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贺雪峰:农村集体产权制度改革与乌坎事件的教训

[摘要] 农村集体产权改革的一个可能目标是通过产权量化和固化、建立现代公司治理结构、实行政经分离,以防止城中村、城郊村、经济发达村的利益纷争,完善农村基层治理机制。不过,在快速城市化的现阶段,城中村、城郊村和经济发达村正是土地城市化主要目标地,并因此容易发生激烈的利益博弈。着力于完善村庄内部治理机制的集体产权改革,可能变成集结起来的农民为获得更大利益而与国家进行利益博弈,从而造成农村社会的土围子化。

当前中国农村集体产权制度改革正开始布置,未来几年将是农村集体产权制度改革大力度实施的时期。农村集体产权制度改革的重点是拥有大量经营性资产的城中村、城郊村和发达地区农村。大致说来,从广东佛山市南海区先行改革试点来看,改革的方向是清产核资,资产量化到人,将之前的经济合作社改为股份合作社。《中共中央国务院关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》(以下简称为《意见》)要求:“将集体经营性资产以股份或者份额形式量化到本集体成员,作为其参加集体收益分配的基本依据”,“改革后的农村集体经济组织要完善治理机制,制定组织章程,涉及成员利益的重大事项实行民主决策,防止少数人操控”[1]

基于清产核资、股份量化到人的理念,《意见》要求“把农村集体资产的所有权确权到不同层级的农村集体经济组织成员集体,并依法由农村集体经济组织代表集体行使所有权”,要求“在基层党组织领导下,探索明晰农村集体经济组织与村民委员会的职能关系,有效承担集体经济经营管理事务和村民自治事务。有需要且条件许可的地方,可以实行村民委员会事务和集体经济事务分离。妥善处理好村党组织、村民委员会和农村集体经济组织的关系”。

一、珠三角农村的集体产权改革

早在1990年代,广东南海即在探索农村集体股份制,2010年开始进行村改居和政经分离的试点,形成了在全国具有很大影响的“南海经验”,概括起来,“南海经验”可以归结为两个方面,一是清产核资、股权量化到人固化到户,将之前的经济合作社改造为股份合作社,并在股份合作社基础上建立法人型治理结构;二是“政经分离”,股份合作社与村民委员会分开,股份合作社代表其成员利益进行相对独立地运作,并接受其监督。终极模式是建立现代股份制企业法人治理结构。

南海农村集体产权改革在珠三角具有代表性。珠三角核心区大部分村庄已经进行或正在进行清产投资、股权固化到户以及政经分离的改革。之所以以南海为代表的珠三角核心区会在全国率先进行农村集体产权改革,这是与珠三角特定条件相联系的。具体地说,改革开放以后不久,珠三角作为中国改革开放前沿,通过招商引资、三来一补,在很短时期即全面推进了工业化,大量农村耕地被开发建厂,珠三角成为中国制造的核心区,世界工厂的核心地带。珠三角快速工业化是以农村土地集体所有制为基础的,即珠三角村社二级通过将集体所有土地出租办厂或盖厂房引资,实现了农地非农使用,并因此可以获得巨额土地非农使用增值收益。一方面,短期内,珠三角核心区工业化使珠三角土地非农使用,并因此获得了巨额土地非农使用租金(增值收益),一方面,因为土地属于集体所有,农户具有土地承包经营权,集体将农民土地集中起来招商引资,出租办厂,租金就应由农户分享。

经济发展带来集体资产迅速扩大,“随着集体资产规模的迅速扩大,社会利益主体的诉求也日趋多元化,出现了农村基层争权夺利、身份竞争和利益分配纠纷、权利差异与公共服务不均等问题,农村基层社会矛盾和纠纷不断加剧”等问题[2],其中核心是村社成员权与利益分配的关系问题,如外嫁女问题,新增人口利益分配问题,外来人口利益共享问题。尤其是村社集体决策与相关法律规定的矛盾及因此引起的持续不断、频频发生的上访乃至聚众闹事,迫使地方政府通过清产核资、股份量化和固化来明晰集体收益分配边界,防范因此发生的各种矛盾。

