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贺雪峰:乡村治理现代化:村庄与体制

[摘要] 从乡村社会内部来看, 当前中国农村正在发生巨大分化, 不同地区的农村差异很大。大体可以将中国农村划分为两种类型:一种是农村人口流出、留在村庄农民仍然从事传统农业的中西部农村地区;另一种是农村人口流入、村庄工业化程度很高, 农民主要收入来自二、三产业的东部沿海发达地区的农村。当前中国不同地区存在着不同的乡村管理体制的选择, 并且这种选择仍在进行中。只有形成与当下中国农村相匹配的乡村管理体制, 才能实现可行的基层治理现代化。

一 

当前中国正处在快速变化时期, 从乡村治理的角度看, 同时有两个重要的变量在中国不同地区发生着不同的变动, 因此形成了当前中国乡村治理的复杂样态。本文拟就此进行初步讨论。

影响乡村治理现代化的两个重要变量分别是乡村社会本身和乡村管理体制或制度。从乡村社会本身来看, 当前中国农村正在发生巨大分化, 不同地区的农村差异很大。大体来讲, 可以将中国农村划分为两种类型:一种是农村人口流出、留在村庄农民仍然从事传统农业的中西部农村地区, 这些地区的农村虽然与传统封闭型农村已有较大差异, 但仍然保持了传统农村的主要特征;另一种是农村人口流入、村庄工业化程度很高, 农民主要收入来自二、三产业的东部沿海发达地区的农村, 这些农村已经成为沿海城市带的一部分, 从农民收入、就业到农村社会结构、生活方式、居住方式等等方面都与传统农村差异极大, 某种意义上接近了城市或就是城市的组成部分。这样, 我们就可以将中国农村划分为两种类型, 一种是人口流出的农业型的以中西部地区为主的传统农村, 一种是人口流入型的已经工业化的以沿海发达地区为主的城市化了的农村。

从乡村管理体制来讲, 当前中国城市化了的农村地区就可能产生与之相适应的从城市管理体制中借用过来更加现代、规范、复杂及正规的体制, 还有一种就是传统的乡村管理体制, 或者叫作传统管理体制。

有学者认为, 运用整体性治理范式, 可以为我们解决当下中国乡村治理存在的诸多问题、化解农村社会转型风险, 推动乡村治理变革, 实现乡村治理现代化。相对来讲, 农村本身的类型是客观的, 而在农村实行何种管理体制则有相当的选择性。当前中国不同地区存在着不同的乡村管理体制的选择, 并且这种选择仍在进行中。为此, 我们来讨论农村类型与管理体制的匹配情况, 并一一进行分析。

这样我们就形成了四种理想类型的匹配。

第一种理想类型是传统村庄与传统体制的匹配;第二种理想类型是城市化了的村庄与传统体制匹配;第三种理想类型是传统村庄与现代体制的匹配;第四种理想类型是城市化了的村庄与现代体制的匹配

相对来讲, 第一种和第四种理想类型都可以被视作比较成熟的有效的匹配, 第二种和第三种则可以视作某种意义上的错配。我们首先对村庄类型和体制类型进行分析, 再一一分析以上四种理想类型的匹配逻辑, 最后重点讨论第三种理想类型, 在此基础上提出对当前基层治理现代化的若干建议。

首先, 我们必须对当前中国的农村有深刻认识。改革开放前, 中国实行的是全国统一的人民公社体制, 农村社会相对封闭, 农民较少流动, 农民主要收入都来自村庄之内, 主要从事农业生产。虽然全国不同地区农村的种植结构不同, 气候条件不同, 村庄结构不同, 甚至农民的经济条件也不同, 但全国农民都主要在生产队内从事农业生产, 主要收入来自农村, 集体生产, 集体分配。从这个意义上说, 全国只有一种类型的农村, 那就是人民公社“三级所有、队为基础”的农村及社队体制。

