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李梦侠:压力型体制下的行政协助——以新镇实践为例

[摘要] 立足于行政协助的基层实践,本文认为在基层治理的过程中,乡镇政府主导了行政协助的开展。在“压力型体制”的作用下,行政协助的运作机制由中心工作政治化、目标责任制、多部门协同机制和结果导向型的激励机制四个部分组成。嵌入“压力型体制”的行政协助在提高乡镇政府治理能力的同时,也产生了强化“选择性”执法、加剧村社干部官僚化、降低社会参与度的消极后果。

一、既有理论与问题意识

(一)行政协助的既有理论

目前学界对行政协助的研究以规范研究为主,实证研究较少。既有研究可以分为以下三类:

第一,行为论。该类研究的目的在于对行政协助行为进行概念上的建构,重点放在行政协助行为这一概念的构成要素以及各要素相互间的关系。例如对行政协助的主体资格、权限要求、适用条件、法律依据、法律效果等进行研究;对行政协助法律关系的主体、客体、行政协助的目的、行政协助的运行和行政协助的责任等进行研究。

第二,制度论。该类研究的重点在于对行政协助进行制度分析,并以此为基础对行政协助的制度前景进行讨论。例如对行政协助的形式、行政协助的条件、行政协助行为的费用、行政协助的责任、争议和救济等进行研究。

第三,部门实践论。该类研究以部门法实践中的行政协助为研究对象,认为需要建立相应的法律制度来对实践中的行政协助行为进行调整,例如以警察执法中的行政协助为例来探讨建立相应制度的必要性和可能性。该类研究与制度论有密切联系。

以上三类研究都有可取之处,但亦有相应不足。前两类研究属于典型的规范研究,缺乏相应的实践基础,并且对行政协助缺乏机制上的理解,其对实践的指导作用尚不可考。第三类研究有相应的实证基础,但是仅从单一执法部门的角度进行思考致使研究缺乏整体性上的把握,难以全面反映行政协助的功能与意义,在很大程度上限制了观点对实践的解释力

(二)问题意识

行政协助广泛存在于基层治理当中,与丰富的实践相比,目前对于行政协助的研究相对薄弱,以至于既有理论对实践缺乏足够的解释力:既有理论无法总结行政协助的实践特征并对其进行有效解释,也无法解释行政协助实践的运作机制与实践后果。既有理论的解释力不足启发了本文的问题意识。立足于乡镇层面的基层治理实践,文章对行政协助的实践形态、行动逻辑以及运作机制和实践后果进行分析。文章的主要观点是:在基层治理中,行政协助的实践由乡镇政府主导并以其利益为目标指向,“压力型体制”在很大程度上对行政协助的实践产生了影响并形塑了行政协助的运作机制。区别于既有理论,本文对行政协助的主体进行扩大理解,将基层自治组织和村社干部理解为官僚体制的基层延伸,既有理论将基层自治组织和村社干部所提供的协助行为称之为协助行政,但在长期的基层实践中乡镇政府与基层自治组织及其村社干部建立了密切的联系,致使“行政吸纳代理”,因此文章将基层自治组织与村社干部放在行政协助的概念之下进行分析。

本文的经验材料源于田野调查,笔者及所在的研究团队于2016年在鄂中新镇开展了为期一个月的调研活动。调研以质性访谈为主,访谈对象为乡镇干部和村社干部。为了叙述方便文中将以简称指代访谈涉及的各基层单位,例如将食品药品监督管理局简称为食药监局,将食品药品监督管理所简称为食药监所,将食品药品安全委员会简称为食药安委,将国土资源管理局简称为国土局,将国土资源管理所简称为国土所,等等。

 

二、行政协助的基层实践及其逻辑

(一)经济发展中的行政协助及其行动逻辑

1.招商引资与服务企业

“以地引资”、“以地喂资”是新镇招商引资、服务企业的主要手段。为了能够获得足够的建设用地来招商引资,新镇政府计划自2014年起三年之内通过推行建设用地的“增减挂钩”政策以获得建设用地指标1500亩。仅在2015年的工作中,在县国土局及其派出机构国土所的协助下,新镇就获得了这1500亩建设用地指标中的1000亩,而相应的建设用地指标最后被规划为工业用地,用于当地的产业园区建设。除了招商引资,新镇政府、县国土局、国土所还为从事农产品加工的企业提供服务。F集团是新镇境内规模最大的农产品加工企业,该企业是当地的纳税大户,为了配合该企业近年来的经营转型,政府部门积极推进“土地流转”工作,动员外出务工的农民将承包地的经营权流转给该农产品加工企业。截止2016年年初,该企业已经累计流转土地三万亩,占全镇耕地总量的四分之一。利用流转来的农田,该企业进行规模化农业开发,建成了上万亩的生态农业基地以从事水稻种植和水产品养殖,目前该企业是全国知名的“明星企业”,也是新镇当地的一张“名片”。发展经济是地方政府的主要任务之一。然而,新镇政府无法独立完成这一项任务,在招商引资和服务企业的过程中,县国土局及其基层站所通过执行“增减挂钩”、“土地流转”两项政策来协助新镇政府完成发展经济的任务。