同时,因为经济快速发展,大量农地非农使用,产生了巨额的农地非农使用收益,从而使掌握集体经济权力的村干部可能从中谋私。因为村干部谋取利益空间巨大,珠三角核心区农村普遍出现了严重的贿选,通过贿选当上村干部,当上村干部就利用权力捞取好处。在村庄熟人社会,村干部贿选以及捞取好处会引发村民不满,村民因此也有强烈的加强对胡作非为村干部进行监督约束的诉求,通过“政经分离”,将经济合作社改造为股份合作社,并建立基于每个股民利益联系的股份合作社治理结构,就可以调动起每个股民监督股份合作社干部的积极性,并可以通过股东大会有效地监督约束股份合作社。因此,广东南海以及珠三角核心区农村推进“政经分离”,改经济合作社为股份合作社,受到农民的一致欢迎。通过清产投资、股权量化固化和政经分离,作为股民的村民与掌握村集体资产的股份合作社之间建立了强有力的利益联结,以及在此基础上的治理结构,作为股民的村民有能力通过股民代表大会以及股民代表来决策重大事务,监督约束股份合作社干部的行为,他们可以理直气壮地要求股份合作社最大化作为股民的村民利益。反过来,股份合作社干部也必须回应股民的诉求,代表他们的利益。他们也有了借股民利益诉求来对抗其他组织的能力和胆量。尤其是在涉及重大利益时(有时是利益的幻觉),股份合作社成为聚集股民意愿、汇聚股民力量甚至组织股民行动的有力凭借。这样一来,在珠三角核心区,就可能形成利益诉求相同、社区全员参加、行动能力很强的集体行动,这个集体行动的目标是维护村社或个人利益,对象可能是自上而下的国家力量,因为国家在推进城市化建设过程中调整利益结构、建设项目落地,都可能要与这个通过股份合作社集结起来具有强大行动能力的社区集体打交道,这样一个集结起来的社区集体就可能在政策模糊地带索要不合理高价,并因此成为城市化建设进程中的“土围子”。

珠三角核心区以及当前中国城中村、城郊村和经济发达村,村社集体往往掌握着大量资产,这些资产几无例外都是由村社集体土地非农使用而来。由村社集体土地非农使用所产生出来的巨大利益如何分配成为村庄矛盾以及村级治理的焦点。股权固化和政经分离以及改经济合作社为股份合作社,某种程度上可以解决村社集体土地非农使用收益分配的问题,包括监督约束掌握土地非农使用收益的股份合作社干部。现在的问题是,一旦建立股份合作社的法人治理结构,股份合作社就必须要代表股民利益最大化而行动,作为股民的村民也因此可以借助股份合作社来保护自己的利益,扩大自己的利益,寻找自己的利益。掌握着不可移动土地权利的股份合作社及从中获益的作为股民的村民,就可能在法律模糊地带坐地要价。正处在快速城市化和快速利益调整阶段的当下中国农村需要强有力的自上而下的国家力量介入,但在已经通过股份合作社高度组织起来的发达地区农村,国家力量所面对的不是一、两户钉子户,而是一个又一个强大的土围子时,国家力量也只能望而却步,所以诸如城中村改造、基础设施建设、土地征收、规划调整、治理违章建筑等等,都变得困难起来甚至根本就不可能进行。反过来,任何自上而下的国家力量在与这些高度组织起来保护自己利益甚至寻找自己利益的土围子接触时,土围子会一次又一次地产生出巨大的反抗性力量。他们试图通过反抗来实现他们本来没有的利益,来达到他们的目的。

二、苏南农村的集体产权问题

与珠三角核心区农村相比,长三角的上海农村、苏南农村和浙江农村当前基层治理的情况完全是另外的特点,其中上海、苏南农村比较类似,浙江农村又是另外一种特点。以下分别讨论。

