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李娜:守法社会的建设:内涵、机理与路径探讨

[摘要] 守法并非一个由法律规则自动生成的结果,而是一种社会行动的逻辑。守法社会建设面向的是个人、群体、组织三类主体以及社会、政府、国家三个层面。以整体性和过程性的视角,在法律—社会—个人之间、规则—行动—观念之间、行动者的主观意识—客观能力—客观环境之间建立起联系,可以发现,守法社会的基本内核包含守法意识、守法能力、守法条件和环境三个相互联系的方面,而这三个核心维度又分别包含认同、道德义务、知识、资源、法律体系、法律威慑、社会文化心理七个具体构成要素。围绕守法社会的核心构成,能够发展出守法社会的建设路径。在当前以及未来,需要发展全新的守法认识论、守法研究和守法实践。

党的十九大报告明确指出,“全面推进依法治国总目标是建设中国特色社会主义法治体系、建设社会主义法治国家”,其中“全民守法”是全面依法治国的重要目标和建设内容。然而,要建构起普遍“尊法信法守法用法”的社会基础,面临着各种困难。全民守法的社会状态,并非仅倚靠日益精湛的立法技术、不断强化的执法活动或单纯依靠普法和道德教育就可以完全实现。“全民守法”本身依赖于有效的建设。相较于对立法、司法和执法的研究,学界对守法的研究较为薄弱。

本文旨在以一种整体性和过程性的视角,在法律—社会—个人之间、规则—行动—观念之间、行动者的主观意识—客观能力—客观环境之间建立起联系,通过回答何为守法、守法社会的核心构成是什么、守法社会建设的系统要素有哪些,以探究守法社会建设的基本内涵、核心机理与路径可能。

一、守法社会建设作为法治建设的“高级目标”

(一)守法的内涵

弄清楚在何种立场、何种层面和何种逻辑下谈论守法,决定了如何做研究、做什么研究,以及如何建设守法社会。比如,若认为守法是执法的结果,则研究和建设的重点就变成了如何改善执法。要弄清楚守法的内涵,有许多值得厘清的问题:是不是立法、执法、司法足够好,就可以实现全社会的普遍尊法守法?是不是法律知识增多、道德水平高,就必然产生守法?守法是否仅仅是规则适用的结果,抑或仅仅是人们应对外部环境的一种行为反应?守法社会的核心究竟是什么?

对守法的认识,首先不能停留在道德、伦理的应然性论证上。大量现实现象表明,对于守法应然性的认知并不能很好地解释实践中的诸多现象。例如,很多领域中轻微违法的比例居高不下,即便在道德上对此类行为加以谴责,即便不断执法甚至于执法机构不时采取专项行动,一旦执法力度减弱,违法势头便会再度上扬,于是执法往往陷入死循环。面对此种情形,已经无法单单从执法角度找到突破困境的路径。又如,美国一个社会心理学家团队做过一组行为实验,该实验最初肇因于某国家公园面临的如下难题:来此公园的游客们常常忍不住采摘喜爱的花和树枝,公园管理者多次张贴标示牌进行警告,但收效甚微。在这个团队的建议下,公园换上了另外一块牌子,上面写着“95%到过这里的游客认为,随意采摘是可耻的行为”。随后发现,很多游客在看到这个新牌子时放弃了采摘。接着,这个团队把实验延续到一家旅店,在其某个楼层所有房间的浴室里都贴上了如下提示:“90%住过这个房间的旅客选择了重复使用毛巾。”最后发现,相比其他没有贴上述提示的楼层,在该楼层住过的住客大比例地重复使用毛巾。上述研究证明了一个理论:人们更容易选择做别人认为正确或者他人也同样在做的行动,这是来自社会规范的影响。在一些领域中还会发现,人们自觉自愿地做出合乎法律期待的行为,其动机并非来自法律或道德的压力。例如,笔者对建筑工人安全守法的实证研究显示:工人们对法律的认知非常有限,与监管者鲜有接触,他们更多是基于个体化的认知、体验和判断来行动,而这种行动恰恰与法律所预期的方式相吻合。还有一些超守法的情形。例如,欧洲有研究发现,环境监管部门会要求餐馆安装具有监测排烟量的厨房设备,结果有的企业自行安装了费用高昂、对油烟排放指标要求更高的设备,远超法律的最低要求。对这样的企业而言,其守法的动力来自要营造更好的社会声誉,因此愿意承担更高的守法成本。

诸多的观察和经验研究都提醒我们:守法不只是一个法律事实、一种结果,它也是一种社会行动的逻辑,具有观念和意识层面的维度,并且还包括行为选择与日常实践的维度。从社会科学的角度来看,从静态的法律规则到动态的行为方式(规则→守法),并不是一个自动生成的结果,其中可能经历法律规则被传播、选择、习得、认可、内化、行动的过程。就此而言,它和执法、司法的过程有着诸多相似之处。

如果我们认可守法是一种社会行动的逻辑,那么它所包含的内容“要比许多人所理解的广泛、深刻和丰富得多”。首先,守法作为一种行动的逻辑,意味着行动者的“主体性”不应被回避和忽视。承认主体的能动性,并非对法律权威(即社会主体应当尊法守法)的消减。相反,它有助于在真实世界中发现人的认识和行动是在何种情景、以何种方式与法律发生具体的联系或碰撞。而如果否定这种主体性,只从一种自上而下的角度看待法律实施,则容易让法律和公共政策的视野变得缺乏对社会现实的回应。其次,作为一种社会行动,守法具有过程性,存在诸多要素影响着守法过程中的不同环节。对守法之行为方式及其后果的理解和研究应是多面向的,而不仅仅只是关注惩罚、控制与规训。同时,过程中的不同要素之间往往会形成相互建构的关系。换言之,守法会成为一种建构性的力量。此外,作为一种行动的逻辑,守法不应单纯被理解为是一种外在的塑造、对外部环境的应对形式;它还是一种内生性的东西,有着自我生成、自我演化的能力和机制。例如,当尊法守法的价值被行动者所认同,又或当行动者的某种行为动机符合法律的预期时,我们就会看到一种“无需法律实施的守法实践”。就此而言,守法的内生性力量恰恰是法治的生长机制之一。

