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朱政:技术治理嵌入“干部国家”:基层社会治理的二元结构

[摘要] 在当下中国基层治理中,技术治理构成制度体系和制度执行能力的核心要素,它将社会治理视为科学技术问题,运用科学技术工具、方法进行政策法律执行和公共事务管理。在中国共产党和中华人民共和国长历史的观照下,基层治理正在经历技术治理嵌入“干部国家”的总体转型,并形成一个二元的治理结构,亦即以技术应对复杂治理和精准治理的要求,而党政干部则构成基层政权的权力框架和象征性权威符号。技术治理的进化遵循其内在逻辑:技术工具有自我拓展的特性,能够因应新时代的治理需求和制度环境变迁。但是,技术治理在显著提升治理绩效的同时,也产生了新的问题,需要通过实践正确认识和有效化解。

在当下中国基层社会治理中,各类信息管理平台、通讯技术、互联网技术已广泛运用,在一些部门,某些类型的大数据技术也被有选择地开发出来。经过几年的熟悉和适应,基层干部已经普遍习惯甚至开始依赖技术平台开展工作。党的十九大明确提出,增强执政本领要“善于结合实际创造性推动工作,善于运用互联网技术和信息化手段开展工作”。如此,基层治理对技术理性的内在需求与执政党的顶层推动两相结合,双轮驱动,技术治理已然成为基层治理的骨干框架。

 

一、文献回顾与理论进路

何谓技术治理?基层治理中的技术,具体指称的是什么?这确实是一个很难回答的问题。基层治理中的技术因素是嵌入性的和弥散性的,不论是从科学哲学角度界定,还是透过基层治理经验进行归纳提炼,都难以准确定义技术治理。苏力教授曾说: “法律人首先想的应当是‘事’,而不是‘词’”,“名、词的重要还是为了事成。”[1]因此,笔者试图通过两个方向的努力,尽力穿透技术治理之“名”与“词”,更多地去探讨背后的“事”与“理”,这也是为了本文的展开作必要的文献梳理,进而开辟新的理论进路。

第一,可作为参照的 20 世纪美国的技术治理运动。马克斯·韦伯曾指出,现代“理性国家”在很大程度上是通过技术理性得以实现的。美国的技术治理运动(Technocracy Movement) 就是例证。根据刘永谋的研究,美国的技治主义(Technocratism) 持有两个核心立场:一是科学管理,即用科学原理和技术方法来治理社会; 二是专家政治,即由接受了系统的现代自然科学技术教育的专家来掌握政治权力。[2]这其中,技术治理包括改善社会管理的数据调查、建构计划生产与分配体系等,经过发展逐渐成为一种政治运动,其实质是将政治运作理解为科技运作。[3]作为学术上的响应,技术与社会的关系、技术运作的社会机制等问题,不断地被提出与阐释。归结起来,美国的技术治理运动深度影响政治活动的运作。社会治理的技术化倾向就是将社会治理视为科学技术问题,以及运用科学技术作为工具、方法服务于公共事务的管理。

美国经验具有参考意义,有助于澄清技术治理的核心内涵。一方面,中国当下的技术治理同样不同程度地嵌入政治。郑永年教授早就关注到,互联网技术不同程度地对国家与社会进行“赋权”,营造新型的公共空间,而“国家和社会在互联网上互动,最终重塑了国家和社会”[4]。另一方面,技术因素正型塑着基层治理的结构形态。这是本文的问题意识之所在。对此,国内学界的既有研究颇值得关注。