分田到户以后, 社队体制解体, 农民按人均分土地, 农户承包土地耕种并从土地中获得收入, 体制上是以承包制为基础的统分结合的双层经营体制, 农户承包土地所要尽的义务是“交够国家的, 留足集体的”, 剩下都是自己的。

全国农村的分化也是自分田到户前后开始的, 最早是上世纪七十年代苏南乡镇企业的发展, 即农村工业化。农村工业化为农民提供了农业收入以外的二、三产业收入, 农民离土不离乡, 就地工业化。稍后, 以浙江为典型的个体私营经济的发展, 以珠三角为代表的招商引资、“三来一补”工业化的发展, 不仅开启了沿海地区农村迅速的工业化进程, 而且吸引大量外来农民工务工。在上世纪八、九十年代曾有一波全国范围的乡镇企业的快速发展, 乡村工业化在全国几乎所有农村进行。不过好景不长, 到上世纪90年代后期, 乡镇企业本身的小散乱的弱点以及产权不清晰的缺点, 导致绝大多数乡镇企业都倒闭了。

在世纪之交, 取消农业税前后, 沿海地区农村工业化继续推进, 而中西部农村变得萧条起来。越来越多中西部农村青壮年农民进城务工经商, 其中相当部分就是到了沿海发达地区农村务工经商。沿海发达地区农村农地变成了建设用地, 农业被二、三产业替代, 乡村工业化带来了农村社会的深刻变化, 大量外来农民工流入也对传统村庄秩序造成巨大冲击。沿海发达地区农村经济和社会基础的变化对上层建筑提出了要求, 如何适应农村变化的需要产生出新的乡村管理体制, 以保持社会秩序, 就是题中应有之义了。

已经工业化且有大量外来农民工涌入的沿海发达地区的农村, 已完全不同于传统的以农业为主的相对封闭的农村。这样的农村就是我们所说的城市化了的农村。

同时, 在全国绝大多数农村, 虽然在上世纪八十年代有过工业化的萌芽, 但很快就随着乡镇企业的衰败而中止。因为农民承包土地有限, 大量农村剩余劳动力因此开始离土进城、务工经商, 而由年龄比较大的老年人留村务农。这样就在全国绝大多数农村形成了“以代际分工为基础的半工半耕”家计模式, 农户家庭并没有放弃农业收入, 却又增加了城市务工经商收入。越来越多农村青壮年劳动力进城务工经商, 就留下了部分农村获利机会, 以让无法进城或不愿进城农户增加了从农村获利的可能。取消农业税以后, 农户家庭进城的潮流进一步深化, 更多农村劳动力进城, 更多农民家庭进城, 以及更多农民家庭在城市买房安居。不过, 总体来讲, 当前村庄中仍然有大量需要依靠土地与农业获利机会生存的农户, 他们仍然在农村生产生活, 其中最重要的是占到全国大约70%农民家庭的“以代际分工为基础的半工半耕”家庭, 年老父母仍然留村从事农业生产, 同时, 几乎所有进城农户都保留了返乡的可能性, 以在自己无法体面进城时返回农村。也就因此, 虽然当前中国绝大多数村庄中, 随着越来越多农民进城务工经商, 村庄边界开放, 农民收入多元化 (主要是城市工资性收入) , 村庄却并未消失, 且农业依然在当前和未来农民家庭收入中占据重要位置。这样一种人口流出、相对衰败的农村是完全不同于前面所讲城市化了的沿海发达地区农村的传统农村。

当前中国城市化了的农村占比其实很少, 但影响力很大, 且十分活跃, 具有高度生产能力。而中西部传统农村占比很大, 却相对被忽视了, 影响力也就自然有限。

我们再来看体制。

当前占中国农村绝对多数的传统农村也已不同于分田到户之初的农村, 其中最大的不同就是农户收入中外出务工收入占比越来越大, 村庄中越来越多青壮年劳动力进城务工经商, 可以获得远比过去多的收入。同时, 大量农村青壮年劳动力进城, 也就让渡出来部分农村获利机会, 从而让留守农村人员有了在农村增加收入的机会。