2.“服务资本”的逻辑

新镇政府在基层治理的实践中体现出明显的“发展型政府”特征。“发展型政府”是指“以推动经济发展为主要目标,以长期担当经济发展的主体力量为主要方式,以经济增长作为政治合法性主要来源的政府模式”。有学者指出“凡是想加快工业化的国家就都会构建追求资本的制度,政府也势所必然地都有‘亲资本’的政策倾向”, 地方经济的发展面临着资本不足的困境,因而新镇政府的行为势必具有“亲资本”的倾向。在“亲资本”倾向的作用下,招商引资成为新镇政府在经济社会发展领域的工作重心。有观点认为“管辖权产权化”是地方政府抓住经济发展机会的重要手段,其核心要素是“地方政府对土地规划、开发与转让的控制,这种控制权也就是地方政府需要抓住的‘土地开发权’。”新镇政府之所以要“以地引资”,其目的就在于通过“盘活”辖区内的土地资源来促进经济增长。与“以地引资”类似,“以地喂资”的工作也是围绕“经济发展”问题做文章。农民大量外出务工使得大量土地“抛荒”,这为“土地流转”政策的推行开辟了空间,在新镇的“土地流转”中,不少“流转”发生在农户之间,但更多的是发生在农户与企业之间。对于新镇政府而言,同样是发生在私主体之间的“合同行为”,但是发生在农户之间的“土地流转”与发生在农户与企业之间的“土地流转”意义不同,前者不能为地方政府的利益带来形式上或者实质上的增加,而后者却可以:F集团的转型实践在一定程度上代表了新镇政府在经济发展中的努力与成绩。从工作成果的角度来看,“土地流转”及其执行过程暗含了地方政府集中资源以帮助工商资本提升资本增殖效率的目的与实践。简言之,在经济发展的工作中,行政协助的实践遵循了“服务资本”的逻辑。

(二)项目推进中的行政协助及其行动逻

1.项目如何“进村”

为了改善农田种植条件,进一步提高农田“抗旱排积”的能力,2015年新镇政府争取到了“小型农田水利设施建设项目”,这一项目是“土地整理项目”的“子项目”,受益的是新镇灌溉条件较差的几个村庄。项目的政策和资金来源于水利系统,运作上则采用招投标的形式由县水利局进行“发包”。从规范层面看,该项目在实施之后应该由专业的监理机构来运作,但在事实层面这一市场机制难以生效,县水利局依旧需要承担大量的项目推进工作。项目要“落地”离不开乡镇政府和村社干部的协助,项目“进村”的过程就是行政协助的过程。新镇政府和村社干部主要在两个方面为县水利局的工作提供协助:沟渠“清障”与纠纷调解。“小型农田水利设施建设项目”以沟渠疏通为主,村民在常年淤塞的渠道中种植树木或者搭建临时建筑,要想实现沟渠疏通,就要先清理村民的树木和临时建筑。新镇政府的农办负责该项目在全镇的协调工作,具体的协调则由农办和村社干部负责。用农办工作人员的话讲,“清障”的协调工作就是“拔钉子”。自项目启动以来农办和村社干部已经召开过多次“项目协调推进会”,就“清障”问题和村民“讨价还价”成了会议的主要内容,农办干部、村社干部为此没少做村民的“思想工作”,但是少有村民能够自愿放弃树木和临时建筑。负责协调“清障”的村社干部杨某在介绍自己的工作时感叹到“清障”不易,有时仅仅因为几棵树,村社干部就要和村民“周璇”一个多月,好不容易谈下“价格”,还得自己先行垫资,为此他已经垫付了不少钱。除了“清障”,由项目施工所引起的纠纷也是农办和村社干部重点协调的内容。疏通渠道所挖出的淤泥需要进行临时堆放,这很容易占到村民的农田和生产道路,施工人员和村民的纠纷由此产生,如果不及时解决这些纠纷,项目的进度将会受到影响。对于这些纠纷,农办的干部和村社干部采取“两头疏通”的工作方法:一方面做村民的“思想工作”,号召村民不要将矛盾闹大,更不能阻止施工;另一方面则将问题转告施工方,要求其进行整改。然而,由于项目的层层“转包”和“分包”,干部们很难找到真正的施工负责人,因此纠纷难以得到真正的解决。施工方和村民的纠纷贯穿于整个项目的实施过程,农办干部和村社干部的协调工作也一直没有停止过。2016年年初,在农办干部和村社干部的协助下,“小型农田水利设施建设项目”竣工并通过验收,农办干部和村社干部的协调工作结束,由于项目推进中存在的一些问题,当地的“干群关系”受到了不小的影响。

2.“树典型”的逻辑

“小型农田水利设施建设项目”,以及其所属的“土地整理项目”致力于改善农田的种植条件,属于农用公共基础设施建设项目。在村庄不能自行“生产”公共产品以改善生产条件的情况下,“项目制”成为了当地农用公共产品的主要供给渠道,这是新镇政府和村社干部对项目运作提供协助的原因之一,但更重要的原因是落实好项目能为新镇政府带来更多的资源。新镇政府计划用三年的时间实现“土地整理”的全镇覆盖,截止2016年年初,该目标已经完成了40%,剩余的项目还在不断推进中。依据农办干部的介绍,之所以为项目的推进提供全力协助,其原因有二:第一,通过“土地整理项目”,新镇可以置换出大量的建设用地指标;其二,一旦把这个项目打造成“亮点”,新镇就可以获得更多的项目资源。与“土地整理项目”一样,当前新镇有多个农业项目,按照新镇政府的思路,将项目工作树立为经济发展的“典型”是推进、协调工作的主要目的。樊红敏在针对县域治理的研究中认为权力行动者把树典型作为推动工作的重要手段,就上而言,通过摸索某种机制使之成为典型有助于提升政绩,就横向的晋升竞争而言,树典型是先进的表现,于此同时树典型的过程也是和上级互动、共谋的过程,有助于上级的政绩。县域治理的这一逻辑在新镇的实践中同样适用,将“协助工作”转变为“创建工作”,并以此为政绩吸引更多的项目资源,这一过程遵循了“树典型”的逻辑

(三)土地执法中的行政协助及其行动逻辑

1.土地执法的“孤岛现象”

严格意义上讲,乡镇政府不具有土地执法的执法权,但新镇政府介入到违法用地的案件中成为事实上的执法主体。国土所一旦将违法事实上报,执法工作的核心环节即发生“上移”:县国土局对违法行为进行立案,并会同乡镇分管土地工作的领导共同做出处理方案,一旦方案成形,新镇政府、县国土局以及国土所即入村落实方案,通行的做法是县、镇两级的工作人员与村社干部共同对违法责任人进行政策宣传与思想教育,并由国土局下达“停工通知书”,责令其整改,整改期限内未达到预期目标,即做出处罚决定,倘若违法责任人不履行处罚决定,则由县国土局向法院申请强制执行。