(二)守法社会建设应当成为法治建设的“高级目标”

守法涉及个人、群体、组织三类主体以及社会、政府和国家三个层面。守法社会的理想状态是:在主体方面,不同的个人、各类社会群体和不同性质的组织普遍地守法;在生活的构成层面,社会关系的展开因守法而有序,各级政府能依法运行,党和国家政权结构的存在和运行是一种守法实践。也因此,守法社会建设关联着法治国家、法治政府和法治社会三位一体建设。从更为广阔的视野来理解,就会意识到:守法社会建设应当成为并且会成为一国法治建设的高级阶段。

其一,守法不是法治国家建设的末梢,相反,它可能影响到法治治理体系中的其他环节,制造出积极有利或者破坏性的影响。例如已有一些研究探讨了积极守法所具有的社会粘合功能,但我们也看到诸多领域中存在着日常性违规普遍化的情况,从而将法律实施拖入困境。因此,守法不应当仅仅被作为“镜子”以投射出立法、执法或司法的后果。相反,它是能动的,具有建构性。从某种意义上讲,“何以守法”应当成为法学研究和法律实践的一个重要议题,因为它可以生产出制定什么样的法律、如何执法、如何裁判等一系列关联性、关键性的问题。

其二,守法社会的建构,可使一个国家的治理方式从“命令—控制”模式转变为一种成本更低、生长性更强的治理模式,进而更加有效地解决中国国家治理规模和治理负荷的难题。从世界各国的实践可知,“命令—控制”的治理方式需要耗费大量的社会资源,却未必能达到理想的效果。当前,党和国家提出了“增强全社会厉行法治的积极性和主动性”这一具体目标,然而路在何方?守法建设或许能就此给出一些可能:当我们从对待守法作为一种义务拓展到研究守法行为生成的内在逻辑,从研究守法的被动状态(即回答“为什么出现与法律相一致/相违背的情形”)拓展到研究守法的积极状态(即回答“如何可能促成积极守法”),就有可能把握住秩序生成的一些关键机制和环节,通过激发行动的自主性和自觉性,以较少的成本实现法律的预期目标。

其三,守法社会的建设应当成为法治国家建设的“高级目标”。因为它探索的是外在力量与内生性力量的结合,是社会作为一个运行系统的问题,是一个社会中的所有角色、力量如何融入过程的问题,所以它是法治国家建设的“增量”要素,是激发社会活力的可能路径。从这个意义上看,重视守法建设,才有可能真正实现“社会在深刻变革中既生机勃勃又井然有序”。从国家治理的整体策略上讲,守法社会建设也有助于发现我国目前在全面推进依法治国过程中所面临的实际挑战,并从社会的制度环境、运行机制和动员机制等方面,为如何建设法治国家提供有益的参考。

总而言之,就目前中国的法治实践来看,立法技术日益成熟,执法和司法活动也不断加强和规范,但对于什么才是促成社会大众(公民、组织、机构)自愿践行法律的内在力量和动员机制,现有的认识和具体对策方面的积累尚显不足。有鉴于此,有必要进一步探讨守法社会的生成机制。

二、守法社会的核心构成维度与要素

有很多因素塑造或促成守法的行动选择。例如,工具主义的分析立基于理性人的基本假设,强调威慑理论对行为的塑造:人们会根据对违规与否的成本-收益计算来选择行动策略。因此,好的制度设计或法律实施,应当使人们从违规中获得的利益或激励小于其所需付出的代价。换言之,惧怕被惩罚成为守法的动机来源。各国普遍存在的“强力执法”可被视为这种理论的实践。当然,工具性的动机,还包括当人们觉察到遵守法律可以获得更大的利益或激励时,就会有了自觉守法的动机。与之相对的,规范主义的分析则强调:人们的正义观、道德价值观,以及对法律合法性的认同程度,极大地影响其行动选择。汤姆·泰勒(Tom Tyler)指出:“对自己应当如何行事,人们都有自己的观念。如果他们基于自己的行为观念而认为遵守法律是理所应当的,他们就会自觉承担起遵守法律的义务来。……这种对法律的规范性忠诚,是以人们的个人道德义务感,或者是以他们对法律当局合法性的认同为基础的。”规范主义的分析后来经由社会学家、社会心理学家的研究得以进一步拓展,发现了社会性规范(Social norms)在塑造行为方面的重要性——人们有意识或无意识地更倾向于做“别人都在做的事情”或者“别人也认为正确的事情”。例如,当纳税人相信绝大多数其他人都依法纳税时,他的守法动机会明显提高。当人们相信做某种事情能获得更好的外部认同或尊重时,其行为的积极性会显著提高。相反地,如果人们相信“法不责众”,那么其不按法律规则行事的动机会得到加强。还有一些聚焦商业组织的研究发现,守法与否不仅是一种选择,还关乎是否有行动的能力,例如行动者拥有的知识、掌握的信息以及能够发动的资源等。更进一步的研究发现,组织体内部有许多因素影响其作为一个整体所呈现出来的守法状态,包括领袖的守法动机、内部结构、权力的分层、人事制度和管理制度的运行,以及组织的文化特征等等。