苏南、上海农村的工业化是从社队企业起步的。社队企业是集体性质的,村社集体办企业,占用集体土地就理所当然。在社队企业发展之初,社队企业发展好坏与技术、资金、市场关系十分密切,而土地则是随意可占,并未计入成本。技术、资金、市场往往与社队主要干部的个人能力及他们选人用人的能力有关。因此,社队企业的发展往往与一个具有传奇色彩的精英人物联系在一起,之所以社队企业能赚钱,都是要归功于社队干部的,而与土地几乎没有关系。

1990年代,因为买方市场的出现,社队企业转化而来的集体性质乡镇企业,因其产权不清的弊病,出现了普遍的效益不佳,到1995年前后,苏南地区在很短时间即完成了乡镇企业改制,集体性质乡镇企业改制为私有性质,多数实行了经营者买断。改制后的乡镇企业,相当部分甚至大部分垮掉了,还剩下一部分成长壮大成为当地支柱性企业。不过,苏南地区1990年代以来的经济增长主要依靠大规模招商引资。得益于集体性质乡镇企业发展所带来的大量当地技术工人、管理人员以及高水平的基层组织,以及苏南农村良好的土地供给条件,在不长时期,苏南农村几乎村村招商,很快便有大量集体土地出租用于办厂,以外资为主的苏南第二次工业化快速发展,村社集体因此得以从出租土地给外商办厂获得大量土地租金,这个土地租金不是分配给了农民,而是留作村社集体发展与建设资金。苏南农村村社集体将以前承包给农户的土地返租回来再转包给外来大户经营,另外一部分出租给外资建了厂房。由村社集体支付返租回来农户的农地租金。苏南村社集体还以集体从外资租用土地所建厂房收取租金为全体村民建立了较高水平的养老保险,到2016年时,我们调研苏州市望亭镇农民养老金为810元/月。上海市农村农民养老金大约为1500元/月。当地本来叫做“失地农民养老保险”,实际上,农民并没有失去土地,而只是返租给村集体了。村集体之所以可以有大笔租金收入剩余下来,是因为村社集体将从农民那里返租回来的耕地一部分转包给外来大户耕种,这个转包租金往往低于村社集体支付给返租农户的租金,所以绝大多数都是亏损。另外一部分则是租给外来资本以及本地资本建厂房搞开发,从而收入每亩1~3万元的建设用地租金。这个建设用地租金远远高于村社集体支付给返租农户的租金,所以有了节余,并因此可以为全体村民提供较高水平的养老金。

在2008年国家严格土地管理之前,苏南农村以租代征,将村社集体返租土地出租给资本方建厂开发是普遍的情况。目前这部分未经过征收、土地也未转性的土地实际上已经由农地变成了建设用地,并因此形成为所谓农村集体经营性建设用地,这个既成事实是有历史原因的,也就不存在合法不合法的问题了。2008年严格执行土地管理法以后,以租代征就是违法就要严肃查处法律也要追究。

无论如何,在2008年前,苏南农村几乎所有村社集体都有农地被用作二、三产业建设,从而形成了数量不等的集体经营性建设用地,这些集体经营性建设用地上都建有工厂企业,因此每年都可以收到1~3万元/亩租金。村社集体收入的多少往往可以与村社集体在2008年前有多少集体土地用于了二、三产业建设、将多少农地转化为了建设用地划等号。村社集体占有农村集体经营性建设用地越多,他们经营性资产就越多,因为可以收取越多的租金。某种意义上,无论是苏南、上海、浙江还是珠三角,集体经营性收入的多少只与其出租土地和厂房的租金有关,或村社集体可以获得稳定的、较少经营风险的收入只有土地和厂房出租的租金收入,其他经营性事业现在大都早已关闭。

因为苏南普遍工业化了,几乎每个村都有大量土地出租办厂开发,村社集体因此都有较多土地租金收入,少则几百万元,多则数千万元。这些收入的多少往往与当地农民的努力没有关系,甚至因为村社集体返租农民承包地时已经支付了农业租金,而且为所有农民提供了较高水平的养老金(失地农民养老保险),因此,农民并没有建立起与村社集体租金收入之间的直接利益联系。