第二,作为问题的技术治理转型。渠敬东、周飞舟、应星三位学者从改革开放 30 多年社会经济变革的角度,将中国政治经济的转型概括为“从总体性支配到技术治理”[5]。张丙宣指出,我国政府的技术治理逻辑在于平衡社会赋权与政府监管,重视政府诱导下的分流机制,“即将公民参与从政治领域分流到公共服务和社会治理领域”[6]。从理想形态上看,“技术治理应该是人本主义的、开放包容的,政府应该同时扮演好工程师和园丁的角色,构建由社会心理、社会信用、社会组织和社区构成的社会支撑体系,建立动态的多元合作的治理框架,从社会内部自发预防和消除技术治理的外部性”[7]。杨敏从“国家—社会”互构的角度指出,互联网和大数据技术将改变基层治理层级管控和间接治理的格局[8]。郑智航基于中国网络社会,试图探索法律治理与技术治理的“二元共治”[9]。

总结起来,既有研究多是基于相对宏观的理论视野,较为关注技术治理总体布局、权力支配、实践逻辑和治理效果等问题。虽然,这些研究极具启发性,但恰恰因为受限于宏大叙事,缺乏细节上的考察,很多结论既无法得到证成,也难以证否。例如,对于渠敬东等人的研究,有学者提出疑问,“这篇文章的经验现象是针对哪一个层次的政府,文章似乎是针对中央部委和地方政府,但基层政府呈现的东西是不同的。因此所有的研究需要有一个context(来龙去脉)”[10]。张丙宣对于自身的研究也指出,“技术治理风险的微观和中观发生机制仍需要经验研究的支撑”[7]。

的确如此,技术治理在中央与地方政府的不同层级上,其运作逻辑、治理结构与绩效、发生的制度后果可能并不完全相同; 在基层社会治理、网络虚拟空间等不同领域,呈现出的问题也难以“合并同类项”。因此,在笔者看来,微观和中观的经验研究不仅本身具有理论意义,可能得出不一样的结论;同时,它也是构成宏观视野研究的一个极好补充,共同致力于勾勒中国当下技术治理的真实面貌。

本文将坚持经验研究的理论进路,聚焦县域、乡镇一级基层治理领域中的技术治理。研究策略上,借用周雪光教授的说法,“从现实出发,从微观着眼,以近距离的田野观察为素材,进一步思考理解这些现象背后的内在联系和机制,由微观及于宏观,由观察及于历史过程……”[11]10。本文运用的经验材料,源于笔者所在学术团队近五年在全国范围内县、乡两级基层政府的多次田野调查,时间累计超过6个月。

 

二、作为基层治理框架的技术治理

在当下中国国家治理结构中,县、乡镇、村(街道)一级的基层党委和政府组织,直接面对人民群众,治理事务极为庞杂。总体而言,大致可以分为两类:一是贯彻落实法律法规和党的政策,包括常规性的执行法律、公共政策,以及完成上级党委政府布置的阶段性工作;二是向民众提供公共服务和公共产品。由此可见,基层治理的核心问题在于完善制度体系建设和强化制度执行能力。正如习近平总书记指出的,“国家治理体系和治理能力是一个国家制度和制度执行能力的集中体现,两者相辅相成”[12]。本文正是在这样一个理论脉络和实践语境中展开的,试图理解技术治理何以构成基层制度体系和制度执行能力的核心要素,以及技术治理的生成与进化逻辑。

通过长时段的田野调查,笔者选择以若干基层政府阶段性的“中心工作”为主要经验素材,着力呈现技术治理的微观形态,并在此基础上作出质性判断和理论提炼。设定和强力推动“中心工作”是执政党和基层政府驾轻就熟的传统治理方式;如果将视野放宽,在中华人民共和国乃至中国共产党的长历史中,更能够揭示当下基层面向技术治理转型的深刻意涵。

第一,制度逻辑起点。技术治理对治理事务拥有不同程度的“定义权”,就是依据已有技术手段与方法,对治理事务进行最大程度的规则化处理或转化,将纷繁复杂的基层工作化约为某些核心指标。虽然在基层执法、公共政策执行中,很多时候仍然需要基层干部与民众面对面的协商互动,但常规性的和规则化程度较高的工作多以立法和公共政策的方式固定下来。典型的规则性治理,如基层执法、公共政策执行、市场监管等,往往也被理解为技术性的工作,因为“技术治理得以有效运作的重要前提是治理过程实现了较高程度的规则化”[13]。然而,现实中还存在一些高度不规则的基层治理事务,如上级党政部门布置的阶段性工作,满足地方性特殊需求的公共品供给,涉及基层维稳、处理群众上访、纠纷调解的社会综合治理事务等,它们往往对基层治理构成更大挑战。本文的经验研究表明:不论基层治理事务的规则化程度高低,技术治理都不同程度地主导治理过程和结果。

