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贺雪峰:中国土地制度的宪法秩序

[摘要] 中国土地公有,地利共享,消灭土地食利者的规范和实践,可以称作中国土地制度的宪法秩序。这是中国20世纪资产阶段革命和社会主义革命的重要成果,这一成果在当前中国现实中的表现就是,土地特权利益集团已经作为一个阶级被彻底消灭了,没有人再可以声称自己是特定土地的所有者,从而要求这块土地上的超出个人劳动的特殊利益。

一、

从要素角度来看,当前参与经济发展剩余分配的主要有四种力量要素:一是资本,二是劳动,三是土地,四是国家权力。国家权力是再分配工具,通过税收来分享经济发展剩余。一般来讲,国家没有独立于国民的特殊利益,国家通过税收掌握的剩余用于提供公共品或通过再分配的方式来协调不同利益集团的关系。国家权力有时会被贪官污吏不当使用,但贪污所获收益是不合法收入,不应列入到合法分享经济发展剩余的要素之中。

在当代中国,土地作为生产要素,在分享经济发展剩余中处在十分特别的位置。一方面,改革开放以来,甚至新中国以来,中国独特的土地制度支撑了中国经济快速发展,并成为中国模式的一个核心要素。另一方面,很少有人正确认识到当前中国土地制度的优越性。造成这种认识错位的原因在于,我们往往有意无意否定中国特色土地制度的合理性,缺乏对中国土地制度内在机制的深刻认识。

二、

依据中国宪法和法律,中国土地属于国家和集体所有,不允许土地私有,且土地实行用途管制。具体来说,中国土地大致可以分为农业用途土地和非农业用途土地两种,农业用途土地,除少数国有农场、林场、牧场以外,其所有权属于农民集体,作为集体组织成员的农民具有农业用地的承包经营权和使用权。集体土地的所有权不能转让,但耕地使用权可以流转。除少数农民自用的宅基地、村社集体公共工程和公益事业建设用地及乡镇企业建设用地以外,非农建设用地的所有者为国家,农地转为非农建设用地需经过农业用地征收为国有建设用地的程序,既改变土地性质(集体所有到国有),又改变土地用途(农用到非农建设用地),经国家征收为建设用地的土地,其使用权可以进入市场通过招拍挂来实现市场价值。总体来讲,因为国家保持偏紧的建设用地供给,使建设用地具有一定的稀缺性从而使征收为建设用地的土地具有高于农业用途土地的市场价值。

这样,因为中国土地用途管制政策,就形成了两个相当不同的参与经济发展剩余分配的土地生产要素,分别是农地和非农建设用地。

农地价值来自其在农业生产中作为生产要素所起的作用。因为土地肥力和生产力的差异,农地具有级差地租。当前农地地租一般在300元/亩一年,最高如广东等沿海发达地区,农地用于种植经济作物可以有高达2000元/亩·年的地租,最低如中西部地区,因为基础设施不健全,农业生产条件比较恶劣,农民甚至抛荒,土地租金低至100元/亩·年甚至不要租金。

在当前政策条件下面,因为已经取消农业税和各种专门针对农民征收的费,国家和集体几乎不向从事农业经营的农民收取任何税费,农业生产收益完全归农民占有。若是租种土地,则要向拥有土地承包权的农户支付租金。简单地说,国家和集体均不分享农地生产所形成的经济剩余,不分享农地的地租收益。反过来,依农村税费改革后国家向农村进行转移支付的政策,国家为享有承包经营的农户提供农业补贴。

非农建设用地的价值来源与农地相当不同,具体地说,当前中国非农建设用地价值主要来自两个方面:一是因为用途管制,国家实行偏紧建设用地供给,而使建设用地市场相对稀缺所形成的建设用地相对于农用地的增值收益,二是因为特定位置所产生的级差收益。尤其是因为经济发展导致城市扩张使特定位置的建设用地具有远高于一般建设用地的市场价值。建设用地的以上两个相对于农业用地的价值增值,前者源于政策,即在保护耕地话语下面,集约节约用地所造成的建设用地增值。这种土地增值源于政策属性。后者源于土地不可移动的自然属性。因为土地不可移动,在工业化和城市化进程中,特定位置的农业用地就优先进入到城市化的版图,并因此有被征收为建设用地的机会。因为位置不同,商机不同,建设用地具有极大的市场价值差异。