典型的比较是,广东南海实行“股田制”,农民认为村社集体是用自己入股土地来招商引资出租办厂从而获得租金的,所以农户认为土地租金是他们自己的,是应该由村社集体成员平分的。而苏州农村,村社集体将农民承包地返租回来,并同时向农户支付了租金,且为农民办理了失地农民养老保险,村社集体用返租回来的土地招商引资出租办厂所获租金就是村社集体的,而不再是作为村社集体成员的农户的了。也是因此,苏南农民并不要求均分土地租金。

也正是因此,苏南农村就比较少因为村社成员权所造成的村庄治理中的矛盾与斗争。地方政府有很强的支配村社集体资源并将村社集体资源用于进行公共基础设施建设的能力。在我们调研的苏州市望亭镇,2003年将全镇17个村居合并为7个村居,合并原则之一是肥瘦搭配,即将集体收入比较多的村(即建设用地少而农田多)和集体收入比较少的村(即建设用地少而农田多)进行搭配,以让所有村居都有相差不多的集体经济实力。村民对此似乎没有什么意见。村民关心的是自己能否按时拿到租金和年满60岁能否拿到养老金。村社集体收入基本上是不分红的,是只用于建设与发展的。最近十年,苏州农村村干部调配往往是在乡镇范围内进行,乡镇对村干部人选具有极大决定权。

简单地说,在苏南农村,虽然村社集体大都通过出租土地获得了大量租金,村民却没有将村社集体租金收入当作是量化到人的必须按股分红的自己的利益,更没有出现强烈的通过建立企业法人治理结构来控制村干部以最大化土地租金收入的诉求。相反,因为村干部掌握大量村社集体资源包括土地租金收入,村民普遍期望乡镇介入到对村级事务以及村干部的严格管理审计中来。苏南农村因此有了相当强大细致的对村干部的监管约束制度,甚至普遍“改土为流”,即在乡镇范围内调配村干部,防止出现土围子的情况。

上海乡村两级的情况基本上与苏南一样,不展开。

简单地说,当前苏南、上海农村,农民并没有建立村社集体出租土地收入就是自己收入的等号,村社集体收入是集体的,如何使用要由国家决定,村社成员所要保证的是自己返租给村社集体承包地的租金要按年度收取,以及养老保险按时缴纳,当然,村社集体有各种福利比如代村民缴纳合作医疗费等等也没有什么不好。也因此,在苏南就更少农民凭借对土地财富的想象,通过游走在法律政策模糊地带,组织起来对抗国家以获得更大利益的情况。也就是说,苏南、上海农村基本上没有出现土围子。

三、浙江农村的集体产权问题

浙江农村的工业化又与苏南上海农村有所差异。总体来讲,浙江农村工业化是从个体私营民办小作坊开始的,农民买一台机床利用家庭空间进行生产,收益好就在房前屋后搭建,前店后厂。效益再好,就利用村中空地荒地进行搭建,在上级政府部门的执法中,这些违法搭建要么拆除,要么罚款。一旦罚款,就相当于变相承认违法搭建工厂的合法性,这些工厂就可以继续生存下去。

因为是从个体私营企业开始,并且大都利用房前屋后的空地,浙江农村的快速工业化并没有带来农村集体土地的成规模出租,村社集体也就缺少集体土地租金收入。同时,虽然每一个农户都可以利用家庭空间开办小作坊,真正能经历市场风雨生存下来的只是少数,这些生存下来的少数也就必然要随着生产规模的扩大而进行搭建,规模更大了就要违法占地,或搬到工业园区去。大部分农户则在开办小作坊过程中因为缺少足够机会而失败破产了。

因此,浙江已经工业化村庄普遍存在的情况是:第一,村社集体缺少出租土地可以获得的租金收入;第二,村庄内往往有一个相对较小的富人群体,他们年收入可以达到百万千万元。大部分农户则仍然要靠出卖劳动来获得收入,村庄内出现了普遍而严重的经济分化。