以重庆市渝北区 X 镇的低保评定为例。由于农民的实际收入是非常难以评估和量化的,使得低保评定成为典型的不规则治理事务,只有长期生活在村庄里的村民才能了解具体情况。但随着贫困指标的逐年增加,低保评定的复杂程度也随之增加,一些农户的困难程度与其他农户并无显著差异时,评定过程就会更多地渗入主观性因素,并由此产生了争议,而此时拥有绝对信息优势的村干部对低保评定就更具有实质性的影响力,导致“人情保”“治理保”难以根除。2013 年 X 镇接到上级民政部门指示,要求短时间内规范低保评定,虽然“快刀斩乱麻”简单明了,但也潜在地改变了低保、贫困在实际操作中的“定义”。譬如说,成年子女有标准以上收入的老人,未必就过着有保障的生活;乡村跑运输的农民即便拥有机动车,多半也是极为廉价的货车。然而,技术治理生成和进化的逻辑起点,即依据技术理性“裁剪”社会生活,使得治理事务匹配技术工具。

第二,强化治理能力。依托技术工具的拓展和整合功能增强制度执行能力。技术治理能够面向不同的治理事务,整合政府各条块部门已有的信息技术平台和数据库,并相应地进行功能拓展和数据采集,强化制度的回应能力和灵活性,提高治理绩效。

以江苏省无锡市 H 镇环保治理为例。2015年党中央提出“加快推进生态文明建设”,次年江苏省委启动了声势浩大的“263 环保专项行动”,集中治理“小散乱污”企业的工业污染,但整个过程的难度相当大。一是企业数量巨大、流动性强。整个苏南地区,20 世纪 90 年代乡镇企业改制而来的小微企业和手工作坊,可谓遍地开花。二是深嵌于地方经济社会。很多乡镇企业主是改制时期的乡镇领导或其亲属,仍具有一定的影响力,并且“小散乱污”企业对村集体经济乃至乡镇经济发展仍有贡献,尤其是在吸纳劳动力上。治理过程分为三个步骤: 首先,拟定企业治污的标准,即环评资质;其次,环保设备的落实与生产监管;最后,取缔违规企业。然而,在 H 镇,约 80%的小微企业不具备环评资质,一次性取缔、关停如此多的小微企业对基层社会的冲击太大。为此,县党委政府不得不考虑潜在的社会风险和政治风险。这样,企业污染治理便转化为两个方面的具体工作:一方面,展开大规模的宣传,以群众举报为抓手,优先治理引起公愤的污染企业; 另一方面,加大巡查力度,力求逼停或逼走污染企业。按照“网格化管理”模式,要求网格管理员、河长(一般是村干部或城管),每天两班巡查所在片区,并为其配备GPS定位手机,接入H镇城管信息平台,记录一线人员的巡查路线和巡查时间,以备调阅和追责。经过不算复杂的技术拓展和制度整合,便建立起“综合巡查—问题上报—情况分析—力量部署—实地整改—跟踪反馈—结果核实”的工作链条。治污工作就这样被整合接入现有的“城市管理综合平台”,堪称无缝衔接。显然,这已经是一套相对成熟的技术治理理念和制度实践。总而言之,面对全新的治理事务,技术治理工具能够凭借特有的拓展和整合功能,增强制度体系的回应力和灵活性,从根本上提高制度执行的能力。