无论是形成建设用地增值的政策属性还是自然属性,这种增值都与农民的劳动无关,也与资本的投入无关,而只与国家经济发展政策和经济发展成果有关。国家经济发展政策和经济发展成果是全民族所有人努力的成果,因此,这种土地增值收益的合理分配结果是大部分应用于全国人民福利事业的改善。

实际上,按照中国宪法和法律,集体所有的农地变为非农建设用地,需经由国家征收,将集体所有变为国家所有,国家按照土地的农业用途进行征地补偿,农地转变为非农建设用地所形成的土地增值收益归国家所有,依据当前中国财税制度安排,土地增值收益主要由地方政府掌握,形成了中国特殊的地方政府“土地财政”。

关于建设用地价值,或农地转为建设用地增值的理解,尚有若干需要进一步讨论之处。一是国家征收农地为建设用地,并非所有建设用地都是用于经营性目的,而是大部分用于工业、公共工程和公益事业建设,工业用地的地价不高,公共工程和公益事业用地,绝大多数只是政府纯投入而无回报。也是因此,当媒体将征收农民土地的低地价与用于商业经营用地的高地价简单对比时,完全无视地方政府征收的大部分农地是用于工业和公共工程和公益事业目的的现实。中国土地政策对土地用途进行管制,不仅对农用和非农用进行用途管制,也对非农建设用地的用途进行管制。

在当前中国法律语境下,经征收,农地转变为建设用地,尤其是转变为经营性建设用地,之前相对廉价的农地价值就会极大地上涨,每亩不足万元的农地可能变成每亩数百万元的经营性建设用地。注意,无论是农地还是建设用地,交易形成价格的都不是所有权而只是使用权。按土地管理法,经征收变为经营性用地的土地使用权必须经过公开的“招拍挂”程序在土地二级市场上交易,正是通过“招拍挂”形成经营性用地的市场价格。国家以相对较低的价格征收农地(按农业用途来支付征地成本),而以相对较高的价格来拍卖经营性建设用地,这样产生的土地增值收益归国家所有,其中大部分成为地方政府的“土地财政”,从而实现了“涨价归公”。

有人认为涨价归公是不合理的制度,因为“涨价归公,那么,落价又归谁”?这种问题混淆了两种完全不同的土地价格变化,涨价归公是指由农地转变为建设用地所增加的价值,因为土地用途管制和国家偏紧的建设用地供给,非农用地一定会高于农业用地价值,这种土地用途和土地性质改变所形成的涨价并非市场行为,而是政策行为或是当前中国法律秩序的一部分,这是工业化城市化进程的必然结果。而所谓落价,是指已进入土地二级市场的经营性建设用地,因其使用权可以自由交易而出现的价格涨落现象,这属于正常的市场价格波动,这样的涨价或落价都归市场主体,而与国家无关。

再就是土地财政。土地财政的主体是地方政府,是地方政府公共财政的补充,主要用于城市基础设施建设,所谓“公共财政养人,土地财政做事”。城市基础设施建设因此可以较为完善,且地方政府可以降低对中央财政的依赖,这就使中央财政更有实力在全国范围进行财政再分配,一是建设更好的基础设施,二是发展战略产业,三是补助弱势群体尤其是中国广大的中西部农村主要从事农业生产的农民。

