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李晟:法官奖惩:制度的逻辑与定位

[摘要] 当前司法改革进程中对于司法责任制的完善,重要内容包括法官奖励与惩戒两方面制度建设。法官奖惩制度的建构,其前提和基础是理解法官的制度定位,从而明确对其实施奖惩的制度逻辑。从规范文本与司法实践中所进行的分析,可以发现我国法官奖惩制度中有多重逻辑的并存,科层制的逻辑在其中发挥着更为突出的作用。需要基于中国现实与司法规律,以自洽的逻辑来指引法官奖惩制度,从而完善司法责任制。

当前的司法改革进程中,司法责任制是改革的核心内容,而在司法责任制的建构中,法官的奖惩制度也发挥着重要作用。其中,法官惩戒制度与司法责任制之间的关联,表现的更为直接与明显,因而也在制度实践与理论研究中得到了更多的关注。2015年9月发布的《最高人民法院关于完善人民法院司法责任制的若干意见》[1]当中,作出了这样的规定:“人民法院监察部门经调查后,认为应当追究法官违法审判责任的,应当报请院长决定,并报送省(区、市)法官惩戒委员会审议。”2016年10月,最高人民法院与最高人民检察院联合发布《关于建立法官、检察官惩戒制度的意见(试行)》[2],进一步规定了法官惩戒委员会的机构设立、工作职责与程序等具体内容。在各个地区的实践中,还在进一步从范围和形式上推进法官惩戒制度的发展,例如有追究国家赔偿责任的个人责任这样的制度设计。对此的理论研究,也指出了惩戒制度建构中目前所表现出来的问题,[3]对于法官责任的性质进行了系统梳理和比较,[4]从而在合理定位法官责任的基础上建构相应制度。[5]在现有研究的基础上,如果要进一步深入理解司法责任制,就要明确法官是基于在制度中的何种定位来承担责任,也就不能将责任只定位在惩戒方面,而是要将“奖”与“惩”结合起来。因此,本文将首先侧重于对法官奖励制度的分析,同时以此为参照来理解法官惩戒制度,从更为宏观的角度对于法官奖惩的制度逻辑与定位进行理解,试图通过这样的分析,不仅理解法官奖惩制度应当如何建构,并且理解司法改革如何在当代中国的社会背景中推进。

 

  • 科层制:法官奖励制度的基本逻辑

较之于法官惩戒制度在司法改革中的不断发展,法官的奖励制度在我国司法体制中显得更为稳定。2004年最高人民法院、人事部共同印发的《人民法院奖励暂行规定》[6]虽然名为“暂行”,并且人事部也已经在国务院机构改革中被撤并,而其所参照的《国家公务员暂行条例》也已经被2006年所施行的《公务员法》宣布废止,但该规定至今仍然是生效文件,是法官奖励制度的基本规则。最高人民法院近年来所发布的向某些法官授予或追授荣誉称号的决定中,也都明确表明依据该规定作出。因此,对于法官奖励制度的考察,应当以此作为基础。

《人民法院奖励暂行规定》的第5条、第6条所规定的适用于法院机构与法官个人的奖励,包括嘉奖、三等功、二等功、一等功、授予荣誉称号。从这一规范出发来看,这是对法官进行奖励的基本形式,除此之外给予法官的物质或精神奖励,可以作为具体管理体制中的激励机制,但只是这一基本制度的辅助形式。《人民法院奖励暂行规定》的第1条明确指出,以《法官法》作为根据,以《国家公务员暂行条例》作为参照,而从该规定中所规定的奖励形式来看,与《法官法》第31条第1款、《国家公务员暂行条例》第29条第1款及其替代规范《公务员法》的第50条第1款都是一致的。因此,可以说这种奖励制度并非出自法院内部的设计,也不是司法机构特有,而是有着司法之外的渊源。

理解法官奖励制度,首先需要注意的一点是这种奖励形式从何而来。嘉奖、三等功、二等功、一等功、授予荣誉称号,这样一种等级逐渐提升的奖励制度,其最早的法规渊源,并不止于《人民法院奖励暂行规定》中所引用作为根据和参照的法律法规。对其渊源的向前追溯可以发现,最早并非源自于关于公务员管理的相关规范,而是可以追溯到1988年9月由七届全国人大第三次会议通过的《中国人民解放军现役军官服役条例》以及随后由中央军委所发布的《中国人民解放军现役士兵服役条例》。也就是说,是在军事法律法规中确认这一形成于战争年代的奖励制度的法律性质,再进入到军事法以外的法律规范之中。而在我国现行法律体系中,对于此种奖励有着明确规定的法律,除去此前所述的《公务员法》、《法官法》之外,还有《检察官法》、《人民警察法》、《现役军官法》。如果我们将这些有着同样规定的法律法规视为一个整体来看的话,可以认为,对法官、检察官、警察以及全体公务员的奖励制度都从军队的军功奖励制度发展而来,军功奖励制度的逻辑贯穿于这些法律的始终。而之所以单独在涉及法官、检察官、检察的法律中明确作出这种规定,这也从一个侧面反映出“公、检、法”长期以来被作为准军事化的“政法战线”进行管理的政法传统,各级政法机关的最初建立都与军事力量的组织结构存在着一定的联系,形成了同构性的科层制结构,其工作领域也被视为一个和平年代中没有硝烟的战场。