现有的研究和实践给出了许多富有洞见的要素。但是,个人的守法、群体的守法,组织/机构的守法,与一个社会的守法并非完全一样的东西。在既有成果的基础上,有必要继续探什么是守法社会的核心。回答此问题的思路有多种可能,而笔者认为,要从纷繁复杂的社会现象中提炼出守法社会生成和运行的核心要素,有如下几个关键所在:其一,守法社会的构建是一个综合系统,它将法律、社会与个体紧密联系在一起。因此,需要对法的研究(法律是如何进入社会的、如何在实践中塑造行动与秩序)、对人的研究(人如何与法律遭遇、如何做出行动选择),也需要对社会的研究(社会秩序生成的原理和机制),进而回答什么样的方法和机制才能有效地让社会中的大多数遵守法律。其二,应当看到守法具有的复合性和能动性特征,看到在规则、行动与观念之间存在着紧密联系。因此,守法社会构建的核心要素,既包括客观性的要素,也包含主观性的要素。其三,守法社会的生成和运行是一个过程,应当有过程性的视角。因此,守法不仅仅是对思想和观念的灌输,还包括能力的培养、条件的供给和环境的塑造。其四,守法社会的建设不能缺少行动者的主体视角,故有必要围绕着行动者的主观意识、客观能力以及所处的客观环境进行系统考察,避免因将守法对象和守法现象客体化可能带来的狭窄判断。其五,既有的研究已经针对某些特定群体、特定行为或在特定领域中触及守法有关的议题,但从社会建设的角度来看,有必要将守法的探讨从社会局部拓展到对一般性社会形态的研究,进而发展出关于守法社会的一般性、整体性的认识和理解。

以上述关键点作为基础,本文根据理论梳理、现实观察和自身进行过的实证研究,秉承着“整体论”的研究进路,提出守法社会的基本内核包含着三个相互联系的方面,而这三个核心维度又包含着七个具体的构成要素(见图1):

 

其一,守法意识。守法意识是守法社会建设的主观维度,它是尊法信法的心理和认知发生机制,也是形成守法动机的基础条件。守法意识包含着两个核心要素:认同和道德义务。其中,前者指向行为人对“法律应该被遵守”的内在认可,而后者指向行为人所抱持的道德义务感,即“遵守法律是正确的事情”。

其二,守法能力。如前所述,守法社会的建设是一个主客观相结合的系统。具备主观上的守法准备,并不必然能达到守法的行动状态,因为客观要素同样形塑和制约着守法实践。守法能力就是守法社会构建的客观维度之一。即便解决了意识问题,守法的程度还会受到行动者能力程度的限制,而能力要素往往没有受到理论界和实务界的足够重视。不论是作为个体还是组织、机构,影响其守法能力的关键要素体现在两个方面:关于法律的知识,以及所拥有的达至守法状态的资源。这里需指出的是,一些文献将法律知识归纳为主观性的要素,即属于法律意识的范畴。但本文认为,虽然两者有着密切的关联,但从功能机制的角度来看,守法意识解决的是心理机制的问题,而法律认知水平反映的是能力机制的问题。进行这样的界分,更有利于探讨行动性和对策性的思路。

其三,守法条件和环境。如果说守法能力是一种个体性的客观要素,那么守法条件和环境则强调系统性的客观要素。除了社会成员[个体、群体、组织、机构(包括国家机关)]具备守法意识和一定的守法能力之外,守法社会的构建离不开社会系统中许多现实条件和要素的影响。这种环境性的因素包括三个核心方面:法律体系、法律威慑以及社会文化心理。

从整体上来讲,意识、能力和环境条件的结合,基本建构起一个三位一体的守法社会运行机制,而七个具体要素之间也构成一种复合互动的关联性,例如法律体系的样态可能影响到对法律的认同程度,行动者的守法能力也会影响到法律威慑的实际效果……正因如此,守法社会的建设需要的是三位一体的整体性推动。先从某些要素入手,可能起到牵引和带动性的作用。但是从社会建设的长远过程来看,三个核心维度是无法割裂或者有所偏废的。

三、守法社会的建设路径

(一)守法意识的生成与维系

义务、道德、信仰与守法意识之间的关系是古老的命题。人们从亚里士多德那里读到了“成立的法律获得普遍的遵守”是法治本身所包含的内在含义。此后,法理学、法哲学和政治哲学中都发展了对守法“应当性”问题的论述。当然,这一理论探索本身有过各种复杂的讨论,且也未形成共识。本文认为,对守法意识的讨论,除了肯定其与伦理道德、信仰、法治精神等的关联性外,正面回答如何使守法成为一种道德基础、成为一种内在信仰也十分重要。换言之,理念的探讨很重要,但关键是要能够转化为行动的思路。不能只论证“守法应该成为……”,而是也要解决“如何成为……”的实际。我们需要花精力去探索的问题在于:守法意识在实践中是如何生成的?面临着哪些具体问题或障碍?以及这些意识又如何塑造行动的方式?如前所述,本文认为守法意识的生成有两个关键要素:对法律的认同,以及遵守法律的道德义务感。

1.对法律的认同

“法律的权威源自人民的内心拥护和真诚信仰。”有学者指出,在法律已被除魅的当下,简单地从“法律至上”的口号中寻找法律被信仰的力量变得困难。那么,使法律内化为心中权威的依据和力量何在?本文认为,信仰来源于认同,其核心是对法律合法性价值(legitimacy)的认同。从理论上讲,认同意味着在思想感情上的主动接受,从而内化为一种生活方式与生存样式。那么,人如何会对一种规则体系产生思想情感上的信服与主动接受?研究表明,有的是基于对统治权威的合法性的抽象认可,有的是根据其与法律当局打交道的个人经历,形成对法律服务好坏(包括实体性和程序性)的看法和评价,进而决定自己是否认同法律和当局的合法性,以及是否要遵守法律。