土地财政属于国家公共财政的有机组成部分之一,是属于再分配的范畴,而不是被市长装进了私人腰包。

三、

土地作为三大生产要素进入生产过程,必定应该分享经济发展所形成剩余。当前中国的土地分别以两种形式进入到生产过程,一是以农业生产的基础资料进入到生产过程,一是以建设用地形式进入到经济过程。如前已述,中国农地的所有者为村社集体,农民具有集体土地的承包经营权,在取消农业税前,农民承包经营集体土地,必须承担相应的税费负担。因为新中国经过土地改革,平均地权,农民占有土地数量相差不大,承包土地的农户一般是自耕,建国前的剥削性土地占有关系已不复存在。因此,农业用地所形成剩余的分配主要有三大主体,一是国家收农业税,二是集体得“三提五统”,三是农户获取农业劳动投入后的收益,所谓“交够国家的,留足集体的,剩下都是自己的”,过去依土地占有关系所建立起来的地租剥削关系不复存在。

进入21世纪进行农村税费改革以来,随着农业税费的取消,承包土地农民既不再交够国家,也不再留足集体,而是所有收入都归自己。相对平均的地权让所有农民都可以从农业生产中获取收益。国家和集体不再作为土地所有者参与农业土地利益的分配,除非土地使用权流转,承包经营土地农户不额外承担土地使用地租。且取消农业税后,国家每年都给农户发放种粮补贴。

总体来讲,随着现代化的推进及经济的不断发展,农业占中国经济总量的份额不断下降,目前农业份额占中国GDP的份额只略微超过10%,中国主要经济份额来自第二、三产业,主要依托工业化和城市发展。尤其是财政收入中农业所贡献的财政收入几乎可以忽略不计。

与农业占GDP份额的微不足道相反,农业是国民经济的基础,粮食安全是国家稳定的根基,从而农业本身具有极其关键基础的功能,发展农业尤其是保证粮食安全供给是一项基础性的任务。作为弱势产业的农业如何得到持续发展,是国家必须重点考虑的政策问题。通过农业补贴来发展农业是现代国家所普遍采取的政策措施。

中国还有更加特殊的情况。中国有9.4亿农村户籍人口,其中绝大多数仍然生活在农村且与农业和土地有着极其紧密的关系。农业是中国的弱势产业,农民是中国的弱势群体,且中国农民数量极其庞大,如何让数量庞大的中国农民可以获得基本的收入保障,就不仅应该减少加诸农民身上的负担,而且应该给农民以转移支付。当前中国每年有超过万亿的支农扶农财政资金,应是在当前中国已经初步实现工业化后,以工哺农、以城带乡政策实践的一部分。

也就是说,当前中国农地制度安排中,作为土地所有者的国家和集体未通过土地要素分享剩余,农民相对平均的土地占有(承包经营权)条件使农民可以相对平均地分享农地收益。在农业是弱势产业,农民是弱势群体,中国经济结构的主体已变为工商业之后,这样的农地制度安排就相当于在国家层面进行的再分配制度的一部分,当前给农民的各项补贴当然也是国家经济再分配的重要组成部分。

四、

国家进行经济再分配必须要有可供分配的资源。新世纪国家取消农业税费政策,是通过政策调整,让农民分享到更多农业发展的收益,前提是中国工业化取得阶段性成果,中国经济结构的主体已转变为工商业,国家财政收入主要来自城市,农业税费占到国家财政收入的比重已经微不足道。

此外,国家每年向农村转移的上万亿元财政资金则是国家财政再分配的重要组成部分。正是通过财政再分配,弱势的农业产业和弱势的农民群体可以享受到公共财政的阳光,可以分享经济发展的好处。在当前中国农民数量庞大,城乡差距越拉越大的情况下,国家如何通过以工哺农、以城带乡的财政支农政策来促进城乡一体化发展,以为中国现代化提供可持续基础,是仍未完成的任务。

国家进行财政再分配的能力来自其获取财政收入的能力。当前国家财政最为重要的两块,一是公共财政,主要是工商业税收。二是土地财政,即地方政府卖地收入。在当前中国财政体制下面,主要税种和税收由中央财政掌握,中央财政收入占到公共财政总收入的大约一半,地方公共财政主要用于养人。要想做事,就得靠土地财政。在全国相当部分城市政府收入中,土地财政收入与公共财政收入相差无几。地方政府正是有了土地财政收入,才能建设相对良好的城市基础设施,地方政府才能更好地经营城市,发展经济。如果没有土地财政的收入,地方政府要进行基础设施建设,就势必要依靠中央财政,或者改变当前中国公共财政体制中央独大的格局。