传统农业型村庄的如此改变对乡村社会的影响很大, 首先体现在对谁来当村干部造成了冲击。农村青壮年大规模外出务工之前, 农户收入主要来自农村和农业, 村干部是兼职的, 农村干部除了可以继续种田获得农业收入以外, 还可以获得当村干部的误工补贴。因此, 无论误工补贴有多低, 村干部依然属于村庄较高收入者, 因为村干部比一般农户多了误工补贴这一块。大量农村青壮年进城务工以后, 一般农户中老年父母务农, 年轻子女进城就使有进城务工的农户家庭比不进城务工村干部家庭多了务工收入, 而从当前中西部地区村干部误工补贴来看, 一般误工补贴只有几千元, 远远低于进城务工收入的三、五万元。这样一来, 年富力强的农村精英就不可能再当村干部, 因为当村干部的收入比其他农户要少。因此, 中西部农村村干部开始由另外两种人来担任, 一种是年龄比较大、不适合进城务工的群体, 特别是老村干部, 他们当了一辈子村干部, 也不会干别的了, 进城务工也错过了机会。二是在农村有各种获利机会的“中农”, 比如通过流入土地形成适度规模经营、办有小作坊、当经纪人、经营农资农机、规模养殖等等从而可以获得不低于进城务工收入的农民, 就可以兼职当村干部, 或村干部“中农”化, 才能当得下去。当前中西部农村实际上普遍出现了村干部“中农”化现象, 通过村干部中农化, 在农村青壮年劳动力大量进城背景下, “谁来当村干部”问题平稳化解。

取消农业税后, 村干部工作以及乡镇工作都与之前相比发生了重大变化。取消农业税之前, 乡村工作的重心是完成收粮派款和计划生育任务, 同时组织农民冬修水利。乡镇为调动村干部完成收粮派款任务的积极性, 几乎都倾向保护村干部, 村干部在对待农民群众时就可能会比较蛮横。乡村之间容易形成利益共同体, 干群关系变得紧张。取消农业税后, 国家不仅不再向农民收取税费, 而且持续加大向农村的转移支付力度, 农村工作重点变成分配自上而下的各项国家政策资源, 基层治理的重点就是要约束村干部在分配资源时的优亲厚友, 因此就需要在乡村治理中强调“公正公开公平”。

村干部“中农化”和乡村治理中由乡村利益共同体到强调资源分配中的“公正公开公平”, 几乎都发生在世纪之交的取消农业税前后, 是对之前乡村管理体制的略微修正。这样一种体制仍然可以称为传统的乡村管理体制, 即村干部兼职化, 乡村治理以解决问题为导向, 乡村治理简约化。

改革开放以后, 东部沿海地区一些农村迅速工业化, 比较有代表性的是三个地区即苏南、浙江、珠三角。到现在, 这三个地区农村基本已经工业化了。最重要的有两条, 一是当地产业形态从以农业为主变为以二、三产业为主, 二是大量外来农民工进入就业。从而, 这些地区变成了城市化的农村。虽然这些地区仍被习惯性地看作农村, 仍然有村庄和村干部, 实际上无论是产业形态还是社会形态都与城市差异较小, 也因此有越来越多农村正改为居委会 (村改居) , 并实行城市化的管理体制。所谓城市化的管理体制, 主要有两点, 一是村干部的职业化, 二是管理手段的规范化。村干部不再是拿误工补贴的不脱产干部, 而是拿工资的职业化干部, 村务管理必须规范按程序, 依法依规, 办事留痕, 每一件事情都要形成文字存档。这样一种现代的城市化了的管理体制, 就成为与城市化了的农村相匹配的一种类型。与城市社区有所不同的是, 城市化了的农村都是以村社集体土地所有制为基础的, 集体土地非农使用会产生巨大的土地增值收益, 土地增值收益的分配会极大地强化村社集体的共同体意识, 从而形成城市化了的农村与真正城市社区的差异。从体制上看, 最重要的方面就是城市化了的农村具有村社集体这一强大体制力量。这尤其表现在苏南和珠三角这两个城市化了的农村地区。