第三,塑造基层组织。技术治理的实践反作用于基层组织。事实上,技术治理不仅能够提高治理绩效,而且还触及基层体制的方方面面。在技术工具与治理事务相互匹配、相互型塑的过程中,建立起标准的工作程序,将各个环节的权责分解到基层政府、部门和个人。这样,基层干部在技术工具的指挥下分工、协同,或是采集、录入信息,或是接受群众举报、回访,或是在办公室文员式的窗口服务,或是带着技术平台分配的任务“定向”地“做工作”。最终,基层组织在适应技术治理的过程中,悄然发生调整和变化。随着技术治理逐渐走向规范化和常规化,基层干部越发趋向专业化和职业官僚,甚至作为群众自治组织的村委会也呈现出相当程度的“行政化”趋势[14]。相对于传统基层治理主要依赖基层干部以全景式身体在场的方式开展工作,以及传统基层组织的扁平化特征,技术治理正在改变基层干部的行为模式,影响干群互动的密度,深刻地塑造着基层官僚科层体制和社会治理的结构形态。

本文之所以将技术治理视为当下基层治理的骨干框架,一方面,基层治理的制度体系正在围绕科学技术工具、方法进行调整,基层政府的组织建设、制度建设日益遵循技术的运作逻辑;另一方面,技术治理在不同层面强化制度执行能力,提高治理绩效,将基层党委政府的组织优势和制度潜力“变现”,回应社会转型期的现实。可见,技术治理在基层制度体系和制度执行能力两个方面的重要性日渐突显,已然构成其核心要素。

 

三、技术治理嵌入“干部国家”的历史变迁

任何时代国家治理的理念与实践,都离不开与之相匹配的技术工具与手段。但在不同的历史阶段和科技水平下,技术因素在国家治理中所处的地位和重要程度亦不尽相同,如果将其置于中国共产党和中华人民共和国的“革命—社会主义”传统的长历史中考察,可以发现基层社会正在经历技术治理嵌入“干部国家”的结构性转型之中,并形成一个二元的治理结构。

在中国共产党的历史上,干部一直都是基层工作的关键。正如开国领袖毛泽东所言: “政治路线确定以后,干部就是决定性因素。”[15]“我们党的组织要向全国发展,要自觉地造就成万数的干部,要有几百个最好的群众领袖。”[16]在创建和建设中华人民共和国的历史进程中,党政干部完全内嵌于国家政权体系及其运作体制之中,发展出党管干部、干部分级分类、干部选拔晋升、干部教育整风等制度。因此,有学者将这种国家形态称为“干部国家”。“在政党—国家体制中,政党的权力组织网络覆盖到社会各个阶层、各个角落,而党的干部则支撑起这个权力组织网络,执行和运作公权力,从这个意义上讲,干部对于国家公权力来说,不仅与公共权力捆绑和融合到一起,而且本身成为一种运行的权力结构和机制,这样也就有了干部国家。”[17]

在基层工作中,“干部国家”的轮廓在党的群众路线中呈现得尤为清晰。基层干部就是要在实际工作中学习作群众领袖,组织发动群众、服务群众、教育群众,最终贯彻落实党和政府的政策方针,服务于实现工业化、现代化的国家战略。由于群众路线在中国国家治理中占有重要地位,事实上构成了中国国家性质的一部分[18]。对于中国共产党来说,群众路线不是工具性的和功能性的,而是目的性的,是执政党的本质属性,是直指民心的。质言之,干部与群众两相结合,既是基层工作的载体,也是基层工作的核心内容。“只有领导骨干的积极性,而无广大群众的积极性相结合,便将成为少数人的空忙。但如果只有广大群众的积极性,而无有力的领导骨干去恰当地组织群众的积极性,则群众积极性既不可能持久,也不可能走向正确的方向和提到高级的程度。”[19]可见,中国共产党传统中的基层工作,透过基层干部的治理框架,国家权力触及社会生活的方方面面。对此,邹党称之为“全能主义”[20],渠敬东等学者称之为“总体支配”[5]。