或者说,正是因为有了土地财政,中央公共财政才有能力在全国范围进行基础设施建设,才能在全国推进区域间的财政再分配,才能为九亿农民提供转移支付,才能更好地建设国防,持续发展战略产业,有效支持国家中长期战略目标的实现。这对于中国这样一个具有大一统传统的人口众多地域差异极大的发展中国家尤其重要。

五、

问题恰在于土地财政的来源。

如前已述,土地财政来自于地方政府的卖地收入,地方政府通过低价征收农民土地高价卖出土地,来获得土地财政收入。

前面我们已经讨论过地方政府可以低价征地高价卖地获取收入的原因:一是土地用途管制和国家为保护耕地而采取偏紧的建设用地供给政策,二是城市发展带来特定位置土地的增值。这两者都与特定区位农民个人的努力无关,而只与土地的政策属性(土地用途管制和偏紧建设用地供给)和自然属性(土地不可移动)有关。如果土地完全私有,特定区位农民土地由农用转为建设用地的增值收益全归农民所有,则在中国特定区位的农民(主要是经济发达地区和大中城市郊区农村),就会因为农地转为建设用地而获得巨额土地利益。

这样一来,处在特定位置的总数只占中国农民5%的城郊农民就可能因为获取农地转为建设用地收益而一夜暴富,从而成为获取大量土地收益的食利者阶层。这个土地食利者阶层的收入正是目前全国各级地方政府的土地财政收入。

或者说,如果当前中国土地制度安排进行调整,推翻目前中国在土地制度安排上的基本秩序,取消地方政府的土地财政,而将土地收入主要归于目前正好承包经营特定区位农地的农户,则虽然我们可以说农民获得了农地变建设用地所产生的土地增值收益,却不得不在农民前加上“只占全国农民总数5%的城郊农民”的限定词,而这5%城郊农民所获土地收益可以极其巨大,以至于他们完全可以轻易成为百万、千万、亿万富翁,成为一个不劳而获的庞大土地食利者阶层。

一旦有了这个土地食利者阶层,他们凭借自己是特定位置农地承包经营者的地位来获取超额利益时,当前具有极其重要作用的土地财政就瓦解了。因为地方土地财政的瓦解,中央财政为了支持地方基础设施建设,不能不将更多中央财政用于地方建设,结果就必定是,中央财政用于建设全国性重大基础设施,用于平衡地区差异,用于转移支农,用于发展战略产业的能力大为下降。

而从宏观上看,在参与中国经济发展剩余分配的四大主体中,之前主要是资本、劳动和国家权力参与分配,其中国家通过再分配调整不同利益主体之间的关系,所以,当前参与中国经济发展剩余的主要主体是资本和劳动。现在则要加上城郊人数很少分利能力却极大的土地利益集团。

如果土地利益集团进入到中国经济发展剩余的分配中,在中国目前发展阶段,将会产生灾难性后果。当前中国正处在工业化和城市化的快速发展时期,工业和城市快速发展,必然要有更多农地转变为建设用地,农地转变为建设用地的增值收益归到正好具有承包经营权的农民,则中国将在不久时间形成一个数量相当庞大(虽然只占全国9亿农民的5%,也有数千万)且利益巨大的土地利益集团,这样一个土地利益集团仅仅凭借自己承包土地的特定位置,无需付出劳动,付出努力,承担风险,即可以获得巨大收益。

庞大的土地利益集团参与到对中国经济发展剩余的分享,就必然要挤压原本狭窄的资本和劳动的获益空间。在全球化背景下,资本具有很高的流动性,并一定是要获取资本平均利润的,土地利益集团参与中国经济发展剩余的分配,若是侵蚀到资本的利益,资本就会流走,因此,土地利益集团首先要去挤占劳动的收益。其后果就是,不劳而获的土地食利集团进一步挤压了中国劳动力所付出劳动的收益空间,中国社会的经济收入更加不公平,经济发展更难持续。