以上讨论村庄与体制, 重点讨论了两种村庄与体制匹配的理想类型, 即传统村庄配传统体制的第一种理想类型和城市化了的村庄配城市化了的现代管理体制的第四种理想类型。当然, 这两种理想类型是经过改造了的, 第一种理想类型的农村已不同于传统时期的农村甚至不同于取消农业税前的农村, 而且其乡村管理体制也与取消农业税前有了很大不同, 虽然依旧简约和以解决问题为导向, 以及村干部不脱产, 却不同于取消农业税前的情况。第四种类型中, 即使已经村改居了, 村社集体资源是不同于城市社区的, 因此, 城市化的农村仍然具有中国社会主义农村集体所有制的特点, 其体制也是利用了这个特点, 从而与一般现代城市基层管理体制有差异。

下面重点讨论两种比较特殊的理想类型, 即传统农村与现代乡村管理体制匹配的第二种类型, 和城市化了的农村与传统乡村体制匹配的第三种类型。

先讨论第三种类型。浙江的农村工业化也是自改革开放以后即快速推进, 并成为中国沿海农村工业化的典型代表。其中表现之一是浙江农村工业化程度很高, 二是大量外来农民工进入浙江工业化的农村务工经商。当然, 浙江农村工业化也是不平衡的, 其中有一部分仍然保留相当农业成份。相当部分农村则已经变成了城市化的农村, 或至少已经变成沿海城市带的一部分。

比较有趣的是, 浙江乡村管理体制似乎没有与时俱进, 其典型表现就是, 当前浙江几乎所有农村的村干部都是不脱产的, 当村干部只拿误工补贴, 村主职干部一年误工补贴往往只有一万元左右, 连开车的油费或抽烟的烟钱都远远不够。浙江村集体也普遍没有什么集体收入。因为村干部不脱产, 所以也没有村干部坐班, 村民有什么事情找村干部, 就电话预约到村干部家中办事。上级有什么任务布置, 村干部也是集中时间去解决。最近几年, 浙江在全省范围大搞环境整治, 尤其是开展“三改一拆”、“五水共治”、“三边一化”等等涉及千家万户利益的工程, 浙江省只是激活了过去的联村干部制度, 即由乡镇干部包村负责完成自上而下各项任务的落实, 而没有触动乡村体制。也因为村干部是不脱产的, 报酬很低, 乡镇不可能通过行政命令来让村干部完成自上而下的各项工作, 更不能骂村干部, 而必须调用各种关系尤其是要利用好富人村干部。

浙江不仅村干部不脱产, 而且乡镇规模也普遍比较小, 很少有临时聘用人员。而苏南和珠三角乡镇往往规模庞大, 仅仅是辅警或治安队员, 一个乡镇可能就有几百人, 因此, 乡镇行政事业经费的支出要远高于浙江。浙江乡与村之间的关系更多是协商的关系, 甚至由乡镇干部到村庄当驻村指导员来完成上级任务, 而苏南乡镇可以十分有效地指挥村干部。与苏南、珠三角村级组织十分稳定与专业相反, 浙江村干部不脱产就决定了其高流动性与非专业化。

也就是说, 本来浙江农村已经城市化, 应当发育出一套高成本的正规化的乡村管理体制, 浙江省却在乡村体制发育上面保持了相对稳健的态度, 从而出现了某种意义上的错配。不过, 从浙江乡村治理的现状来看, 当前浙江乡村治理效果相当不错, 不仅可以有效维持乡村社会基本秩序, 而且可以有效完成自上而下的各种高强难度的诸如“三改一拆”的任务, 而且有能力完成特殊地区各种重点项目落地的任务, 比如宁海县桃源镇的例子。