由此来看,要使民众对法律信服,法律首先应当具备“人心”的向度,即法律要解决如何具有合法性和公信力、如何使社会大众产生信任和充满信心的问题。法律权威的生成若仅仅依靠威权,如何与人心产生共鸣?如果只是强调法律的威权,那么守法就变成了“要我守法”,而不是“我要守法”,而这是一种被动的守法观。关于法律(的治理)是否具有人心的向度,在实践中有很多例子。比如,为什么当下我国十分强调政府守法、干部和党员守法?因为这是社会大众感知法律合法性的直接来源之一,是能够形成认同的信息来源之一。而一旦政府不守法、干部和党员不遵规,就会轻而易举地破坏法律认同的生成。类似的,司法公信力的问题,其实质是裁判权的运用与民众之间如何形成信任的问题。借用弗兰西斯·培根曾说过的话,不公的裁判所造成的严重损害,不在于具体的不正义,而在于其将水源都败坏了。还有更直观的,在日常性的街头执法中,民众在与执法人员的交往互动中不断生成对政府的具体印象,并逐渐形成对政府信任/不信任的整体性评价。这些实践都关乎着人们如何评价法律(治理)的合法性,并从中产生信念。总之,认同的生成是伴随着法律实践中合法性不断被确认和信服的过程。所以,不能一味地将社会大众不守法归因为法律观念和意识淡薄、法律信仰缺失等。相反,我们需要追问:什么样的法律(及其治理)才可能使人们产生信服?以及什么因素有可能破坏法律认同?

2.遵守法律的道德义务感

尊法守法的第二个心理机制是法律的义务观与个人的道德价值观发生契合。亦即法律的要求符合道德上的正当性判断,从而使行动者确信遵守法律是(道德上)正确的事情。此时,守法已经不是法律的机制在起作用,而是道德的自觉在起作用。那么,法律义务是如何与道德义务发生交汇的?有一种观点认为中国的传统中没有普遍尊法守法的道德机制,因为中国传统里没有现代国家概念,而是提倡家、国、天一体,自然就不需要规则。这种认识是值得商榷的。中国自古以来并不缺少对规则的尊重,例如费孝通指出的乡土中国是一套礼治的秩序建构,遵守“礼”(作为一套规则体系)的观念是普遍性的道德约束。所以,今天我们需要面对的问题并不是之前没有规则体系,而是变成了一套现代法治规则体系如何在当下的实践中形成普遍的道德心理机制。当然,道德观的形成是一个教化的过程。本文在此仅根据实践中已经出现的问题,做一个抛砖引玉式的论述。

首先,法律的教化要有生活的维度。关于是非对错、应该做/不应该做的道德判断,来源于日常实践中人际交往的互动。如有学者指出的,遵守法律是人们生活的一种目的性需要。如果与自己的生活目的和价值意义无关,如何能产生出伦理道德上的共鸣?所以,法律教化的生活维度,就是要解决抽象与具体之间可能存在的冲突。例如,笔者在一项关于法律意识的研究中发现:一些人肯定地回答“法律应当被遵守”,同时却在实施违规行为;但是,他们从观念上并不认为这两者存在冲突,因为他们真诚地认为自己的行为是一种日常化的实践,和法律意义上的对错没有关联。换言之,法律作为一种抽象的认知存在,人们并不能自动地将其与自己的生活世界发生有效连接。

其次,法律的教化还需要有大众化的维度。有学者对中国普法三十年(1986-2016)进行了系统评价,指出普法展示出多种知识与事实的二律背反:代表精英价值观的普法者与代表民众价值观的受众在认知上往往产生疏离,缺乏普法者和受众之间的沟通;官方过于专注普法者的期望而忽视受众的期待,普法者既对受众的需要照顾不够,又对法治的精神解释不足,从而导致了普法实效大打折扣。由是观之,法律的教化需要寻找能够凝聚、形成大众化普遍共识的有效机制。

当然,培养尊法守法的道德义务感在当下颇具挑战性。如有学者指出的,在当下的社会中,个人选择性的增强与道德判断上的规则约束力下降同时存在,此种情况在私人生活领域、经济秩序领域尤为明显。这就对法律的教化提出了更高的要求:一方面,法律当局有必要去关注人们对于正义、是非对错、权利义务的具体看法与反应,以免提出不切实际或不具备合理性的法律义务要求;另一方面,在具体法律实践中要不断引导、调整和塑造符合时代要求的伦理道德观。这也正是“以法治体现道德理念,以道德滋养法治精神”的辩证原理所在。

总体而言,守法意识的生成和维系是一种主观认知与情感的建设,可能立基于对法律本身的认同,又或是形成了道德上的自觉。这是一个复杂的过程。本文指出了在这一过程中需要关注的几个重要思路,即法律的治理应当具备人心的向度,而法律的教化应当关注生活的向度和大众的向度。此外,还有很重要的一点,对于守法意识的理解和讨论,重要的是发展理论与实践的现实关联。

(二)守法能力的塑造与发展

相对于守法意识,守法能力是对行动主体的一种客观限制。概括来看,这种能力包括两个方面:知识以及资源。

1.知识

知识在这里指的是对法律规则(及其威慑)的认知水平和接受能力。对这种能力需要做一个广义的界定,即包括:能够意识到规则的存在,对规则的要求和含义能够理解,以及能够在认知上将规则和自己的行动产生关联。是否具备相关的法律知识,其实并不完全决定人们的行动选择,但它影响着行动在多大程度上符合或者背离法律的预期。获得法律知识的方式和途径可以有很多,甚至无法穷尽,但是我们可以显著地看到那些造成知识获取不均衡或不充分的关键因素:

其一,受教育水平。虽然并不是受教育程度越高法律知识就越多,但受教育水平影响着人们学习的能力。这种影响包括对法律规则(作为新知识)的认识速度、对规则内涵的理解和把握程度,等等。特别是,学习的能力还包括抽象的逻辑思维能力,以及将抽象的知识转化为具体认知的能力,这些在受教育水平不同的群体中显示出明显的差异性。