事实上,当下中国的基层治理依然具有“全能主义”或“总体支配”的特征,只是其中技术治理的分量越发加重。正如李友梅、冯仕政和李煜几位学者所言,现代化过程就是一个总体支配不断加强的过程,加强的过程是通过技术化治理来实现的[10]。因此,“全能主义”或“总体支配”并不构成显著的历史性转型,问题的本质在于,技术治理是如何嵌入传统的“干部国家”之中的。

在历史的维度上,基层治理中“干部国家”的收缩,恰恰对应着技术治理的扩张,这一过程可以分为三个阶段。

第一,起步阶段:后公社时代。20 世纪 80 年代初,随着撤销人民公社和实施农村家庭联产承包制,基层组织开始向上收缩。作为制度回应,村民自治制度被推到前台。从全国范围来看,各地村民自治的实践及其效果不仅差异巨大,而且难以回应社会转型期不断涌现的治理问题。在结构功能主义视角下,可以将最初技术治理的出场理解为一种功能性替代。陈柏峰教授一项关于乡村治安的研究恰好关注到这一类问题[21]。改革开放前30年的基层治理与群众路线相伴的身体治理和德行治理逐渐衰落,而与专门工作相伴的技术治理得到了加强——“治安联防队员起到了对从前村干部的替代作用”。虽然,以专门工作替代基层干部的技术治理还处在非常初级的阶段,甚至还不能称之为技术治理,但已能够依稀看出它嵌入“干部国家”的雏形。

第二,加速发展:后税费时代。21 世纪初,随着取消农业税费以及计划生育、殡葬改革、“普九”达标的政策执行压力减小,基层工作的硬指标约束不断缓解。一方面,乡镇体制改革从撤乡并镇、合村并组、“七站八所”向市场、减少村干部、取消村民小组长的方向推进,基层政权趋向与农民关系更为松散的“悬浮型”政权[22]。另一方面,乡村两级组织的弱化,以及治理资源的枯竭,使其难以展开实质性工作,不得不转向规范村务一类的软工作,推动了基层工作“软指标的硬指标化”[23]。由税费改革、乡镇体制改革引发的基层治理转型,客观上为技术治理的加速发展开辟了道路。

第三,趋于成熟: 推进治理能力现代化阶段。时至今日,在沿海发达地区的农村如苏南地区,技术治理已然成为基层治理的骨干框架。通过运用科学技术工具、方法对治理事务的实际控制,构成了制度体系和制度执行能力的内核,基层干部很大程度上转变为技术平台的延伸和触角,依附于技术治理; 在很多领域,技术工具甚至对基层干部形成了有效替代。简单地说,作为基层治理的“前台”,技术治理不断将治理问题规则化,并转化为大数据(数据库),运用于各类管理信息平台,指挥基层干部在一线执行政策法律和公共事务管理,以及协助上级党政部门决策; 而“干部国家”则转入“后台”,开始脱离一线治理事务,在基层社会主要作为国家权力的象征性符号面对人民群众,在政权体系内部向上连接省市一级直至党中央,以维系央地关系的一统体制。

从这个意义上说,这是一个技术治理嵌入“干部国家”的二元治理结构。前者基于现实问题导向,构成基层治理框架,自下而上地塑造制度体系和制度执行能力;后者经由政权层级设计,搭建国家总体结构,自上而下地规定国家权力的政治属性和资源配置。

 

四、技术治理的进化逻辑

技术治理嵌入“干部国家”的二元治理结构已初显端倪。在笔者看来,技术治理加速拓展的趋势还将继续,甚至可能是不可逆的,因为技术治理的进化遵循其内在逻辑。

第一,技术工具有自我拓展的特性,并且积累到一定程度就会明显加速发展。美国经济学家布莱恩·阿瑟敏锐地指出,在技术进化的内在视野中,技术具有自组织和自创生的特性。“之前的技术形式会被作为现有原创技术的组成部分。当代的新技术将成为建构更新的技术的可能的组分(构建)。反过来,其中的部分技术将继续变为那些尚未实现的新技术的可能构件。以这种方式,慢慢地,最初很简单的技术发展出越来越多的技术形式,而很复杂的技术往往用很简单的技术作为其组分。所有技术作为一个整体自力更生地积少成多、由简入繁地成长起来了。”[24]17“技术本质”的理论解说对技术治理的自进化具有很强的解释力,同时也为我们田野调查的经验素材所验证。