没有集体土地出租获得的土地租金收入,村民就没有关于土地财富的想象。村庄内的巨大分化也使村庄很难形成集体一致行动。

正是因为以上原因,最近几年,浙江省在全省农村开展了大规模的以“三改一拆”为主线的环境整治和美丽乡村建设,几年内拆除了大量违法违章建筑,平均到每个村,拆除违章建筑面积可能也要达到数万平方米。如此“三改一拆”要是放在珠三角,肯定是不可能进行下去的,因为一定会遇到农民激烈反抗。据我们最近几年在浙江绍兴、宁波等地的广泛调研,浙江“三改一拆”力度和规模都是空前的,结果却几乎未遇到激烈反抗,也几乎没有造成恶性群体性事件。

为什么呢?原因恰在于浙江农村中,村社集体缺少租金收入,以及村社内的严重经济分化。拆违的主要对象是富人,这些富人为了扩大生产规模而违法违规搭建。一般农户即使有搭建,规模与范围都一定会比富人少得多。因此,国家推动农村环境整治,搞“三改一拆”,村社集体不同成员就有完全不同的利益预期也就不可能形成集体行动,自上而下的行政力量也就可以顺利地依照法律和相关政策完成“三改一拆”任务,而没有遇到强有力抵抗。

同样是已经工业化了的发达农村地区,珠三角、苏南上海和浙江农村,农民与村社集体以及农民与国家之间有着极为不同的关系,其中核心是农民与土地非农使用所产生增值收益(以及想象中的增值收益)之间的联系程度。珠三角核心区农村,作为村社集体成员的农民与村社集体土地租金收益之间建立了直接的紧密联系(入股分红)。苏南、上海农村,农民只与村社集体土地收益有间接联系(农地租金、养老保险、社会服务等),浙江农村则因为缺少集体租金收益,农民与村社集体土地收益之间缺少联系。

四、集体产权改革与农村土围子的形成

当前作为农村集体产权制度改革重点的城中村、城郊村和沿海发达地区农村,正是中国推进快速城市化的重点区域。中国未来二、三十年将是城市化完成的时期,也是利益结构大调整的时期,这些区域土地非农化使用是城市化的前提,农地非农使用增值收益归谁就容易引起冲突。而且因为土地不可移动,在快速城市化过程中,如果城中村、城郊村和发达地区农村都通过股份合作制将村民的利益与土地非农使用增值收益直接联结起来,则这些具有相同利益诉求按社区进行组织的村民们就可能集结起来坐地要价。这样集结起来的力量将个体钉子户变成了整块钢板,由此造成国家力量的难以面对。而一次坐地要价成功,下次必定提高价码,一个地方要价成功,其他地方就必然会效仿。结果就是城市化的任何推进都不可能,所有正处在城市化推进面上的农民都通过强有力的组织来成为坐地要价的“土围子”,中国城市不仅难以再获得土地财政,而且所有基础设施建设都要付出极高代价才能落实。

以广东南海为代表的清产投资、股权量化固化改革和政经分离、建立股份合作社企业法人治理结构的改革,在巨额农地非农使用增值收益想象下,作为社区成员的股民凭借股东大代→股东代表大会→董事会、监事会→董事长、总经理、监事长等治理结构,来有效形成集体钉子户。巨额利益想象所爆发出来的力量加上社区所有成员的共同参与,必然成为最为坚固(也可以说是最为反动)的力量,也就是土围子了。而在经济合作社条件下面,村党组织和村委会本来具有能力平衡这种力量的,国家自上而下的力量也是有制度通道介入进来的。本来只是想通过产权改革解决村庄治理的一些小麻烦,现在却变成了影响城市化推进的、阻碍国家力量进入的大麻烦。