其二,信息的渠道。即便是受教育水平相当的群体,其发现和获取法律信息的渠道也会存在差异。例如,在信息化高度发达的地区,人们能够自由地通过网络、电话咨询等方式查找法律信息,能够借助大量的媒体获得传闻经验,但是在某些地区或者某些人群中,数字化的生活方式都还是一个未达到的目标。还有,在城市功能发达的区域,人们可以便利地借助各类机构、组织提供的服务来获得法律信息,但是在城市功能欠发达的区域,这样的公共服务非常有限。总而言之,信息渠道的差异,有可能带来不同群体在法律认知上的能力区隔。

其三,法律语言和文字被翻译、转化的程度。人们的生活世界是由大量口头表达(特别是方言)和直接互动来维系的。这与官方的语言系统本身就有差异。因此,法律的文本及其适用(特别是裁判)需要有一个翻译和转化的过程,从而实现与生活世界的连接。相应地,这种翻译和转化的程度直接影响着行动者对法律的认知。特别是如果翻译和转化还需要与特定的文化相连接时,人们对法律知识的接受度相较于一般群体会变得更有挑战性。

最后,还有法律本身的复杂性所带来的挑战。例如,有针对污染企业的研究发现,环境监管的要求是一个复杂的体系,给企业(作为被监管者)带来的困难至少体现在四个方面:环境法规太多、规则难以理解、规则时常发生变动以及不易查找。在现代国家的管理中,类似这样复杂的、专业化的规则系统还有很多,例如证券、银行、保险、专利、税法等,即使受过法学专业教育的人士,如果没有其他相关学科的知识或者实务经验,对这类法律知识的把握都显得困难。所以,法律本身的复杂性,往往导致了法律知识对于行动者而言是一个巨大的成本和鸿沟存在。

由此可见,“知法”本身是一种能力性的要素,具有多个层面的要求,也受制于诸种因素的影响。所以,那种仅仅满足于让大众“知道法律规则存在”的法律教育是有缺陷和不充分的。对法律知识的传播,需要考虑到信息接受者(即行动者)在受教育程度、信息获取渠道、文化知识背景等多方面可能存在的差异,也要考量法律体系自身是否给法律知识的获取制造出意想不到的障碍。相类似的,当我们要对行动者的具体行为进行法律评价或社会评价时,也需要意识到行为主体可能在知识获取上存在着能力鸿沟,而不是简单地归因于法律知识的浅薄。

2.资源

除了认知水平,守法的行动选择还受制于行动者执行规则的能力。此种能力主要由行动者所拥有的资源和机会决定,这在组织型守法中尤为突出。守法需要的资源包括必要的资金、人员甚至技术。例如,基于防治污染的目的,法律要求餐馆配备油烟检测设备,这时就需要有能力对技术设备进行投入。又如,越来越多的监管型法律要求企业配备专业的合规管理人员甚至专门的合规管理部门。此外,组织的守法管理还包括对内部员工进行必要的培训,以及能够对员工的行为进行必要的监管和调控。所有这些都需要具备资源投入的实力。正因如此,守法能力的差异在不同组织规模的企业之间显现出来。例如,有学者对发展中国家的研究显示,数量庞大的小型或非正规企业对于当地的经济意义重大,但是这样的企业由于规模小,监控自身污染或治理污染的能力非常弱,若要严格执行法律的标准,便意味着巨大的投入,这些企业甚至可能破产。由此来看,资源匮乏的组织更有可能出现违规行为。或者说,资源匮乏的组织要符合守法的要求难度更大,也正因如此,此类组织更易产生出“破罐子破摔”的行动逻辑。当然,犯罪学的研究显示,能力是一把双刃剑:水平高、资源多也可能反向刺激了“不守法”的投机行动,例如白领犯罪,又如大型组织特别是具有行业支配地位的特大组织,可能更容易利用自身的资源和权力隐瞒违规行为或躲避执法。

总之,能力是守法建设的关键维度。无视行动者在认识和执行法律规则时可能存在的障碍,想当然地认为“法律一经制定就应该被遵守”,其结果有可能是掩耳盗铃。有鉴于此,对守法能力进行建设,或者说提供给行动者获得能力提升的环境,十分必要。一方面,立法或法律实施要警惕因不切实际或过高的要求而制造出不必要的能力鸿沟,甚至是制造出意外的“守法无能者”;另一方面是要注重对守法能力的提升——除了惩罚之外,教育以及有区分的支持和扶持策略应当成为重要的建设维度。举例来说,从“五五”普法开始,“法律进机关、进乡村、进社区、进学校、进企业、进单位”的推出,就是区分不同的受众,区分不同的需求和能力条件,相应提供不同的法律教育。当然这还远远不够,需要进一步探索更多元化的、有区分、有针对性的守法能力提升机制。

(三)守法条件和环境的生成与强化

如果说守法意识和守法能力这两个维度是解决行动者本身的问题,那么守法建设的第三个维度则聚焦于外在的塑造机制。笔者认为,社会系统中存在三个关键性的功能机制,构成了守法的宏观环境与条件。它们分别是:法律体系的指引机制,通过法律实施(执法、司法)所产生的威慑机制,以及社会环境的塑造机制。前两个机制可被视作国家影响力,而第三个机制则发挥着社会影响力。