如果说,陈柏峰教授关于乡村治安研究中的技术治理,还处在非常初级的阶段;那么,在布莱恩·阿瑟的理论中,可将其类比作技术的发端——“元技术”(ur-technology),“来自于对自然现象的捕捉和利用”[24]18。换句话说,技术治理的“元技术”是针对某些治理现象的捕捉和自然反映。当乡村治安问题难以通过基层干部以身体治理、德性治理的方式予以化解,治安联防的专门工作及其辅助技术(例如通讯、台账记录)则试图填补这一漏洞。当“元技术”积累到一定程度,面对新的治理需求,技术组合和功能拓展既成为可能,也具有必然性。

近十年计划生育工作方式的转变,是基层技术治理发展的一个缩影。以广东清远 W 乡的计划生育工作为例,2007 年前后,该乡计划生育工作率先运用数据管理平台。当时,主要依托村妇女主任收集育龄妇女和新生儿的各类信息,工作重点在于控制出生人口数量。2010 年以后,计生工作内容日渐多元,任务总量成倍增长,但计生干部并没有成倍增加,其原因在于计生综合管理平台的功能日益完善,承担的功能日趋复杂化。与此同时,警务、城管、外来人口管理、安全生产监督、民政社区事务、环保等工作,都经历了大致相似的发展历程。近年来,信息管理技术越发成熟,完全能够做到数据共享和系统整合;最后,在市县党委政府的推动下,进化为城市综合治理一体化平台。同时,乡镇、街道往往又独立开发一些二级平台,并利用手机 APP、移动客户端和微信群进行线上工作。至此,一个上下沟通、跨部门、多层次,甚至有些叠床架屋的基层技术治理体系完整地呈现出来。

更为重要的是,技术的发展往往具有加速度的特征。“技术的进化机制就是‘组合进化’。所有技术都是从已经存在的技术中被创造出来的。如果新技术会带来更多的新技术,那么一旦元素数目超过了一定阈值,可能的组合机会的数量就会爆炸性增长。有些技术甚至以指数模式增长。”[24]194在本文的语境中,技术治理可以理解为,通过技术工具功能版块的标准化和拼接组合,应对当下基层不断涌现的新的治理事务。质言之,技术工具的加速进化,构成了基层治理体系和治理能力建设最重要的“增长点”。技术治理嵌入“干部国家”,具有源于科学技术自身的内在驱动力。

第二,技术治理能够回应精准治理的需求,这是技术治理进化的外在动力。其一,后税费时代,工业反哺农业,服务型、保障型和基础设施建设等治理事务剧增,越发要求“精准治理”[25]。21 世纪以来,由于积极推进西部大开发、新农村建设、精准扶贫、乡村振兴战略,国家向乡村投入了大量资源,极大地改变了基层治理事务的形态,汲取资源型的工作被社会保障和项目建设管理等工作取代。因此,基层治理更强调以人民群众的需求和地方性需求为导向,以合理分类、精准识别和针对性政策落实为基础,这意味着传统治理方式难以满足个性化信息采集、挖掘、分析和解释等精细化治理要求,而这恰恰是技术治理的优势所在。其二,社会转型期基层社会结构剧烈变化,治理难题不断涌现,传统的属地管理已难以适应大量流动人口管理和基层维稳压力,难以应对网络犯罪、电信诈骗等新型问题,这些都实质性地推动了监控技术的发展与运用。其三,技术治理与官僚科层制、依法行政(法治理念)相互促进、互为动力,共同塑造基层制度环境。依法治国的法治理念和官僚科层体制都具有规则导向和程序导向的特征,一定程度上能够规范公权力的运作,也有利于基层治理事务的规则化,而技术治理正与此相契合。技术治理能够将基层社会复杂的治理事务化约为大数据、文档管理和实时监控等,既易于操作,也能更最大程度地实施政务公开,接受上级政府和人民群众的监督。这样,技术治理与官僚科层制、依法行政,三者之间高度融合,共同构成了基层治理的微观制度生态。