浙江乡村治理的模式与苏南、珠三角差异很大, 其中一个重要原因是浙江的工业化是从家庭作坊开始的, 从而在村庄中普遍形成了农村阶层分化。浙江相对简约的乡村治理体制某种意义上是以富人治村为基础的, 富人治村本身当然也是有代价的。关于浙江与苏南、珠三角沿海发达地区乡村治理差异的比较, 笔者另文有述。

当然, 当前浙江农村也正在进行乡村管理体制的调整, 其中有代表性的是浙江宁海县推进的“村级小微权力36条”对村级权力使用的规范化程序化管理。浙江乡村体制的变动值得关注。

我们再来讨论第二种类型的匹配, 即传统农村与现代乡村体制的匹配。现代乡村体制是村干部的职业化与乡村治理的规范化与程序化。

让人印象深刻的例子是南京溧水区的乡村治理。溧水区是2013年由县改区的, 以前是溧水县。从产业形态和社会形态上看, 溧水区绝大部分村庄都与全国农村没有差异, 村庄缺少农业以外的产业形态, 农户家庭主要收入来自中老年父母在家务农与年轻子女进城务工。不过, 自县改区以后, 溧水实行村改居, 并按与南京城区相似方式进行管理, 其中特别重要的有以下四点:一是村干部的职业化, 村干部改误工补贴为工资, 要在村部服务办事大厅坐班;二是村务办理的程序化规范化, 办事留痕, 形成证据链;三是通过政府购买服务, 为农民提供社会化服务;四是通过12345市长热线来接通“农民—市长—村干部”的服务通道。如此操作的结果就是村干部忙乱不堪, 村级治理成本大幅飙升。

与溧水区相类似的是上海空心化程度很高的农村的管理。上海很多农村的产业形态和社会形态与中西部农村也没有差别, 但上海市实行城乡统一的严格的高度现代化的管理体制, 与溧水区比, 上海乡村体制有过之而无不及, 其中最典型的是对空心化的纯农业村庄进行与上海市区同样的网格化管理。

而占全国农村绝大多数的中西部农村, 除个别例外 (比如城郊村) , 绝大多数都是我们前述的传统村庄, 这些传统村庄主要产业为传统农业, 大量农村青壮年进城务工经商, 农民家庭普遍形成了“以代际分工为基础的半工半耕”的家计模式。当前中西部传统村庄大多是与传统乡村管理体制匹配的, 不过, 中西部地区也有很多探索, 其中有两类典型探索, 一是湖北村干部职业化的尝试, 二是河南村务管理规范化的尝试。

2016年, 湖北省安排村主职干部享受乡镇副职待遇。之所以要提高村干部待遇, 是因为专职村干部显然无法仅靠之前的误工补贴维持生活。之所以没有提高所有村干部的待遇, 是因为湖北省没有上海市、南京市那样的财政实力。湖北省的想法是, 让主职村干部享受乡镇副职待遇, 他们就不用再去经营自己的产业, 就可以变成职业化的干部, 就可以坐班, 就可以形成正规化的村级治理。

湖北省现在面临的问题是, 村主职干部的收入工资化了, 其他村干部工作积极性就没有了, 以前是村支书指挥一般村干部分工合作。现在是其他村干部围观村支书干工作。这样一来, 村级治理反而更难。为了调动所有村干部积极性, 只能将所有村干部的收入工资化。在财力不足的情况下, 湖北省就通过合村并组来达到目的。合村并组后, 村庄规模太大, 就可能跨越以前熟人社会的圈层结构, 从而造成村干部脱离村民, 并不得不在村之下再设行政层次。这样就得不偿失了。

