与危机》,《开放时代》2017年第4期;张业亮:《另类右翼的崛起及其对特朗普主义的影响》,《美国研究》2017年第4期。对保守主义作为社会价值观的发展脉络的更全面讨论,参见Corey Robin,The Reactionary Mind:Conservatism from Edmund Burke to Donald Trump,Oxford University Press,2018.

[9]汉密尔顿、杰伊、麦迪逊:《联邦党人文集》,程逢如、在汉、舒逊译,北京:商务印书馆,1980年,第8页。

[10]斯托林:《反联邦党人赞成什么−宪法反对者的政治思想》,汪庆华译,北京:北京大学出版社,2006年,第57页。

[11]参见Paul L.Atwood,War and Empire:The American Way of Life,Pluto Press,2010,pp.47−49.

[12]Francis D.Cogliano,Revolution America 1763-1815:A Political History,Routledge,2009,p.84.

[13][15][17][18]汉密尔顿、杰伊、麦迪逊:《联邦党人文集》,第8、11−12、16、29−34页。

[14]参见苏力:《大国宪制》,第208−215页。

[16]参见孔华润主编:《剑桥美国对外关系史》上,王琛译,北京:新华出版社,2004年,第48−55页。

[19]霍布斯:《利维坦》,黎思复、黎廷弼译,北京:商务印书馆,1985年,第130页。

[20]斯托林:《反联邦党人赞成什么−宪法反对者的政治思想》,第50−51页。

[21]汉密尔顿、杰伊、麦迪逊:《联邦党人文集》,第126、208页。

[22]麦迪逊:《美国制宪会议记录》,尹宣译,沈阳:辽宁教育出版社,2003年,第594页。

[23]关于所引注的美国宪法条文,参见王希:《原则与妥协:美国宪法的精神与实践》(附录),北京:北京大学出版社,2000年,第489−491页。

[24][25][26]约瑟夫·斯托里:《美国宪法评注》,毛国权译,上海:上海三联书店,2006年,第351、453−454、354−355页。

[27]伯纳德·贝林:《美国革命的思想意识渊源》,涂永前译,北京:中国政法大学出版社,2007年,第302页。

[28]汉密尔顿、杰伊、麦迪逊:《联邦党人文集》,约瑟夫·斯托里:《美国宪法评注》,第140−143页。

[29]在亨廷顿看来,美国历史上只有联邦党人与内战前的南方保守主义群体是自由主义意识形态的例外,是真正的保守派。参见塞缪尔·亨廷顿:《军人与国家:军政关系的理论与政治》,第132−133页。

[30]参见麦迪逊:《美国制宪会议记录》,第590−594页。

[31]Henry C.Dethloff,Gerald E.Shenk,ed.,Citizen and Soldier:A Sourcebook on Military Service and National Defense from Colonial America to thePresent,Routledge,2010,pp.23-24.

[32]塞缪尔·亨廷顿:《军人与国家:军政关系的理论与政治》,第151页。

[33]参见富勒:《西洋世界军事史》,钮先钟译,北京:军事科学院,1980年,第18−21页。

[34]参见Jerry Cooper,The Rise of the National Guard:the Evolution of the American Militia,1865-1920,University of Nebraska Press,1997.

[35]参见塞缪尔·亨廷顿:《军人与国家:军政关系的理论与政治》,第155−160页。

[36]张羽:《冷战后美国战争动员的演变》下,《国防》2005年第8期。

[37]Michael S.Neiberg,Making Citizen-Soldiers:ROTC and the Ideology of American Military Service,Harvard University Press,2000.

[38]Sanford Levinson,The Embarrassing Second Amendment.The Yale Law Journal,Vol.99,No.3(Dec.,1989),pp.637-659.

[39]阿纳斯塔普罗:《美国1787年宪法讲疏》,赵雪纲译,北京:华夏出版社,2012年,第128页。

[40]汉密尔顿、杰伊、麦迪逊:《联邦党人文集》,第131页。

[41]Fleming v.Page,50 U.S.603,13 L.Ed.276(1850).