综上所述,技术自进化的内在驱动和新时期治理需求的外在驱动,促进了技术治理的快速发展,随着技术工具、方法的革新与普及,技术治理将进一步显现规模效应,甚至可能形成基层治理的新的路径依赖。

 

五、技术治理的限度

随着技术治理日益嵌入“干部国家”,形成了一种新型的二元治理结构,亦即以技术应对复杂治理和精确治理的要求,而党政领导干部构成了基层政权的权力框架和象征性权威符号。在笔者看来,基层社会治理结构形态的深刻转变,正是国家治理体系和治理能力现代化的重要表征。一方面,在国家政权体系及其运作体制上,“干部国家”的总体特征依然显著,从根本上保证党领导人民有效治理国家,也有利于通过各级党组织在基层社会贯彻落实党的路线方针和决策部署;另一方面,面对社会转型期基层社会的复杂局面,技术治理极大地提高了基层政府、组织回应新问题的能力与灵活性,有助于防控和抵御社会风险,维护社会稳定和国家总体安全。随着网络信息技术、大数据技术乃至人工智能的高速发展,技术治理将在基层社会治理领域占据越发重要的位置,发挥不可替代的作用。这也意味着,理解技术治理,进而运用新型技术工具创造性地推进基层工作,将成为重要的时代课题。

深刻理解技术治理嵌入“干部国家”的二元治理结构,还必须对技术的限度保持审慎的反思。在笔者看来,技术治理在显著提升基层治理能力的同时,也制造出新的问题,需要通过实践正确认识和有效化解。

第一,它难以全面承担治理荷载,治理绩效有其限度。从20世纪80年代算起,经过后公社时代的起步阶段以及新世纪初的加速发展,技术治理“成本—收益”上的绩效是显而易见的,它很大程度上缓解了基层政府公共治理事务激增与治理资源相对匮乏的矛盾。然而,各级政府不断加大投入,总会迎来边际效应。正如周雪光教授所言:“国家治理规模所面临的负荷和挑战是所谓‘技术治理手段’所无法解决的。”“‘数目字管理’在一定程度上有助于减缓治理规模的压力,但不能根本解决其问题,而且在一定条件下可能会加剧这一困境。”[11]18的确如此,技术治理在减轻基层干部工作压力的同时,又不断制造出各种程序化的任务,生产着新形式的“文牍主义”,将技术进化产生的负载转嫁于基层干部。于是,当下的基层工作呈现出一片文山会海,基层干部大量精力投入对实际工作意义有限的文档整理、工作汇报和数据核查。某种程度上,技术治理正在支配着基层干部,并可能制造出一种新型的基层治理“内卷化”的风险。

第二,简单定义治理事务,可能忽略基层社会中的诸多“小事”。基层社会治理对技术工具、方法的高度依赖,导致技术具有自主定义治理事务内容和程序的潜力,因而可能将弥散化的治理事务作简单的切割,并主动放弃一些并非不重要的琐碎工作。技术治理的优势是将治理问题转化为科学技术问题和信息数据的控制,对于乡村社会的“大事”具有较强的回应力,例如修桥铺路的项目制管理、标准公共产品投入、社会监控等;但对于基层社会的琐碎“小事”则很难有效处理,主要表现为管理成本过高,更难以动员人民群众主动配合,例如组织群众参与基层民主选举、举办群众性的文化娱乐活动、维护村庄环卫保洁等。技术治理与官僚科层体制高度契合,能够集中调动多方的治理资源,但缺乏扁平化组织的动员能力。正因如此,在现下的乡村,忙碌于群众琐碎事务的,往往是科层体制外的普遍年过半百而又后继无人的村民小组长。