因此,从历史背景的分析可以看出,当前的法官奖励制度不仅是与公务员奖励制度有着紧密联系,更与战争年代所形成的军功奖励制度一脉相承。军功奖励形成于有着明晰科层结构、严格纪律约束和明确目标导向的军事组织之中,这就必然以执行上级命令的坚决性与取得军事活动的理想结果作为立功受奖的标准。从这一逻辑出发来理解法官奖励,则同样如此:法官是作为一个科层制机构中的一员,基于自己在这个金字塔层级中所处的位置履行上级所交付的职责,对于其中履行职责表现突出、实现了机构所设定的具体目标的那些法官,则应当授予不同层次的奖励,这些奖励以具体目标实现这种结果作为依据和导向。而如果法官所就职的机构存在着更为多样化的职责与目标,当然法官也会因为更为多样化的突出表现来获得奖励。[7]而在各级法院所发布的对于先进法官的表彰决定中,也很明显的显示出嘉奖与不同等级的立功是梯次积累的,是一个层级鲜明的奖励制度。从这一逻辑出发,对于法官是将其置于“政法战线”中的“干警”这一定位,依据其完成上级任务的绩效进行奖励。无论是从规范文本的表述,还是从对实践中被奖励的法官所做的事迹介绍来看,这种逻辑都真实的呈现于我国当下的法官奖励制度当中。

 

二、科层制之外:法官奖励制度的其他逻辑

在分析了法官奖励制度所具有的这样一种历史背景之外,我们还需要注意到,在以《法官法》作为根据之外,《人民法院奖励暂行规定》的总则也明确指出,《宪法》是其立法根据。就规定这一层级而言,以《宪法》作为根据并非普遍性要求,因而需要注意这并非例行公事的修辞,而是具有明确意义的表述。而在《宪法》当中,直接涉及到奖励的条款为第20条规定“国家发展自然科学和社会科学事业,普及科学和技术知识,奖励科学研究成果和技术发明创造”;第42条第3款规定“……国家提倡社会主义劳动竞赛,奖励劳动模范和先进工作者……”。从以上两个条款来看,《宪法》中并未提供与《法官法》和《公务员法》中的奖励制度能够直接关联的基础,同法官奖励制度联系似乎更为直接的是第42条第3款,即因为“劳动”中的优秀表现而作为“劳动模范和先进工作者”被表彰。而从规范中来看,“爱岗敬业、勤政为民、无私奉献”被作为法官奖励的标准,在现实中也有诸多法官是因为其工作中的勤劳敬业受到奖励,或是直接被授予“劳动模范”这样的称号。

虽然《宪法》与《法官法》同为法官奖励制度的法律依据,但劳动的逻辑显然又并非科层制的逻辑。科层制的军功奖励制度,无论是在中国古代社会中还是在西方社会中都有着悠久的历史与显著的表现,而从“社会主义劳动竞赛”出发所建立的奖励制度,其反映的是更具有现代性的社会主义传统中的价值观,与社会主义的政治经济模式形成紧密的相互支持关系。对劳动模范的表彰,并不是以单一的标准进行对其劳动所创造经济价值的结果衡量,而是着眼于劳动者如何在各自不同的岗位上做出超越常规的贡献,如何表现出超越常人的政治与道德品质。在这一逻辑中,个人并不根据自己在科层制中的位置具体落实上级要求,而是在扁平的结构中追求个体的完善与超越,关注的重点不是绩效而是德性,从而“六亿神州尽舜尧”。如果以此作为法官奖励制度的基本逻辑的话,是将法官同样置于普通劳动者这一定位,认识其劳动所具有的政治伦理意义,依据其在劳动中所起到的道德表率作用进行奖励。而这种道德表率作用,并不一定要在司法活动这种劳动形态中得以表现,也可以进而由本职工作推广到在此之外的其他工作乃至日常生活中的卓越表现,从而因此受到奖励。在现实中立功受奖的法官先进事迹报道中,也不乏这样的例子。