1.法律规则体系的指引机制

正如有学者指出的,全民守法的制度前提是法律优良。关于良法的讨论并不少,但本文聚焦于什么样的规则体系更能影响守法。罗伯特·塞德曼(Robert B. Seidman)、安·塞德曼(Ann Seidman)夫妇主张,如果立法者想让制定的规则成功地影响被监管者的行为,那么好的立法应当对他们的行为有一定的理解;同样,罗伯特·卡根(Robert A. Kagan)和约翰·斯科尔茨(John T. Scholz)也指出,成功的执法应该考虑相关法条会导致守法或违法的原因。从目前来看,我国的法律架构已在日趋完善中,但随之而来的,法律的陌生性成为一个基本特征。有学者对中国三十年立法(1979-2009)进行了检视,认为立法过度依赖专业化,使得民众在立法中丧失了基本话语权,成为“被立法”,随后在法律适用中又面临专业垄断型司法,就使得民众无形中被动地成为了“法盲”,如此一来,不能知法,谈何守法?鉴于此,法律的规则体系在实践中应当能够促使行动者知悉、接受并行动,以符合法律的预期。这种指引功能的发挥,需要法律具备一些基本特性:

其一,规则体系的“可见性”。“可见性”首先强调法律规定是清晰、可被理解、没有歧义或矛盾的。同时,“可见性”还意味着法律规则的内涵是借助一定方式就与现实生活发生交汇的,其背后的法律目标也是可被感知和理解的,否则它就变成了一种抽象的、控制性的、居高临下的存在。其二,法律本身的“可行性”。“可行性”的内涵在于,对法律规制的对象以及负责法律实施的机构而言,法律规则的要求是可被接受的、可被具体执行、可具体适用的。如果法律的目标预设太高或是要求不切实际,首先便会影响行动者(包括执法者)对规则的接受和认可程度。同时,行动者在明知达不到要求或感觉无从下手的情况下,只能在实战中变通性地采取应对策略,例如规避法律、执法人员执法打折扣等情形。更有甚者,规则本身的可行性不高,可能制造出彻底无能的守法者和无能的执法者。总之,可行性决定着法律执行的成本、接受和遵守的成本。其三,法律本身的效率性。有学者从经济学的角度提出,国家提供的法律产品本身应当有经济性,从而让民众认为守法是一种经济、高效的选择,这样普遍性的守法才可能实现。抛开经济学的分析,我们也需要考虑:法律规定不能无故制造出生活的额外成本,比如无效率的法律程序、繁复的文牍管理要求等。无力负担时间、精力成本的大众、企业、组织,有可能在具体的法律实践中丧失对法律权威的信任和认同。

不可否认,我们已经发展出一系列指标来评价立法的科学性,也设置了各种程序来确保立法的民主性。但或许还有一个重要的衡量标准被忽视了,即法律规则是否能真正地进入行动者的生活世界,是否对塑造符合预期的行为方式真正发挥了作用。法律体系本身是否具备这样的功能或特质,决定着社会大众是否认可这种规则的合法性。而合法性的缺失会导致尊法守法的动力减弱,严重的还会遭遇人们在生活中的各种抵制。立法需要面对社会生活的复杂性,这使得它变得颇具挑战性。但即便这样,立法者要敢于面对和回应这种复杂性的挑战,而不是基于理想的立法模式、基于理论性或学术型的立法路径。回避这种复杂性,有可能变成为了立法而立法。而一个失败的立法如果仍然要求民众的遵从,本身就是一个悖论所在。

2.通过法律实施(执法、司法)所产生的法律威慑机制

虽然前文指出,不能依赖国家强制力主导来促成守法意识的生成,但国家强制力仍然需要发挥其特定的作用,以形成有利于守法的制度性环境。倘若法律在实施过程中无法有效释放出威慑,则可能导致法律制度形同虚设。而一旦威慑无力或失效,对社会大众心理造成的普遍性减损就可能在短期内无法挽回。通过法律实施(执法、司法)所产生的法律威慑,包括两个层面。

第一个层面是直接针对违法者和违法行为应当产生的威慑效果。如果说法律的规定确立了守法的成本,那么,执法或司法的实际效果决定着违规的成本。就执法而言,执法不严、执法不力或弹性执法往往导致了不守法的日常实践。相对应的,改革执法方式、提升执法质量成为党和国家的重点要求。执法改革的关键不在于单纯地增加执法的数量,甚至不简单地在于加强处罚的力度或是严格执法的形式化要件。执法的核心机制,应当是通过执法活动所建构起来和传播出去的威慑力。这种威慑力包含主客观两个维度:客观威慑力是让行为者为其违规行为承受代价,并发生行动改变。这就要求执法机构有能力监测违法的存在,并且执法行动有确定的打击力和合理的处罚度。执法机构的监管能力弱、执法检查带着随机性、发现违法之后的应对方式过于随意或弹性、处罚的力度与违法的程度不匹配等等,都是导致执法丧失客观威慑力的原因所在。主观威慑力是另一个关键。在执法资源有限的前提下,无论是违规者,抑或违规尚未被发现者,还是没有违规的人们,其所形成和抱持的对法律威慑的敬畏感,才真正能够发生持续性的影响。这就要求有限的执法(作为示范案件)能够释放出足够的威慑信号,使得被规制对象在认知上形成一定强度的敏感性,进而做出合理的行动选择。此外,经由司法活动产生的威慑也很重要。司法裁判的功能不止于在具体案件中定纷止争,还包括通过裁判活动使人们习得关于正确行动的准则。无论是在私法还是公法领域,如果裁判过程以及裁判结果不具备威慑机制,就很难对民众产生真正的影响。从这个意义上讲,民间存在许多对“司法为民”含义的曲解,例如认为司法活动是要一切以民意为主导。这种认知使很多人在潜意识里相信裁判规则都是可以协商的,因此在司法审判中出现了很多意想不到的干扰,例如媒体的、律师的、当事人方的刻意引导舆论等等。从一个健康的守法社会建设来说,司法活动应当通过发挥其应有的威慑机制来引导民众关于是非、正义、对错、优劣的认知。