乡镇政府虽然介入了土地执法工作,但是这样的介入并不能完全处置土地违法行为。2015年全镇共有8起违法用地案件,其中有5起在先期即被处理,剩余的3起遗留至今。事实上,能够被先期处理的违法行为都处于萌芽状态,已成为既定事实的违法行为几乎难以得到纠正。国土所的工作人员认为国土部门空有执法权而没有强硬的执法能力,倘若依靠法院的强制执行程序,就会错过先期治理的机会以至于执行难度增加。“硬”措施的缺乏并不只是国土执法部门本身缺乏足够的强制力,还在于乡镇政府的协助不够,“我们希望得到镇政府更多的支持,在执法的时候希望得到派出所、镇综合执法大队的支持。”在国土所的工作人员看来,相较于上级主管部门,乡镇政府有着更强的动员能力,可以调动更多的执法力量来开展工作。

乡镇政府介入土地执法,并且有着强于国土部门的动员能力,但这种动员能力并没有完全向土地执法工作倾斜。新镇的违法用地行为以村民违法改变土地用途为主。此类违法行为的大规模出现始于2011年,在县级政府招商引资政策的吸引下,一家专门从事生猪养殖、销售的企业进驻当地,由于这家企业采取了“公司+农户”的经营模式,该模式不仅能繁荣地方经济还能带动养殖户增收,因而受到了乡镇政府和部分农户的欢迎。为了配合企业的投资,县财政局和畜牧局还联合下文,对参与养殖、兴建养殖设施的农户予以补贴,新镇政府也进行配套奖励。在该企业所推行的经营模式中,农户主要负责养殖设施的建设和养殖过程。在这家企业的推动下,部分农户在自己的承包地中兴建养殖设施,从而使当地产生了不少小规模的生猪养殖场。国土所对在基本农田中兴建养殖设施的违法行为进行过执法,但成效甚微,违法的农户基本上不会按照国土所的要求进行整改。秦村村民吴某兴建了占地近一亩的养殖场,他在拒绝国土所的整改要求时提出了三点主张:第一,县里、镇里都鼓励农户养殖,镇政府、县畜牧局给参与养殖的村民发放了补贴,养殖不应该被禁止;第二,都是农业生产,养殖比种粮更具有经济效益,更应该被鼓励;第三,兴建养殖设施利用的是自己的承包地,并没有侵占他人的田土,为何要禁止。依据这三条理由,吴某并没有依照国土所的意见进行整改,时至今日,违建的养殖设施依旧存在,执法部门也未再对吴某的违法用地行为进行处理。

吴某的情况并非个例,在新镇的养殖户中这种情况很普遍。乡镇政府介入了当地的土地执法工作,但是并没有实现“拆除违建,恢复耕地”的执法目的,反而在一定程度上抑制了执法工作。乡镇政府介入土地执法,但是并不全力协助国土部门完成执法工作,其原因有二:第一,严格执法不符合养殖户增收的期望,不符合服务企业的目的,也不符合地方政府对经济发展的预期。第二,养殖户在兴建养殖设施时投入了大量的资金,少则十几万,多则几十万,一旦将违法建筑拆除就会引发养殖户的激烈对抗,甚至还可能引发养殖户上访、非正常上访或者群体性事件,这些潜在的治理风险是乡镇政府所要极力避免的。基于此,新镇政府对于国土所的执法协助是极为有限的,致使当地的国土执法在事实上呈“孤岛现象”。

2.“不出事”的逻辑

贺雪峰和刘岳指出地方政府在基层治理中遵循“不出事”的逻辑,该逻辑的核心是消极和不作为,主要表现是遇事不讲原则的“策略主义”和有问题就消极不作为的“捂盖子”之举。在随后的研究中,钟伟军对“不出事”的逻辑进行了进一步的阐释,并认为“不作为”的逻辑将社会治理的底线简化为“维稳”,治理的目的在于不引发具有负面效果的事件,治理过程只重视结果而不注意行为方式,疏于对长远利益的考虑。

在新镇的执法实践中,“不出事”的逻辑主要体现在违建执法领域。在执法实践中“违建”存在两种类型:第一种是违反规划的违建,该类行为违反城市规划或乡村、集镇规划,违建的目的在于获得居住性用房或经营性用房,其主要表现是私搭乱建、占道建房,等等;第二种违建是违反土地用途管制的违建,主要指违法对象在未获得用地审批的情况下私自改变土地用途,这类行为多发生于农村,其目的在于获得建设用地,主要表现是私自将基本农田转变为设施农业用地;两种违建类型存在重合,即在农村违规占用基本农田建房或者其它生活设施。由于违建物与违法责任人之间具有密切的利益关联,因而执法部门需要慎重对待,执法过程中处置不当容易引发激烈的抗法行为,更有甚者会引发上访或群体性事件。新镇的“拆违”工作由国土部门负主要责任,乡镇政府协助处理,但是除了“早发现、早处理”和做违法责任人的“思想工作”之外,新镇政府和国土部门都没有什么有效的办法,很多违法行为也难以得到纠正。国土所的干部认为自己的部门缺乏强制执行权,需要乡镇政府下辖的规划、综合执法等多个部门的帮助;而新镇政府则囿于“违建”治理中可能存在的治理风险而只进行消极配合。一方面是没有强制执行权,而另一方面则惧怕治理风险,因此新镇的“拆违”工作陷入了困境