而且,所有这些城中村、城郊村、发达经济村以及经济发达地区的村,都因为经济发展和城市扩张而有相当部分土地非农使用并因此获得了大量农地非农使用增值收益了。珠三角核心区农村,村民几乎每一户都有以百万计的家产和财产,集体分红收入和房租收入高于工资收入,某种意义上,这些农村是中国最为富裕的农村,农民都极大地受惠于国家经济发展和城市化政策,他们主要的财富既不来自劳动,又不来自投资冒险,而是来自土地租金分红和房租收入,他们因此就成为了一群食利者。现在农村集体股权改革就变成了保护这群食利者利益的改革,结果就是牺牲了中国当前快速城市化的大局。

这里我们要注意,由经济合作社转变为股份合作社,其中关键是,股份合作社要建立以股民大会为基础的股民代表大会,并在此基础上建立董事会和监事会,建立职业经理人制度,建立现代的企业法人治理结构。很多农村比如浙江农村早在2005年即出台了建立股份合作社的政策,但从我们调查来看,浙江股份合作制改革徒有其表,实际上只是由村支书理所当然地兼任股份合作社社长,或董事长,掌握村级集体资产的管理权,而村委会主任被架空了。

问题是,只要建立了股民大会到董事会、监事会再到职业经理人的企业法人治理结构,再加上“政社分开”,其结果就是,本来是用于村庄内部监督约束体系的法人治理结构却可能依托其社区性质和土地财富想象,变成强大的对抗国家的力量,变成土围子。清产核资、股权量化固化和政经分离从而产出土围子的可能已在珠三角普遍出现了。

五、小结

2011年广东乌坎事件引发巨大社会反响。乌坎事件的核心就是乌坎村民对巨额土地利益的想象,造成村民为了获得如此利益而反对任何土地征收,借村庄内部矛盾成为冲击地方政府的组织起来的力量。以致于最后省委副书记带队进入处理仍然解决不了问题[3]。农村集体产权制度改革,改集体性质的经济合作社为股份性质的股份合作社,而股民实际上又是原来社区基础上组织起来的村民,这些利益相同、高度组织起来的农民为了现实或想象的土地利益,就一定有能力制造出千千万万个乌坎事件来。

一旦城中村、城郊村、经济发达村、沿海发达地区村庄的社区村民通过股份合作社组织起来将他们的个人利益与集体土地收益直接挂钩,他们就成为了具有强大行动能力的行动者,他们就可以在城市化进程中借不可移动的土地位置条件坐地要价,并独享城市化的全部收益。这样就会形成很多很多高度组织起来的、反动的、腐朽的具有强大行动能力的食利者群体,就成为了坚固的土围子,就成为了中国现代化进程中的恶梦。

城中村、城郊村、经济发达村以及沿海发达地区村庄只占中国农村的绝对少数,数量大约在5%~10%,90%以上农村为缺少经营性资产的普通农村,这些普通农村,人财物资源正在流出,村庄空心化,变得越来越萧条,这些村庄中土地完全不值钱,也就农业用途的价值。因为村庄中并无集体资产,也无集体收益,倒有相当部分村庄(可能要占到全部村庄的70%)有村级负债,这样的村庄进行集体产权改革就完全没有必要。村民也无进行改革的任何动力。若硬要推进改革,就变成了瞎折腾。

相反,在一般农业型地区,因为农地主要是用于进行农业生产的,这样的地区,保持集体所有制尤其是充分发挥村社集体层级在农业生产上的统的功能就十分重要。这个坚持集体所有制的方向,与以分为主的当前农村集体产权制度改革方向是完全相反的。

当前集体产权改革搞不好,就可能变成保护土地食利者利益阻碍中国城市化与现代化的大倒退。我们应当谨慎和警惕。

 

[1] “中共中央国务院关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见”,新华社2016年12月26日电。

[2] 郑佳斯、张文志:“新制度主义视角下的基层治理创新——以南海区“政经分离”改革为例”,《岭南学刊》2016年第5期。

[3] 关于乌坎事件的讨论充斥网络,有兴趣的读者可以百度查询。发表的研究文献也很多。最近研究可以参看陈明:“土地冲突:公共权力失范与农民的权力建构”,《中国农村观察》2016年第3期。

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