不过,法官奖励制度的宪法基础究竟是哪一条款,还不能得到明确的结论。在实践中还可以发现,《宪法》第20条所规定的奖励逻辑,也以某种形式表现于对法官的奖励中。一个生动的例子是,2005年6月7日,作为北京市人才奖励的最高奖项“首都杰出人才奖”首次颁发,5名获奖者每人将获得100万元重奖,奖金的40%属获奖者个人所得,60%用作获奖者的科学研究经费,在首批5名获奖者中,北京市海淀区人民法院知识产权庭庭长宋鱼水也位列其中。[8]这一奖励体现出的逻辑,将司法作为一种创造性的劳动、法官作为需要进行“科学研究”的专业技术人才,因而更接近于《宪法》第20条所规定的“奖励科学研究成果和技术发明创造”。这样的现实事例,较之于此前两类来看较为少见,但并非绝无仅有。例如,娄底市中级人民法院在第二十五届全国法院学术讨论会中一举夺得10项大奖,综合排名列全国中级法院第一名,被称为“娄底现象”,湖南省高院党组为此专门研究决定,对娄底市中级人民法院研究室、院长肖新平及获奖作者记一、二、三等功。[9]这一奖励就更体现出专业技术的逻辑。从这一逻辑出发,法官被置于专业技术人员的定位,司法活动中形成的是研究成果,依据这种研究成果所表现出的创造性,对法官进行奖励。

虽然两种逻辑都可以寻找到宪法上的基础,但从法官的反应来看,很明显表达出更倾向于通过后一种逻辑获得奖励。例如在上面所提到的例子中,相关报道显示“宋鱼水告诉记者,这个奖,她更多地理解为是法官这个群体的荣誉。她说,随着社会的发展,法制建设不断进步,法律工作者的社会地位也在不断提高”。[10]而在此次获奖之前,她已经获得过“全国模范法官”荣誉称号和全国“五一劳动奖章”,在传统的价值评价体系中足以认为给予了高度的评价,但却认为这个奖更能代表法官群体的荣誉,体现法律工作者的社会地位在提高,“提高”这种表述中的反差,也就显示出法官更希望获得专业技术人才这一定位,按照创造性工作的逻辑获得奖励,而不是按照科层制官僚与普通劳动者的定位和逻辑获得奖励。这种思维方式的转型,不仅仅是法律职业转型的表现,也是社会转型的表现。重点不在于谁来颁发奖励、颁发什么样的奖励,而在于奖励所反映出的社会主流价值体系的变迁。

 

三、不同逻辑的选择:奖惩制度的结合

对于法官,不理解为什么奖励、如何奖励,也就不能有效理解为什么惩戒、如何惩戒。基于对法官奖励制度所可能存在的三种逻辑进行梳理,能够形成对于法官在制度中的不同定位,而从这些不同定位出发,相应的也会形成对惩戒制度的不同要求。

如果从法官作为科层制官僚机构中的成员这一定位出发,奖励工作绩效突出的法官,那么对于法官的惩戒,相应的就会强化错案责任追究的逻辑。从科层制的视角来看待法官,法官是在一个弥散化的社会治理的系统工程中行使自己的权力、发挥自己的功能,可以说“主要运作逻辑既不是法治的逻辑,也不是礼治的逻辑,而是治理的逻辑”。[11]而用治理的逻辑来看待法官的行为,司法活动的结果就变得非常重要。如果司法判决从实体结果上被认定为“错误”,无疑对于治理的效果造成极大的损害,而作出这一判决的法官,也就在实施治理的整个科层制官僚机构中没有发挥好自己的功能,这就构成了对法官个人追究责任进行惩戒的依据。《最高人民法院关于完善人民法院司法责任制的若干意见》第25条规定:“法官应当对其履行审判职责的行为承担责任,在职责范围内对办案质量终身负责。法官在审判工作中,故意违反法律法规的,或者因重大过失导致裁判错误并造成严重后果的,依法应当承担违法审判责任。”[12]而各级法院对于“终身负责”、“错案追究”所做出的具体规定,都是从“裁判错误”这一实体结果出发,隐含着一个认知前提,认为存在着一个正确的实体判决结果作为检验标准。这种以实体结果为导向来界定错案的方式,忽视了诉讼过程的复杂性与司法裁判的形成规律。[13]这种事实上背离了司法规律的惩戒制度,虽然也受到诸多批评,但当前在实践中都还受到较高程度的重视,甚至还表现出一定程度上不断扩展、强化的态势,其原因就在于符合了科层制的治理逻辑。