(四)食品药品安全监管中的行政协助及其行动逻辑

1.高效的食品药品安全监管

食品药品的安全监管工作是新镇最具效率的执法工作。该领域中的行政协助主要表现为两种形式:“网格化”管理和“运动式”执法。

“网格化”管理主要指在乡镇政府的统筹安排下,对辖区内的食品药品安全问题进行“分片”管理。在监管工作的安排上,食药监所作为监管单位对执法工作进行专业指导,乡镇主要领导对所划定的片区进行“包片”管理,片区内各村社干部担任监管工作的“信息员”和“协查员”,以协助食药监所和“包片”领导进行管理。尽管法律法规赋予了食药监所以执法权,但只依靠其本身很难将执法工作落实。以对农村集体就餐的管理为例,农村集体就餐本身所具有的特点造成了执法部门的监管难:首先,农村集体就餐具有分散性,农村地域范围较广,集体就餐分布广泛,食药监所无法做到全面的监管;其次,农村集体就餐在时间和地点上具有不特定性,集体就餐以红白两事和乡村传统节日为主,且往往在非经营性的场所开展,没有固定的就餐地点和就餐时间,这一特点使得监管工作不具有信息上的对称性;第三,农村集体就餐的厨师具有非专业性,操办农村集体就餐的乡村厨师往往是同村村民,这使得针对餐饮行业从业人员的监管模式难以在乡村中得到套用。这些特点造成了对农村集体就餐的监管困难,在很长一段时间内,无论是乡镇政府还是食药监所,都没有针对性的措施来对农村集体就餐进行监管。2016年,新镇政府发文对农村集体就餐问题进行管理,依据农村集体就餐所具有的特点进行了针对性的制度建设。首先,成立农村集体就餐管理工作领导小组,由乡镇主要领导、管片领导和镇食药监所所长任小组成员,该小组对农村集体就餐负有指导职能;在各村设立由村社干部兼任的协管员、信息员,并由其负责具体的就餐管理工作。其次,对农村集体就餐实行事前申请和事后备案,对参与就餐的乡村厨师进行体检管理和行为规范引导,并明确主办就餐的农户和乡村厨师的责任。再者,将农村集体就餐的管理纳入乡镇对村社干部的考核评价,考核结果与村社干部的年终待遇挂钩。“乡镇指导,村社落实”的工作方法将农村集体就餐管理工作在乡镇之下再次进行分解,这在一定程度上规避了农村集体就餐分散所带来的监管困难,村社干部负责具体的监管工作,使得管理中的信息不对称可以降到比较低的程度,以年终考核来督促村社干部在一定程度上拓展了食药监所在乡村层面的“执法”力量。

该领域的行政协助的另一个表现是“运动式”执法,包括联合执法和专项整治。“运动式”执法主要在镇食药安委的统筹协调下开展。该委员会于2015年成立,属于临时性协调机构,由乡镇分管领导担任委员会主任,该委员会涵盖了食药监所、工商行政管理所、公安派出所、乡镇综合执法大队等执法部门。通过统一协调与部署,乡镇各执法部门可以统一开展工作,仅2015年全镇就开展了联合执法、专项行动总计三十余次。

2.积极的“不出事”逻辑

新镇的土地执法在很大程度上遵循了“不出事”的逻辑,但依据经验观察,新镇的治理实践中还存在另一种意义上的“不出事”逻辑,即乡镇政府和各基层站所以积极作为的方式来避免具有负面影响的后果发生。为了区别于土地执法中“不出事”的逻辑,文章将这种行动逻辑称为积极的“不出事”逻辑。

积极的“不出事”逻辑主要表现在食品药品安全监管领域。食品药品安全问题是近年来的社会热点,也是基层治理的难点。从执法实践来看,食品药品安全监管工作是“一种面向未来的、在信息不完全的情况下对未来的预判”,工作体量巨大、监管对象复杂等客观因素为治理工作带来了巨大的困难,在一项针对食品安全监管的研究中有学者就指出食品安全监管实行地方分级管理,地方政府在向社会提供食品安全政策这一公共产品时也承担了来自于辖区内的社会风险,监管难度大、治理风险高是食品药品安全监管部门所面临的现实局面。同样作为食品药品安全监管责任主体的新镇政府面临的则是考核压力:“重大食品安全事故和药品安全突发事件”是乡镇政府绩效考评中的“一票否决”项,该领域一旦“出事”则牵涉到政府绩效和官员激励,因而食品药品安全监管是新镇“常抓不懈”的“中心工作”。在巨大的工作压力下,新镇政府和多个站所共同参与到治理工作中:在组织建设上,针对全镇的执法情况,设立食药安委以统筹乡镇政府和基层主要站所,针对专项的食品安全问题,则设立专门领导小组,例如农村集体就餐工作管理领导小组;在执行环节,结合了专项整治、联合执法和“网格化”管理等手段;从结果上来看,全镇保持了高频率的执法强度。依托于行政协助所带来的强动员能力,新镇政府和各基层站所以积极的方式来践行“不出事”的逻辑。

(五)污染治理中的行政协助及其行动逻辑

1.巧用“杠杆”

乡村小规模养殖是新镇主要的环境污染源。从规范层面看,建设养殖场需要配套相关的污染处理设施,规模较大的养殖场具备配套能力,但小养殖户少有能力进行配套投入,通常他们都选择在不经处理的情况下直接排放污染物。这一问题如果处置不当,会造成极大的污染,并极易酿成村民之间的矛盾纠纷。以巧用“杠杆”的方法来处理污染问题,就是以设施农业用地的审批手续为“杠杆”来撬动环保工作。在2016年年初的乡镇工作会议上,新镇政府对国土所作出明确指示,要求国土所“冻结”设施农业用地的转用审批,其目的就是用土地执法来遏止污染源的扩大。在新镇政府与国土所的协同运作下,土地执法产生了新的功能。

2.两种“不出事”逻辑的冲突

两种“不出事”的逻辑并非是并行不悖的,治理实践中两种“不出事”的逻辑也会发生冲突。为了回应日益严苛的环境政策,新镇政府以“冻结”设施农业用地的审批为“杠杆”撬动环境保护工作,其目的在于遏止养殖污染源的扩大,但这一方法具有明显的局限:“冻结”审批的方式能够遏止新污染源的“合法”增加,但是对于以“违建”形式产生的新污染源却无能为力,“拆违”的困境在很大程度上增加了环境治理工作的难度,从长远来看,这一局面不利于“治污”工作的开展。在这项工作中,两种“不出事”的逻辑发生冲突,公共利益让位于政府利益。