实际上, 当前湖北绝大多数传统村庄事务较为简单, 通过不脱产干部这一简约的乡村管理体制就可以维持乡村秩序, 从村干部角度来讲, 要解决的不过是“中农化”的问题。

河南省尝试的典型是邓州市发明的“四议两公开”制度。2006年, 邓州“四议两公开”被报道, 很快在河南全省推广。“四议两公开”是一种复杂制度, 河南全省推广的初衰是通过复杂的制度设计为村级治理提供“公开公正公平”的环境条件, 让群众满意, 防止村干部优亲厚友, 胡乱作为。不过, 当前河南绝大多数农村都是传统村庄, 其主要事务是分配国家资源, 河南复杂制度的运用也多用在诸如低保指标、危房改造、党员指标分配上, 但在实践中, 因为“四议两公开”过于繁烦, 在基层实践中不只是将繁琐程序进行了化简, 而且实际上大多弃之不用。村庄内缺少强有力力量的援引, “四议两公开”制度就有可能成为墙上制度。

也就是说, 对于传统村庄而言, 可能并非越是现代的乡村体制就越好。乡村体制与乡村社会如果不匹配, 就可能会变成形式主义, 形成高成本的空转。

当前中国乡村社会本身的快速变化, 乡村体制的快速变化, 以及其中形成的乡村社会与乡村体制的匹配状况, 我们通过以上四种理想类型进行了初步分析与讨论。相对来讲, 乡村社会的变化是慢变量, 是更为客观和基础的变量, 乡村体制则带有上层建筑的性质, 是可以进行调整的变量。尤其是在当前全国治理现代化的语境与追求下, 在全国先进经验的相互学习借鉴的条件下, 在发达地区对欠发达地区的示范下, 很容易出现体制变动太快, 而对乡村社会理解不足的问题。

当前乡村社会中的传统社会, 我们应当有深刻理解, 即未来中国的城市化会进一步加速, 当前未能实现乡村工业化的绝大多数农村不再有可能实现乡村工业化, 而是越来越多农村人口进城, 农村越来越衰败。也就是说, 中国当前以及未来的城市化道路不再是乡村工业化和城市化, 而是乡村人口进入到城市的城市化。在未来很长一个时期, 因为进城劳动力难以获得在城市体面生活所需要的就业与收入条件, 农民家庭将长时期保持“以代际分工为基础的半工半耕”结构, 缺少城市就业机会的中老年父母仍然留村从事农业, 越来越多农民家庭进城, 从而为仍然留守农村人口增加了从农村和农业中获利的机会。而且, 即使进城的农户家庭也大多愿意保留在农村的土地与房屋, 为的是给进城失败作为退路, 以及年老后回乡养老。也就是说, 在未来很长一个时期, 全国绝大多数农村都会慢慢变得萧条, 留村务农的农户家庭仍然要从农业中获得收入。发展尽管还是农村的第一要务, 但维持农村基本的生产生活秩序同样是非常重要的。

对于占全国农村绝大多数比例的传统村庄, 其未来既不会有迅猛发展, 又不可能很快衰落, 而注定是中国社会中的慢变量, 是相对稳定的生产生活方式和经济基础, 建立在这样的经济基础上的上层建筑, 尤其是乡村管理体制, 应当同样保持稳定性, 要适应当前传统农业地区基本生产生活的要求。从现在全国一些中西部农村乡村体制的状况来看, 当前乡村体制调整有点过快, 且缺少方向, 盲目地将已经城市化了的农村的乡村体制照搬照抄过来。这样的基层治理现代化显然有待改进。

我们还可以进一步将城市管理体制简称为城市的办法, 将农村管理体制简称为农村的办法。用城市的办法来管理城市化了的农村, 这显然有一定道理。用农村的办法来管理传统农村, 也显然有相应道理。当前可能存在的问题是用农村办法来管理城市化的农村和用城市的办法来管理传统农村。后面两种情况就可能出现错配, 而当前最普遍和最常见的错配是用城市的办法来管理传统农村。虽然城市的办法显得高大上、显得现代化, 却因为不理解中国绝大多数农村的内在逻辑, 就有可能会产生形式主义和茫然无措。

我们需要深刻地认识当下中国农村, 并形成与之相匹配的乡村管理体制, 以实现可行的基层治理现代化。

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