如果从法官的普通劳动者定位出发,奖励工作中体现出道德表率作用的法官,那么对于法官的惩戒,相应需要加强的是职业伦理责任追究的逻辑。从社会主义传统中的劳动者这一视角来看待法官,不仅应当像其他职业一样致力于劳动和奉献,而且需要体现出更高的职业伦理要求。如果法官能够在道德上较之于普通人有更先进的表现,则更容易使其司法活动具有公信力,更好的起到定纷止争的作用。反之,如果司法活动之外的行为中出现了在社会主流道德观念中评价较低的情形,即使这种行为就普通人而言可以接受,也会损害法官的声誉,进而使其司法活动的公信力和效果大打折扣。因此,关于法官职业伦理责任的设定,通常提出了远远高于普通人行为的道德要求,也强调对于与办案活动没有直接关系的不当行为的追究。[14]这种惩戒制度,在学术界的讨论中得到了更多的认同,被认为是应当被明确的主要模式。但就实践中的可能性而言,反而不像对错案的结果责任那样容易得到政治家和社会舆论的支持,没有获得更大的制度空间。[15]结合对奖励制度的分析,也就比较容易理解这一点,要建立这种惩戒制度就必须坚持侧重于道德导向的传统价值观体系,而这不是法官、法院单方面可以做到的事情。当全社会的整体舆论被引导到关注个案的结果时,对“错案”的质疑强有力的挑战着司法的权威,因而对于法官的职业伦理不是从作为道德表率的目的理性理解,而只是从作为保障审判的工具理性理解,这就难以在实践中建构以职业伦理为核心的奖惩制度。

如果从法官作为专业技术人员的定位出发,奖励在专业研究中取得突出成果的法官,那么对法官的惩戒也将会贯彻与之一致的逻辑,这会导致奖励与惩戒都被大大弱化。如果认识到司法具有较高程度的不确定性,因而可以将法官的司法活动视为一种类似于科学研究的创造性劳动来看的话,法官的成就感事实上就来自于发现并解决问题的满足,或者说这种效用来自于发表作品,近乎那些文学作品或学术作品的作者所获得的效用。[16]在这种情况下,创造性劳动的成就很难因为奖励而被激发,即使奖励足够高,法官并不会受到奖励制度的太多激励,或者即使受到激励也不能保证有足够创造性的成果,因而奖励最多只能成为一种事后的认可。同样,将司法作为这样的创造性劳动来理解的话,创造性劳动所具有的探索性质,使得不能保证获得唯一正确的客观结果,其中潜在的失败可能性也必须正视。正如科学研究不可能惩戒那些发现了错误结论的研究者一样,法官做出的“错案”判决作为不可避免的副产品,同样不应当受到惩戒。而且,以这样一种专业技术人员的定位来看待法官,也就意味着关注的是专业知识与技能,道德品质虽然仍是对法官进行考察的视角之一,但与其专业表现并无直接的正相关关系。道德上起到表率作用的法官,并不一定是专业能力更强、更能完成创造性工作的法官;而道德上存在的瑕疵,也不干扰法官运用专业知识和技能解决疑难问题。因此,对于法官的职业伦理责任,也并不坚持超出普通人的较高标准。从这样的逻辑出发,法官将获得更大的自由空间,在一种更少“大棒”也更少“胡萝卜”的制度环境中发挥其职能。这种模式,或许更接近于学术界对于法官的理论定位,但距离社会中的一般认识却更为遥远。而且,即使从法官本身而言,由于其进入司法体制时的既定背景,也并不会都以这种专业技术人员的定位作为自身的预期,也就不一定认同这种奖惩制度的激励效果。

 

结语

基于上面的分析,可以做出一个简要的总结,即法官奖惩制度不是单方面的设计,而是取决于对于司法活动整体的逻辑进行什么样的理解,对于法官做出什么样的定位。从科层制的逻辑出发,将司法作为治理的系统工程组成部分,将法官作为实施治理的科层制组织中一员,则更多因为其司法活动结果的好坏而受到奖惩。从劳动的逻辑出发,司法活动是社会分工中的一个分支,法官作为社会主义劳动者中的一员,就会更多因为工作与生活中体现出的道德品质而受到奖惩。从专业化的逻辑出发,司法是一种具有不确定性的创造性劳动,法官作为运用专业知识技能实现创造性的人员,就并不必强调对其进行的奖惩,而是给予更多的自由。