通过对新镇的行政协助实践进行经验总结,文章发现行政协助的实践具有以下特点:首先,乡镇政府主导了行政协助的实践,无论是经济发展、公共基础设施建设抑或是执法工作,行政协助的实践都表现出“块块”主导“条条”服从的特点。其次,乡镇政府的利益是行政协助实践的目的所在。不同领域的行政协助实践都有其独特的行动逻辑,然而,无论是经济工作中“服务资本”的逻辑,还是公共基础设施建设中的“树典型”逻辑,抑或是执法工作中两种“不出事”的逻辑,都以乡镇政府的利益为目标指向。再者,不同领域内的行政协助实践体现出不同的行政效能,但是对于低效能的领域,乡镇政府并没有着力进行整改,此时低效能的行政反而有助于实现乡镇政府的利益。

基于行政协助的实践所表现出来的特点,文章在此将分析的目光聚焦于行政协助的实践对于乡镇政府的作用,并重点探讨形塑行政协助实践的制度因素以及行政协助的运作机制。

 

三、“压力型体制”下行政协助的运作机制

“压力型体制”对基层的治理实践有着极其深远的影响,“所谓压力型体制,指的是一级政治组织(县、乡)为了实现经济赶超,完成上级下达的各项指标而采取的数量化任务分解的管理方式和物质化的评价体系。”该体制的运作贯穿于政府各部门当中。在随后的研究中,“压力型体制”这一概念得到了进一步阐释,杨雪冬认为该体制是数量化的任务分解机制、各部门共同参与的问题解决机制、物质化的多层次评价体系的组合。“随着社会经济条件的变化,它对社会和政治系统的全面动员能力受到了限制,动员方式和手段有所改变,但却扩散到经济领域之外更广的领域。”在新镇的治理经验中,行政协助的实践在很大程度上受到了“压力型体制”的形塑,这一结果的产生源于“压力型体制”对行政协助的运作机制所施加的深刻影响。在“压力型体制”的作用下,行政协助的运作机制由以下四个部分组成:中心工作政治化、目标责任制、多部门协同机制和结果导向型的激励机制

(一)中心工作政治化

“压力型体制”的“核心机制是‘政治化机制’,即上级政府,特别是中央政府和各级党委为了完成某些重要任务,就会将它们确定为‘政治任务’,要求下级政府以及职能部门全力完成,并相应给予政治上和经济上的激励和惩罚。”作为一种治理技术,“政治化机制”赋予了乡镇的“中心工作”以政治上的最高合法性和执行上的优先选择性,“中心工作”的完成被认为是“讲政治”,反之则会被认为是“不讲政治”,在政党整合官僚制为主要模式的行政体制中,任何一级政府及其官员都难以承担“不讲政治”所带来的后果。在新镇的治理实践中,经过“政治化机制”的技术处理,经济发展、项目落实、食品药品不出安全事故、不出现非正常上访成为了“中心工作”所内含的目标,进而影响了行政协助的实践。

地方政府在经济发展的过程中扮演着重要的角色,在“政治化机制”的作用下,推进地方经济发展的目的在很大程度上支配了地方政府的行为。通过“压力型体制”,新镇政府和国土所受到分别来自于“块块”和“条条”之内的压力,对于新镇政府及其官员而言,推动地方经济发展,实现财政增收属于“政治任务”,对于国土所及其工作人员而言,服务地方经济发展同样属于“政治任务”。在两个“政治任务”的合力推动下,通过“盘活”辖区内的土地资源以实现招商引资、培育经济“亮点”成为发展地方经济最具效率的方式。在建设用地“增减挂钩”和“土地流转”两项政策的执行过程中,新镇政府和国土所保持着密切的联系,职能部门对地方政府的协助体现出极高的效率。项目推进工作中的“树典型”也体现了经济发展是“政治任务”这一特点。食品药品的安全监管在“政治化机制”的作用下也成为了一项“政治任务”,最直接的表现就是该工作采取了“党政同责”的问责方式和“一票否决”的考评方式。基于问责和考评所产生的强大压力,食品药品安全监管工作在新镇辖区内获得了足够的重视,并具备较强的执法动员能力:从纵向上看,高位上有新镇政府统筹协调,低位上则有立足于各乡村社区的“网格化”管理;从横向上看,除了食药监所这一专业化的执法部门外,还加入了公安、工商、综合执法等多个部门,依托于多方参与的监管方式,新镇的食品药品安全监管工作一直保持着良好的监管效率。

国土部门的违建执法从相反的方面体现了“政治化机制”对行政协助的影响,在这一领域中“稳定”是“政治任务”。从制度设置的角度来看,处理违建行为的目的在于维护土地管理法律法规所设立的公共秩序,并以此来维护公共利益;从基层执法者的角度来看,违建执法的目的不在于“处罚”而在于教育。但在执法实践中,前述目的都让位于乡镇政府对于“稳定”的需要。新镇国土所的干部曾评价到:“现在的群众比干部还狠,随随便便就去上访,去上访了还非得有个结果。”基于对上访,特别是非正常上访的规避,乡镇政府对国土部门的执法协助采取了消极、不作为的方式,“说法式”执法、“做思想工作”成为了新镇违建执法中最主要的手段。从规范上看,《行政诉讼法》的非诉执行程序为“拆违”提供了制度支持,但在事实层面,法院没有介入过新镇的“拆违”实践,其中一个重要的原因就是法院不愿承担被“上访”的风险,这使得“拆违”在新镇的治理实践中成为名副其实的“烫手山芋”。因此,违建执法中的行政协助只有制度的“空转”,没有实际效能的产生,致使违建执法呈现“孤岛现象”。新镇政府的治污工作也遵循了相同的行动逻辑,“稳定”是当前最大的“政治任务”,从这一角度来看,严厉的环境政策也要让位于“稳定”。