改革开放以来,中国经济发展取得举世瞩目成就的一个关键就在于中国独特的土地制度,使中国至今还没有形成一个庞大的土地食利集团,经济发展城市扩张所带来农地转为建设用地增值收益的主要部分成为地方政府的土地财政收入,并最终成为国家财政的组成部分,用于国家发展战略和调节不同利益主体之间的利益关系即是作为再分配的一个部分。正是因此,从而使中国经济可以为资本提供较好的赢利环境,可以让劳动获得基本的收入条件,可以为中国经济在世界上更具竞争力提供基础,也就为中国这个世界上最大的发展中国家提供了经济快速发展和快速城市化的可能。

可以说,正是凭借中国特殊的土地制度安排(土地食利者阶层未能形成),中国可以获得快速经济发展。中国的土地制度尤其是征地制度成为中国模式的核心之一。

六、

中国独特的土地制度,恰又是二十世纪以来资产阶级革命和社会主义革命的重要成果。通过民主主义革命,中国进行了比较彻底的土改,平均地权,消灭了地主对农民的剥削。正是将地主剥削农民的地租集中起来进行工业化建设,中国取得了社会主义建设阶段的伟大成就,从而为改革开放提供了基础。建国以后的合作化和人民公社运动是社会主义革命的重要组成部分,其中最为重要的宪法成果是取消了土地私有制,中华人民共和国的所有土地都归公有,公有的两个主体分别是国家和集体。消灭土地私有制,就不仅消灭了农业地租,而且为实现孙中山所倡导“地尽其利、地利共享”的伟大理想提供了基础。

当前中国的土地制度是中国资产阶级革命和社会主义革命的成果,其鲜明特点是消灭了特权的土地贵族集团,没有人再可以凭借其占有的土地来剥削他人,及不劳而获,成为土地食利者。表现出来的,一是以土改为核心的平均地权运动,一是以合作化和人民公社为基础的集体土地制度和在此基础上形成的建设用地国有化制度。国家独占农地转为建设用地所产生的增值收益,并以此收益来建设社会主义现代化。

中国土地公有,地利共享,消灭土地食利者的规范和实践,可以称作中国土地制度的宪法秩序,是中国20世纪资产阶段革命和社会主义革命的重要成果,这一成果在当前中国现实中的表现就是,土地特权利益集团已经作为一个阶级被彻底消灭了,没有人再可以声称自己是特定土地的所有者,从而要求这块土地上的超出个人劳动的特殊利益。而如果没有经过彻底资产阶级革命或社会主义革命,则这样的国家(如印度)就会有土地利益集团,因为他们具有土地所有权,而处处要求作为土地所有者要有的特权利益,若国家要取消这种利益,必然会引起这个土地利益集团的激烈反抗。国家对土地利益集团激烈反抗的镇压就是革命。在当前印度,其发展的最大障碍之一是巨大土地利益集团,其封建性,阻碍了资本主义的发展,拉美亦是。西欧资产阶级革命的任务之一即是打击封建贵族土地利益集团。

经过资产阶级革命和社会主义革命,中国已经消灭了土地利益集团,这是中国20世纪两次伟大革命的重要成果,其在土地制度上的体现即前述中国土地制度的宪法秩序,这是中国经济发展的重要原因。

奇怪的是,中国现有一股巨大的声音要求重建本已消灭的土地利益集团,尤其奇怪的是,这个要求是借维护中国农民这个弱势群体的利益面目提出,他们却有意不提中国95%的农民正期待国家通过强有力财政转移支付来为自己提供帮助,有意忽略95%的农民与5%的特定位置的土地食利者的差异。

要保护中国社会主义革命的成果,就要从维护当前中国土地基本制度和其中的宪法秩序开始。

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