而从当前更为直接的背景来看的话,科层制的逻辑仍然处于主导地位。特别是从某些具体个案的媒体炒作所形成的社会舆论中对于“错案”乃至“冤案”的高度关注,对于法官奖惩制度形成了更为紧迫的制约。如果要回应这种社会舆论,回应认为司法有唯一正确答案的社会意识,就只能强化科层制的逻辑,强化对“错案责任”的惩戒,同时也就强化对获得正确结果的奖励。但是,司法运作有其自身客观规律,并非穷尽主观努力可以解决一切问题,在具体个案中必然存在一定的错误概率。因此,应当注重客观标准,在办案人员没有客观证据证明其存在滥用职权或是玩忽职守造成错误裁判的情况下,面对疑案出现的错误,合理界定责任承担的范围。尤其是针对某些历史中形成的疑案,不应以今天的客观事实认知能力去要求过去的司法人员去达到同样的认识水平,也不应以今天的制度去要求过去的司法人员达到同样标准,对司法人员施加不切实际的责任惩戒。同样,在某一具体时期看起来是正确的结果,也同样具有不确定性的概率,从结果出发的奖励也可能导致司法活动的扭曲。因此,从强调结果导向的科层制逻辑出发的法官奖惩制度,在当前的具体社会背景下更需要慎重加以对待。

更进一步说,法官奖惩制度不仅仅涉及到对于法官的定位、对于司法的理解,而且也反映出用什么样的价值导向来影响对于法官的定位,从而同一个社会的集体意识与价值观体系结合在一起。[17]既然存在着这样的社会背景,那么对于以上三种逻辑的比较,也就是要立足于社会现实而非仅仅从理论上进行。由于当下的司法实践导致了法官的低同质化,而低同质化的法官对于改革又会有各自不同的期待与设想,从而成为改革中不一致的参与者。[18]在这个低同质化的法官群体中,既有人更多认同科层制的逻辑,也有人更多认同劳动的逻辑,还有人更多认同专业化的逻辑。而奖惩制度的设计,也就必须面对这一基本背景,认识到改革的复杂性。

认识到改革的复杂性所要强调的是,无论我们在理论上倾向于何种逻辑,都需要看到制度是行动者共同塑造的结果。例如专业化的逻辑或许是更符合一般的司法规律的,但是在发展不平衡的法官群体中,也有不少人按照专业化的逻辑事实上可能无法成为法官,因而也不适应、不支持专业化的逻辑。但无论做出什么样的选择,根本的要求都应当是逻辑上的完整与自洽,法官奖惩制度的完善,不能够一方面把法官定义为专业化逻辑中的专业技术人员来奖励,另一方面却又按照科层制逻辑来对其进行结果导向的惩戒。从更大的范围来说,整个司法责任制的完善,都需要有一种更为完整与自洽的逻辑。

[1] 法发〔2015〕13号

[2] 法发〔2016〕24号

[3] 参见詹建红:“我国法官惩戒制度的困境与出路”,载《法学评论》2016年第2期。

[4] 参见陈瑞华:“法官责任制度的三种模式”,载《法学研究》2015年第4期。

[5] 参见周长军:“司法责任制改革中的法官问责——兼评《关于完善人民法院司法责任制的若干意见》”,载《法学家》2016年第3期。

[6] 法发〔2004〕3号

[7] 具体的法官立功受奖标准,《人民法院奖励暂行规定》第12、13条做出了细致规定。其中许多条款的表述与《国家公务员暂行条例》相似,以审判工作之外的多方面表现作为奖励的依据,直接涉及审判工作的,仅有第12条第3款规定的“严格依法办案,审结案件量多质高;发现、防止或纠正重大错案,事迹突出的”,加上与审判工作间接相关的另外四款,也只在条款中占据一半。

[8]人民网•法治观察:《优秀法官宋鱼水获百万元奖金引人注目》http://legal.people.com.cn/GB/42731/3467137.html,最后访问时间2017年2月28日。

[9] 傅召平等:“娄底:法学研究异军突起”,《人民法院报》2014年5月20日,第7版

[10] 同前注8。

[11] 赵晓力:“基层司法的反司法理论?——评苏力《送法下乡》”,载《社会学研究》2005年第2期。

[12] 同前注1。

[13] 詹建红,同前注3。

[14] 陈瑞华,同前注4。

[15] 同上注。

[16] 波斯纳:《超越法律》,苏力译,中国政法大学出版社2001年版,第142页。

[17] 对于法官的奖励,事实上也是国家荣典制度的一种组成部分,而荣典制度的理论意义,可以参见章永乐:“国体、精英吸纳与荣典制度——以民国袁世凯时代为例”,载《华东政法大学学报》2016年第1期。

[18] 李晟:“低同质化背景下的中国法官外部环境约束”,载《北大法律评论》第15卷第2辑。

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