“政治化机制”从不同的方面影响了乡镇“中心工作”的开展,并产生了不同的治理效果。相关实践不仅反映了“政治化机制”对行政协助的影响,也说明了在当前的基层治理工作中,经济发展和社会稳定依旧具有政治上的最高合法性和执行上的优先选择性。

(二)目标责任制

“数量化的任务分解机制”是“压力型体制”的组成机制之一,上级政府将治理任务细化为更具体的指标与任务,并将指标与任务向下级政府派发,下级政府在接受已确定的指标和任务之后,再将之层层下发,上级政府与下级政府、部门领导与工作人员之间签订“目标责任状”是派发指标和任务的“制度化”方式。目标责任制是“政治化机制”的必然后果,是落实“中心工作”的主要手段。

就新镇而言,存在着两个层次的目标责任:县级政府向乡镇政府派发的任务与乡镇政府向基层自治组织派发的任务。县级政府和乡镇政府之间的目标责任涉及经济发展、食品药品安全、计划生育、综治维稳等多个方面,新镇政府依据目标责任开展治理工作,县级政府对目标责任的落实情况进行考核,考核结果与乡镇政府的绩效挂钩,并与乡镇主要领导的政治前途形成强激励的关系。乡镇政府和基层自治组织之间的目标责任制从内容上看是对县、镇之间目标责任的进一步分解与落实,基层自治组织依照乡镇派发的目标责任开展工作,乡镇政府对目标责任的实施情况进行考评,考评结果与村社干部的薪资待遇和基层自治组织的工作经费挂钩,全镇落实情况较好的村社及干部可以获得经济上的奖励,反之则予以扣减。从目标责任的内容范围来看,新镇政府所承担的范围大于基层自治组织所承担的范围,但从实际运作来看,新镇政府更侧重于全局性的统筹协调和台账资料的制作,而基层自治组织则更侧重于实际工作的执行。

以新镇的食品药品安全监管为例,在该领域的工作中,县级政府向新镇政府派发的指标、任务共十个大项总计十九个小项,依照内容与考评方式的不同,这些指标、任务可以分为三类:第一类为制度建设类,这一类指标、任务要求新镇政府就食品药品安全监管进行微观层面的制度建设,要求有明确的基层领导体系、规章文档和相应的物质保障,对于这一类目标责任的考核以审查书面资料为主;第二类为行为监管类,这一类指标、任务要求乡镇政府对辖区内的食品加工、销售和药品出售行为进行实际监管,对食药安全问题高发场所进行长期监管,对于这一类目标责任的考评以现场检查为主;第三类为“加减分与否决项”,这一类目标责任以监管的结果为依据,县级政府对乡政府在该领域的突出表现予以考核上的加分,出现食品安全事故或药品安全事件,则扣减分数,如果出现重特大食品安全事故和药品安全突发事件,乡镇政府的工作就被“一票否决”。以上三类指标、任务中,最具实质意义的是行为监管类和“加减分与否决项”,为了能够尽可能地将这些指标、任务落到实处,新镇政府又通过签订“目标责任状”将这两类指标、任务派发给各基层自治组织,各村社的支部书记成为辖区内指标、任务落实的第一责任人。

通过目标责任制,新镇的食品药品安全监管具备了三个特征。第一,“网格化”的管理格局成形。新镇政府向各基层自治组织派发指标、任务,各基层自治组织负责在本村社的范围内落实乡镇政府派发的指标、任务,乡村、社区构筑了食品药品监管的“网格”。第二,监管工作伴随着较强的经济激励。在“目标责任制”下,村社干部的薪资收入、基层自治组织的工作经费与指标、任务的落实情况挂钩,经济激励成为推动基层自治组织及其村社干部开展监管工作的主要动力。第三,监管责任下沉,责任承担方式“人格化”。乡镇政府将行为监管和“加减分与否决项”的主要工作派发给基层自治组织,工作重心下沉,村社干部承担了大量的行政事务,并且由于责任落实到具体的个人,村社层面的目标责任无论奖惩都具有了明显的“人格化”倾向,其结果就是监管工作的落实对村社干部的参与产生了明显的路径依赖。

目标责任制在食品药品安全监管领域建立了“乡镇领导、村社落实”的工作格局,但值得注意的是在食品药品安全监管领域享有执法权的部门是食药监局及其派出机构食药监所。从乡镇治理的总体角度出发,食品药品安全监管工作的权力配置和责任承担方式出现了错位的现象,即职能部门享有执法权,但乡镇政府承担被问责的风险。“权力体系是问责体系的基础,问责体系本身又直接反映权力体系的深层问题,”权力体系与问责体系的错位延伸到行政协助的实践中,进而影响其运作。从新镇的执法实践来看,食药监所的执法工作受到了乡镇政府与各基层自治组织的大力协助,但从目标责任制运作所产生的结果来看,乡镇政府在食品药品安全领域的治理工作也受到了食药监所的协助,条与块之间形成相互协助的关系,并且基于乡镇政府在食药安全领域所发挥的统筹作用,行政协助的实践呈现出“块块带着条条做”、“条条求着块块做”的特点,从这个意义上来说,通过目标责任制,乡镇政府在实际上主导了行政协助的实践。

(三)多部门协同机制

毛泽东在《关于纠正党内的错误思想》一文中提出,要在组织上“厉行集中指导下的民主生活”,具体方法包括:党的领导机关要有正确的指导路线,遇到事情要拿出办法,以建立领导的中枢;上级机关的决议,凡属重要一点的,必须迅速地传达到下级机关和党员群众中去;党的下级机关和党员群众对于上级机关的指示,要经过详尽的讨论,以求彻底地了解指示的意义,并决定对它的执行方法。毛泽东提出“集中指导下的民主生活”是为了解决“如何进行正确决策,如何形成领导权威,如何执行领导机关的决策”等问题,以便实现“统一认识,统一政策,统一计划,统一指挥,统一行动”。“压力型体制”包含了“各部门共同参与的问题解决机制”,这一机制在很大程度上是对毛泽东“五个统一”的具体实践。