法律实施产生的威慑还有第二个层面的机制,即经由威慑来建立或调整守法信任。试想一下:一个人原本没有违法的动机,但如果他看到别人从违法中获益匪浅,就可能觉得守法变成了一种(潜在利益的)损失;又或是当他看到别人违法的成本很低,就会觉得守法是一种高成本的活动。换言之,人们可能会因为法律威慑在他者身上的作用而被动卷入一种成本-收益计算。因此,法律的威慑不单指向违法者本身,还应该能够帮助人们发展出一种确信,即违规必然付出高的成本和代价,而守法是值得的。即便抛开理性经济人的思路,从一般意义上来看,法律威慑在实践中的运用也会影响大众对法律信任感的生成。正如有学者指出的,如果按照法律规定该保护的未得到保护、该惩罚的未得到惩罚,那么人们就会认为法律不讲信用,自然就不会信任它、遵守它。又如有学者所强调的,守法是一种合作性社会关系的展开,守法来自法律关系主体一方对另一方服从法律的预期,如果这种预期遭到破坏,那么守法的基础就会遭到破坏,就可能出现守法信任危机。所以说,守法建设与法律强制之间存在着辩证的关系:一方面,守法社会的建设不能一味地依靠自上而下的强制力、威慑力来主导,让受众成为遵守和服从的被动一方;但另一方面,如果法律实施本身丧失了应有的威慑力,那么守法社会建设也就失去了关键的制度基础。

3.社会环境的塑造机制

社会环境是一个总括的概念,对于守法而言,起到显著作用的环境性因素包括两方面:社会结构与生态,以及社会文化心理。

社会结构与生态对守法的影响集中体现为三种力量:经济环境、政治环境和社会环境。经济环境的影响尤为显著。在实践中我们会看到,对占据主导地位的企业实行监管非常困难,有实力的企业还很容易“俘获”政府。经济力量还会侵入社会生活,例如在污染治理中,当本地人的生计同污染企业密切联系,高度的社会响应将导致更多的违法出现。当然,政治环境也能够显著地影响守法。例如在环境与资源保护、食品安全、生产安全等领域,执法力量和执法力度之所以能够显著增强、在社会中形成显著的威慑力,是和中央政府的坚定决心、强有力的政策刺激密切相关的。社会环境也是一种生产性的塑造机制。例如,具有良好组织的团体(工会、行业组织、公益性组织、维权组织等)往往能够直接对违规者施加压力,或者通过执法机构间接地施加压力。利益相关者群体(受害者、社区等)也能够成为有力的违规监督者和执法监督者。当然,如果社会环境对某类违规行为抱持着高度的容忍性,那么就会给治理违规行为带来挑战。总体上看,经济、政治和社会三种力量之间并存互生、此消彼长,共同塑造了守法实践的社会生态。而有利于守法的社会生态应当是经济力量、政治力量、社会力量之间能够保持某种合理的动态平衡和综合效应。其中某一力量显著扩张、影响过大,都可能导致社会生态失衡,从而影响到守法的生态。

除了社会结构和生态,社会文化心理是另外一个关键机制。它既可以成为行动的支持系统,也能够构成对行为的压力机制。例如,有研究分析了中国人的传统守法观,认为以关系和人情为基础的“脸面”,和以生活中的实用理性为基础的“报应”,恰恰构成了社会成员守法的文化心理机制。又例如,在诸多监管性领域,大量的微小违规行为在日常实践中不断被忽略、被接受、被重复,最终变得常态化。在这个过程中,违规已经从一种孤立的、外在的、客观性的行动,发展演化为一种系统性、内在化的社会文化心理,因此变得难以被打破,难以被改变。这是一个反面的例子——社会文化心理成为违规常态化的支持系统。正因如此,对积极守法的社会文化心理建构就变得很重要。国家提出要“形成守法光荣、违法可耻的社会氛围”,其原理也正在于此。

当然,特定社会文化心理的形成需要有相应的文化土壤和生产环境,需要一个历时性的过程,同时也是一个不断变化和革新的过程。就当下而言,我们有必要多方面地探讨什么是有利于守法生成的社会文化心理机制、如何发展恰当的文化心理机制。例如有研究主张,积极守法的实现是与公民的公共责任意识的唤醒和深化联系在一起的。具体而言,就是要将守法或违法的话题置于公共性的视野中来,使人们认识到违法不止是个体化的选择,也是具有社会公共影响的行为。而守法也应当获得公共性的肯定与认同。再比如,国家正在推行的“加强社会诚信建设,健全公民和组织守法信用记录,完善守法诚信褒奖机制和违法失信行为惩戒机制”,既是一种制度建设,也是一种社会文化心理的机制建设。总之,守法社会的建设不能忽视法律与社会、文化的共建维度。我们需要在群体性文化心理层面,对守法形成积极的肯定和激励,对违法形成负面的评价和道德压力机制。

四、未来的努力方向

党的十九大报告中指出要“深化依法治国的实践”、推进实现“全民守法”,还重申了“法治国家、法治政府、法治社会一体建设”。对此,我们应该注意到在“全民守法”和“三位一体”建设之间存在着内在关系。守法社会建设所面向的是个人、群体、组织三个主体以及社会、政府和国家三个层面,因此,本文的研究很大程度上是对这种内在关系的回应,是系统发展守法社会建设的理论和实践的一个初步尝试。