第三,更重要的是,技术治理还可能甚至正在发生排斥、改造干部的效应,对基层组织建设带来不利影响。在经验现象上表现为,基层干部越发脱离群众,甚至是忌惮群众,逐渐形成上班在乡村、生活在城镇、“朝九晚五”的职业生活模式,并趋向“基层干部就是打一份工”的身份认同。归根溯源,在当下的基层社会,干部作为群众领袖领导群众、发动群众、教育群众,坚持党的群众路线,很大程度上已经与实实在在的治理事务分离开来,成为两块相对独立的领域。甚至有的基层党组织建设因缺乏有力载体,使干部教育和党务工作普遍演变成放下手中的工作,“认认真真搞形式,踏踏实实走过场”。在本文的理论视域中,精致的技术治理工具横亘在干部与群众之间,构成了深刻的区隔———不仅是物理空间上的,更是心理上的。这或许是伴随技术治理高速发展而来的一种难以直观察觉的、意外的制度后果,可能产生深远的影响。一言以蔽之,基层干部之政治性正在被抽空,“干部国家”逐渐潜入“后台”,成为一种国家权力框架和象征性权威符号;而“去干部化”的技术治理,有可能演化为新时代“官僚主义”。

国家治理体系和治理能力的现代化,主要体现在制度能力上,具体落实在制度体系建设和强化制度的执行能力。在基层社会,治理就是要制度性地解决问题,但归根到底,治理解决的是“人心”问题,即通过解决治理难题赢得“人心”。技术往往专注于治理难题本身,计算“成本—收益”意义的绩效,甚至不明就里地“抓大放小”,忽视基层社会的细微之处; 而制度体系建设乃至地方党委政府,则应保持敏感,应当体察“人心向背”的微妙情感,理解保持党同人民群众的血肉联系,不仅在于“修桥铺路”,还在于“挑水劈柴”。技术可能是冷冰冰的,但治理则需要带着“体温”。当然,笔者仍然保持乐观的态度,技术治理嵌入“干部国家”的二元的治理结构恰恰蕴含着希望,它意味着技术与干部两相结合的可能性和必要性,意味着将党的传统和信仰注入科学技术工具,从而产生“凝聚人心”的核心价值。因此,技术治理嵌入“干部国家”具有划时代的重大意义。

 

参考文献:

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[15]《毛泽东选集》(第二卷),北京:人民出版社1991年版,第526页。

[16]《毛泽东选集》(第一卷),北京:人民出版社1991年版,第277页。

[17]王海峰:《干部国家》,上海:复旦大学出版社2012年版,第21页。

[18]吕德文:《群众路线与基层治理———赣南版上镇的计划生育工作(1991—2001)》,《开放时代》2012年第6期。

[19]《毛泽东选集》(第三卷),北京:人民出版社1991年版,第898页。

[20]邹党:《二十世纪中国政治》,香港:牛津大学出版社1994年版,第3页。

[21]陈柏峰:《群众路线三十年(1978—2008)———以乡村治安工作为中心》,《北大法律评论》2010年第1期。

[22]周飞舟:《从汲取型政权到“悬浮型”政权———税费改革对国家与农民关系之影响》,《社会学研究》2006年第3期。

[23]申端锋:《软指标的硬指标化———关于税改后乡村组织职能转变的一个解释框架》,《甘肃社会科学》2007年第2期。

[24]布莱恩·阿瑟:《技术的本质:技术是什么,它是如何进化的》,曹东溟、王健译,杭州:浙江人民出版社2018年版。

[25]李大宇、章昌平、许鹿:《精准治理:中国场景下的政府治理范式转换》,《公共管理学报》2017年第1期。

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