“各部门共同参与的问题解决机制”有两种表现,“一种是各部门的工作要围绕党委、政府的工作计划和工作重点进行安排,这是纳入下级计划的常规方式;另一种是各部门抽调人员或者整个部门一起行动,完成来自上级的临时性任务或工作。”在行政协助的实践中,这两种表现统合于多部门协同的工作方法中。所谓多部门协同,是指在行政协助的过程中,乡镇政府与诸多职能部门相互配合,通过临时性协调机构的运作淡化各部门在职能与结构上的分化,共同发挥整体作用的工作方法,其中乡镇政府起主导作用,职能部门发挥辅助作用。依托于临时性协调机构的运作,多部门协同的工作方法包含了三个环节:集中、协调与执行。集中是指对各职能部门进行整合,将科层制中已经分化了的各执法部门进行统合;协调则是指在集中的前提下依据所面对的问题对各部门的行动进行统筹与调整;执行则是在集中与协调的基础上,将决策予以落实。

以食品安全监管中的多部门协同为例,为了保障中小学食堂的食品安全,新镇食药安委于2016年开展了针对学校食堂大宗物资采购的管理工作。从集中环节来看,通过食药安委的运作,新镇政府、辖区内的中小学、食药监所等部门共同参与到管理工作中,形成“政府牵头、部门参与”的工作格局;从协调环节来看,食药安委突出管理重点,并对各部门的分工进行了明确的安排,其中中小学校长为学校食品安全第一责任人,对食堂大宗物资的采购负首要责任,食药监所则对采购不合格大宗物资的行为进行查处;从执行环节来看,参与协同的各部门在各自的职能范围内落实食药安委的决策,其中学校食堂的物资采购情况被教育主管部门列为考核学校工作的重点项目。新镇的“违建”执法尽管在效果上与食品药品安全监管有着很大的差别,但在运作上也遵循了多部门协同的方式。新镇政府设有“基本农田保护领导小组”,该小组组长由镇长担任,组员包括其余乡镇主要领导和国土所负责人,当地“违建”案件的处理均要通过该小组,该小组在集中了乡镇政府、国土两个部门的基础上,就“违建”问题进行统筹、协调并做出处理意见,但基于对治理风险的规避,该小组并不能如食药安委一样提升执法动员能力。从另一个角度看,正是基于乡镇领导对该小组的主导,乡镇政府才能在“违建”问题上获得规避治理风险的能力,由此看来规避风险也是“违建”执法中多部门协同所追求的整体功能之一。

多部门协同的工作方法除了具有常规治理的表现外,还表现为运动型治理,包括联合执法和专项整治。在运动型治理的既有研究中,何艳玲认为运动型机制不是对常规型机制的代替或者纠正,而是同常规型机制并存于实践中,由于“中心工作”的不断变化,致使常规型机制在一定程度上被悬置,运动型机制作为另一种常规型机制而存在,即“运动型机制常规化”;欧阳静将目光聚焦于基层政府的运动型治理,认为“基层运动型治理所遵循的是官僚制本身的行政逻辑。在实际运作中,它与官僚体制相互依存,相互作用,应对基层政府的‘中心工作’,实现基层政府的职能、达成基层社会治理目标,”其结果更多是体现政府的有效性,而非社会的有效性。上述观点都将运动型机制与常规机制放在一起比较,并将运动型机制与“中心工作”相联系。新镇的实践在很大程度上印证了前述研究的判断,但文章认为发生于新镇的运动型治理更多的是遵循了积极的“不出事”逻辑,并以此来回应体制所产生的考核压力。

2016年初,在新镇食药安委的集中部署与统一协调下,多个执法部门对当地的桶装水市场进行了一次联合执法,参与的部门有食药监所、工商行政管理所、公安派出所和乡镇综合执法大队,食药监所就桶装水的质量问题进行执法,工商行政管理所则对桶装水市场上存在的制假、售假行为进行执法,公安派出所和乡镇综合执法大队负责维护执法现场的秩序,在这一次联合执法中,多家桶装水生产厂家、作坊被关停取缔。从集中环节来看,食药安委由新镇政府牵头,下辖食药监所、工商行政管理所、公安派出所、综合执法大队等多个部门,“政府牵头、部门参与”的形式为集中提供了组织基础;从协调环节来看,食药安委突出执法重点,并对各部门的分工进行了明确的安排;从执行环节来看,多部门的联合执法将执法能力扩展到全乡镇领域,并实现了执法效果的“集束化”,巩固了食品安全领域的执法成果。在新镇的食品药品安全监管工作中,类似的运动型治理新镇全年总计约有三十多次,在常规治理机制运作的同时还保持着高频率的运动型机制,新镇政府的目的就在于要杜绝食品安全事故和药品安全事件,避免在政府绩效考评中被“一票否决”。

“就组织构造及运作而言,行政在本质上具有整体性,于运作过程中,应当重视团队精神,”行政的整体性对“多部门共同参与的问题解决机制”有着内生的需求,多部门协同的工作方法即是对这种需求的回应。在新镇的执法实践中,多部门协同的工作方式广泛存在,通过这种工作方式,基层政府原有的科层界限被暂时打破,在职能上实现了执法权的暂时集中,在结构上实现了条块分割的暂时弥合,从而使乡镇政府的治理能力得到暂时提升。从这个意义上来看,多部门协同的工作方式对于行政协助的实践有着重要的意义。

(四)结果导向型的激励机制

“压力型体制”的后果之一是利益部门化,以部门划分为基础的利益分化又在很大程度上强化了部门意识,如何尽可能地消解部门分化所带来的利益冲突、尽可能的实现部门意识统一是行政协助的运作机制所不能回避的问题。换言之,要有相应的机制来凸显不同部门之间的共同利益,以此来建构行政协助的利益基础。以乡镇政府的预期治理结果为导向的结果导向型激励机制是新镇应对利益部门化的主要手段。