本文首先明确提出,守法的内涵是一种社会行动的逻辑。因此,守法社会的建设需要从守法意识、守法能力、守法条件与环境三个维度切入,借助七个关键要素来加以推进。当然,分开来看,三个维度、七个要素是一个静态的分析框架,对于实践而言,需要看到这些维度和要素之间所具有的关联性和系统性。如何借助这一框架将那些可能影响和塑造守法社会的细致元素进行有机地整合,并从社会系统运行的层面发现和解读出各要素之间的关联与相互作用,进而获得一种对守法社会运行机理的整体性把握,这恰恰是未来需要努力的方面。还要注意到的是,三个维度、七个要素的提出,是面向实践的一种理论概括和探索,这个体系本身并不是排他性的。相反,对于守法社会的认识,应该始终抱持着开放性的认知和探索。无论是本文提出的思路,还是未来可能的各种方案,总体而言,守法社会的建设需要从理论和实践两个层面进行持续性的深入探索。

第一,发展更有效的守法认识论和守法研究。对守法问题的研究之所以变得比以往更迫切,是因为当代的国家治理对建构守法社会提出了更高的要求。从国际上的研究来看,从法学到政治学、社会学、管理学、心理学以及行为科学,多学科的研究已提供了多样化的视角和理论,尤其是经验性的实证分析给出了许多有价值的案例和启发。但是国外的研究,特别是欧美等发达经济体中有关守法的研究,是立基于西方的法治传统、治理模式和特定的社会结构,因此很多研究的假设和结论并不能直接照搬来解释中国构建守法社会的实际问题。而就国内的现有研究来看,已经涉及影响和塑造守法的许多关键要素或环节,例如守法伦理、法律威慑、守法的社会性和个体性差异、商业组织的守法动机和合规管理、守法的社会与文化土壤等。然而,在法学研究领域,相对于大量有关立法、司法、执法问题的讨论,守法问题的研究仍然十分有限。从某种意义上来看,守法还没有被作为一个需要专门进行研究的问题领域(往往只是被视为一种社会现象或法律后果,引申出其他关于立法、执法、规制等问题的探讨),因而也尚未发展出相对系统的理论体系或研究脉络。

本文主张,有必要发展对“守法”的全新认知,并系统发展有关守法和守法社会建构的法学理论。这样的理论探索将有助于推进对法治国家和法治社会运行机理的新认识,同时有助于拓展有关法律与社会建设的理论。弄清楚“守法何以实现”应当成为法律和社会科学研究的一个核心问题。对守法的认识和研究,关键是要把意识—能力—环境条件结合起来分析,把法律—社会—个体、规则—行动—观念、立法—法律实施—法律后果联系起来考察,融贯宏观—中观—微观的视角。同时,对守法的研究要指向实践,否则理论的探讨本身就无法形成共识。法律实施是一个广大的范畴,需要尊重常识和生活逻辑,研究要回到社会情境中去,才能真切把握法治实践面临的实际挑战。如果我们秉承这样的格局、视野和思路来展开探讨,那么守法研究也可能是新时代法学研究的创新路径之一。

第二,发展有效的守法实践。本文提出的守法建设的三个维度、七个要素,既是一种分析的视角,也是一种实践的思路。七个要素其实就是七个关键连接点,由它们所延展出去的是无数实践中的要点、细节(包括陷阱和误区)。总而言之,守法建设的核心在于塑造符合法律预期的行为方式和社会秩序,因而要着眼于最大限度地激发社会活力。本文的探讨只是一个开始,守法的实践包括但不限于以下几方面:其一,守法社会的制度环境。有学者指出,“国家要让人们从服从法律中获得益处,那就必须让人们整体上对国家的现状感到满意。”离开了国家的正式制度供给和有效运行,守法社会建设是软弱无力的。这种制度的供给,涉及立法、有效率的法律程序、法律适用、法治的实效(实惠)等方面,以及由上述因素所建构的法律的整体合法性问题。其二,守法的社会动员机制。守法建设需要最大限度地从社会本身汲取能量,这就需要有广泛的守法动员机制。例如,创新性的法治教育机制能够兼顾主体性的视角,考察知识的传播何以有效,以及在知识背后如何获得正确的价值理念,如何激发民众的认同等。又如,将激励机制与惩戒机制相结合,提升积极守法的一般性动力。守法的动员机制还包括如何扩大和提高行动主体的参与性,例如,社会中多元的规范力量如何可能成为社会性的普法力量和压力源,民众对立法与决策的参与和发声、对执法的监督、反馈,等等。其三,守法的文化土壤培育。守法的道德义务感、尊法守法的普遍心理机制都需要一个教化的过程。行动背后的意义是依靠文化来建构和维系的。因此,守法社会的建设还需要培育相应的文化土壤。其四,行动者在守法中的主体性、自主性和能动性。守法实践中的主体性的确立,既与社会主义法治及人民民主的国家性质相契合,也和行为科学的规律相契合。不论是守法的研究,还是守法实践,倘若欠缺了主体性的视角,都不可避免地会出现偏差或遭遇失败。

第三,我们需要认识到,社会系统本身具有高度复杂性,社会主体追求的利益存在多样性,加上守法意识、能力和环境要素本身具有的过程性特点,这些都决定了守法社会的建设不是立刻实现的。这是一项长期的但已经开始、正在进行的事业,需要有睿智的头脑、长远的目标和脚踏实地的行动。

 

【主要参考文献】

  1. [荷兰] 刘本: “发展背景下的污染监管: 中国的立法、守法、执法状况及与其他国家的比较研究”,《洪范

评论》( 第 9 辑) ,中国法制出版社 2007 年版。

  1. 胡玉鸿: “全民守法何以可能?”,《苏州大学学报》( 哲学社会科学版) 2015 年第 1 期。
  2. [美] 汤姆·R·泰勒: 《人们为什么遵守法律》,黄永译,中国法制出版社 2015 年版。
  3. 赵旭东: “何以违法? ———适用中国文化转型的规则与社会”,《河北学刊》2016 年第 6 期。
  4. Christine Parker&Vibeke Lehmann Nielson,eds.,Explaining Compliance: Business Responses to Regulation,Cheltenham,UK & Northampton,MA,USA: Edward Elgar,2011.

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