[42]拉塞尔·韦格利:《美国陆军史》,丁志源等译,北京:解放军出版社,1989年,第277页。

[43][44]塞缪尔·亨廷顿:《军人与国家:军政关系的理论与政治》,第165、166页。

[45]参见阿纳斯塔普罗:《美国1787年宪法讲疏》,赵雪纲译,北京:华夏出版社,2012年,第131−132页。

[46]Michael Stokes Paulsen,The War Power,Harvard Journal of Law&Public Policy,vol.33,No.1(Winter,2010),pp.113-137.

[47]詹姆斯·Q.惠特曼:《战争之谕:胜利之法与现代战争形态的形成》,赖骏楠译,北京:中国政法大学出版社,2015年,第248页。

[48]孔华润主编:《剑桥美国对外关系史》下,王琛译,北京:新华出版社,2004年,第172页。

[49]Michael D.Ramsey,Textualism and War Powers,The University of Chicago Law Review,vol.69,no.4,(Fall,2002),pp.1543-1638.

[50]塞缪尔·亨廷顿:《军人与国家:军政关系的理论与政治》,第374页。

[51]National Security Act of 1947,Sec.2.

[52]National Security Act of 1947,Sec.101(a)⑦美国战略思想中,很早就形成了对海军优先性的考量,其历史发展脉络,参见陈海宏:《从“海军第一”到“海权论”−美国海军战略思想的演变》,《军事历史研究》2008年第1期。

[53]参见基辛格:《核武器与对外政策》,北京:世界知识出版社,1959年,第27−43页。

[54]参见杨震、周云亨:《论海权论的进化及新世纪美国海军的转型》,《太平洋学报》2010年第12期。

[55]参见刘志青:《美国在海湾战争后的军事理论创新》,《军事历史研究》2007年第1期。

[56]李月军:《新文武关系理论:范式替代抑或理论补充》,《军事历史研究》2010年第2期。

[57]参见Charles A.Stevenson,Warriors and Politicians:US civil-military relations under stress,Routledge,2006,pp.202-204.

[58]塞缪尔·亨廷顿:《军人与国家:军政关系的理论与政治》,第410页。

[59]欧树军:《美国军政关系的变与不变》,《读书》2017年第7期。

[60]参见Morris Janowitz,The professional soldier:a social and political portrait,Free Press,1960.

[61]Charles A.Stevenson,Warriors and Politicians:US civil-military relations under stress,Routledge,2006;Morris Janowitz,The professional soldier:asocial and political portrait,Free Press,1960.

[62]参见塞缪尔·亨廷顿:《军人与国家:军政关系的理论与政治》,第322−327页。

[63]Morris Janowitz,The professional soldier:a social and political portrait,Free Press,1960.

[64]越南战争被视为军政之间一次显著的“文化冲突”,参见Orrin Schwab,A Clash of Cultures:Civil-Military Relations During the Vietnam War,Praeger Security International,2006.

[65]Holsti,O.R.(1998/99)A Widening Gap between the US Military and Civilian Society?,International Security,23(2),pp.11,quoted from Marybeth P.Ulrich&Martin L.Cook,US Civil Military Relations since 9/11:Issues in Ethics and Policy Development,Journal of Military Ethics,vol.5,no.3(2006),pp.161-182.

[66][67]Marybeth P.Ulrich&Martin L.Cook,US Civil Military Relations since 9/11:Issues in Ethics and Policy Development,Journal of Military Ethics,vol.5,no.3(2006),pp.161-182.

[68]Mackubin Thomas Owens,What Military Officers Need to Know about Civil-Military Relations,the Ira Eaker Distinguished Lecture on National Security,delivered by Owens at the US Air Force Academy in May 2013,https://www.fpri.org/article/2013/07/what-military-officers-need-to-know-about-civilmilitary-relations/.

[69]参见亨廷顿:《文明的冲突与世界秩序的重建》,周琪等译,北京:新华出版社,2010年。

[70]Carlos Lozada,Samuel Huntington,a prophet for the Trump era,https://www.washingtonpost.com/news/book-party/wp/2017/07/18/samuel-huntington-aprophet-for-the-trump-era/?utm_term=.f01fca598243.

[71]孔元:《意识形态与帝国政治:战后美国保守主义的演变与危机》,《开放时代》2017年第4期。

[72]Jahara W.Matisek,American Civil-Military Relations Since George Washington:Has Donald Trump Changed the Dynamic Outlines of Global

Transformation,vol.10,no.3(NoV.,2017),pp.54-66.

 

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