为了让基层站所的各项工作尽可能地处于乡镇政府的控制之下,新镇由乡镇党委牵头建立了“部门评业务、乡镇评作风,作风评价优先于业务评价”的工作方法。该方法在当地的具体实践中表现为:首先由职能部门进行业务评价,评价工作由县级行政主管部门开展,评价对象是全县各派出机构及其工作人员,评价的结果与执法人员的荣誉、待遇挂钩;乡镇党委则对乡镇辖区内各站所进行作风考评,并依据评比的结果向各站所的上级主管部门提出建议,该建议优先于业务评比,影响各派出机构及工作人员的荣誉、待遇。在县级层面,县委县政府会组织对各行政职能部门的考核,乡镇政府对职能部门的建议是该考核的重要组成部分,考评的核心内容是职能部门的派出机构对乡镇发展所做出的贡献,考核评价的最终结果对各基层站所的人事任用产生重要影响。

这一激励机制涉及县、乡两个层级的政府部门,核心在于考核机制对体制压力的引导和转化作用。激励机制由五对考评关系构成:三对考评关系属于纵向的考核,分别是县级党委政府对乡镇党委政府的考核,县级党委政府对县级职能部门的考核,县级职能部门对其派出机构的考核;一对考核关系属于斜向的考核,是乡镇党委政府对基层站所的考核;另一对考核关系则属于横向的“考核”,即乡镇党委政府对同级别职能部门的“建议”。纵向的三对考核关系属于传统的评价模式,“条条”、“块块”的考核结果对领导干部的晋升任用存在直接联系。斜向上的考核发生在乡镇党委政府和基层各站所之间,如果说纵向的考核立足于业务的范畴,那么斜向的“工作作风”考核则立足于政治伦理的范畴。党委对政府的领导体现在政治领导、思想领导、组织领导三个方面,在乡镇党委和乡镇政府高度一体化的工作实践下,乡镇党委的领导是行政协助得以的开展的重要前提。县级职能部门接纳乡镇党委政府对基层站所的作风考核并将其置于优先位置,以“业务考核吸纳作风考核”的方式回应了“党委领导政府”这一政治要求。剩余的一对考核发生在乡镇党委政府和县级职能部门之间,基于双方之间的平级关系,这种“考核”实质上是建议,而这类建议被县级党委政府对县级职能部门的考核所吸收,转变为县级党委政府对职能部门人事、待遇等方面的意见。通过相应的激励机制,“条条”与“块块”之间实现了部门利益的趋同,其间的利益冲突亦因为斜向、横向两条进路的考核而被降低,最终形成“乡镇主导,部门服从”的考核格局。激励机制是实现治理目标的重要手段,有学者指出“激励机制应该与结果而不是与活动挂钩。”乡镇政府的预期治理结果是激励机制的重要指向,产生了结果导向型激励机制,该机制将乡镇政府的运作逻辑导入新镇的行政协助实践中,强化了乡镇政府、各职能部门干部的“群体性动力”,整合了基层各政府部门及其工作人员的工作动机。

 

四、压力型体制下行政协助的实践后果

“压力型体制”是在我国经济社会转型过程中产生的,带有明显政府主导色彩。该体制对行政协助的运作机制产生了深刻的影响,并在很大程度上形塑了行政协助的基层实践。行政协助的作用在于通过整合行政资源以提升行政效能,在“压力型体制”的影响下这一作用得到了强化,实践证明“压力型体制”下的行政协助提升了新镇政府在经济发展、维护社会稳定、食品药品安全监管等方面的治理能力。然而,在看到其积极后果的同时,也应注意其所带来的消极后果。

(一)强化“选择性”执法

“压力型体制”具有很强的目标指向性,在该体制的作用下,乡镇政府将更多的治理资源用于协助“中心工作”,疏于对于非“中心”工作的协助,造成“选择性”协助。“选择性”协助的发生进一步强化了“选择性”执法。首先,基于经济发展在乡镇治理中的“中心工作”地位,部分与“发展主义”相悖的执法工作遭到抑制,执法让位于发展。其次,基于维护社会稳定在乡镇治理中的“中心工作”地位,部分容易诱发治理风险的执法工作遭到抑制,执法让位于稳定。相关执法工作不能顺利开展,在一定程度上又放任了违法行为的发生,乡镇政府为了“中心工作”又继续抑制执法,致使相关的执法工作陷入“恶性循环”。

(二)加剧村社干部官僚化

在行政协助的基层实践中,村社干部是重要的协助主体,在“压力型体制”的作用下,“中心工作”所产生的压力层层下移,致使村社干部承担了过多的行政任务。由于目标责任制的存在,村社干部的个人利益、基层自治组织的工作经费与行政任务的完成情况相挂钩,致使依据目标责任开展工作成为了村社干部的行动逻辑。在此情况下,村社干部事实上已经被“块块”所吸纳,被“条条”所使用,其官僚化的特征被进一步加剧,很难在代表村民。这一结果削弱了村社干部对村民的动员能力,同时也在很大程度上影响了干群关系。

(三)降低社会参与度

“压力型体制”下的行政协助提升了基层治理的动员能力,并在某些治理领域取得良好的效果。然而,这种动员能力来源于“压力型体制”的“政治化机制”和“物质化的多层次评价体系”,在本质上属于“政治动员”,因而其动员范围有限,在实践中这种“政治动员”的范围只能限于基层公务员、事业人员和村社干部,难以“溢出”体制之外形成真正的“社会动员”,一旦脱离了“政治化机制”和“物质化的多层次评价体系”,其动员能力即将受到极大的削弱。新镇的实践证明,在项目运作、食品药品安全监管、土地执法、环境治理等多个治理领域普通民众的参与程度较低,难以真正地形成有效的社会参与。

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